Analyse van de aangepaste meerjarenplannen (en budgetten 2015) van de Vlaamse gemeenten

Transcriptie

1 Analyse van de aangepaste meerjarenplannen (en budgetten 2015) van de Vlaamse gemeenten 1. Inleiding In april 2014 maakte ABB een analyse van de financiële toestand van de Vlaamse gemeenten aan de hand van de meerjarenplannen Intussen zijn we een jaar verder en hebben de gemeentebesturen hun planning ook bijgestuurd. In deze nota bekijken wij de meerjarenplannen zoals die intussen zijn aangepast door de besturen en vergelijken wij die met de meerjarenplannen zoals die initieel waren opgemaakt. We beperken ons in deze analyses tot de cijfers van de gemeenten zelf. De gegevens van de OCMW s, autonome gemeentebedrijven, OCMW-verenigingen en intergemeentelijke samenwerkingsverbanden zijn dus niet meegenomen, behalve dan de toelagen die de gemeenten uitbetalen aan die andere entiteiten. Behalve voor de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden beschikken we ook voor die andere entiteiten over BBC-gegevens, die we in latere analyses dan ook kunnen meenemen, maar hier is dat nog niet gebeurd. Om een idee te geven: waar de exploitatieuitgaven van de gemeentebesturen in 2014 goed zijn voor 8,97 miljard euro, is dat voor de OCMW s 3,05 miljard euro en voor de AGB s 254 miljoen. We baseren onze analyse op de meest recente versies van de meerjarenplannen die we hebben, dus meestal tot en met de aanpassing die gepaard ging met het opmaken van het budget voor Voor acht besturen 1 beschikken we nog niet over de gegevens van een aanpassing van het meerjarenplan. Daarvoor werden de gegevens van het originele meerjarenplan gebruikt. Alle cijfers voor 2014 en volgende zijn hier dus ramingen, ook die voor 2014, hoewel dat boekjaar al is afgelopen. De gegevens van de jaarrekeningen over 2014 zijn immers nog niet beschikbaar en de gegevens van de vierde kwartaalrapportering zijn te onvolledig om echte conclusies aan te koppelen (zie hieronder, bij punt 4.1). Net als in de nota van vorig jaar maken we ook de vergelijking met de gegevens uit de jaarrekeningen, maar dan aangevuld met recentere data. Voor 2012 ontbrak enkel Zingem, voor 2013 enkel Wellen en Zingem. 2 In percentage van de uitgaven zijn beide besturen respectievelijk goed voor 0,07% en 0,09%. We hebben geen extrapolatie gemaakt voor die ontbrekende besturen. In de cijfers werden ook de gegevens van de districten meegenomen. We deden een correctie om dubbeltellingen te vermijden. 3 Doordat ook enkele andere besturen dan de districten ten onrechte ontvangen gemeentelijke bijdragen geboekt hebben, is die correctie niet helemaal exact, maar de afwijking is verwaarloosbaar. 1 Het gaat om de gemeenten Borgloon, Bree, Denderleeuw, Destelbergen, Diksmuide, Herstappe, Tienen en Wellen. We hebben ook geen rekening gehouden met de schorsingen van bepaalde meerjarenplannen. 2 Intussen hebben we ook die ontbrekende jaarrekeningen, maar ze konden niet meer meegenomen worden in deze analyse. 3 Het bedrag van de ontvangsten op rekening 7401 (gemeentelijke bijdrage) werd in mindering gebracht van de uitgaven op rekening 649 (overige toegestane werkingssubsidies) en in de functionele analyse van de uitgaven op beleidsveld 0170 en van de ontvangsten op beleidsveld Agentschap voor Binnenlands Bestuur 13 mei /18

2 Heel onze analyse is gebaseerd op de digitale rapportering van BBC. Dat betekent dat we afhankelijk zijn van de kwaliteit van de data die de besturen hebben aangeleverd en dus van de correctheid van de registraties door de besturen. Niet al die registraties zijn volledig correct, zoals we in onze analyse ook op enkele plaatsen zullen opmerken. Dat is ook niet onlogisch omdat het voor veel besturen een nieuw systeem is, maar het betekent wel dat zowel de Vlaamse overheid als de besturen zelf nog bijkomende inspanningen zullen moeten leveren om de kwaliteit van de gegevens te verhogen, met een focus op die punten waar het er echt toe doet. We hebben ook vastgesteld dat er nog regelmatig verschillen opduiken tussen de beleidsrapporten zoals die (op papier) voorgelegd werden aan de raad en de digitale rapportering daarover. Aangezien beide rapporteringen tot stand komen op basis van dezelfde registraties zouden er geen verschillen mogen optreden, maar in de opstartfase van BBC bleken dergelijke afwijkingen niet altijd te vermijden. Nu die opstartfase achter de rug is, zal de perfecte aansluiting tussen beide rapporteringen wel streng bewaakt worden. De analyse is opgebouwd rond twee invalshoeken. Eerst bekijken we de planningen vanuit een economische invalshoek, waarbij we de ontvangsten en uitgaven opdelen naar aard (bv. personeelsuitgaven, werkingsuitgaven, ) Daarna bekijken we diezelfde planningen met een functionele bril, waarbij we de ontvangsten en uitgaven opdelen naar bestemming (bv. sport, cultuur, enz.) Beide benaderingen vullen elkaar aan en laten toe om een volledig beeld te krijgen van de financiën van de gemeentebesturen. 2. Meerjarenplannen , economisch bekeken 2.1. Exploitatie Exploitatie-uitgaven De geraamde exploitatie-uitgaven stijgen in de aangepaste meerjarenplannen van 8,97 miljard euro in 2014 tot 9,61 miljard in Dat is een gemiddelde stijging met 1,39% per jaar. In de periode bedroeg de gemiddelde jaarlijkse stijging 3,18%. Agentschap voor Binnenlands Bestuur 13 mei /18

3 Als we daar de cijfers van de originele meerjarenplannen naast leggen, dan stellen we vast dat de ramingen voor de exploitatie-uitgaven licht opgetrokken zijn. In 2014 bedraagt de stijging slechts 40 miljoen euro (+0,5%), maar in 2015 zijn de ramingen met 198 miljoen opgetrokken (+2%). In de daaropvolgende jaren bedraagt de stijging opnieuw minder dan 1% (van 74 miljoen in 2016 tot 55 miljoen in 2019). a. Bezoldigingen De uitgaven voor bezoldigingen, sociale lasten en pensioenen hebben het grootste aandeel in de exploitatie-uitgaven, namelijk 43%. Ze stijgen in de aangepaste meerjarenplannen van 3,898 miljard euro in 2014 tot 4,128 miljard in Dat is een gemiddelde stijging met slechts 1,15% per jaar (in de periode was dat nog 2,68% per jaar). Hier speelt wellicht een samenspel van vier factoren. Ten eerste ligt de inflatie momenteel erg laag, waardoor de natuurlijke aangroei van de personeelsuitgaven ook laag ligt. Anderzijds zorgen de uitgaven voor de pensioenen (met onder meer de responsabiliseringsbijdrage) voor een stijging. De derde factor die de beperkte stijging van de personeelsuitgaven verklaart, zijn de inspanningen die veel gemeentebesturen leveren om de personeelsuitgaven onder controle te houden. Een belangrijke vierde factor is de oprichting van de hulpverleningszones (ook wel brandweerzones genoemd). De verwerking daarvan in de meerjarenplannen verklaart waarschijnlijk voor een groot deel ook waarom de ramingen voor de personeelsuitgaven in vergelijking met de originele meerjarenplannen naar beneden zijn bijgesteld, voor elk jaar. In 2014 is die daling nog beperkt tot 4 miljoen euro, maar in 2015 wordt dat al 43 miljoen euro en vanaf 2016 zijn de ramingen met om en bij de 75 miljoen verminderd. Het brandweerpersoneel dat vroeger gemeentepersoneel was, wordt overgeheveld naar de hulpverleningszones., zodat de uitgaven voor dat personeel niet langer tot uiting komen bij de personeelsuitgaven in de gemeentelijke boekhouding (maar voortaan vervat zit in de toelage aan de hulpverleningszone). 41,5% van de personeelsuitgaven zijn bestemd voor de vaste personeelsleden, 33% voor de contractuele personeelsleden en 17% voor het onderwijzend personeel. 4 Omdat niet alle besturen de registratie van deze uitgaven voldoende uitsplitsen over de onderscheiden algemene rekeningen, is het niet mogelijk om de evolutie van de bruto bezoldigingen en de patronale bijdragen voor onder meer de pensioenen afzonderlijk op te volgen. b. Toegestane werkingssubsidies De toegestane werkingssubsidies zijn vooral de toelagen aan de politiezones, de OCMW s, de verzelfstandigde entiteiten (vooral de autonome gemeentebedrijven) en intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Ze vormen de tweede belangrijkste groep in de exploitatie-uitgaven, gemiddeld 31% van de exploitatie-uitgaven. Die uitgaven stijgen in de aangepaste meerjarenplannen van 2,806 miljard euro in 2014 naar 3,256 miljard in 2019 of een gemiddelde jaarlijkse stijging van 3,02% (in was er een gemiddelde jaarlijkse toename van 4,55%). Daarmee ligt het stijgingspercentage hoger dan in de originele meerjarenplannen, waar dat slecht 1,99% was. Dat is het gevolg van een vermindering van de ramingen voor 2014 (-5 miljoen euro) en een vermeerdering 4 Het saldo zijn de uitgaven voor het politieke personeel, de pensioenen en de overige personeelsuitgaven. Agentschap voor Binnenlands Bestuur 13 mei /18

4 van de ramingen van de jaren daarop (+194 miljoen in 2015, +150 miljoen in de daaropvolgende jaren). De combinatie van beide factoren levert uiteraard een heel wat hoger stijgingspercentage op. De belangrijkste posten binnen deze groep zijn de bijdragen aan het OCMW, de politiezone en de overige werkingssubsidies. Het gaat daarbij telkens om een bedrag van om en bij het miljard euro. Het valt daarbij wel op dat de bijdrage aan de politie (+3,66%) en de overige toegestane werkingssubsidies (+3,52%) ongeveer dubbel zo snel stijgen als die aan het OCMW (+1,76%). De sterke stijging van de toelagen voor de OCMW s in de jaarrekeningen (jaarlijks gemiddeld +6,56% in de periode ) lijkt daarmee ten einde. De toelagen voor de politiezones daarentegen blijven even sterk stijgen (+3,18 in de voorgaande zes jaren). De overige toegestane werkingssubsidies stijgen ook veel minder sterk. Die stegen in de periode nog jaarlijks met 6,56% per jaar. Als we de originele meerjarenplannen vergelijken met de aangepaste meerjarenplannen, dan stellen we vast dat de ramingen voor de toelagen aan de politiezones in 2014 verminderd zijn met 7,8 miljoen euro, terwijl die voor de OCMW s in datzelfde jaar vermeerderd zijn met 37 miljoen euro. Daardoor gaat er in de ramingen voor 2014 in de aangepaste meerjarenplannen nu weer net iets meer naar de OCMW s naar de politiezones. Vanaf 2015 nemen beide groepen van toelagen toe, al is de vermeerdering bij de politiezones (8 à 12 miljoen extra) wel kleiner dan bij de OCMW s (22 à 30 miljoen). De politiezones krijgen echter wel nog elke jaar meer dan de OCMW s, doordat de originele meerjarenplannen al een sterkere stijging van die toelagen bevatten. De ramingen voor de overige toegestane werkingssubsidies werden in 2014 met 34 miljoen naar beneden bijgesteld. In 2015 worden ze echter 161 miljoen hoger ingeschat en ook in de jaren daarna ligt de raming telkens zo n 120 miljoen hoger dan aanvankelijk het geval was. Dat heeft tot gevolg dat de spectaculaire vermindering van de groei van die groep van uitgaven (jaarlijks +6,56% in de periode , jaarlijks +0,64 in de originele meerjarenplannen) wat gemilderd wordt: de gemiddelde jaarlijkse stijging bedraagt nu 3,52%. Die sterke stijging in het verleden heeft uiteraard te maken met de toegenomen verzelfstandigingen, waardoor uitgaven uit de eigen gemeentelijke budgetten verschuiven naar die van bijvoorbeeld autonome gemeentebedrijven, waarbij aan de kant van de gemeente enkel nog een werkingstoelage wordt geboekt. Bij de stijging die we nu vaststellen in de aangepaste meerjarenplannen speelt naast nieuwe AGB s ongetwijfeld ook de oprichting van de hulpverleningszones ( brandweerzones ) een rol. Agentschap voor Binnenlands Bestuur 13 mei /18

5 Het zou interessant zijn om die evolutie meer in detail te bekijken, naar gelang van de ontvanger van de subsidies. Bij de oorspronkelijke meerjarenplannen was dat totaal onmogelijk, omdat de besturen bij de registratie van hun ramingen onvoldoende gebruik gemaakt hadden van de economische sectorcodes. 5 In de aangepaste meerjarenplannen is de situatie al wat verbeterd, maar niet voldoende om echte analyses toe te laten: in 2014 zijn er 200 miljoen toegestane werkingssubsidies zonder economische sectorcode en ongeveer 1 miljard subsidies die naar de huishoudens gaat, wat ook niet correct kan zijn. Daarom kunnen we eigenlijk enkel voortgaan op de beleidsvelden. Ook dat levert echter wel al opvallende vaststellingen op: zo stijgen de toegestane subsidies op het beleidsveld brandweer van 87,5 miljoen in 2014 naar meer dan 220 miljoen in de daaropvolgende jaren van het meerjarenplan. c. Goederen en diensten (werkingskosten) De uitgaven voor goederen en diensten zijn de werkingskosten van de besturen (bv. kantoorbenodigdheden, huur, energiekosten, ) Ze zijn de derde groep in de exploitatie-uitgaven met gemiddeld 20,4%. Deze uitgaven blijven in de aangepaste meerjarenplannen constant op ongeveer 1,8 miljard euro. In de periode stegen ze echter nog met gemiddeld 3,77 % per jaar, dus ook hier kunnen we vaststellen dat de besturen besparingsoefeningen hebben doorgevoerd. We zien wel dat de ramingen hier zijn opgetrokken in vergelijking met de oorspronkelijke meerjarenplannen. Dat is voor alle jaren het geval, al zijn er in de eerste jaren wel meer bijkomende middelen uitgetrokken (48 miljoen in 2014, 68 miljoen in 2015) dan in de latere jaren (ca. 18 miljoen in ). d. Financiële uitgaven De financiële uitgaven bestaan voor het grootste deel uit de intresten die de besturen betalen op opgenomen leningen. Ze blijven in de aangepaste meerjarenplannen constant op ongeveer 320 miljoen euro en beslaan slechts 3,55% van de exploitatie-uitgaven. De bedragen van de meerjarenplannen lagen hier al lager dan die in de jaarrekeningen van de voorgaande jaren, maar worden nu dus nog verder gereduceerd. Dat is niet zo verwonderlijk als we rekening houden met de evolutie van de kosten voor externe financiering de laatste jaren. Daarnaast maken veel besturen nu ook gebruik van de eigen reserves om investeringen mee te financieren, wat uiteraard ook een gunstig effect heeft op de te betalen financieringskosten. We zien wel dat waar de vermindering van de ramingen voor 2014 nog beperkt blijft tot 5 miljoen euro, die voor de daaropvolgende jaren veel groter is (ca. 30 miljoen per jaar, of -9%). 5 De economischesectorcode geeft bij elke registratie in de budgettaire boekhouding (dus ook bij de ramingen) aan wie economische tegenpartij is van de transactie, vb. een eigen AGB, een ander AGB, een eigen EVA, Agentschap voor Binnenlands Bestuur 13 mei /18

6 Exploitatieontvangsten De geraamde exploitatieontvangsten stijgen in de aangepaste meerjarenplannen van 9,71 miljard euro in 2014 tot 10,63 miljard in Dat is een gemiddelde stijging met 1,83% per jaar, dus meer dan de exploitatie-uitgaven. In de periode bedroeg die stijging van de exploitatieontvangsten jaarlijks gemiddeld 1,76%. Het gezamenlijk aandeel van de dotatie vanuit het Gemeentefonds, de opcentiemen op de onroerende voorheffing (OOV) en de aanvullende personenbelasting (APB) in de exploitatieontvangsten groeit van 64% in 2014 naar 67% in In 2008 was dat aandeel nog 59%. De ontvangsten uit de werking (retributies) en de financiële ontvangsten (o.a. dividenden) zorgen gemiddeld respectievelijk voor slechts 7% (681 miljoen euro) en 4% (403 miljoen euro) van de exploitatieontvangsten. a. Fiscale ontvangsten De fiscale ontvangsten zorgen voor het grootste gedeelte van de exploitatieontvangsten, namelijk 49%. Ze stijgen in de aangepaste meerjarenplannen van 4,777 miljard euro in 2014 tot 5,281 miljard in Dat is een gemiddelde stijging met 2,03% per jaar. In de periode was dat 2,9%. Binnen de fiscale ontvangsten zijn de OOV en de APB de belangrijkste ontvangsten. Deze omvatten respectievelijk 45% en 39% van de fiscale ontvangsten of respectievelijk 22% en 19% van de totale exploitatieontvangsten Bij de vergelijking tussen de originele meerjarenplannen en de aangepaste meerjarenplannen valt op dat de ramingen van de fiscale ontvangsten naar beneden zijn bijgesteld voor Dat is voornamelijk te wijten aan een vermindering van de ramingen voor de aanvullende personenbelasting (APB) met 84 miljoen euro (4,35%). In de jaren 2015 en volgende worden dan weer méér ontvangsten uit de APB geraamd dan in de oorspronkelijke meerjarenplannen (in 2015 is dat 43 miljoen extra (2,3%), in 2016 nog 24 miljoen (1,3%), in 2019 nog 8 miljoen). Dat sluit aan bij Agentschap voor Binnenlands Bestuur 13 mei /18

7 de brief die de gemeentebesturen kregen van de FOD financiën waarin opnieuw een verschuiving van 2014 naar 2015 werd aangekondigd door een vertraagde inkohiering. De ramingen van de opcentiemen op de onroerende voorheffing (OOV) worden daarentegen wel elk jaar hoger ingeschat dan in de oorspronkelijke meerjarenplannen. In 2014 wordt er gerekend op 18 miljoen extra (0,8%), in 2015 zelfs op 53 miljoen (2%). Ook voor de daaropvolgende jaren zijn de inschattingen telkens meer dan 30 miljoen euro gunstiger dan aanvankelijk was geraamd (ca. 1,5%). Daartegenover staat dat de ontvangsten uit andere belastingen en boeten nu elk jaar lager ingeschat worden dan aanvankelijk het geval was. Het verschil is telkens om en bij de 16 miljoen euro (2% van de oorspronkelijke raming). b. Werkingssubsidies De werkingssubsidies vormen de tweede belangrijkste groep in de exploitatieontvangsten, gemiddeld 38%. Die ontvangsten stijgen in de aangepaste meerjarenplannen van 3,68 miljard euro in 2014 naar 4,14 miljard in 2019 of een gemiddelde jaarlijkse stijging van 2,39%. In de periode was dat 1,81%. De algemene werkingssubsidies (hoofdzakelijk het aandeel van de gemeenten in het Gemeentefonds) evolueren in de aangepaste meerjarenplannen van 2,32 miljard euro in 2014 naar 2,77 miljard euro in 2019 of een gemiddelde stijging 3,57%. In vergelijking met de originele meerjarenplannen werden de ramingen voor 2014 heel licht naar beneden bijgesteld (met 10 miljoen euro, 0,5%). De volgende jaren worden ze dan weer licht opgetrokken (met gemiddelde 38 miljoen euro, zo n 1,5%). De voorgenomen integratie van een reeks specifieke Vlaamse sectorale subsidies in het gemeentefonds komt nog niet tot uiting in de cijfers, maar dat is logisch omdat de wijziging van de regelgeving hieromtrent nog niet volledig definitief is. De specifieke werkingssubsidies blijven ongeveer gelijk op jaarlijks gemiddeld 1,36 miljard euro (nadat ze in de periode een gemiddelde jaarlijkse daling van 0,37 % kenden). De ramingen werden in de aangepaste meerjarenplannen lichtjes vermeerderd in vergelijking met de originele meerjarenplannen (in 2014 met 45 miljoen of 3,4%, in 2019 nog met 18 miljoen of 1,3%). Agentschap voor Binnenlands Bestuur 13 mei /18

8 Exploitatiesaldo Het exploitatiesaldo stijgt in de aangepaste meerjarenplannen van 743 miljoen euro in 2014 tot 1,020 miljard in Het evolueert van 7,65% van de exploitatieontvangsten in 2014 tot 9,61% in De gemeenten gebruiken dit saldo hoofdzakelijk voor de aflossing van hun leningen. In de oorspronkelijke meerjarenplannen was het exploitatiesaldo nog 31 miljoen gunstiger en was het nog goed voor 7,98% van de exploitatie-ontvangsten. In alle andere jaren is de raming voor dat saldo echter verbeterd, net als de verhouding tot de exploitatie-ontvangsten Investeringen Investeringsuitgaven De investeringsuitgaven voor de volledige periode bedragen in de aangepaste meerjarenplannen 12,1 miljard euro. Voor de periode was dat 11,4 miljard euro. De spreiding over de verschillende jaren stemt evenwel niet overeen met de klassieke investeringscyclus van de lokale besturen. Normaal zijn de investeringsuitgaven in het begin van de legislatuur laag en stijgen ze naar het einde van de legislatuur. In de huidige meerjarenplannen ligt het zwaartepunt met 3,11 miljard euro evenwel in 2014 om dan geleidelijk aan te dalen naar 1,02 miljard euro in De geraamde investeringen lijken dus realistisch wat betreft het volume, maar zijn dat niet wat betreft de timing. Agentschap voor Binnenlands Bestuur 13 mei /18

9 We zouden verwachten dat we in de aangepaste meerjarenplannen, in vergelijking met de originele meerjarenplannen, al een lichte correctie zouden zien van die timing. Dat blijkt echter niet het geval, wel in tegendeel. In 2014 werden de ramingen voor de investeringsuitgaven in de aangepaste meerjarenplannen nog verhoogd met 247 miljoen euro (+8,6%). In 2015 kwam er zelfs bijna 20% bij (432 miljoen extra). Ook in alle daaropvolgende jaren werden de ramingen voor de investeringsuitgaven verhoogd met minstens 9% in vergelijking met de oorspronkelijke meerjarenplannen. Over de hele looptijd van het meerjarenplan zijn er dus voor maar liefst 1,35 miljard bijkomende investeringsuitgaven opgenomen in de aangepaste meerjarenplannen, in vergelijking met de versies die vorig jaar werden opgemaakt. Als we naar de aard van de investeringen kijken, dan zien we dat de meeste investeringsuitgaven betrekking hebben op materiële vaste activa (gronden, gebouwen, wegen, ), die in de aangepaste meerjarenplannen goed zijn voor 81% van alle investeringsuitgaven. In de oorspronkelijke meerjarenplannen was dat aandeel nog 85%. Toch werden de ramingen voor elk jaar verhoogd, in de meeste jaren zelfs nog aanzienlijk. De terugval van dat aandeel is dan ook het gevolg van de opstoot die de investeringen in financiële vaste activa, aandelen in intergemeentelijke samenwerkingsverbanden e.d., kennen in 2014 en Voor 2014 werden de ramingen daarvoor opgetrokken van 18 miljoen tot 209 miljoen euro, in 2015 van 7 tot 77 miljoen. Die stijging heeft deels te maken met de uitstap van Electrabel uit de gemengde distributienetbeheerders, waar geen geldstromen bij kwamen kijken, maar die budgettair wel leidde tot een uitgave bij de gemeenten in 2014 en een ontvangst in 2015 (in totaal voor twee keer 910,7 miljoen euro). Dat deze cijfers nog niet dat volledige bedrag tonen is niet abnormaal, omdat deze operatie (nog) niet in alle aangepaste meerjarenplannen verwerkt is. De toegestane investeringssubsidies (aan OCMW, besturen van de eredienst, politiezones ) zijn ten slotte goed voor een aandeel van 14%, terwijl dat in de originele meerjarenplannen nog maar 12%. In 2014 werden de ramingen daarvoor met ongeveer 50 miljoen euro verhoogd (tot 412 miljoen), in 2015 en 2016 telkens met ongeveer 100 miljoen (tot 368 en 337 miljoen euro). Agentschap voor Binnenlands Bestuur 13 mei /18

10 Investeringsontvangsten De investeringsuitgaven worden voor 18% gefinancierd door ontvangen investeringssubsidies (2,23 miljard euro voor de volledige periode) en voor 16% door verkoop van activa (1,90 miljard euro). Waar er in de oorspronkelijke meerjarenplannen nog voor 3,5 miljard aan investeringsontvangsten waren opgenomen, is dat in de aangepaste meerjarenplannen al 4,13 miljard euro. De ontvangen investeringssubsidies zijn daarbij gestegen van 2,11 tot 2,23 miljard euro, maar het aandeel ervan ten opzichte van de investeringsuitgaven is wel afgenomen van 20% tot 18%. De verkoop van activa werd aanvankelijk geraamd op 1,40 miljard euro, terwijl dat in de aangepaste meerjarenplannen 1,90 miljard euro is geworden. Daarmee is het aandeel daarvan ten opzichte van de uitgaven gestegen van 13% tot 18%. Die stijging is het sterkst bij de verkoop van financiële vaste activa (aandelen in intergemeentelijke samenwerkingsverbanden e.d.), die stijgen van 139 miljoen in de oorspronkelijke meerjarenplannen naar 371 miljoen in de aangepaste. Het valt op dat de helft daarvan in 2015 wordt gerealiseerd en 27% in 2014, terwijl deze ontvangsten in de laatste drie jaar van de aangepaste meerjarenplannen bijna verwaarloosbaar zijn. Het is in die eerste twee jaar dat de ramingen met factor 4 à 5 toegenomen zijn in vergelijking met de oorspronkelijke meerjarenplannen. Ook hier speelt de uitstap van Electrabel uit de gemengde distributienetbeheerders een rol (zie hoger). Ook de verkoop van materiële vaste activa wordt aanzienlijk hoger geraamd in de eerste twee jaren van de aangepaste meerjarenplannen: 42,6 miljoen extra in 2014 (tot 420 miljoen euro) en 100 miljoen extra in 2015 (tot 345 miljoen extra). De gemeenten plannen dus bijkomende activa te vervreemden om nieuwe investeringen mee te financieren Investeringssaldo Het investeringstekort voor de volledige periode bedraagt 8 miljard. Hiervoor nemen de gemeenten in deze periode voor ongeveer 5,7 miljard nieuwe leningen op. Voor het saldo (ongeveer 2,3 miljard euro) doen de gemeenten een beroep op de reserves uit het verleden Andere ontvangsten en uitgaven De andere ontvangsten en uitgaven hebben vooral te maken met de leningen. De ontvangsten omvatten vooral de leningen die gemeentebesturen gaan opnemen, maar daarnaast ook de terugvorderingen van de aflossingen van de leningen die ze zelf hebben toegestaan aan derden. De uitgaven bestaan vooral uit de aflossingen van de leningen, met daarnaast ook die toegestane leningen. De ramingen voor de aflossingen van leningen stijgen in de aangepaste meerjarenplannen van 717 miljoen in 2014 tot 837 miljoen in De wijzigingen ten opzicht van de oorspronkelijke meerjarenplannen zijn minimaal. De gemeentebesturen besteden het grootste deel van hun exploitatie-overschot aan het aflossen van leningen, maar het saldo van wat er overblijft na die aflossingen neemt in de ramingen wel toe: in 2014 is dat saldo 26 miljoen euro, in 2015 al 83 miljoen euro en in 2019 wordt het geraamd op 183,7 miljoen. Agentschap voor Binnenlands Bestuur 13 mei /18

11 Bij de ramingen voor de toegestane leningen, dat wil zeggen de leningen die de gemeentebesturen zelf toestaan aan derden, zien we een gelijkaardig patroon als bij de investeringsuitgaven. Dat is wellicht niet helemaal onlogisch, aangezien die toegestane leningen meestal gekoppeld zullen zijn aan investeringen die door derden worden uitgevoerd, maar het maakt het niet minder onrealistisch. Van de 237 miljoen aan toegestane leningen in de aangepaste meerjarenplannen wordt 72% in 2014 en 2015 geraamd (54% in 2014). Bovendien stellen we vast dat de ramingen voor 2014 nog met 31 miljoen worden opgetrokken (tot 128 miljoen euro), terwijl de verhoging voor de daaropvolgende jaren stelselmatig verminderen. In de aangepaste meerjarenplannen worden voor 5,7 miljard aan op te nemen leningen geraamd, terwijl dat in de oorspronkelijke meerjarenplannen nog 5,6 miljard was. Daarbij worden de ramingen voor 2014 en 2015 verminderd (met respectievelijk 7% en 2%), maar die voor 2016 met 13% opgetrokken. De verschillen in de daaropvolgende jaren zijn klein. De terugvorderingen van aflossingen, dat wil zeggen de terugbetalingen door derden van de leningen die de gemeentebesturen zelf hebben gegeven aan die derden, bedragen in de aangepaste meerjarenplannen over de periode zo n 300 miljoen euro. Dat is dus meer dan de geraamde uitgaven voor toegestane leningen over diezelfde periode (237 miljoen euro). In 2014 liggen die uitgaven echter wel nog hoger dan de ontvangsten (128 miljoen versus 48 miljoen euro), de daaropvolgende jaren is dat niet meer het geval. De ramingen voor de teruggevorderde aflossingen liggen in elk jaar van de aangepaste meerjarenplannen hoger dan in de oorspronkelijke meerjarenplannen De resultaten De lokale besturen moeten volgens de BBC 2 normen respecteren: een jaarlijks evenwicht op kasbasis en een positieve autofinancieringsmarge minstens op het einde van de planningsperiode. Het gecumuleerd budgettair resultaat is het budgettair resultaat van het boekjaar vermeerderd met het resultaat van het verleden. Het is met andere woorden de optelsom van de saldi van de exploitatie, van de investeringen en van de andere ontvangsten en uitgaven, met het resultaat van de vorige boekjaren. Dat gecumuleerd budgettair resultaat vermindert in de periode van de aangepaste meerjarenplannen met ongeveer 1,6 miljard euro. Op het einde van die planning hebben de gemeentebesturen dus 1,6 miljard euro minder over. Dat betekent dat ze voor dat bedrag investeringen hebben gefinancierd met hun reserves uit het verleden. In de oorspronkelijke meerjarenplannen was dat nog maar 1,2 miljard euro. De autofinancieringsmarge AFM (of het verschil tussen de exploitatie-ontvangsten en de exploitatie-uitgaven inclusief de leningslasten) geeft aan hoeveel marge de besturen nog hebben voor het financieren van hun investeringen, ofwel rechtstreeks ofwel via het aangaan van extra leningen waarbij die marge dan gebruikt wordt voor de aflossingen. De opgelegde norm bepaalt dat de besturen in het laatste jaar van hun planning een positieve autofinancieringsmarge moeten hebben. In de aangepaste meerjarenplannen zien we dat de AFM voor alle besturen samen stijgt van 74 miljoen euro in 2014 naar 245 miljoen euro in In de originele meerjarenplannen was de AFM voor 2014 nog 97 miljoen euro en die voor 2019 nog 206 miljoen euro. Ter vergelijking: in de jaarrekeningen 2008 bedroeg de AFM nog 689 miljoen euro, terwijl die in 2013 al gezakt was tot 190 miljoen. Agentschap voor Binnenlands Bestuur 13 mei /18

12 De cijfers van de autofinancieringsmarge voor alle gemeenten samen vertellen maar een deel van het verhaal. Het is ook van belang om deze indicator per bestuur afzonderlijk te bekijken. Aangezien de norm enkel het laatste jaar van de planning een positieve AFM oplegt, zijn er ook besturen die bepaalde jaren een autofinancieringsmarge hebben die kleiner is dan nul. Dat betekent dat zij in dat jaar niet voldoende overschot op de exploitatie hebben om de leningslasten mee te dragen. In 2014 zijn er op basis van de aangepaste meerjarenplannen 116 gemeentebesturen die geen positieve AFM hebben. In 2015 zijn er zo nog 96. Dat aantal neemt verder af, maar in 2018 zijn er toch nog 45 besturen waarvan de AFM nog niet positief is. In 2019 heeft enkel de gemeente Duffel een negatieve autofinancieringsmarge, althans volgens de digitale rapportering die dat bestuur heeft bezorgd, want in het beleidsrapport op papier is dat niet het geval. Onderstaande grafiek toont de evolutie van de verhouding tussen het aantal besturen met een negatieve en die met een positieve AFM. Aantal gemeenten 100% 80% % 40% 20% Negatieve AFM Positieve AFM 0% Agentschap voor Binnenlands Bestuur 13 mei /18

13 3. Meerjarenplannen , functioneel bekeken 3.1. Werkwijze De meerjarenplannen van de gemeenten bevatten niet alleen economische informatie. De geraamde ontvangsten en uitgaven zijn ook functioneel ingedeeld, d.w.z. volgens het onderwerp waarop ze betrekking hebben (vb. onderwijs, mobiliteit, etc.). Die functionele indeling is in de BBC-regels gestandaardiseerd op het niveau van beleidsvelden. Het staat de besturen vrij om die beleidsvelden te combineren in beleidsdomeinen. Voor onze analyses gebruiken wij ook een indeling van beleidsvelden in 10 beleidsdomeinen (de hoofdgroepen in het ministerieel besluit), maar de lokale besturen zijn geenszins verplicht om diezelfde indeling te hanteren. De beleidsdomeinen die wij hier presenteren zijn dan ook veelal niet terug te vinden in de beleidsrapporten van een individueel bestuur. De 10 beleidsdomeinen in deze analyse zijn de volgende: algemene financiering o bevat onder meer de algemene subsidies, fiscale en financiële aangelegenheden en openbare schuld algemeen bestuur o bevat onder meer de politieke organen, de algemene diensten, de administratieve dienstverlening en hulp aan het buitenland zich verplaatsen en mobiliteit o bevat onder meer de wegen, het openbaar vervoer, parkeren natuur en milieubeheer o bevat onder meer het afval- en materialen- en waterbeheer, de vermindering van de milieuverontreiniging, de bescherming van biodiversiteit, landschappen en bodem veiligheidszorg o bevat onder meer de politiezones en de brandweer(-zones), de civiele bescherming en hulpdiensten, bestuurlijke preventie (GAS) ondernemen en werken o bevat onder meer de handel en middenstand, nijverheid, toerisme, land-, tuin- & bosbouw en de werkgelegenheid wonen en ruimtelijke ordening o bevat onder meer ruimtelijke ordening, gebiedsontwikkeling, woonbeleid, nutsvoorzieningen (water, elektriciteit, gas), straatverlichting en de groene ruimte cultuur en vrije tijd o bevat onder meer kunst en cultuur, sport, jeugd en erediensten leren en onderwijs zorg en opvang o bevat onder meer sociaal beleid, sociale huisvesting, gezin en kinderen, ouderenzorg, begraafplaatsen en crematoria Ook hier maken we de vergelijking met de jaarrekeningen van de periode Daartoe werden de data van de jaarrekeningen die nog werden opgemaakt volgens de regels van de NGB geconverteerd naar BBC-formaat. Agentschap voor Binnenlands Bestuur 13 mei /18

14 In miljoenen euro 3.2. Exploitatie Wat de exploitatie-uitgaven betreft gaan de meeste uitgaven in de aangepaste meerjarenplannen naar het beleidsdomein algemeen bestuur (22,8%), terwijl dat in de periode slechts goed was voor 19,4%. Daarvan nemen vooral de overige algemene diensten een belangrijk deel in. Dat lijkt erop te wijzen dat heel wat besturen sommige uitgaven ten onrechte niet meer toewijzen aan de specifieke beleidsvelden maar centraliseren bij de overige algemene diensten. Onderstaande grafiek illustreert de toename van de uitgaven voor algemeen bestuur op het ogenblik van de invoering van BBC Algemeen bestuur Agentschap voor Binnenlands Bestuur 13 mei /18

15 Voor het overige gaat een groot deel van de uitgaven nog naar de beleidsdomeinen veiligheidszorg (15,5%), zorg en opvang (14,5%), cultuur en vrije tijd (12,9%), leren en onderwijs (10,8%) en natuur en milieubeheer (8,1%). De exploitatie-uitgaven stijgen het snelst bij de beleidsdomeinen algemeen bestuur (gemiddelde +1,9% per jaar) en veiligheidszorg (gemiddeld +1,8% per jaar), maar die stijging is minder sterk dan in de periode (respectievelijk +6,7% en +4,6% per jaar, al houdt de sterke stijging van het beleidsdomein algemeen bestuur wellicht wel verband met de introductie van BBC bij de piloten vanaf 2011). Ook voor de beleidsdomeinen zorg en opvang (1,5%) en leren en onderwijs (1,6%) ligt de jaarlijks stijging hoger dan de globale stijging (1,4%). Als we de vergelijking maken tussen de aangepaste meerjarenplannen en de meerjarenplannen zoals die aanvankelijk werden opgemaakt, dan stellen we nauwelijks verschuivingen vast in de aandelen van de verschillende beleidsdomeinen die we hier onderscheiden. De planning lijkt op dit punt behoorlijk stabiel Investeringen De meeste investeringsuitgaven gaan in de aangepaste meerjarenplannen naar de beleidsdomeinen zich verplaatsen en mobiliteit (32%), cultuur en vrije tijd (17%) en algemeen bestuur (13%). In de periode ging slechts 25% naar het beleidsdomein zich verplaatsen en mobiliteit, 18% naar cultuur en vrije tijd en slechts 9% naar algemeen bestuur. Ook voor de investeringen zien we dus een verschuiving van de specifieke beleidsvelden naar de overige algemene diensten. Hier zien we in de vergelijking tussen de initiële meerjarenplannen en de aangepaste meerjarenplannen wel lichte verschuivingen. Het aandeel van algemeen bestuur is lichtjes gedaald (van 14% naar 13%), net als dat van zich verplaatsen en mobiliteit (van 34% naar 32%). Stijgers zijn cultuur en vrije tijd (van 16% naar 17%) en wonen en ruimtelijke ordening (van 10% naar 13%). Agentschap voor Binnenlands Bestuur 13 mei /18

16 3.4. Andere ontvangsten en uitgaven In de aangepaste meerjarenplannen bevinden 96,4% van de andere ontvangsten zich in het beleidsdomein algemene financiering. Dat is logisch want het grootste deel van de andere ontvangsten bestaat uit op te nemen leningen. Hetzelfde stellen we vast aan uitgavenzijde, waar de aflossingen van de leningen het grootste deel van de andere uitgaven uitmaken. Het beleidsdomein algemene financiering is daardoor goed voor 96,1% van de andere uitgaven. Het is niet verwonderlijk dat we hier geen spectaculaire verschuivingen vaststellen, noch in vergelijking met de jaarrekeningen , noch in vergelijking met de originele meerjarenplannen Totalen Voor de analyse van de totale uitgaven brengen we enkel de transacties voor exploitatie en investeringen in rekening en maken we abstractie van de andere ontvangsten en uitgaven. Zoals we net hebben gezien, hebben die laatste immers hoofdzakelijk betrekking op het opnemen en aflossen van leningen. We stellen dan vast dat 24,5% van de uitgaven besteed wordt aan overhead (algemene financiering en algemeen bestuur). 75,5% wordt dus besteed aan de eigenlijke dienstverlening. Het grootste deel hiervan gaat naar de beleidsdomeinen veiligheidszorg (13,2%), cultuur en vrije tijd (13,6%) en zorg en opvang (12,6%). Daarnaast gaat er ook nog een belangrijk deel naar de beleidsdomeinen leren en onderwijs (10,0%), zich verplaatsen en mobiliteit (9,4%) en natuur en milieubeheer (8,3%). De kleinste sectoren zijn de beleidsdomeinen wonen en ruimtelijke ordening (6,7%) en ondernemen en werken (1,7%). In vergelijking met oorspronkelijke meerjarenplannen zien we geen grote verschuivingen. Als we de cijfers van de jaarrekeningen ernaast leggen, valt de verschuiving op van de inhoudelijke beleidsvelden naar de overhead, die we ook hoger al opmerkten. De verhouding tussen de verschillende inhoudelijke beleidsdomeinen blijft echter grosso modo gelijk. Agentschap voor Binnenlands Bestuur 13 mei /18

17 4. De boekjaren 2014 en Het boekjaar 2014 In wat voorafgaat hebben we gekeken naar de planning voor de periode en de vergelijking gemaakt tussen de oorspronkelijke planning enerzijds en de aangepaste meerjarenplannen anderzijds. Hoewel we ervan uit kunnen gaan dat de aangepaste ramingen preciezer zijn dan die van de eerste meerjarenplannen, blijven het natuurlijk ramingen, ook voor Daardoor loopt de vergelijking die we op bepaalde punten maken met de gegevens van de jaarrekeningen voor de periode eigenlijk ook wat mank. Hoe volledig en hoe precies het beeld is dat we krijgen op basis van die gegevens van de planning zal pas blijken uit de data van de jaarrekeningen 2014, die momenteel nog niet beschikbaar zijn. Wat we wel hebben, zijn de kwartaalrapporteringen over het vierde kwartaal. Die zouden ons in principe al een behoorlijk betrouwbaar beeld moeten opleveren van de totalen van de ontvangsten en uitgaven van We hebben echter niet van alle gemeenten de rapportering over het vierde kwartaal: dat is voor slechts 255 besturen het geval. We kunnen dus enkel voor die 255 besturen, aangevuld met de 9 districten, de vergelijking maken tussen de gegevens van de meest recente versie van het meerjarenplan en de cijfers van de kwartaalrapportering. Die vergelijking geeft ons, voor wat ze waard is, een realisatiepercentage van 84% voor de exploitatieuitgaven en van 85% voor de exploitatie-ontvangsten. Vooral voor de uitgaven voor onderwijzend personeel (48%), voor de pensioenen (64%), de financiële uitgaven (67%) en de goederen en diensten (78%) liggen de registraties in de kwartaalrapporteringen opvallend lager dan wat geraamd was. Bij die eerste twee rubrieken zijn die grote afwijkingen van de ramingen verwonderlijk. Hier verwachten we dergelijke verschillen eigenlijk niet, wat ons dan ook doet vermoeden dat nog niet alle uitgaven van die rubrieken geregistreerd waren op het ogenblik dat de kwartaalrapportering werd doorgegeven. Voor de laatste twee rubrieken zouden die afwijkingen wel kunnen kloppen. De kosten van externe financiering liggen momenteel erg laag en goederen en diensten vormen een rubriek waar het risico op overramingen traditioneel behoorlijk groot is. Van de geraamde investeringsuitgaven is volgens de kwartaalrapportering slechts 49% gerealiseerd en van de investeringsontvangsten slechts 29%. Die percentages sluiten aan bij het vermoeden dat de timing van de planning van de investeringen niet echt realistisch is. Die verschillen leiden ertoe dat het budgettair resultaat van het boekjaar gunstiger uitvalt dan in de meerjarenplannen van die besturen was geraamd en dat de autofinancieringsmarge bijna vijf keer zo hoog ligt als geraamd. De gegevens van de kwartaalrapportering vormen echter een veel te wankele basis om daar echte conclusies uit te trekken Het boekjaar 2015 De aangepaste meerjarenplannen die aan de basis liggen van deze analyse zijn gemaakt naar aanleiding van de opmaak van de budgetten voor Het is dan ook nuttig om dat boekjaar wat van naderbij te bekijken. Agentschap voor Binnenlands Bestuur 13 mei /18

18 Op 1 januari 2015 waren er 29 gemeentebesturen die nog geen budget voor 2015 hadden vastgesteld. Een jaar voordien waren 23 gemeentebesturen in dat geval. Dat betekent echter niet dat alle andere besturen op 1 januari 2015 al wel over een uitvoerbaar budget beschikten. Artikel 178bis, 1, tweede lid, van het Gemeentedecreet bepaalt immers dat het beleidsrapport pas uitvoerbaar is als er digitaal over is gerapporteerd. Op 1 januari 2015 waren er maar liefst 170 gemeentebesturen die dat nog niet hadden gedaan en dus strikt genomen met voorlopige kredieten hebben moeten werken. De meeste besturen hebben dat echter wel snel in orde gebracht, want op 15 januari ontbraken er nog maar 54 digitale rapporteringen en op 1 februari nog 23. In 2015 zien we nog bij 96 besturen een negatieve autofinancieringsmarge in de aangepaste meerjarenplannen. Aangezien er in de oorspronkelijke meerjarenplannen nog 112 besturen rekening hielden op een negatieve autofinancieringsmarge in 2015 is dat een duidelijke verbetering in vergelijking met de oorspronkelijke ramingen. Dat komt doordat beide cijfers op basis waarvan de autofinancieringsmarge berekend wordt, in gunstige zin zijn geëvolueerd. Enerzijds verminderden de ramingen voor de netto periodieke leningslasten met 42 miljoen euro. Anderzijds werden er méér bijkomende exploitatie-ontvangsten (+257 miljoen) geraamd dan bijkomende exploitatie-uitgaven (+198 miljoen). De bijkomende exploitatie-uitgaven in de aangepaste meerjarenplannen zitten vooral bij de goederen en diensten (+67,6 miljoen) en bij de toegestane werkingssubsidies (+194 miljoen), terwijl de ramingen voor de bezoldigingen (-42,7 miljoen) en voor de financiële uitgaven (-24,9 miljoen) naar beneden werden bijgesteld in vergelijking met de oorspronkelijke meerjarenplannen. Bij de exploitatie-ontvangsten stijgen vooral de ramingen voor de werkingssubsidies (+87 miljoen), voor de fiscale ontvangsten (+52,6 miljoen voor de OOV en +43 miljoen voor de APB) en voor de financiële ontvangsten (+31 miljoen) in vergelijking met de oorspronkelijke ramingen. De investeringsuitgaven worden nu 432 miljoen euro hoger geraamd dan aanvankelijk het geval was, waarbij vooral de investeringen in materiële vaste activa (+260 miljoen) en de toegestane werkingssubsidies (+100 miljoen) verhoogd werden. Ook de ramingen voor investeringsontvangsten liggen nu hoger (+268 miljoen), waarbij de stijging vooral te situeren is bij de desinvesteringen. Hoger hebben we er echter al op gewezen dat er wel wat vraagtekens geplaatst kunnen worden bij de timing van de investeringen. De wijzigingen in de ramingen voor 2015 brengen daar niet veel verandering in. Bij de andere ontvangsten zien we dat er minder op te nemen leningen voor 2015 ingeschreven zijn dan in de oorspronkelijke meerjarenplannen (-16,9 miljoen), terwijl er wel meer terugvorderingen van aflossingen worden verwacht (+9 miljoen). Aan uitgavenzijde zien we minder aflossingen (-5,7 miljoen), maar meer toegestane leningen (+16 miljoen). Niet geheel onverwacht zien we dus dat de wijzigingen die voor 2015 werden aangebracht in de meerjarenplannen veel groter zijn dan die voor de daaropvolgende jaren. Het is echter nog te vroeg om uit te maken of de ramingen door die wijzigingen dichter bij de realiteit zullen liggen dan aanvankelijk het geval was. Zonder betrouwbare ramingen voor de cijfers van de realisaties in 2014 kunnen we dat nog niet inschatten. Agentschap voor Binnenlands Bestuur 13 mei /18