Evaluatie pilot premediation

Transcriptie

1 Evaluatie pilot premediation

2 Inhoudsopgave 1. Inleiding 3 2. Algemeen Het begrip premediation De notitie premediation Het plan van aanpak Projectafbakening 4 3. Evaluatieonderzoek Hoe is geëvalueerd? 5 4. Uitvoering in het kader van de pilot Vóór de pilot Tijdens de pilot 6 5. Resultaten Kwantitatief Kwalitatief 8 6. Kosten 9 7. Conclusies en aanbevelingen Conclusies Aanbevelingen 10 2

3 1. Inleiding Deze rapportage bevat de evaluatie van de pilot premediation. waarbij aan de hand van verzamelde gegevens, die beschikbaar zijn gesteld door de deelnemers aan de pilot, wordt beoordeeld of premediation naar aanleiding van een ingediend bezwaarschrift, structureel kan worden ingezet in de organisatie. De laatste tijd is de aandacht voor (pre)mediation in het land toegenomen. Bij premediation staat het leggen van contact door de (behandelend) ambtenaar met de burger die een bezwaarschrift of klacht indient centraal. Door middel van mediationvaardigheden kan worden vastgesteld wat voor de indiener het probleem is. Zo kan een oplossing of toelichting op maat worden gegeven en kan de behandeling van een bezwaarschrift voor de bezwaarschriftencommissies worden voorkomen. In de eerste helft van 2013 zijn de bij de gemeente Súdwest-Fryslân ingekomen bezwaarschriften op een andere wijze afgehandeld: de pilot premediation. De pilot onderzoekt of door alternatieve geschillenoplossing meer bezwaarschriften worden ingetrokken. In deze pilotperiode is, kort na ontvangst van een bezwaarschrift, contact opgenomen met de indiener van het bezwaarschrift. Doel van het spoedige contact is vast te stellen wat precies de bezwaren zijn en vervolgens te kijken of een informele oplossing kan worden gevonden voor het probleem. Verder zijn ook andere geschillen bij de pilot betrokken. Aanleiding voor de pilot premediation was de vraag van de raad in 2011 om de mogelijkheden te onderzoeken om geschillen met burgers op informele wijze af te handelen. Dit heeft in 2011 geleid tot de vaststelling door het college van de notitie (pre-)mediation waarin de pilot premediation wordt voorgesteld. In het jaarverslag van de commissies voor de bezwaarschriften wordt het volgende ten aanzien van premediation opgemerkt: De commissie heeft geconstateerd dat er een begin is gemaakt met prémediation. De commissie is van mening dat wanneer het primaire proces goed is ingericht, prémediation niet nodig zou hoeven zijn. De commissie adviseert het toepassen van pré-mediation te professionaliseren en in te bedden in de primaire werkprocessen. De pilot premediation is ondergebracht bij JVZ. 3

4 2. Algemeen 2.1 Het begrip premediation Bij premediation neemt degene die het bezwaar behandelt contact op met degene die het bezwaar ingediend heeft om te komen tot een gesprek. In het gesprek wordt getracht wederzijds begrip te creëren en escalatie te voorkomen door het uitwisselen van informatie over de procedure bij de gemeente en de achtergrond van het bezwaar. Hierdoor kan voorkomen worden dat een bezwaar terecht komt op een hoorzitting of zelfs uitloopt op een rechtzaak. 2.1 De notitie premediation In de notitie (pre)mediation wordt uiteengezet wat (pre)mediation is. De notitie beschrijft onderzoek naar de effecten van premediation dat reeds gedaan is in andere gemeenten. Vervolgens worden de ervaringen van een aantal gemeenten weergegeven. Tenslotte wordt geadviseerd over de inzet van premediation in de organisatie. In de notitie zijn de doelstellingen niet helder aangegeven, waardoor het evalueren van de effecten wordt bemoeilijkt. In het volgende hoofdstuk wordt dit verder uitgewerkt. 2.2 Het plan van aanpak In de notitie (pre)mediation is een plan van aanpak opgesteld. Dit bestaat uit de volgende stappen. 1. Vaststelling van de notitie door het college 2. Ambtenaren selecteren voor deelname aan de pilot 3. Deelnemen aan de training mediationvaardigheden 4. Werkwijze inrichten 5. Uitvoeren pilot 6. Uitkomsten voorleggen aan het college met advies over vervolgstap Stap 1 tot en met 5 zijn afgerond. Het project wordt afgesloten met dit evaluatierapport (stap 6). 2.3 Projectafbakening In de notitie is de keuze gemaakt om eerst alleen een pilot te doen bij de behandeling van bezwaarschriften. Mediationvaardigheden kunnen feitelijk in elk proces (aanvraag, zienswijze, melding, klacht, bezwaar, beroep) nuttig zijn, In het tussenadvies aan het college van 31 oktober 2013 is voorgesteld de pilot verder uit te rollen in de organisatie. In dat kader hebben ook medewerkers aan de cursus mediationvaardigheden deelgenomen die niet betrokken zijn bij de behandeling van bezwaarschriften. Bij een tussentijdse beschouwing tijdens overleg tussen de deelnemers, bleek dat voor meetbare resultaten het beter was de pilot te beperken, zoals oorspronkelijk was bedoeld in de notitie, tot de behandeling van bezwaarschriften en enkele privaatrechtelijke geschillen. Ook uit ervaringsgegevens van andere overheidsorganisaties die reeds werken met het inzetten van mediationvaardigheden is gebleken dat het raadzaam is om te beginnen met meer kansrijke zaken en niet te veel in een keer te doen. In een later stadium kan het structureel inzetten van premediation stapsgewijs worden ingevoerd bij de primaire fase van de besluitvorming en andere processen. 4

5 3. Evaluatieonderzoek Het doel van de evaluatie is te beoordelen of de doestellingen van de pilot zijn gehaald. Hier lopen we aan tegen de vraag welke doelstellingen eigenlijk waren beoogd te bereiken. In de notitie (pre)mediation zijn de doelstellingen van de pilot niet nauwkeurig omschreven. Uit de notitie kan echter de volgende (meetbare) doelstelling worden gedestilleerd. - een toename van het aantal ingetrokken bezwaarschriften waardoor het aantal bezwaar- en beroepsprocedures afneemt. Uit het voorgaande vloeit voort dat in deze evaluatie aandacht moet worden besteed aan de vraag wat gedaan is in het kader van de pilot premediation. Zie hierover meer in hoofdstuk 4. Vervolgens wordt aan de hand van de gegevens aangeleverd door de deelnemers van de pilot, beoordeeld of de doelstelling is bereikt. Heeft het toepassen van premediation geleid tot het gewenste resultaat. Zie hierover meer in hoofdstuk 5.1 Ten slotte is het van belang om de ervaringen van de deelnemers te evalueren. Hiertoe hebben zij vragen met betrekking tot werkdruk, tijd en kosten beantwoord. Zie hierover meer in hoofdstuk Hoe is geëvalueerd? Als eerste stap zijn de situaties in kaart gebracht van een periode waarin geen premediation werd toegepast. Hiervoor is de eerste helft van 2011 genomen voor bezwaarschriften ter behandeling door de commissies en voor de Woz-bezwaren is de eerste helft van 2012 genomen. Dit vanwege de aangeleverde gegevens. Bij de andere bezwaren werd in de eerste helft van 2012 reeds zo nu en dan al premediation toegepast. Gelet op de doelstelling ligt het accent van de resultaten op de kwantitatieve aspecten dat wil zeggen het aantal/percentage ingetrokken bezwaarschriften nadat premediation is ingezet. In dat kader zijn de gegevens die de deelnemers aan de pilot hebben aangeleverd cijfermatig beoordeeld. Daarbij is gekeken naar de aard van het bezwaarschrift, het aantal zaken waarbij premediation is toegepast en de uitkomst van deze zaken. Deze gegevens zijn in een overzicht weergegeven. De deelnemer die Woz zaken behandelt, heeft de gegevens van alle zaken aangeleverd terwijl de overige deelnemers alleen van hun eigen zaken de gegevens hebben aangeleverd. Verder worden de ervaringen van de deelnemers aan de pilot premediation weergegeven. 5

6 4. Uitvoering in het kader van de pilot 4.1 Vóór de pilot Voor de start van de pilot is een tweedaagse training Mediationvaardigheden gegeven. Hieraan hebben alle medewerkers die belast zijn bij de behandeling van bezwaarschriften aan deelgenomen, met als gevolg dat alle deelnemers aan de pilot de training hebben gevolgd. Verder hebben een aantal medewerkers die op de een of andere manier mediationvaardigheden (gaan) toepassen aan de training deelgenomen. Dit als gevolg van het tussenadvies van 31 oktober 2013 voor bezwaarbehandelaars. De training is gegeven door Evertsmediation. Naast de training zijn enkele werkafspraken gemaakt. 4.2 Tijdens de pilot Wat is er nu concreet in het kader van premediation gedaan? In de eerste plaats zijn er geen afspraken gemaakt welk percentage bezwaarschriften door een deelnemer aan de pilot op geschiktheid voor premediation wordt beoordeeld. Sommige hebben bij alle onder hun behandeling valllende bezwaarschriften premediation toegepast. Bij het in concreto beoordelen of een zaak al dan niet geschikt is voor premediation kon gebruik worden gemaakt van de lijst met indicaties en contra-indicaties Dit is een hulpmiddel waarin randvoorwaarden/criteria zijn opgenomen die aangeven in welke situaties premediation tot een oplossing zou kunnen leiden. Tijdens tussentijds overleg kwam naar voren dat in de meeste gevallen eerst dossieronderzoek is gedaan en dat daarna telefonisch contact of een persoonlijk gesprek is gevoerd met de indiener van het bezwaarschrift. Het proces is pas afgerond als de bezwaarde het bezwaarschrift heeft ingetrokken. Wanneer premediation niet tot intrekking van het bezwaarschrift leidde, is de gebruikelijke procedure ingezet. In het kader van de Woz is premediation in een eerdere fase toegepast. Betrokkenen kunnen in deze procedure vooraf aangeven grieven te hebben tegen de Woz-beschikking. Vervolgens heeft de medewerker contact opgenomen en is in een gesprek geprobeerd tot een oplossing te komen met als doel dat geen bezwaarschrift wordt ingediend. In de pilot is het wegvallen van de grieven waardoor geen bezwaarschrift wordt ingediend gelijk gesteld met het intrekken van een bezwaarschrift. Voor de duur van de premediationfase is in de pilot geen standaardtermijn aangehouden. Tenslotte is ook nog in een aantal privaatrechtelijke geschillen, zoals burenruzies, premediation toegepast. 6

7 5 Resultaten Is de doelstelling bereikt? Met andere woorden: hebben de inspanningen die gedurende de pilot zijn verricht, geleid tot een toename van het aantal ingetrokken bezwaarschriften om onnodige procedures te voorkomen. Hierover gaat dit hoofdstuk. De resultaten worden hieronder in een weergegeven. 5.1 Kwantitatief Het onderstaand overzicht bevat cijfers die de situatie weergeven waarin geen premediation is toegepast. Deze weergave kan niet als een zuivere nulmeting worden gezien omdat tijdens de pilot ook bezwaarschriften zijn ingetrokken zonder dat premediation is ingezet of tijdens de formele bezwarenprocedure nadat de inzet van premediation geen intrekking van het bezwaarschrift heeft opgeleverd. Bezwaarschriften aantal Aantal ingetrokken percentage bezwaarschriften Algemene kamer ,8 % 2011 tot Sociale kamer % * 2011 tot Woz ,62% * Dit cijfer geeft een compleet verkeerd beeld omdat er in deze periode zeer veel gebrekkige besluiten zijn genomen. Verzocht is toen het bezwaar in te trekken waarna een nieuw besluit is genomen. Het onderstaand overzicht bevat cijfers die een beeld geven van de pilotperiode. De cijfers geven het volgende weer: De resultaten van de pilotdeelnemers afzonderlijk en het totaal van de kamer waar hun zaak behandeld wordt/zou worden. Het aantal geschillen (bezwaarschriften, privaatrechtelijke geschillen) Het aantal keren dat premediation is ingezet, Het percentage dat premediation is ingezet Het aantal ingetrokken bezwaarschriften na inzet premediation Effect van de inzet van premediation Het percentage ingetrokken bezwaar Geschillen tot Aantal bezwaar schriften PM toegepast % pm toepassen Aantal ingetrokken bezwaarschriften Effect van de inzet pilotdeelnemer % 5 62,5 % 18,5 % pilotdeelnemer % % 20 % pilotdeelnemer % 6 100% 20% Sociale kamer totaal % 18 85,7% 19,7% % ingetrokken tov ingediende bezwaarschriften pilotdeelnemer ,5% 6 85 % 75% pilotdeelnemer ,5% 4 80% 44,4% pilotdeelnemer % 3 50% 33,3% pilotdeelnemer % 2 66,6% 18 % Algemene kamer % 15 71,4% 39% totaal Woz meerdere ,6% ,5% 28,2% deelnemers Pilotdeelnemer privaatrechtelijke geschillen? 2? 1 50%? 7

8 5.2 Kwalitatief Aan de pilotdeelnemers zijn twee vragen voorgelegd. Om een goed beeld te krijgen van hun beleving worden onderstaand de vragen weergegeven met hierbij de antwoorden van de deelnemers. Vraag 1: Levert de inzet van premediation kostenbesparing op? - PM kost mij per saldo minder tijd dan het volledige traject als er een hoorzitting komt. Op jaarbasis zal de commissie waarschijnlijk ook 1 of 2 keer minder kunnen vergaderen. Als een zaak van mij niet bij de commissie komt, maar ze toch al bij elkaar komen i.v.m. andere bezwaarschriften, dan is er geen besparing op dat gebied. - Het feit dat het bezwaar is ingetrokken zal kostenbesparend werken daar e.e.a. niet bij de commissie terecht komt. - Het levert de vertegenwoordiger van het college geen tijdswinst op. De tijd die bij een zitting wordt bespaard ben je kwijt aan de informele gesprekken met bezwaarmaker. Soms volgen nog een 2de of 3de gesprek. Winst in dossiervorming zie ik ook niet. - Er hoeft geen hoorzitting plaats te vinden. Als organisatie ben je er ongeveer even lang mee bezig als het formeel afhandelen van een bezwaarschrift. De tijd gaat er vooral in zitten dat je een aantal keren moet bellen, een rapportje moet schrijven en soms op huisbezoek moet gaan. - Als gevolg van de premediation kon er een verkorte uitspraak naar belanghebbende gestuurd worden. Dit heeft een tijdswinst opgeleverd voor zowel de taxateur als de uitspraakschrijver. Een bedrag is niet bekend, maar kostenbesparend is het zeker geweest. - Het levert bijna geen tot geen kostenbesparing op. Het kost veel tijd, overleggen, alternatieven uitzoeken, vragen bij andere teams uitzetten enz. En in sommige gevallen leidt het niet tot intrekking van het bezwaar en dan kost het dus extra tijd en geld. - Vanwege de extra inzet is er niet direct sprake van een kostenbesparing. Er gaat zeer veel tijd zitten in de constructieve houding van het ambtelijk apparaat. Hierbij wordt niet slechts de behandelend ambtenaar belast, maar ook de rest van de organisatie. Voor het secretariaat van de commissie scheelt zal het wel tijd en geld: geen zitting, geen stukken bestuderen of een advies uitbrengen. De vraag is of de extra belasting van alle ambtenaren t.o.v. de winst qua tijd en geld bij het secretariaat en de commissie tegen elkaar opweegt. Ik ben van mening dat dit niet het geval is. Ik zie premediation dan ook vooral als een extra service voor de klant. -Voor het betreffende team levert het geen tijdsbesparing op. De vertegenwoordiger moet in gesprek met bezwaarmaker(s), veelal moeten alternatieven worden uitgezocht en volgt nog een gesprek.misschien dat het op langer termijn wel tijd bespaart, indien je er met pre-mediation uit kunt komen, kun je voorkomen dat men verder in beroep/hoger beroep gaat.voor de commissie bezwaar en beroep levert het wel tijdwinst op, er hoeft geen zitting te komen. Vraag 2: Is er sprake van wel of geen zwaardere belasting voor jou als premediator? - Echt sprake van een zwaardere belasting is er volgens mij niet. Wel is het in sommige zaken gemakkelijker om de zaak af te handelen via een formeel verweerschrift en behandeling in de commissie. PM vraagt namelijk meer van de communicatieve vaardigheden en overtuigingskracht. De commissie kent de wet- en regelgeving en klanten zien vaak meer de niet-juridische kant. - Als medewerker ben je er vaak even veel tijd mee bezig als met het schrijven van een uiteenzetting. Voor mij is het geen zwaardere belasting. - Ik neig naar een zwaardere belasting; soms volgen nog vervolggesprekken. - Dit heeft juist tot een mindere belasting geleid. Bij een schriftelijk bezwaar moet belanghebbende een brief schrijven, deze wordt verwerkt in Corsa, er komt een automatische ontvangstbevestiging uit, vervolgens moet belastingen/woz het bezwaarschrift geheel lezen,een ontvangstbevestiging verzenden, het bezwaar inboeken in de diverse systemen en uitgebreid beoordelen en beantwoorden. - Of het een zwaardere belasting voor de behandelend ambtenaar van het team vergunningen is hangt van de zaak af. In de meeste gevallen kost premediation voor ons meer tijd dan dat het wordt afgehandeld als normaal bezwaarschrift. Mijn persoonlijke mening is dat het wel klantvriendelijker (wat een belangrijk punt is) is naar de burger toe maar voor ons niet tijd of kostenbesparend is. - Het vraagt een veel zwaardere belasting van de betrokken ambtenaren. In principe neemt de ambtenaar een meer adviserende rol aan en denkt hij constructief mee om tot een oplossing te komen. Dat betekent dat er actief gezocht wordt naar de kaders en de ruimte. Dit vraagt uiteraard veel tijd (ook van de rest van de organisatie, die zijn belast met interne advisering) dan de situatie dat de ambtenaar heel sec een standpunt inneemt en deze in bezwaar zal verdedigen. - Voor het betreffende team wel, i.t.t. het secretariaat van de commissies. 8

9 6. Kosten In dit hoofdstuk wordt kort belicht wat de pilot heeft gekost. Het gaat hierbij met name om bestede uren met uitzondering van de training Mediationvaardigheden. De volgende kosten zijn gemaakt: 1. opleidingskosten ( tweedaagse training en een terugkomdag. Totaal 5.000,-- (incl. BTW, excl. reiskosten trainer) De kosten voor de training zijn gedekt uit het bestaande opleidingsbudget. 2. kantoorkosten (telefoon- en portokosten): niet bijgehouden. 3. uren medewerkers. Door de deelnemers aan de pilot en Woz-medewerkers zijn uren ingezet. Het is ondoenlijk om van al de totaal bestede uren weer te geven. De gegevens daarvoor zijn niet (voldoende) aanwezig. Wel is duidelijk dat geslaagde premediation leidt tot minder uren voor de secretarissen van de bezwarencommissie (team juridische en veiligheidszaken) maar niet perse tot minder vergaderingen van de bezwarencommissies.. 9

10 7. Conclusies en aanbevelingen 7.1 Conclusies Uit de voorgaande hoofdstukken kunnen we afleiden dat premediation zeker meerwaarde heeft. De belangrijkste conclusie: - er zijn meer bezwaarschriften ingetrokken na inzet van premediation. Deze conclusie moet, zoals eerder aangegeven, met enige nuance worden bekeken. Dit heeft te maken met de interpretatie van de cijfers. Het is lastig de resultaten af te zetten tegen een zuivere nulmeting omdat zowel tijdens als voor de pilot, bezwaarschriften ook om andere redenen kunnen worden ingetrokken. Verder wordt het beeld vertekent doordat in 2011 veel bezwaarschriften, bij de sociale kamer in behandeling, zijn ingetrokken omdat een nieuw besluit werd toegezegd wegens gebreken in het primaire besluit. Verdere conclusies. - Het structureel inzetten van premediation zal voor de vakteams de nodige tijd kosten. Deze werkwijze leidt dus niet tot minder werk, maar wel tot een andere aanpak. Hierbij verschuiven de werkzaamheden als het ware van het secretariaat en de commissies naar de vakteams. Als premediation succesvol is ingezet wordt het bezwaarschrift ingetrokken. De werkzaamheden van het secretariaat nemen dan af. - Als na de inzet van premediation het bezwaarschrift niet wordt ingetrokken, heeft dit voordelen voor de verdere behandeling door de bezwarencommissies. Er is een kortere behandeling nodig omdat in de premediationfase zaken al zijn uitgezocht, uitgelegd en standpunten bekend zijn. - Premediation leidt tot een andere manier van werken. Deze aanpak zal voor de betreffende medewerkers een omschakeling betekenen van het vasthouden aan formele regels naar het creatief zoeken naar oplossingen. Dit vraagt om een andere werkwijze en een nieuwe houding waarin per situatie wordt beoordeeld wat er nodig is. Met het zoeken van persoonlijk contact ontstaat een veel directere manier van communiceren met burgers, die mogelijk emotioneel kunnen reageren. - Er is geen sprake van een significante kostenbesparing. - De pilot was gericht op het intrekken van bezwaarschriften. De positie van de betrokken burger blijft onderbelicht. 7.2 Aanbevelingen 1. Het wordt aanbevolen premediation blijvend toe te passen in de bezwaarschriftenprocedure. De pilot is succesvol gebleken. Het verdient aanbeveling op dezelfde voet door te gaan. 2. Verder wordt aanbevolen premediation verder uit te rollen naar het primaire besluitvormingsproces. De pilot maakt duidelijk dat het de moeite waard is om het werken met mediationvaardigheden structureel toe te passen en stapsgewijs verder in de organisatie te verspreiden. 3. Het wordt aanbevolen om in het vervolgtraject de relatie burger overheid in het kader van klantvriendelijkheid en dienstverlening bij de toepassing van premediation te onderzoeken. 4. De omschakeling naar een werkproces waarin premdediation structureel wordt toegepast is een veelomvattend project. Het gaan werken volgens de methode van een persoonlijke aanpak betekent een omslag in denken en doen. Het vraagt derhalve om een andere houding en een ander gedrag en betekent dus uiteindelijk een verandering voor de organisatie als geheel. Deze (nieuwe) manier van werken kan niet worden ingevoerd zonder interne ondersteuning en begeleiding. Het wordt dan ook aanbevolen hiervoor tijdelijk een coördinator aan te wijzen die zorgt dat het project van de grond komt. In verband met de sleutelpositie van JVZ wordt aanbevolen deze onder te brengen bij dit team. De coördinator zal bij het implementeren rekening moeten houden met een aantal zaken: - Heldere definiëring van doelen en middelen. Is het doel conflicten op te lossen, dan zijn contact en mediationvaardigheden middelen. Is het doel contact, correcte bejegening en 10

11 klantvriendelijkheid, dan is conflictoplossing als positief neveneffect is. Zijn er misschien nog hogere doelen (bijvoorbeeld: een betere dienstverlening).doel en middel moeten goed op elkaar aansluiten en duidelijk zijn voor zowel bezwaarde als medewerker. - Teams in de planvorming al betrekken. Zo kan per team (of proces) worden vastgesteld welke contactmomenten er al zijn. Bij het verder invoeren van de toepassing van premediation kan aansluiting worden gezocht bij de reeds bestaande werkwijze. - Afspraken maken over termijnbewaking in besluitvormings- en bezwarenprocedures waarbij duidelijke en realistische afspraken worden gemaakt. Dit is niet alleen noodzakelijk vanuit het oogpunt van klantvriendelijkheid, maar ook in het kader van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen. 11