P ! I1IIl I I I I I!I 1 III!! E111!

Transcriptie

1 P ! I1IIl I I I I I!I 1 III!! E111! 1 1 I 1 Hoge Naarderweg AH Hilversum Postbus BK Hilversum cvdm@cvdm.n T F Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) T.a.v. de heer drs. S. Dekker Postbus BJ 'S-GRAVENHAGE Datum 1 juli 2014 Uw kenmerk Onderwerp TROS rapportage verscherpt toezicht oktober 2011 juni 2014 Ons kenmerk Contactpersoon Doorkiesnummer / mr. Renate de Boer +31 (0) Geachte heer Dekker, Bij de erkenningverlening voor de concessieperiode heeft de toenmalige minister van OCW het Commissariaat voor de Media (hierna: Commissariaat) verzocht om verscherpt toezicht te houden op de verrichtingen van de TROS. Het Commissariaat kreeg het verzoek actief na te gaan of de TROS de bij de erkenningverlening gedane toezeggingen ook in de praktijk waarmaakt en periodiek verslag uit te brengen over het handelen van de TROS. Bij brief van 18 oktober heeft het Commissariaat een eerste verslag uitgebracht van zijn bevindingen over de periode september 2010 tot oktober Deze brief bevat de tweede rapportage, waarin het Commissariaat u zijn bevindingen met betrekking tot de periode oktober 2011 tot en met heden doet toekomen. 1. Terugblik en huidige stand van zaken 1.1 Procedures In vervolg op de vorige rapportage bericht het Commissariaat allereerst over de voortgang van een tweetal procedures die reeds op dat moment aanhangig waren. In het kader van zijn reguliere toezichthoudende taak was het Commissariaat voor het verscherpte toezicht al begonnen met een onderzoek naar het kinderprogramma Het Sprookjesboomfeest. Op 28 juni 2011 heeft het Commissariaat de TROS in verband met dit kinderprogramma een bestuurlijke boete opgelegd. Tegen dit besluit heeft de omroep bezwaar gemaakt, die het Commissariaat op 3 april 2012 ongegrond heeft verklaard. Tegen deze beslissing heeft de TROS beroep ingesteld. De rechtbank Amsterdam heeft op 14 november 2012 uitspraak gedaan in deze zaak. Naar het oordeel van de rechtbank bevat het kinderprogramma vermijdbare uitingen in de zin van de Mediawet en heeft de TROS zich met het uitzenden van het programma dienstbaar gemaakt aan de Efteling. Wat dit laatste aangaat, merkte de rechtbank op dat het op de weg van de TROS had gelegen om beperkende afspraken te maken omdat de TROS wist of had kunnen weten dat de uitzendingen gunstig voor de Efteling zouden kunnen zijn. 1 Brief met kenmerk: 26141/

2 J [ E i IIIIIIIIIIIIIII i fi COMMISSARIAAT VOOR DE "ME.D1A Het Commissariaat legde voor beide overtredingen een boete op van De rechtbank zag aanleiding om de totale hoogte van de gezamenlijke boetes te matigen tot , onder meer omdat het Commissariaat niet eerder een sanctie oplegde voor het voorkomen van reclame-uitingen ten aanzien van toekomstige producten en diensten. Dat doet niet af aan het inhoudelijke oordeel dat de TROS overtredingen heeft begaan. De TROS heeft hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Raad van State). Het Commissariaat is in afwachting van de uitspraak in dit hoger beroep. Ook heeft het Commissariaat op 20 september 2011 handhavend opgetreden in verband met het uitzenden van het programma De Lotto Sport Awards. In dit programma werd verslag gedaan van de uitreiking van de 'Lotto Sports Awards waarbij niet toegestane vermijdbare uitingen zijn aangetroffen. De TROS heeft in de procedure aangevoerd dat de producent van het programma zonder overleg met de TROS nog wijzigingen in het programma heeft aangebracht, en dat de overtreding daarmee niet aan haar kan worden verweten. Zoals in het besluit is overwogen heeft de TROS het risico van overtreding van de Mediawet aanvaard door het programma na de eindmontage niet te controleren alvorens het programma uit te zenden. Het is uiteindelijk de TROS die op grond van de Mediawet 2008 verantwoordelijk is voor hetgeen in haar zendtijd wordt uitgezonden. Ten tijde van de vorige rapportage was de termijn waarbinnen de TROS bezwaar kon maken nog niet verstreken. Kort daarna bleek dat de omroep geen bezwaar maakte en zich dus neerlegde bij het besluit van het Commissariaat om hiervoor een bestuurlijke boete van ,- op te leggen. Daarnaast is de Raad van State met twee oordelen gekomen over dienstbaar gedrag van de TROS met haar media-aanbod waarover uitsluitsel is gekomen gedurende deze rapportageperiode. Op 27 juni 2012 heeft de Raad van State inzake het kinderprogramma Bibaboerderij overwogen dat het Commissariaat de TROS terecht een boete heeft gegeven voor overtreding van het dienstbaarheidverbod met dit programma. Bij besluit van 22 oktober 2009 had het Commissariaat de TROS twee boetes van elk opgelegd wegens overtreding van het dienstbaarheidsverbod respectievelijk niet toegestane sponsoring. De TROS had zich naar het oordeel van het Commissariaat door het uitzenden van het kinderprogramma schuldig gemaakt aan het dienstbaar zijn aan de commerciële belangen van Schuitema N.V., exploitant van onder meer C1000. Door het met regelmaat uitzenden van de serie kreeg het format een grote exposure. Hierdoor werd Schuitema in de gelegenheid gesteld om haar merchandiseproducten van de kinderserie in de markt te zetten. De Raad van State ging niet mee in het standpunt van het Commissariaat dat ook sprake zou zijn van verboden sponsoring van het kinderprogramma. Voor wat betreft het dienstbaarheidsverbod oordeelde de Raad van State dat sprake was van een overtreding. De Raad stelde de boete voor deze overtreding naar beneden bij tot E na afweging van de aanwezige boeteverhogende en verlagende omstandigheden. Dit laat onverlet dat de Raad van State een overtreding aanwezig achtte. Het Commissariaat respecteert deze uitspraak en staat nog steeds achter zijn redenering dat kinderprogramma's bij de publieke omroep vrij dienen te zijn van commercie. Ook heeft de Raad van State het Commissariaat op 3 april 2013 in het gelijk gesteld in de zaak 'Alle fans aan dek' van de TROS. Bij besluit van 23 december 2008 heeft het Commissariaat de TROS een boete opgelegd ter hoogte van E wegens overtreding van het dienstbaarheidsverbod. De Raad van State bevestigt het oordeel dat de TROS zich met de gelijknamige cruisereis, waarvan de TROS een muziekprogramma maakte, niet aan de Mediawet heeft gehouden. De Raad van State deelt het oordeel van het Commissariaat dat de TROS zich afhankelijk heeft gemaakt van een commerciële derde (Van der Valk Vakanties) voor de doorgang van haar televisieprogramma. 2

3 _111 JIJ 'IE II M E111) Daarbij kon Van der Valk invloed uitoefenen op de keuze van eventueel vervangende artiesten. Volgens de Raad van State heeft het Commissariaat terecht geoordeeld dat sprake is van overtreding van het dienstbaarheidsverbod, terecht rekening gehouden met het feit dat het de interpretatie van de mediawettelijke norm niet eerder had betrokken in zijn toezichtsbeleid, en heeft het Commissariaat de TROS terecht een boete van E ,- opgelegd. 1.2 Kinderprogrammering Zoals reeds opgemerkt in de eerste rapportage heeft de TROS in juli 2011 aangekondigd haar bijdrage aan de kinderprogrammering per 1 januari 2012 grotendeels stop te zetten naar aanleiding van de door de TROS beweerde onduidelijkheid over onder meer het dienstbaarheidsverbod. De berichtgeving over dit voornemen heeft geleid tot Kamervragen, die op 10 november zijn beantwoord door de toenmalige minister. In vervolg op de expert meeting ten behoeve van de juristen van publieke media-instellingen over het dienstbaarheidsverbod in mei 2011, heeft het Commissariaat in november 2011 een bijeenkomst over dit onderwerp voor alle omroepjuristen en programmamedewerkers georganiseerd. Tijdens een van deze expert meetings heeft het Commissariaat indicatoren toegelicht die warden gebruikt om te kunnen beoordelen of sprake is van dienstbaarheid. Bij deze voorlichtingsbijeenkomsten waren ook enkele medewerkers van de juridische afdeling van de TROS aanwezig, waaronder het hoofd van deze afdeling. Na deze voorlichting liet de NPO aan de TROS weten dat de voorwaarden voor aankoop van kinderprogramma's voor de NPO duidelijk zijn, waarop de TROS ook na 1 januari 2012 onverminderd haar kinderprogramma's heeft uitgezonden. Daarnaast heeft de NPO zich garant gesteld voor buitenlandse kinderprogramma's die door de NPO zijn aangekocht namens de omroepen. Deze garantstelling houdt in dat de NPO ervoor instaat dat de aankoopprocedure op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. Mocht het Commissariaat overgaan tot het opleggen van een sanctievoornemen ten aanzien van een programma dat via de NPO is aangekocht, dan is de NPO bereid om - op verzoek van de omroep - zich te melden als derde belanghebbende en inhoudelijk verweer te voeren. De kosten die voortvloeien uit deze procedure bestaande uit juridische advieskosten van de door de NPO ingeschakelde advocaat en een eventuele boete van het Commissariaat zullen door de NPO warden betaald tenzij er sprake is van feiten en omstandigheden die niet zijn gemeld door de omroep. AVROTROS waaraan bij het door u genomen besluit d.d. 20 juni 2014 de erkenning van de TROS is overgedragen heeft in reactie op een concept van deze rapportage onder meer aangegeven dat er geen relatie zou bestaan tussen de aankondiging van TROS om te stoppen met kinderprogrammering en het organiseren van de expert meeting. Bovendien zouden de indicatoren pas nu voor het eerst worden uiteengezet. Het Commissariaat merkt in verband met dit laatste op dat de voorbeelden van indicatoren voor overtreding van het dienstbaarheidsverbod die het Commissariaat tijdens de expert meetings in 2011 heeft aangehaald uitsluitend tot doel hadden de publieke media-instellingen handvatten aan te reiken waarmee zij hun eigen verantwoordelijkheid op dit punt in de praktijk beter kunnen nemen. Die indicatoren die het Commissariaat op korte termijn ook zal verwerken in een beleidsbrief over het dienstbaarheidsverbod - vormen grotendeels een weerslag van de overvloedige rechtspraak op het gebied van het dienstbaarheidsverbod, en voor dat niet het geval is liggen ze direct in het verlengde van het beeld dat uit die rechtspraak oprijst). 2 Brief met kenmerk:

4 - -: Prj III ll II til IIIIIIII iiiii!i ii!!!! Mi! it Het Commissariaat benadrukt dat blijkens wetsgeschiedenis en rechtspraak op de publieke media-instellingen zelf de zware verantwoordelijkheid rust om dienstbaarheid te voorkomen. Ook onderschrijven zowel de wetgever als de (hoogste) rechter dat het beginsel van noncommercialiteit van de publieke omroep, een van de belangrijkste pijlers onder het publieke bestel vormt. Buiten kijf staat op grond van het bovenstaande dat het dienstbaarheidsverbod en de eigen verantwoordelijkheid overtreding daarvan te voorkomen, gelden ongeacht het moment waarop het Commissariaat handreikingen doet aan de publieke media-instellingen om onder meer de (gepubliceerde) jurisprudentie te destilleren tot indicatoren en deze met hen te delen. 2. Bevindingen in het kader van toezichthoudende taak oktober 2011 juni Programmatisch toezicht In de brief van 29 juli 2009 aan beide Kamers der Staten-Generaal heeft de toenmalige minister aangegeven de indruk te hebben dat de TROS het niet zo nauw neemt met haar verplichtingen binnen het publieke bestel en daarin een bestendige lijn lijkt te ontmkkelen3. De overtredingen van de TROS betreffen met name het niet in acht nemen van de reclame- en sponsorregels en het niet naleven van het verbod om dienstbaar te zijn aan het maken van winst door derden. Het verscherpte toezicht in de periode oktober 2011 tot heden heeft zich dan ook met name gericht op de vraag of aan deze mediawettelijke vereisten is voldaan. 1. Niet dienstbaar aan winst door derden: op grond van artikel 2.141, eerste lid, van de Mediawet 2008 is een publieke media-instelling met al zijn activiteiten niet dienstbaar aan het maken van meer dan normale winst door derden en toont deze dat desgevraagd naar genoegen van het Commissariaat aan. 2. Geen reclame en sponsoring: op grond van artikel 2.89 van de Mediawet bevat het media-aanbod van de publieke mediadiensten geen reclameboodschappen of andere vermijdbare uitingen die onmiskenbaar tot gevolg hebben dat de afname van producten of diensten wordt bevorderd, tenzij dit volgens de wet uitdrukkelijk is toegestaan. Ook wordt het media-aanbod van de publieke mediadiensten op grond van artikel 2.106, eerste lid Mediawet 2008 niet gesponsord, tenzij in door de wet toegestane gevallen. Om te kunnen beoordelen of aan (de randvoorwaarden voor het gedurig kunnen voldoen aan 4 ) deze mediawettelijke vereisten is voldaan, zijn per onderdeel indicatoren in kaart gebracht die relevante aspecten van deze vereisten beschrijven. Deze indicatoren zijn door het Commissariaat geformuleerde uitwerkingen van de bovengenoemde voor alle publieke media-instellingen geldende voorschriften die uit de wet volgen en die ten aanzien van het dienstbaarheidsverbod en het toezicht op reclame en sponsoring zijn neergelegd in zijn beschikkingenpraktijk en bevestigd in rechterlijke uitspraken. Zij maken inzichtelijk langs welke lijnen de publieke media-instellingen de voorschriften in de praktijk behoren in te vullen. De indicatoren zijn op zichzelf genomen of in samenhang relevant voor de beoordeling of een norm is overtreden. Met andere woorden: als een publieke media-instelling slecht scoort op één indicator kan dat voldoende zijn voor het Commissariaat om handhavend op te treden, maar het hoeft niet. Het kan ook zijn dat er meerdere indicatoren zijn voor overtreding van de norm, maar dat dit desalniettemin geen aanleiding geeft om handhavend op te treden. Dat verschilt van geval tot geval, omdat het totaalbeeld bepalend is. Voor de goede orde merkt het 3 Brief met kenmerk: MLB/ De kern van de toezichthoudende taak van het Commissariaat ligt in het toezien op de naleving van mediawettelijke voorschriften. Sommige daarvan zijn meer specifiek dan andere. Tot de eerste categorie behoren de reclamevoorschriften en tot de laatste het gebod tot redactionele onafhankelijkheid en het dienstbaarheidsverbod. Bij laatstgenoemde voorschriften gaat het er niet alleen om of op enig moment aan de voorschriften is voldaan, maar ook of de publieke media-instelling de voorwaarden schept voor het gedurig kunnen voldoen aan deze voorschriften. Een publieke media-instelling heeft op het punt van dienstbaarheid een zware verantwoordelijkheid, aldus de wetgever (TK, , )

5 , I E ill I 1 I I [-.:--'1 Commissariaat op dat de lijst met indicatoren niet als limitatief moet worden beschouwd. Er kunnen altijd nog in een later stadium als gevolg van gewijzigde omstandigheden, bijvoorbeeld nieuwe wetgeving, aanvullende indicatoren worden geïdentificeerd. Het spreekt voor zich dat dit betekent dat als een publieke media-instelling op alle eerder benoemde indicatoren een positief beeld laat zien, handhavend optreden (of een negatief advies ter zake van een erkenningsaanvraag) niet in de rede ligt. Ad 1. niet dienstbaar zijn Een publieke media-instelling is met al zijn activiteiten niet dienstbaar aan het maken van meer dan normale winst door derden en toont dat desgevraagd naar genoegen van het Commissariaat aan. Op basis van de aangeleverde informatie door de TROS met betrekking tot het programma Het Nationaal Songfestival 2012 en 2013 is door het Commissariaat aanleiding gezien nader onderzoek uit te voeren. Het Commissariaat heeft over de uitkomsten van het onderzoek naar de editie 2012 een (normoverdragend) gesprek gevoerd met de directeur van AVROTROS. Het Commissariaat is op dit moment bezig met het verrichten naar onderzoek naar het Eurovisie Songfestival Het Commissariaat heeft de indruk dat de TROS relatief vaak samenwerkt met producenten en artiesten uit Volendam, in vergelijking met de aandacht van de omroep voor andere artiesten. Van een aantal van dergelijke programma's is daarom naar de contractuele constructies gekeken. Zo is gekeken naar de financiële afspraken, de duur van contracten en mogelijke exclusiviteitsafspraken. Mogelijke overtredingen zijn vooralsnog niet gebleken en in de productiebevestigingen is de redactionele onafhankelijkheid goed gewaarborgd. Ad 2. reclame of sponsoring Het door publieke media-instellingen aangeboden media-aanbod bevat in beginsel geen reclameboodschappen of andere uitingen die onmiskenbaar tot gevolg hebben dat de afname van producten of diensten wordt bevorderd, zo bepaalt artikel 2.89 van de Mediawet. In het Mediabesluit 2008 zijn uitzonderingen opgesomd op deze regel. In de desbetreffende artikelen is aangegeven wanneer reclame-uitingen die geen reclameboodschappen of sluikreclame zijn de zogenaamde vermijdbare en onvermijdbare reclame-uitingen zijn toegestaan. Op grond van artikel van de Mediawet 2008 mogen door publieke media-instellingen aangeboden programma's niet gesponsord worden, tenzij het een programma van culturele of educatieve aard is of het een verslag/weergave betreft van een sportwedstrijd/evenement of ten behoeve van ideële doelen. indien deze programma's echter geheel of gedeeltelijk bestaan uit nieuws, actualiteiten of politieke informatie of zijn bestemd voor kinderen jonger dan 12 jaar, is sponsoring niet mogelijk. Bij de controle van programma's van de TROS zijn overtredingen van de Mediawet niet geconstateerd gedurende deze rapportageperiode. 2.2 Toezicht op de financiële verantwoording; vastlegging interne beheersing naleving Mediawet In het kader van het financieel toezicht heeft het Commissariaat een toetsing verricht op de financiële verantwoording van de TROS. Deze toetsing is gericht op de aanwending van de ter beschikking gestelde bedragen en de naleving van de financiële artikelen van de Mediawet 2008, het Handboek Financiële Verantwoording landelijke publieke media-instellingen, Wereldomroep en Ster 2011 (hierna: Handboek) en de beleidsregels van het Commissariaat. ce,

6 N (l1l11Il1l1l1ll11l1111lll1ll1l11II11llll1I111I1lIl11I1ll1l Het Commissariaat heeft de TROS per brief van 21 maart 2013 aanwijzingen gegeven bij de financiële verantwoording Per brief van 24 april 2014 heeft het Commissariaat aanwijzingen gegeven bij de financiële verantwoording In beide brieven is ingegaan op de vastlegging van de interne beheersing ten aanzien van de naleving van de Mediawet. De accountant van de TROS heeft in de brief van bevindingen en aanbevelingen administratieve organisatie en interne controle 2011 die op 28 maart 2012 door hem is uitgebracht opgenomen dat er geen bevindingen zijn waaruit blijkt dat de interne beheersing op het punt van rechtmatigheid onvoldoende zou zijn, maar dat wel is geconstateerd dat de TROS in mindere mate aandacht heeft voor de vastlegging daarvan. Verder staat aangegeven dat de accountant tijdens de jaarrekeningcontrole heeft vastgesteld dat TROS adequate werkzaamheden uitvoert om te voldoen aan de Mediawet 2008; deze werkzaamheden en/of de resultaten daarvan warden echter niet altijd even gedetailleerd vastgelegd. De accountant merkt verder het volgende op: Zo zijn er bijvoorbeeld verschillende artikelen uit de Mediawet 2008 van toepassing op sponsorcontracten. Voor ons is achteraf niet vast te stellen dat alle artikelen zijn overwogen (en welke die overwegingen zijn geweest) bij het nemen van de beslissingen of bij het tekenen van het contract. De accountant adviseert in dezelfde brief van 28 maart 2012 dat de TROS deze vastlegging te verbeteren, bijvoorbeeld door middel van het gebruik van een checklist waarop alle relevante artikelen en stappen in het proces worden aangegeven. Deze checklist kan warden gebruikt als "verantwoordingsstuk en biedt daarnaast houvast in de reproduceerbaarheid van de controlemaatregelen", aldus de accountant De TROS heeft dit advies van de accountant van 28 maart 2012 niet opgevolgd, zo blijkt uit het rapport van bevindingen over 2012 dat op 27 maart 2013 is verschenen. Ook de brief van bevindingen over 2012 bevat een opmerking over de vastlegging van interne beheersing op het gebied van rechtmatigheid. De accountant schrijft: "Deloitte heeft (conform eerder jaren) geconstateerd dat TROS in mindere mate aandacht heeft voor de vastlegging van interne beheersing op het gebied van rechtmatigheid." Ook constateert de accountant: "Wij hebben tijdens onze jaarrekeningcontrole vastgesteld dat TROS adequate werkzaamheden uitvoert om te voldoen aan het normenkader; deze werkzaamheden en/of de resultaten daarvan warden echter niet altijd even gedetailleerd vastgelegd". Deloitte adviseert de TROS controlemaatregelen met betrekking tot rechtmatigheid te documenteren zodat achteraf is vast te stellen dat deze maatregelen zijn uitgevoerd en welke acties genomen zijn om bevindingen op te volgen". "Voor een zichtbare vastlegging van de vereisten die volgen uit de voorschriften dan wel de correspondentie met de NPO en het CvdM, hebben wij aan de Directeur Financiën een checklist verstrekt waarin de relevante vereisten zijn opgenomen." Het management geeft in reactie op dit laatste aan "in de loop van 2013 zal bekeken worden of deze checklist gebruikt zal gaan worden". Het advies van Deloitte inzake het gebruik van de checklist als verantwoordingsstuk en ten behoeve van de reproduceerbaarheid van controlemaatregelen wordt nadrukkelijk onderschreven door het Commissariaat, zoals ook blijkt uit de aanwijzingenbrieven over 2011 en De TROS dient deze aanwijzing van haar accountant op te volgen zodat ook achteraf kan worden vastgesteld dat er adequate werkzaamheden worden uitgevoerd op het gebied van interne beheersing van rechtmatigheid en de naleving van bepalingen uit de Mediawet waaronder die op het gebied van sponsorcontracten 5 Brief met kenmerk: 26630/ Brief met kenmerk: /

7 II [III, IIIIII IIIII Het Commissariaat merkt op dat de accountant van de TROS in zijn brief van bevindingen naar aanleiding van de jaarrekeningcontrole 2013 van 10 april 2014 weliswaar constateert dat de TROS in belangrijke mate voldoet aan de aangescherpte vereisten op het gebied van rechtmatigheid, maar dat hij daarnaast (wederom) opmerkt dat de werkzaamheden nog moeten worden vastgelegd in richtlijnen, procedures en werkprogramma's. Reactie AVROTROS AVROTROS heeft op een concept van deze brief gereageerd. Haar reactie betrof zowel de in de concept rapportage genoemde feiten als ook de inhoud van de rapportage. Naar aanleiding van de reactie is deze brief op een aantal punten aangevuld, teneinde in overeenstemming met het verzoek van AVROTROS - een (nog) completer beeld te schetsen, en relevante inhoudelijke opmerkingen zijn in deze rapportage geadresseerd. AVROTROS merkt in haar reactie nog op dat haar reacties op de aanwijzingenbrieven hadden moeten worden betrokken in deze rapportage, en dat het had verwacht dat het Commissariaat zich zou uitspreken over de rechtmatigheid van het verscherpt toezicht. AVROTROS stelt dat het verscherpt toezicht is opgelegd op grond van verkeerde veronderstellingen en feitelijk onjuiste omstandigheden. Afsluitend Het Commissariaat zal, conform het verzoek van het Ministerie, nauwgezet toezicht blijven uitoefenen op de naleving van de Mediawet door AVROTROS gedurende de resterende duur van de erkenningsperiode Wij vertrouwen erop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd. Hoogachtend,, prof. mr. dr. Madeleine de Cock Buning voorzitter drs. Eric Erion commissaris 7