Het is geen geheim dat de

Transcriptie

1 Door Ditmar Waterman Samenwerken oplossing voor aanbestedingsproblemen Vooral kleinere gemeenten blijken de naleving van Europese regels nog niet op orde te hebben. Samenwerken biedt kansen op versnelde professionalisering, met alle voordelen van dien. PIANOo deed ervaring op bij het opzetten van verschillende vormen van samenwerking. Die kennis maakt het gemakkelijker de noodzakelijke stappen te zetten. Het is geen geheim dat de naleving van de Europese regels bij gemeenten en bij andere decentrale overheden nog lang niet op peil is. Dat bleek in 2004 bij een onderzoek door Significant, in opdracht van het ministerie van Economische Zaken. Voor gemeenten tot inwoners lag het nalevingpercentage bijvoorbeeld tussen 10 en 30% 1. Het onderzoek is recentelijk herhaald. De uitkomsten daarvan zijn nog niet bekendgemaakt, maar verwacht wordt dat de verbeteringen niet wereldschokkend veel beter zullen zijn. Bij de naleving draait het vooral om de rechtmatigheid van de aanbestedingsprocessen. Bij overheden is dat een belangrijk criterium; tenslotte moeten besturen zich openbaar kunnen verantwoorden over de besteding van publieke gelden. Er is dus veel werk aan de winkel. Want de eisen aan overheidsinkopers zijn daarnaast sinds 2004 alleen maar toegenomen. Gemeenten hebben beloofd om in 2010 ten minste 50% van hun inkopen duurzaam aan te besteden en het midden- en kleinbedrijf dringt aan op maatregelen om zijn kansen bij aanbestedingen te vergroten. Daar komt bij dat de te besteden budgetten bij gemeenten onder druk staan en dat bezuinigingen ook in personeel onvermijdelijk zullen zijn. 36 september 2008

2 Maassluis, Vlaardingen en Schiedam: Shared service centrum In maart 2008 ondertekenden de wethouders van de gemeenten Maassluis, Schiedam en Vlaardingen de samenwerkingsverklaring voor het Regionale Inkoopbureau, het BI-MSV. Marja van der Meulen is als cpo aangetrokken om dit bureau te leiden, dat verder bestaat uit drie inkoopadviseurs vanuit de drie gemeenten en een medewerker. Het eerste wat haar opviel, was dat de budgethouder binnen de gemeenten nog zelf de inkoophandeling verricht. Bij haar vorige baan bij het ministerie van Defensie was dat de inkoper. Zo op het oog een klein verschil, maar wel een dat weergeeft waar het zwaartepunt in het inkoopproces (nog) ligt. De inkoopsamenwerking was in dit geval het gevolg van een inventarisatie naar algemene samenwerkingsmogelijkheden die de drie gemeenten enkele jaren geleden maakten. Van de 23 mogelijkheden werd in ieder geval deze gerealiseerd. Het samenwerkingsdocument benoemt vijf doelen: verbetering van de kwaliteit; verminderen van risico s; borgen van de continuïteit; het realiseren van prijsvoordelen en het verminderen van de afhankelijkheid van externe expertise. Van der Meulen denkt dat de verwachtingen binnen de gemeenten vooral gericht zijn op het behalen van financiële voordelen. Maar dat is in haar ogen niet helemaal terecht; het is niet het belangrijkste doel en bovendien ook maar eenmalig als voordeel te boeken. Met name op gebied van rechtmatigheid liggen nog vele verbetermogelijkheden. De gekozen vorm van shared service centrum is een combinatie van stevige afspraken en toch voldoende eigen manoeuvreerruimte voor de betreffende gemeenten. Om de kosten te beperken, zijn de medewerkers van het inkoopbureau gedetacheerd bij de gemeente Vlaardingen, die ook de huisvesting verzorgt. Deze vorm van samenwerking is gekozen omdat het volgens hen de beste kansen op succes biedt in relatie tot de relatief beperkte kosten. De uitdaging voor BI-MSV is nu om zich waar te maken richting budgethouders. Er is geen verplichting opgenomen in de afspraken om het bureau in te schakelen bij iedere aanbesteding. Het bureau zal daarom zijn meerwaarde moeten bewijzen door zijn professionaliteit te tonen en door de mogelijkheden voor besparingen op te sporen en te realiseren. Een eerste stap daarbij is het met elkaar in contact brengen van budgethouders in de verschillende gemeenten, om ze hun kennis en ervaringen te laten delen. De eerste positieve ervaringen daarmee zijn er inmiddels; dat gebeurde overigens al voordat de samenwerking formeel was aangegaan. De afspraken zullen over twee jaar worden geëvalueerd. Maatschappelijke doelen duurzaam inkopen, innovatie, de belangen van mkb-bedrijven vallen nu nog onder het eigen inkoopbeleid van de gemeenten, al verwacht Van der Meulen wel dat de samenwerking op den duur ook zal leiden tot meer afstemming in het inkoopbeleid. Verder houdt men de mogelijkheid open dat andere gemeenten zich aansluiten bij de afspraken, al zal er dan wel een regeling moeten worden getroffen om te voorzien in een bijdrage in de tot nu toe gemaakte kosten. Redenen genoeg dus voor gemeenten om hun inkoop verder te professionaliseren. Steeds meer gemeenten zijn inmiddels druk bezig met die professionalisering, al duurt het vaak nog enige tijd voordat de vooruitgang in de cijfers is terug te vinden. Diverse organisaties bieden hen daarbij hulp en ondersteuning: VNG 2, PIANOo en de Regieraad Bouw, om er een paar te noemen. De aandacht van bestuurders lijkt ook te zijn ontwaakt. Bijeenkomsten, instrumenten en publicaties moeten dit proces ondersteunen en versnellen. Populairder Vooral kleine en middelgrote gemeenten tot circa inwoners is de professionalisering een forse uitdaging. De eisen die aan hen op het gebied van inkopen worden gesteld zijn net zo zwaar als bij de grotere gemeenten, maar hun mogelijkheden zijn aanzienlijk beperkter. Vaak is er geen ruimte op de formatie voor het aanstellen van een inkoper met voldoende opleiding en ervaring, die budgethouders kan adviseren en begeleiden. De tijd voor bijscholing en studie schiet er als eerste bij in, terwijl het opstellen van een gedragen gemeentelijk inkoopbeleid in veel gevallen een vrome wens blijft. Voor die gemeenten blijkt inkoopsamenwerking een aantrekkelijke optie te zijn. Inkoopsamenwerking moet niet worden gezien als het te allen tijde gezamenlijk aanbesteden, maar als het bundelen en delen van informatie en expertise, hulpmiddelen of volume op het gebied van inkoop 3. Het uitgangspunt is dat iedere gemeente zijn eigen verantwoordelijkheid houdt, maar dat waar mogelijk en profijtelijk wordt samengewerkt bij de voorbereiding, uitvoering of opvolging van inkoopbeslissingen. Permanent of incidenteel. De voordelen van die samenwerking liggen voor het oprapen. Natuurlijk is een daarvan het behalen van financiële voordelen, door het ontwikkelen van gezamenlijke inkoopkracht. Maar ook op strategisch en tactisch niveau valt winst te boeken: het opstellen van inkoopbeleid, het definiëren van de inkoopprocessen kan gezamenlijk sneller en tegen minder kosten. Verder is er meer zich op continuïteit in de inkoopfunctie. En ten slotte krijgen de inkopers ruimte om hun voorkeuren te ontwikkelen en de daarmee verworven expertise te delen met hun collega s. Nadelen zijn er natuurlijk ook: het kost tijd en inspanning om de samenwerking op gang te brengen en te houden. En een gemeente verliest iets aan slagvaardigheid wanneer eerst gekeken moet worden naar de samenwerkingsmogelijkheden bij een aanbesteding. Vormgeving Hoe de verhouding tussen voor- en nadelen uitpakt, hangt onder meer samen met de wijze waarop de samenwerking wordt vormgegeven. Twee factoren zijn daarbij essentieel: het aantal gezamenlijke activiteiten dat men wil nastreven en de intensiteit van de afspraken die daarbij worden gemaakt. Zo ontstaat het zogeheten snel- september

3 38 september 2008

4 Konvooi F1-team indicatoren: complexiteit, controle, intensiviteit, gezamenlijk beslissen, gezamenlijke vergaderingen, gelijke rollen, zelfmanagement, decentraliteit, aanpassing aan specifieke inkoopbehoeften, etc. invloed van alle leden op de gezamenlijke activiteiten Trefwoorden: eenmalig; kostenreductie, etc. Dimensies: weinig leden, formeel, etc. Het is lastig om het concept carpoolen toe te passen voor eenmalige gebeurtenissen Meeliften Trefwoorden: focus op eenvoud Dimensies: generieke inkoopbehoeften, etc. Trefwoorden: leren, standaardisatie, etc. Dimensies: lange termijn, informeel, etc. Carpool Vergelijkbaar met F1-team, verschillen: activiteiten steeds door 1 partij uitgevoerd, etc. Busrit Trefwoorden: schaalgrootte, 3e partij Dimensies: veel contracten, formeel, etc. Aantal verschillende gezamenlijke activiteiten activiteiten: specificeren, selecteren, contracteren, evalueren, informatie delen, personeel en andere hulpmiddelen delen, beleid en procedures delen, benchmarking, etc. Het snelwegmodel is ontwikkeld aan de TU Twente door Fredo Schotanus, die op dit onderwerp promoveerde in Zijn onderzoek laat zien dat inkoopsamenwerking vooral bij gemeenten populair is en minder bij private organisaties. Ook keek hij naar succes- en faalfactoren. wegmodel waarbij de formule 1 -variant de meest vergaande vorm voorstelt en meeliften de minste verplichtingen schept. In het algemeen kan worden gezegd dat intensievere vormen van samenwerking de meeste kans bieden op financieel voordeel, maar meer inspanningen vergen van de deelnemende organisaties. Essentieel is ook dat de kans op succesvol samenwerken groter is bij organisaties van min of meer gelijke omvang en met een overeenkomende cultuur. Best of both worlds Bij het opzetten van samenwerkingsverbanden kunnen gemeenten een beroep doen op de kennis en ervaring van onder meer PIANOo. Zo traden Ditmar Waterman en Marcel Stuijts op als kwartiermakers bij het opzetten van de inkoopsamenwerking van Maassluis, Schiedam en Vlaardingen. Ze ontwierpen de inkooporganisatiestructuur, stelden de samenwerkingsovereenkomst op en zochten een geschikte directeur. Ze overlegden met de ondernemingsraden over de arbeidsvoorwaarden van de gemeentelijke inkopers. En niet te vergeten: ze zetten het systeem van de inkoopjaarplannen op, waarin afspraken zijn opgenomen over de inkooptrajecten waarvoor het inkoopbureau wordt ingeschakeld. Essentieel is dat op managementniveau deze plannen worden onderschreven, zodat individuele budgethouders en behoeftestellers weten waar ze aan toe zijn. Bij het totstandkomen van de inkoopsamenwerking in Utrecht-West spelen ze een vergelijkbare rol. Inkoopsamenwerking lijkt dus een steeds vaker gekozen oplossing voor professionalisering. Een bijkomend voordeel is dat eerder voldaan kan worden aan de rechtmatigheidseisen en doelmatigheidseisen die steeds zwaarder meetellen bij het beoordelen van de bestuurskracht van gemeenten. Inkoopsamenwerking kan zo een middel zijn om de druk op kleinere gemeenten tot het opgeven van de door hen zo gekoesterde zelfstandigheid te beperken. Tegelijk hoeven gemeenten niets van hun autonomie in september

5 40 september 2008

6 Inkoopsamenwerking in Zuidoost-Brabant: zelfstandige stichting De Stichting Inkoopbureau Zuidoost-Brabant (BIZOB) werd in 2003 opgericht door 10 gemeenten, naar model van de inkoopsamenwerking in West-Brabant. Inmiddels werken zo n 15 inkopers voor de 16 aangesloten gemeenten, die eigenaar zijn van de stichting. Het bestuur wordt gevormd door de wethouders en de gemeentesecretarissen. Marcel Stuijts werd aangetrokken als directeur, vanwege zijn successen met het gezamenlijke inkoopbureau in West-Brabant. Jaarlijks wordt een inkoopplan opgesteld. Iedere gemeente besluit zelf aan welke aanbestedingen uit dat plan het wil deelnemen. De afgelopen vijf jaar werden talrijke contracten gezamenlijk in de markt gezet, uiteenlopend van reïntegratie tot asfaltonderhoud. Volgens Stuijts wegen de financiële voordelen die daarbij werden gerealiseerd, ruim op tegen de kosten van het opzetten en in stand houden van een zelfstandig bureau. Maar net zo belangrijk is het creëren van een omgeving waarin overheidsinkopers ervaring op kunnen doen en kennis kunnen uitwisselen. In een bureau met vier of meer mensen kunnen aankomende adviseurs leren van hun meer ervaren collega s. De variatie in aanbestedingen is groter, en daardoor uitdagender. Er kan ervaring worden opgedaan met innovatieve vormen van aanbesteding, zoals e-veilen. De meerwaarde van inkopers voor de budgethouders en voor de behoeftestellers neemt daarmee verder toe. Het inkoopbureau neemt niet de taak over van de budgethouder, als het gaat om de inhoudelijke kennis en de uiteindelijke bestedingsverantwoordelijkheid. Wel richt men de aandacht op het verwerven van kennis over de lokale en regionale markt, door middel van bedrijfsbezoeken en marktconsultaties. Daarmee kan tegemoet worden gekomen aan de wens om lokale en regionale bedrijven een kans te geven bij aanbestedingen. Stuijts denkt dat het ook niet in het belang is van de gemeenten om contracten zonder meer bij elkaar te voegen, wanneer daarmee het aantal potentiële gegadigden wordt beperkt. Hij geeft als voorbeeld de afvalinzameling: als je die voor alle gemeenten bij elkaar zou voegen in een contract, blijven er misschien maar drie landelijke spelers over die dat aankunnen. Een vergelijkbare vorm van samenwerking wordt momenteel voorbereid bij een aantal gemeenten in de omgeving van Utrecht: Ronde Venen, Breukelen, Montfoort, Maarssen en Loenen. Het doel is een stichting in het leven te roepen met een eigen statuut, met als voordeel dat alle aandacht kan uitgaan naar de juiste bemensing van het inkoopbureau. Stuijts, samen met PIANOo, is ook betrokken bij de opzet van deze inkoopsamenwerking. Gooi- en Vechtstreek: inkoopnetwerk Bij de Regionale Inkoopsamenwerking in de Gooi- en Vechtstreek werken de gemeenten Bussum, Hilversum, Huizen, Naarden, Weesp, Wijdemeren en het gewest Gooi- en Vechtstreek in een losser verband samen. De afspraken zijn in 2006 gemaakt en duren in principe tot eind Peter Buijs, hoofd facilitaire zaken van de gemeente Wijdemeren, was een van de initiatiefnemers. Een belangrijke reden voor de belangstelling van de kant van de besturen was de mogelijkheid om financiële voordelen te realiseren. De inkopers werken in een projectgroep, met daarnaast een Regiegroep van bestuurders en managers. Tot de doelen van de samenwerking behoren behalve de financiële resultaten en een minimum aantal van zeven gezamenlijke inkooptrajecten per jaar ook een aantal kwalitatieve doelen. Zo willen de samenwerkende partijen hun inkoopbeleid meer op elkaar afstemmen en gezamenlijk de inkoopprocessen definiëren, zodat dit maar één keer in plaats van zeven keer hoeft te gebeuren. En er zijn afspraken gemaakt over de implementatie van de inkoopfunctie in de organisatie. Volgens Buijs zijn halverwege de looptijd van de afspraken behoorlijke financiële resultaten zichtbaar. Daar staat tegenover dat de afstemming tussen de partijen veel tijd kost, meer dan in eerste instantie was gedacht. Alle gemeenten en het gewest hebben een vrijgestelde inkoper aangewezen, die met elkaar een team vormen dat de mogelijkheden voor gezamenlijke inkopen onderzoekt en eventueel uitbuit. Maar de afspraak dat de inkoper minimaal van hbo-niveau zou zijn, een relevante (NEVI 1 en 2) opleiding zou hebben gevolgd en minimaal enkele jaren ervaring hebben, werd niet door alle gemeenten gestand gedaan. Het gevolg daarvan is dat meer geïnvesteerd moest worden in opleiding en coaching. De evaluatie die voorzien was voor eind 2009 zal dan ook een halfjaar later plaatsvinden. te leveren; in feite kunnen ze per contract of aanbesteding besluiten of ze wel of niet willen meedoen en zo ja, in welke mate. The best of both worlds dus. Ditmar Waterman is inkoop- en aanbestedingsadviseur bij PIANOo. 1 Nalevingsmeting Aanbesteden 2004 Significant, december Zoals vermeld in de publicatie Goed Besteed van de VNG, in de reeks Afkijken aanbevolen. 3 Vergelijk het proefschrift van Fredo Scotanus over Horizontale Inkoopsamenwerking, 2007 (te downloaden via 4 Zie het al genoemde proefschrift van Schotanus. Het schema is in het Nederlands te vinden in de publicatie van de NEVI Inkoopsamenwerking van theorie naar praktijk van november 2004 ( &type=pdf). 5 Het gaat om de gemeenten Asten, Bergeijk, Best, Bladel, Kranendonk, Deurne, Eerssel, Gemert-Bakel, Heeze-Leende, Nuenen, Oirschot, Ruursel de Mierden, Someren, Son en Breughel en Waalre. september