Erfgoedinspectie Ministerie van Onderwijs, Cu/tuur en Wetenschap

Transcriptie

1 Erfgoedinspectie Ministerie van Onderwijs, Cu/tuur en Wetenschap > Retouradres Postbus BL Den Haag nvwa T.a.v. de heer de heer C.WJ. Schreuders, inspecteur-generaal Postbus AA UTRECHT Koninginnegracht 25 Den Haag Postbus BL Den Haag Contactpersoon M. Koomen T koomenlgierfg oedinspectie.nl IPC 3500 Betreft Inspectie duurzame toegankelijkheid informatiehuishouding Geachte heer Schreuders, Hierbij bied ik u de rapportage aan van de inspectie die op 27 juli 2011 is uitgevoerd naar de digitale informatiehuishouding bij uw organisatie. Doel van de inspectie is om antwoord te krijgen op de vraag in hoeverre digitale informatie binnen de afgesproken bewaartermijnen beschikbaar, raadpleegbaar en vindbaar is. Voorts of de nieuwe Voedsel en Warenautoriteit (nvwa) risico's loopt op deze 'duurzame toegankelijkheid' van digitale informatie en welke risico's dat zijn. Informatie is een basisingrediënt voor het goed presteren en functioneren van een organisatie. Een belangrijk aspect hierbij is het geheugen van de organisatie, zoals dit is vastgelegd in de verschillende informatiesystemen die samen het archief van de nvwa vormen. Het spreekt voor zich dat de informatie in dit geheugen toegankelijk moet blijven, in ieder geval voor de periode dat deze informatie een belang voor uw organisatie en andere belanghebbenden vertegenwoordigt. In een digitale omgeving is deze 'duurzame' toegankelijkheid niet vanzelfsprekend geregeld en geborgd. Voor de Erfgoedinspectie 1 is het bovenstaande aanleiding om in 2011 en 2012 een inspectieprogramma 2 uit te voeren dat zich richt op afspraken over de digitale informatiehuishouding en op toegankelijkheid, selectie, bewaring en vernietiging van informatie. De inspectie bij de nvwa maakt onderdeel uit van dit programma. 1 2 Zie bijlage 3 voor een korte beschrijving van de Erfgoedinspectie Zie bijlage 2 voor een context-omschrijving van deze inspectie Pagina 1 van 11

2 Te beginnen met een algemeen beeld en de voornaamste conclusies en aanbevelingen, biedt deze rapportage inzicht in de belangrijkste risico's en de mogelijkheden tot verbetering op het gebied van de duurzame toegankelijkheid. Het primaire kader voor deze inspectie vormt de Archiefwet Algemeen beeld De nvwa is een organisatie in fusie. De nieuwe organisatie wordt gekenmerkt door een breed terrein van taken, die worden uitgevoerd op verschillende lokaties. Vanuit deze werkvelden bestaan er vervolgens relaties met overheidsinstanties, kennisinstellingen, opsporingsinstanties, burgers en (inter)nationale organisaties. De informatie die bij deze werkprocessen wordt gevormd is voor een belangrijk deel digitaal. De totale informatiehuishouding is door de veelheid van taken en lokaties complex. De nvwa stelt nu een meerjarenbeleidsplan Informatiemanagement op voor de nieuwe organisatie. Met de oprichting van de nieuwe organisatie zal de nvwa het applicatielandschap doorlichten, vereenvoudigen en vernieuwen. Hierbij wordt een aantal applicaties uitgefaseerd. De nvwa heeft de wens om een eenduidig informatiesysteem te implementeren, dat integreert met alle primaire processen, en daarbij te voldoen aan de wettelijke eisen. Deze ontwikkelingen bieden kansen om de hier onder genoemde risico's te voorkomen. Digitale archiefbescheiden bevinden zich nu in verschillende applicaties, waaronder in applicaties in de kantoorautomatiseringomgeving, en bij de diverse organisatieonderdelen. Deze digitale archiefbescheiden worden volgens verschillende afspraken beheerd. Door deze versnippering bestaat er bij de nvwa het risico dat belangrijke digitale informatie ontoegankelijk of onvindbaar blijkt die nodig is om uw taken uit te voeren. De bewaartermijnen uit de selectielijsten zijn niet gekoppeld aan de digitale archiefbescheiden. Als informatie wordt vernietigd, bijvoorbeeld uit de kantoorautomatiseringsomgeving, dan gebeurt dat vanuit eigen inzicht. Over het algemeen worden digitale archiefbescheiden in bedrijfssystemen niet vernietigd. Door deze twee factoren loopt de nvwa het risico dat informatie onrechtmatig vernietigd wordt of tegen de regels in te lang in de systemen aanwezig blijft. Pagina 2 van 11

3 Aanbevelingen Om bovengenoemde risico's te ondervangen, doe ik de volgende aanbevelingen: Besteed in het meerjarenbeleidsplan Informatiemanagement aandacht aan de duurzame toegankelijkheid van de digitale informatiehuishouding, inclusief de organisatorische inbedding. Verbindt hieraan een uitvoeringsprogramma voor de langere termijn en richt eenduidige sturing in. De inrichting en implementatie van SPIN nvwa-breed maakt hier een belangrijk onderdeel van uit. Voor de te ontwikkelen, te verbeteren en/of uit te faseren applicaties is het noodzakelijk dat wordt vastgesteld of er zich digitale archiefbescheiden in bevinden of gaan bevinden. Zo ja, dan moeten de eisen voor duurzame toegankelijkheid en de geldende bewaartermijnen worden meegenomen. In bijlage 1 gaat deze rapportage dieper in op zes thema's, waar indien relevant, op detailniveau eveneens aanbevelingen zijn gedaan. De inspectie is met deze rapportagebrief afgesloten. Indien u daar prijs op stelt ben ik graag bereid deze rapportage toe te lichten. Zoals in de aankondigingsbrief is vermeld wordt deze rapportage openbaar gemaakt en op de website van de Erfgoedinspectie gepubliceerd. Een kopie van deze briefen rapportage stuur ik aan de heert. Veenstra, Chief Information Officer van het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. Met vriendelijke groet, Mevr. drs. G.P.M. Scholte hoofdinspecteur collecties en archieven Pagina 3 van 11

4 Bijlage 1 De duurzame toegankelijkheid van de informatiehuishouding en het digitale archief van de nvwa aan de hand van zes thema's Digitale informatie en digitaal archief Informatie die binnen de werkprocessen gegenereerd en uitgewisseld wordt, vormt het archief van de organisatie. Deze informatie bevindt zich voor een belangrijk deel in de verschillende applicaties en systemen die binnen de organisatie worden gebruikt. Eén van de voorwaarden voor een goed en duurzaam toegankelijk digitaal archief is een heldere en binnen de organisatie gedragen definitie van wat onder digitale archiefbescheiden en digitaal archief moet worden verstaan. De nvwa maakt geen onderscheid tussen digitale en papieren archiefbescheiden. Informatie die nodig is om (primaire) processen te reconstrueren en daarmee verantwoording te kunnen afleggen over het beleid, wordt als archiefbescheiden beschouwd. Wat betreft de documenthuishouding is dit principe basaal vastgelegd in de procedure postregistratie, - beheer en -archivering van de VWA uit Voor de digitale archiefbescheiden in de applicaties is dit principe niet vastgelegd. De huidige beheersituatie is hybride: er zijn digitale en fysieke dossiers, daarbij bestaan veel dubbelingen. Aanbeveling Ik beveel u aan de definitie van het begrip archiefbescheiden voor de nvwa op bestuurlijk niveau vast te leggen en daarbij ook de informatie in alle relevante bedrijfssystemen te betrekken. Visie en beleid De ontwikkelingen op het gebied van de digitale informatiehuishouding en de digitale archivering volgen elkaar in snel tempo op. Het is onontbeerlijk voor een organisatie om een visie op en beleid voor de informatiehuishouding en het digitale archief te hebben. Visie en beleidsplan stellen het management in staat te beslissen over de te volgen strategie en te nemen stappen. Deze strategie heeft Pagina 4 van 11

5 als doel om tot een zo doelmatig mogelijke informatiehuishouding te komen, met inbegrip van de duurzame toegankelijkheid van digitale informatie. De nvwa heeft eind 2010, vooruitlopend op de fusie, een visie vastgelegd in de nota Visie op Documentaire Informatie voor de nieuwe Voedsel en Waren Autoriteit. De visie richt zich vooral op de (digitale) documentaire informatiehuishouding en de rol van de medewerkers documentaire informatievoorziening en niet op de gegevens en gestructureerde data in de applicaties die het primair proces ondersteunen. De nota geeft verschillende oplossingsrichtingen voor een duurzamere toegankelijke digitale documenthuishouding binnen de nvwa. De afdeling Informatiemanagement is nu bezig met het opstellen van een meerjarenbeleidsplan voor het informatiemanagement. Het is de bedoeling dat de visie op documentaire informatie daarin meegenomen wordt. In het kader van het meerjarenbeleid zal er gebouwd gaan worden aan een service oriented architectuur, op basis van Nora en Marij. De nvwa heeft nog geen visie op de duurzame toegankelijkheid van de informatie in de aanwezige applicaties en te ontwikkelen applicaties. Er is ook nog geen vastgestelde architectuur waarin de archiefwettelijke eisen zijn opgenomen die voorziet in deze leemte. Aanbeveling Ik beveel uw organisatie aan om in het meerjarenbeleidsplan en in de architectuur de eisen voor duurzame toegankelijkheid uit te werken voor alle digitale archiefbescheiden van de nvwa. Organisatie en personeel Bij een organisatie moet voldoende kennis aanwezig zijn over de digitale informatiehuishouding en in het bijzonder de eisen die gesteld worden aan de digitale archivering. Voorts moet er voldoende personeel zijn om alle taken met betrekking tot de digitale informatiehuishouding uit te voeren Concrete afspraken over het omgaan met digitale informatie, vastgelegd in een (on-line) handleiding of werkinstructies zijn noodzakelijk. De afdeling Informatiemanagement zorgt in de dagelijkse praktijk voor de integrale sturing op de digitale systemen binnen de nvwa. Het hoofd van deze afdeling is goed op de hoogte van de eisen die gesteld worden aan digitale informatiehuishouding. Zij wil zich inzetten voor het invoeren van een eenduidig Pagina 5 van 11

6 informatiesysteem dat integreert met alle primaire processen zonder dubbelingen en daarbij ook voldoen aan wettelijke eisen. Om bij de implementatie van dit systeem straks een optimale aansluiting bij de werkprocessen te bewerkstelligen is een cultuuromslag van alle medewerkers vereist. De nvwa heeft voor het omgaan met digitale systemen per werkproces en per organisatieonderdeel verschillende werkinstructies. Soms zijn er geen werkinstructies. De fusie geeft uw organisatie de kans om de werkinstructies te standaardiseren, de reikwijdte uit te breiden en deze waar nodig te synchroniseren aan de eisen die de Archiefwet stelt. Op de langdurige bewaring van digitale archiefbescheiden is tot nu toe geen eenduidige regie geweest. Aanbeveling Ik beveel u aan om in het meerjarenbeleidplan ruim aandacht te besteden aan de vereiste capaciteit om de gewenste veranderingen te kunnen doorvoeren. Daarnaast Is het van belang om voor de werkprocessen waar instructies ontbreken, deze vast te stellen en de eisen die de Archiefwet stelt aan duurzame toegankelijkheid daarin mee te nemen. Toegankelijkheid Om informatie te kunnen raadplegen, moet deze toegankelijk zijn. In de eerste plaats moet duidelijk zijn welke archiefbescheiden worden beheerd en in welke applicaties deze archiefbescheiden zich bevinden. Informatie moet geordend, beschreven en beheerd worden om op termijn toegankelijk te blijven. Het toekennen van metadata aan digitale informatie is een belangrijke voorwaarde voor de toegankelijkheid van digitale informatie. De nvwa heeft uit de erfenis van de drie organisaties een divers en versnipperd applicatielandschap. Er bestaat een overzicht van applicaties maar dat levert weinig inzicht op in de aard en inhoud van de bestanden, bezien vanuit een archiefwettelijk standpunt. De digitale archiefbescheiden binnen deze applicaties zijn op verschillende manieren meer of minder toegankelijk gemaakt, maar worden ook nog beheerd in het persoonlijk domein van ambtenaren. Veel digitale archiefbescheiden worden uitgeprint, waardoor dubbelingen bestaan. Mede in het kader van het verbeteren van de toegankelijkheid is het de bedoeling om de applicatie SPIN (in gebruik bij de AID) geschikt te maken voor de nvwa en uit te rollen naar alle divisies. In de huidige situatie kan de toegankelijkheid van het gehele archief moeilijk worden gewaarborgd. Het kiezen voor een centrale bedrijfsapplicatie biedt de mogelijkheid om de toegankelijkheid van de digitale archiefbescheiden bij de nvwa te optimaliseren. Pagina 6 van 11

7 Aanbeveling Ik beveel uw organisatie aan vast te stellen waar zich in uw organisatie digitale archiefbescheiden bevinden en op deze archiefbescheiden de eisen voor duurzame toegankelijkheid toe te passen. Voorts om deze eisen toe te passen bij de ontwikkeling van nieuwe systemen, zoals de doorontwikkeling van SPIN. Selectie en vernietiging In een digitale omgeving moet vooraf, al bij het inrichten van een applicatie, rekening gehouden worden met het verwijderen en vernietigen van gegevens. Selectie en vernietiging van digitale archiefbescheiden mag uitsluitend plaatsvinden op grond van een vastgestelde selectielijst. Enerzijds is voortijdige vernietiging van digitale archiefbescheiden verboden en houdt dit het risico in dat belangrijke informatie verdwijnt, waardoor problemen met de bedrijfsvoering kunnen ontstaan en geen of onvoldoende verantwoording kan worden afgelegd. Anderzijds is het in verband met de privacywetgeving van belang dat archiefbescheiden niet langer bewaard worden dan de bewaartermijn voorschrijft. De nvwa beschikt over vastgestelde selectielijsten voor de taken die zij uitvoert. De bewaartermijnen uit deze selectielijsten zijn echter niet gekoppeld aan de digitale archiefbescheiden van het nvwa. Digitale archiefbescheiden worden nu niet vernietigd op basis van de bewaartermijnen uit de selectielijsten, maar naar eigen inzicht. Over het algemeen bestaat er bij de nvwa echter de neiging om digitaal archief helemaal niet te vernietigen. Vooruitlopend op het meerjarenbeleid is er een plan om een applicatieassesment te doen, met als doel het aantal applicaties te verminderen. Een aantal applicaties wordt uitgefaseerd, waarna wordt bekeken of de inhoud kan worden vernietigd, geredeneerd vanuit de eisen van het primair proces en niet op basis van bewaartermijnen uit de selectielijst. Ik wijs u er op dat vernietiging van digitale archiefbescheiden uitsluitend mag plaatsvinden op basis van de termijnen uit de selectielijst, dat geldt in het bijzonder voor de applicaties die u gaat uitfaseren. Daarbij heeft uw organisatie ook de plicht om digitale archiefbescheiden waarvan de bewaartermijn is verstreken ook daadwerkelijk te vernietigen. Aanbeveling Ik beveel uw organisatie aan om digitale archiefbescheiden uitsluitend te vernietigen basis van de bewaartermijnen uit de selectielijst. Ook beveel ik u aan om digitale archiefbescheiden waarvan de bewaartermijn is verstreken te vernietigen. Pagina 7 van 11

8 Duurzame digitale toegankelijkheid Digitale bestanden moeten actief onderhouden worden om gedurende hun bewaartermijn leesbaar en interpreteerbaar te blijven. Het is daarom van belang om bij aanschaf en inrichting van applicaties rekening te houden met de eisen voor duurzame toegankelijkheid. Afspraken hierover kunnen worden vastgelegd in een bewaarstrategie. Daarin moeten ook elementen als het gebruik van open standaarden, een voorziening voor tijdige conversie en migratie en bewaking van authenticiteit van de informatie opgenomen zijn. De nvwa houdt bij de aanschaf, updates en beheer van haar applicaties alleen rekening met duurzame digitale toegankelijkheid van archiefbescheiden in de applicaties voor zover zij dit zelf van belang acht voor het primair proces. De applicatie SPIN biedt bijvoorbeeld de mogelijkheid om inhoud uit het verleden te reconstrueren en er is vanuit de bedrijfsvoering, aandacht voor back-up mogelijkheden en beheer van systeemdocumentatie. De plannen voor de doorontwikkeling van SPIN bieden uw organisatie de mogelijkheid om bij deze uitrol de reeds toegepaste archiefwettelijke eisen voor duurzame digitale toegankelijkheid verder uit te breiden. Bij inrichting van applicaties is tot nu toe in algemeenheid niet gekeken naar de bewaartermijnen die gelden voor de digitale archiefbescheiden. De nvwa heeft nog geen vastgestelde bewaarstrategie voor haar digitale archiefbescheiden. Aanbeveling Ik wil uw organisatie aanbevelen om centraal een bewaarstrategie vast te stellen en daarbij rekening te houden met alle eisen die de Archiefwet daaraan stelt. Deze geeft dan kaders voor de implementatie van nieuwe applicaties of updates zoals de doorontwikkeling van SPIN. Pagina 8 van 11

9 Deelnemers aan het Inspectiegesprek op 27 juli en 7 september 2011 Het inspectiegesprek op 27 juli heeft plaatsgevonden met van de kant van uw organisatie de heer Hovenga (informatie analist ), de heer Jongkind (functioneel beheerder), de heer Baggen (kwaliteitsmedewerker Bedrijfsvoering), de heer de Rooy (medewerker DIV), de heer Mahler (medewerker DIV), mevrouw Wijnhold (coördinator DIV), de heer Vervoort (teamleider Klant Contact Centrum), mevrouw Broersen (afdelingshoofd Informatiemanagement), mevrouw van de Heuvel (directiesecretaris bedrijfsvoering), de heer Nijhuis (coördinator DIV) en op 7 september met de heer Baaijens (teamleider beleid en advies) en van de kant van de Erfgoedinspectie de heer Chapel en mevrouw Koomen, inspecteurs. Verantwoording en bronnen De grondslag voor de conclusies en aanbevelingen vormt de nota van bevindingen, die de Erfgoedinspectie met de nvwa heeft afgestemd, aangevuld met navolgende bronmateriaal: Post registratie, - beheer en -archivering (2009) AO SPIN Verificatie Procedure I&A-02 en de onderliggende werkvoorschriften I&A-02 WV 002, en 0011 voor ISI Functioneel beheer: organisatie, processen en communicatie (2010) Visie op documentaire informatie voor de nvwa (2010) Procedure scanning en verspreiding documenten bedrijfsvoering Overzicht Basis selectiedocumenten nvwa Ordeningsplannen voor de primaire, sturende en ondersteunende processen Documentafhandeling nvwa (2011) Pagina 9 van 11

10 Bijlage 2 Duurzame digitale toegankelijkheid; een onderzoek van de Erfgoedinspectie In 2011 en 2012 voert de Erfgoed inspectie een onderzoek uit naar de duurzame toegankelijkheid van archiefbescheiden in een digitale omgeving. Aanleiding voor dit onderzoek is de ervaring van de Erfgoedinspectie, uit onder andere inspecties en de periodieke monitor, dat overheidsorganisaties geen duidelijk beeld hebben wat archiveren in een digitale omgeving precies inhoudt. Vaak wordt daaronder verstaan het archiveren in een document management systeem en worden gegevens in bedrijfssystemen over het hoofd gezien. Doel van het onderzoek is om inzicht te verkrijgen in de staat van de duurzame toegankelijkheid van digitale informatie bij de centrale overheid. Hierbij zal een vergelijking worden gemaakt met de situatie in 2005, zoals door de Erfgoedinspectie beschreven in het rapport Een dementerende overheid? In dit rapport werd gewezen op het risico dat er bij ondeugdelijk beheer van digitale informatie ernstige gaten in het bedrijfsgeheugen ontstaan. Belangrijk onderdeel van het onderzoek wordt gevormd door inspecties bij 24 organisaties die een doorsnee beeld van de centrale overheid vertegenwoordigen. Andere onderdelen van het onderzoek bestaan uit de uitkomsten van de monitor van de Erfgoedinspectie en drie themagerichte onderzoeken naar digitaal archiefbeheer in De Erfgoedinspectie zal eind 2011, begin 2012 een overkoepelend rapport over de staat van de duurzame toegankelijkheid van digitale archiefbescheiden publiceren. Daarnaast zal elke van de 24 geïnspecteerde organisaties een samenvattend rapport met aanbevelingen ontvangen. Uiteindelijke doelstelling van het onderzoek is een op termijn verbeterde praktijk, waarin de duurzame toegankelijkheid in een digitale omgeving kan worden gewaarborgd. Pagina 10 van 11

11 Bijlage 3 De Erfgoedinspectie en het toezicht op de informatiehuishouding van de centrale overheid De Erfgoed inspectie houdt toezicht op een belangrijk deel van het Nederlandse erfgoed. De Erfgoedinspectie ziet in opdracht van de minister van OCW toe op de informatiehuishouding van de centrale overheid, op het behoud en beheer van de rijkscollectie, de nationaal beschermde cultuurvoorwerpen en -verzamelingen, de archeologische en gebouwde monumenten, de archeologische opgravingen en vondsten en de beschermde stads- en dorpsgezichten. Voor wat betreft het toezicht op de informatiehuishouding ligt de focus van de Erfgoedinspectie op de archivering en de duurzame toegankelijkheid van archiefbescheiden, zowel in de vorm van gegevens als documenten, zowel digitaal als niet-digitaal. Object van toezicht zijn de departementen en daaronder vallende diensten, de Hoge Colleges van Staat, de rechterlijke macht, publiekrechtelijke bestuursorganen, privaatrechtelijke bestuurorganen voor wat betreft de openbaar gezag taak en de organen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie. Pagina 11 van 11