Doelmatigheid en doeltreffendheid als doel, rechtmatigheid als randvoorwaarde Rekenkamercommissie Hilversum

Transcriptie

1 Inkopen en aanbesteden in de gemeente Hilversum Doelmatigheid en doeltreffendheid als doel, rechtmatigheid als randvoorwaarde Rekenkamercommissie Hilversum 18 augustus 2009

2

3 Inhoudsopgave DEEL I: Inleiding, de inkoopfunctie in vogelvlucht, conclusies en aanbevelingen 1 Inleiding 7 Doel- en vraagstelling van het onderzoek 7 Reikwijdte 8 Onderzoeksverantwoording 9 2 De inkoopfunctie in vogelvlucht 11 De inkoopdiagnose geeft een aantal concrete mogelijkheden tot optimalisatie van het inkoopportfolio 11 De Nota Aanbesteding en Inkoop geeft bestuurlijke kaders en richtlijnen voor het uitvoeren van de inkoopactiviteiten. 12 Regionale inkoop 15 3 Conclusies en aanbevelingen 17 Onderdeel A: aanbestedingen die binnen de gemeente Hilversum zijn uitgevoerd 17 Onderdeel B: Aanbestedingen die uitgevoerd zijn in regionaal verband 27 Onderdeel C: Eindconclusie op organisatorisch niveau 31 DEEL II: Feitenrapport 4 Feitenrapport beleid, regels en procedures 35 5 Feitenrapport inkoopdossiers 41 A Onderzoeksvragen en normenkader 93 B Onderzochte dossiers en geïnterviewden 101 C Afwegingskader dossierselectie 103 D Resultaten inkoopdiagnose 107 E Literatuurlijst 108 Inhoudsopgave 3

4 Inhoudsopgave 4

5 DEEL 1 Inleiding, de inkoopfunctie in vogelvlucht, conclusies en aanbevelingen 5

6 6

7 1 Inleiding 101 Het inkoop- en aanbestedingsbeleid is een populair onderzoeksonderwerp van lokale rekenkamer(commissie)s. Ook in de raad van Hilversum leeft dit onderwerp. In een rondetafelgesprek met een aantal raadsleden op 2 oktober 2007 is het nadrukkelijke verzoek aan de rekenkamercommissie gedaan om hier onderzoek naar te verrichten. 102 In het vooronderzoek is de rekenkamercommissie nagegaan waar de beslissingen met betrekking tot inkoop worden genomen en hoe die beslissingen worden gecontroleerd. In dat kader is aan de afdeling Concerncontrol gevraagd de uitgaande aanbestede geldstromen in kaart te brengen. Ook zijn de verschillende procesbeschrijvingen bestudeerd. Op grond van de uitkomsten van dit vooronderzoek heeft de commissie besloten onderzoek te doen naar de uitvoeringspraktijk van het inkoop- en aanbestedingsbeleid in de gemeente Hilversum. De commissie is met name geïnteresseerd in de vraag of er slim wordt ingekocht, oftewel of er sprake is van een doelmatige inzet van publieke middelen op het gebied van het inkopen van goederen en diensten. 103 Gedurende de looptijd van het onderzoek heeft de raad de rekenkamercommissie verzocht ook een tweetal onderwerpen die in regionaal verband zijn aanbesteed, bij dit onderzoek te betrekken. Dit betreft de aanbestedingen van catering en schoonmaak. De aanleiding om de aanbesteding van schoonmaak te onderzoeken was het (verloren) kortgeding, aangespannen door Tomin en het uiteindelijke faillissement van de gecontracteerde leverancier, een jaar na gunning van het contract. Ten aanzien van catering bestond twijfel over de noodzaak om Europees aan te besteden en over de consequenties hiervan voor de zittende leverancier. 104 De commissie heeft besloten aan dit verzoek te voldoen, enerzijds omdat het past in het onderzoek waarbij de focus ligt op slim inkopen, anderzijds omdat het een bijdrage kan leveren aan de in 2009 geplande evaluatie van het regionaal samenwerkingsverband. Doel- en vraagstelling van het onderzoek 105 Het doel van het onderzoek is om op basis van dossieronderzoek van 12 lokale en 2 regionale aanbestedingsdossiers inzicht te krijgen in de toepassing door de gemeente Hilversum van wet- en regelgeving, het gemeentelijk en regionaal inkoopbeleid en de inkooprichtlijnen en - procedures. Daarbij wordt ook onderzocht of verondersteld zou mogen worden dat de aanbestedingen doelmatig en doeltreffend waren, gezien de aanpak, werkwijze en gemaakte keuzes. Tevens wil de commissie zoeken naar mogelijkheden voor verbetering. Inleiding 7

8 106 De vraagstelling van het onderzoek is hoe wet- en regelgeving, het gemeentelijk en regionaal inkoopbeleid, de inkooprichtlijnen en -procedures worden toegepast binnen de gemeente Hilversum op het gebied van: Rechtmatigheid: de mate waarin de Europese wet- en regelgeving, zoals opgenomen in het Besluit Aanbestedingsregels voor Overheidsopdrachten, de eigen Nota Inkoop en Aanbesteding en het regionaal inkoopbeleid worden nageleefd; Doeltreffendheid: de mate waarin het vooraf concreet bepaalde gewenste resultaat van een aanbestedingstraject ook daadwerkelijk wordt gerealiseerd; Doelmatigheid: de mate waarin men erin slaagt om de gewenste resultaten tegen zo gunstig mogelijke totale kosten te realiseren, gezien de gekozen aanpak, de werkwijze en de gemaakte keuzes. 107 Om deze vraag te kunnen beantwoorden is in het onderzoek onderscheid gemaakt in drie deelgebieden: (i) Naleving van de te volgen aanbestedingsprocedures bij de aanbestedingen; (ii) Naleving van sociaal, voorkeurs- en uitnodigingsbeleid bij de aanbestedingen; (iii) Doeltreffendheid en doelmatigheid van de aanbestedingen. 108 Voor ieder deelgebied zijn onderzoeksvragen en een normenkader opgesteld. Voor de onderdelen (i) en (ii) hebben voornamelijk wet- en regelgeving en het eigen beleid van de gemeente (en bij de regionale aanbestedingen ook het regionale beleid) als input gediend voor het normenkader. Bij onderdeel (iii) is de bron van de norm vooral de expertopinie van de onderzoekers. De onderzoeksvragen en het normenkader zijn opgenomen in bijlage A. Reikwijdte 109 In het onderzoek zijn twaalf aanbestedingsdossiers onderzocht die zijn aanbesteed door de gemeente Hilversum zelf (onderdeel A van het onderzoek) en twee dossiers die in regionaal verband zijn aanbesteed (onderdeel B van het onderzoek). De dossiers zijn systematisch geselecteerd. De dossierselectie is geen representatieve steekproef van de gehele inkooppraktijk van de gemeente Hilversum, maar de dossierstudie geeft, in samenhang met de gehouden interviews, een beeld van hoe inkoopactiviteiten plaatsvinden in de gemeente Hilversum. 110 In het onderzoek is per dossier gekeken naar zowel de voorbereiding op het aanbestedingsproces als het aanbestedingsproces zelf, tot en met het sluiten van het contract. Onderwerpen zoals de mate waarin het contract daadwerkelijk is gebruikt, of de prestaties conform contract zijn geweest en de wijze waarop factuurafhandeling plaatsvindt, vallen buiten de reikwijdte van het onderzoek. Inleiding 8

9 111 Ten aanzien van rechtmatigheid is onderzocht of de aanbestedingsregels en eigen interne en regionale regels worden nageleefd. Ten aanzien van de doelmatigheid is onderzocht of verondersteld zou mogen worden dat de aanbestedingen doeltreffend en doelmatig zijn geweest, gezien de gekozen aanpak, de werkwijze en de gemaakte keuzes. Onderzoeksverantwoording 112 Het onderzoek, uitgevoerd in samenwerking met onderzoeksbureau Significant uit Barneveld 1, is gestart met het uitvoeren van een analyse van de crediteurenadministratie van de jaren 2007 en 2008, een zogenaamde inkoopdiagnose. Het doel van de inkoopdiagnose was het verkrijgen van inzicht in het inkoopvolume en diverse inkoopkengetallen om de resultaten uit het onderzoek van de aanbestedingsdossiers in perspectief te kunnen plaatsen. 113 Gelijktijdig met de inkoopdiagnose zijn de onderzoeksvragen inclusief het normenkader opgesteld. De onderzoeksvragen hebben deels betrekking op beleidsdocumenten van de gemeente Hilversum, waaronder de Nota Aanbesteding en Inkoop en deels op de aanbestedingsdossiers, die per onderzocht dossier worden beantwoord. 114 Het onderzoek is in vier fasen uitgevoerd. In fase 1 zijn de onderzoeksvragen ten aanzien van de diverse beleidsdocumenten beantwoord. In fase 2 zijn de te onderzoeken aanbestedingsdossiers geselecteerd. Er zijn in totaal zes (per dienst twee) dossiers geselecteerd door middel van factuurtrekking. Hiertoe zijn zes facturen uit de crediteurenadministratie gelicht. Vervolgens is aan de diensten gevraagd om de achterliggende aanbestedingsdossiers ter beschikking te stellen. Zes andere dossiers (wederom twee per dienst) zijn geselecteerd op basis van door de diensten aangeleverde overzichten van uitgevoerde aanbestedingen. Gedurende het onderzoek zijn, op verzoek van de raad, ook twee regionale aanbestedingsdossiers toegevoegd aan het onderzoek. 115 In bijlage B is een overzicht opgenomen van de onderzochte dossiers en in bijlage C is het afwegingskader voor de dossierselectie opgenomen. 116 In fase 3 van het onderzoek zijn de aangeleverde dossiers onderzocht en zijn de onderzoeksvragen per dossier beantwoord. Ook is voor een aantal dossiers een aanvullend interview gehouden. In bijlage B is per dossier aangegeven of een interview heeft plaatsgevonden en zo ja, met wie. 1 Het onderzoeksteam van Significant bestond uit ir. K.W.J. Idzenga en S.Krikke. Inleiding 9

10 117 Fase 4 van het onderzoek betrof de analyse en rapportage. Daarbij zijn de bevindingen uit het dossieronderzoek vergeleken met het normenkader. Voor ieder dossier is het feitenrapport ter toetsing aan de betrokken medewerkers voorgelegd. De reacties zijn - waar nodig - in de rapportage verwerkt. Inleiding 10

11 2 De inkoopfunctie in vogelvlucht 201 Bij het uitvoeren van haar inkoopfunctie heeft de gemeente Hilversum te maken met de Europese aanbestedingswetgeving op het gebied van aanbesteden. Aanbesteden is het proces dat voorafgaat aan het verstrekken van een opdracht aan een derde voor de uitvoering van werken, leveringen of diensten. De grondbeginselen van de Europese aanbestedingswetgeving zijn gericht op transparantie, objectiviteit en non-discriminatie in aanbestedingstrajecten om daarmee de vrije markt en concurrentie te stimuleren. Opdrachten boven bepaalde drempelbedragen 2 moeten Europees worden aanbesteed. 202 Naast Europese wet- en regelgeving heeft de gemeente ook haar eigen beleid geformuleerd in de Nota Aanbesteding en Inkoop van september Hierin wordt een aantal bestuurlijke kaders en richtlijnen ten aanzien van inkoop en aanbesteding vastgelegd. 203 In dit hoofdstuk wordt een beschouwing gegeven van de inkoopfunctie van de gemeente Hilversum. Voor een eerste beeldvorming wordt kort ingegaan op enkele inkoopkengetallen uit de inkoopdiagnose van de gemeente Hilversum. Vervolgens komen organisatorische aspecten van de inkoopfunctie binnen de gemeente aan de orde, die zijn vastgelegd in de Nota Aanbesteding en Inkoop. De inkoopdiagnose geeft een aantal concrete mogelijkheden tot optimalisatie van het inkoopportfolio 204 Als onderdeel van het onderzoek is een inkoopdiagnose uitgevoerd, waarbij het inkoopvolume is geanalyseerd op basis van de crediteurenadministratie van de gemeente Hilversum 2007 en Een overzicht van de belangrijkste kengetallen is opgenomen in onderstaande tabel. 2 Voor gemeenten geldt voor werken een drempelbedrag van ,- en voor leveringen en diensten een drempelbedrag van ,-. De inkoopfunctie in vogelvlucht 11

12 Inkoopvolume Totaal inkoopvolume (in mln) Leveranciers Totaal aantal leveranciers Gemiddelde omzet per leverancier Facturen Totaal aantal facturen Gemiddeld bedrag per factuur Gemiddeld aantal facturen per leverancier , , Van bovenstaande kengetallen zijn in de inkoopdiagnose diverse dwarsdoorsneden gemaakt die inzicht geven in optimalisatie mogelijkheden, waaronder bijvoorbeeld: Het verminderen van het aantal facturen per leverancier om daarmee de administratieve lasten te verminderen (In de literatuur spreekt men van 50,- tot 75,- verwerkingskosten per factuur) Zo ontving de gemeente Hilversum in 2007 en 2008 maar liefst facturen van Nuon. Het beperken van het aantal leveranciers per inkooppakket om schaalvoordelen te behalen. In 2007 en 2008 deed de gemeente Hilversum bijvoorbeeld zaken met 216 verschillende uitzendbureaus. 206 In bijlage D is het totale overzicht van de bevindingen van de inkoopdiagnose opgenomen. 207 Een directe vergelijking met andere gemeenten is niet één-op-één te maken, maar gesteld kan worden dat de kengetallen van de gemeente Hilversum niet een wezenlijk ander beeld laten zien dan andere, qua grootte vergelijkbare gemeenten 3. De Nota Aanbesteding en Inkoop geeft bestuurlijke kaders en richtlijnen voor het uitvoeren van de inkoopactiviteiten. 208 In de Nota Aanbesteding en Inkoop worden bestuurlijke kaders, uitgangspunten en richtlijnen gegeven voor het uitvoeren van de inkoopfunctie: De inkoopfunctie van de gemeente Hilversum is decentraal georganiseerd; Binnen de Europees wet- en regelgeving gelden aanvullende gemeentelijke richtlijnen bij het uitvoeren van de inkooptaken. 3 Dit is een richtinggevende uitspraak gebaseerd op de ruime ervaring die Onderzoeksbureau Significant heeft bij het uitvoeren van inkoopdiagnoses bij gemeenten. De inkoopfunctie in vogelvlucht 12

13 De inkoopfunctie van de gemeente Hilversum is decentraal georganiseerd 209 De inkoopfunctie van de gemeente Hilversum is decentraal georganiseerd. Dit betekent dat iedere dienst zelf verantwoordelijk is voor de uitvoering van haar inkooptaken. De verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van facilitaire dienstoverstijgende aanbestedingen is belegd bij de dienst Bestuur. In bijlage 1 van onderdeel C van de Nota Aanbesteding en Inkoop is per productgroep 4 aangegeven wat dienstoverstijgende en dienstspecifieke productgroepen zijn. 210 In de Nota Aanbesteding en Inkoop is aangegeven dat op hoofdlijnen onderstaande verdeling van de verschillende typen inkopen kan worden gemaakt. In de praktijk blijkt deze verdeling niet zo duidelijk te zijn. De dienst Stad besteedt bijvoorbeeld ook ICT-projecten aan en de dienst Inwoners het onderhoud van sportvelden en beveiliging van het pand aan de Wilhelminastraat. Dienst Stad Dienst Inwoners Dienst Bestuur Aanbesteding van werken Aanbesteding van re-integratieopdrachten Facilitaire dienstoverstijgende inkoop 211 De wijze waarop en de mate waarin de verschillende inkoopprocessen zijn uitgewerkt en geïmplementeerd binnen de diensten, verschilt sterk. Binnen de dienst Stad is het inkoopproces uitgewerkt in de procesbeschrijving Aanbesteding Werken Dienst Stad die via intranet beschikbaar wordt gesteld. De dienst Inwoners heeft een vergelijkbare procesbeschrijving. Binnen de dienst Bestuur is de uitwerking een stuk minder gedetailleerd, waardoor medewerkers van de dienst beschikken over weinig hulpmiddelen ter ondersteuning van het inkoopproces. 212 Het contractbeheer en contractmanagement zijn eveneens decentraal belegd. Ten tijde van het onderzoek was er geen centraal contractenregister in gebruik. In een contractenregister worden alle contracten van de gemeente geregistreerd. Op die manier kunnen diensten zien welke contracten andere diensten hebben met leveranciers en welke condities gelden. Dit maakt het benutten van elkaars contracten eenvoudiger. In regionaal verband is inmiddels een aanbestedingsprocedure gestart om een applicatie aan te schaffen voor een centraal contractenregister. 4 Een productgroep is een clustering van verschillende maar samenhangende inkopen. De inkoopfunctie in vogelvlucht 13

14 213 Er vindt afstemming plaats tussen de drie diensten over inkoop via het Inkoopplatform, waaraan van iedere dienst medewerkers deelnemen die veel betrokken zijn bij inkoop. De afstemming binnen het Inkoopplatform heeft voornamelijk betrekking op het aanpassen van de Nota Aanbesteding en Inkoop. Met het afwijzen van de nieuwe Aanbestedingswet is ook het aanpassen van de Nota tijdelijk stopgezet. Het Inkoopplatform heeft geen officiële status en heeft geen vaste vergaderfrequentie. Dit kan de slagvaardigheid van het Inkoopplatform beperken. 214 De dienstcontrollers en de afdeling Concerncontrol zijn verantwoordelijk voor het toezicht op de inkoopfunctie. Er wordt beoogd dat de dienstcontrollers twee keer per jaar steekproefsgewijs aanbestedingsdossiers toetsen op naleving van de Nota Aanbesteding en Inkoop en hierover rapporteren aan de algemeen directeur. In de praktijk gebeurt dit niet altijd door tijdsgebrek. In het kader van de jaarlijkse accountantscontrole heeft de accountant ook een rol in de controle van de inkoopfunctie. Binnen de Europese wet- en regelgeving gelden aanvullende gemeentelijke richtlijnen bij het uitvoeren van de inkooptaken 215 Naast Europese wet- en regelgeving heeft de gemeente ook een eigen beleid geformuleerd in de Nota Aanbesteding en Inkoop van september In de nota wordt een aantal bestuurlijke kaders en richtlijnen ten aanzien van de inkoop en de aanbesteding vastgelegd. Enkele belangrijke richtlijnen in de Nota zijn: Ook onder de drempelbedragen voor Europees aanbesteden wordt transparantie en mededinging nagestreefd. Daarom zijn drempelbedragen gekoppeld aan de verschillende aanbestedingsvormen. De verschillende aanbestedingsvormen zijn, naast Europees aanbesteden, openbaar aanbesteden (met openbare publicatie van de aanbesteding), meervoudig onderhands aanbesteden (minimaal drie offertes moeten worden opgevraagd) en enkelvoudig onderhands aanbesteden (slechts één offerte wordt opgevraagd). Bij (meervoudig) onderhands aanbesteden streeft de gemeente Hilversum ernaar om, voor zover mogelijk, een derde van het aantal uit te nodigen bedrijven uit het lokale, dan wel regionale bedrijfsleven afkomstig te laten zijn. Om de arbeidsparticipatie van (langdurig) werklozen te bevorderen zal, in overleg met de afdeling Sociale Zaken van de dienst Inwoners, worden nagegaan waar het mogelijk is in een bestek voor diensten of werken dwingend de inzet van een percentage (langdurig) werklozen voor te schrijven indien de opdrachtwaarde groter is dan ,-. De gemeente Hilversum heeft in 2000 de Deelname Verklaring Duurzaam Inkopen ondertekend. Bij iedere inkoop of aanbesteding moet daarom worden gekeken naar mogelijkheden om duurzaamheidaspecten mee te nemen in de specificatie, in de selectiecriteria en/of in de gunningscriteria. De inkoopfunctie in vogelvlucht 14

15 De inhoud van en omgang met het aanbestedingsdossier. Het aanbestedingsdossier dient ná afloop van de procedure te worden gearchiveerd bij de afdeling F&I van de dienst Bestuur. De directeur is (eind)verantwoordelijk voor het overdragen van het dossier. De dienstcontroller toetst achteraf en steekproefsgewijs of de aanbestedingsprocedure binnen de kaders is uitgevoerd. De mate waarin de gemeente Hilversum zich aan dit beleid heeft gehouden bij de onderzochte dossiers, wordt in hoofdstuk 3 beschreven. Regionale inkoop 216 Sinds september 2006 maakt de gemeente Hilversum onderdeel uit van de Inkoop Samenwerking Gooi en Vechtstreek (ISGV). Dit is een samenwerkingsverband op inkoopgebied tussen de gemeenten Bussum, Naarden, Hilversum, Wijdemeren, Naarden en Weesp en het gewest Gooi- en Vechtstreek. Aan de inkoopsamenwerking ligt een overeenkomst ten grondslag, die eind februari 2010 afloopt. Voor die tijd wordt het functioneren van de inkoopsamenwerking geëvalueerd. 217 De inkoopsamenwerking verplicht de deelnemende gemeenten een inkoper aan te stellen ten behoeve van de samenwerking. De basis voor gezamenlijke inkoop ligt in het inkoopjaarplan van de ISGV, met daarin de voorgenomen inkooptrajecten van de partners. Per project wordt een gemeente aangewezen die als trekker optreedt. Deze krijgt tot taak een regionaal inkoopteam samen te stellen met daarin vertegenwoordigers van de deelnemende gemeenten. Dit kunnen zowel inkopers als materiedeskundigen en budgethouders zijn. 218 De inkoopsamenwerking vindt plaats op vier gebieden, namelijk facilitaire aanbestedingen, contractmanagement, afstemming van inkoopprocessen en de ontwikkeling van regionaal inkoopbeleid. Volgens de evaluatie van (opgenomen in het inkoopjaarplan ), is op alle vier onderwerpen voortgang geboekt. Zo wordt er bijvoorbeeld een besparing gerapporteerd van ,- op de uitgevoerde facilitaire inkooptrajecten. 219 De inkoopsamenwerking kent een overlegstructuur op drie niveaus: De regiegroep met daarin de portefeuillehouders van de deelnemende gemeenten. De regiegroep is bestuurlijk verantwoordelijk voor de samenwerking en de resultaten die uit de samenwerking voortvloeien. De regiegroep komt minimaal twee maal per jaar samen. De projectgroep met daarin de ambtelijke vertegenwoordiging vanuit het management van de gemeenten. De projectgroep is verantwoordelijk voor het opstellen van het regionaal inkoopjaarplan en wijst per gedefinieerd project een trekker aan. De inkoopgroep, die bestaat uit de inkopers die vanuit de gemeenten worden geleverd en belast zijn met de uitvoering van de in het regionale inkoopjaarplan benoemde projecten. De inkoopfunctie in vogelvlucht 15

16 De inkoopfunctie in vogelvlucht 16

17 3 Conclusies en aanbevelingen 301 In dit hoofdstuk worden de conclusies en aanbevelingen uitgewerkt. De conclusies geven antwoord op de centrale vraagstelling van het onderzoek, zoals geformuleerd in hoofdstuk 1. In de conclusies en aanbevelingen is onderscheid gemaakt naar: Aanbestedingen die binnen de gemeente Hilversum zijn uitgevoerd (onderdeel A); Aanbestedingen die uitgevoerd zijn in regionaal verband (onderdeel B); Eindconclusie op organisatorisch niveau (onderdeel C). Onderdeel A: aanbestedingen die binnen de gemeente Hilversum zijn uitgevoerd 302 De conclusies zijn opgebouwd uit vier hoofdconclusies. De eerste hoofdconclusie heeft betrekking op het beleid, de regels en procedures. De andere drie hoofdconclusies gaan over de toepassing hiervan in de twaalf aanbestedingsdossiers. Elke hoofdconclusie is weer opgebouwd uit aan aantal subconclusies. Deze worden in de rest van dit hoofdstuk achtereenvolgens uitgewerkt. De hoofd- en subconclusies hangen als volgt samen: (1) De Nota Aanbesteding en Inkoop is erg uitgebreid en moeilijk toepasbaar in de praktijk; De Nota Aanbesteding en Inkoop is op onderdelen onduidelijk, omdat sommige onderwerpen niet helder of op verschillende plaatsen anders worden beschreven; De Nota Aanbesteding en Inkoop dekt de voornaamste onderdelen af, maar is te uitgebreid; De Nota Aanbesteding en Inkoop is niet actueel, mede omdat de verantwoordelijkheid voor het actualiseren niet expliciet is belegd. Bij inkoop betrokken medewerkers hebben onvoldoende kennis van de Nota Aanbesteding en Inkoop. (2) Bij aanbestedingen die geselecteerd zijn middels factuurtrekking, is de Nota Aanbesteding en Inkoop niet altijd goed nageleefd: Dossiers: bij dossiers op basis van factuurtrekking waren de dossiers vaak onvolledig. Dossiers uit het overzicht van aanbestedingen waren zo goed als volledig; Procedure: bij dossiers op basis van factuurtrekking was naleving van de Nota Aanbesteding en Inkoop ten aanzien van de te volgen aanbestedingsprocedure onvoldoende. Bij aanbestedingen die geselecteerd zijn uit het overzicht van aanbestedingen werd de juiste procedure gevolgd. Conclusies en aanbevelingen 17

18 (3) Toepassing van het sociaal en duurzaamheidsbeleid 5 werd bij aanbestedingen regelmatig overwogen en soms toegepast, toepassing van het voorkeurs- en uitnodigingsbeleid 6 was beperkt: Toepassing van het sociaal of duurzaamheidsbeleid werd met name bij aanbestedingen uit het aanbestedingsoverzicht overwogen, bij dossiers op basis van factuurtrekking was dit niet het geval maar gezien de opdrachtwaarde ook niet verplicht; Toepassing van het voorkeurs- en uitnodigingsbeleid was alleen bij de dienst Stad geconcretiseerd; De Nota Aanbesteding en Inkoop biedt weinig concrete handvatten voor toepassing van het sociaal, voorkeurs- en uitnodigingsbeleid. (4) Bij het uitvoeren van de aanbestedingen werd onvoldoende aandacht besteed aan slim inkopen. Bij de onderzochte dossiers, in het bijzonder die geselecteerd waren door factuurtrekking, ontbrak een heldere definitie van het beoogde resultaat in termen van kwaliteit, marktwerking en kosten; Er werd vooraf onvoldoende aandacht besteed aan de ontwikkeling van een aanbestedingsstrategie; Er was beperkte inkoopkennis aanwezig bij de incidentele inkopers. Conclusie 1: De Nota Aanbesteding en Inkoop is erg uitgebreid en moeilijk toepasbaar in de praktijk 303 De eerste conclusie is dat de Nota Aanbesteding en Inkoop erg uitgebreid is en daardoor moeilijk toepasbaar in de praktijk. Deze conclusie is opgebouwd uit vier subconclusies, die in deze paragraaf achtereenvolgens worden uitgewerkt. Conclusie 1.1: De Nota Aanbesteding en Inkoop is op onderdelen onduidelijk, omdat sommige onderwerpen niet helder of op verschillende plaatsen anders worden beschreven. 5 In de Nota Aanbesteding en Inkoop is bepaald dat bij aanbestedingen aandacht moet worden besteed aan sociale doelstellingen, zoals de inzet van langdurig werklozen door leveranciers en aan duurzaamheids- en milieuaspecten. 6 In de Nota Aanbesteding en Inkoop is bepaald dat bij aanbestedingen waar mogelijk en toegestaan lokale en regionale leveranciers in staat worden gesteld om mee te dingen naar de opdracht om daarmee de lokale economie te stimuleren. Conclusies en aanbevelingen 18

19 304 Uit de documentstudie en uit de interviews blijkt dat de Nota is samengesteld uit bijdragen van verschillende medewerkers van verschillende diensten die veelvuldig te maken hebben met aanbestedingen. Dit heeft als voordeel dat de Nota is opgesteld door medewerkers met kennis van zaken en draagvlak heeft onder de opstellers. Het nadeel is echter dat het een samenvoeging is van diverse onderdelen. Dit komt niet ten goede aan de leesbaarheid en uniformiteit van de Nota, omdat verschillende onderwerpen op diverse plaatsen anders worden beschreven. 305 Voornamelijk het onderscheid in de onderdelen A. Algemeen, B. Aanbesteding van werken, C. Facilitaire Dienstoverstijgende Inkoop en D. Aanbesteding van Re-integratieopdrachten is op onderdelen verwarrend. Enkele voorbeelden zijn: (iv) Bij onderdeel B is het aanbestedingsproces van de dienst Stad als uitgangspunt genomen. In de Nota wordt opgemerkt dat dit onderdeel B ook voor andere diensten toepasbaar is. Het is niet duidelijk of dit een verplichting is of niet. (v) In onderdeel C, bijlage 1 zijn diverse productgroepen bestempeld als dienstoverstijgend én dienstspecifiek. Het is niet duidelijk is wat dit in de praktijk betekent. (vi) De titel van onderdeel D is aanbesteding van re-integratiediensten ( 2B-diensten ). Het is onduidelijk of onderdeel D nu geldt voor alle 2B diensten, of alleen voor re-integratiediensten. (vii) Sommige onderwerpen worden op verschillende plaatsen anders beschreven. Een voorbeeld hiervan is het sociaal, voorkeurs- en uitnodigingsbeleid, dat zowel in onderdeel A als in onderdeel B aan de orde komt. Conclusie 1.2: De Nota Aanbesteding en Inkoop dekt de voornaamste onderdelen af, maar is erg uitgebreid. 306 De Nota is vastgesteld in de raadsvergadering van 27 september In de Nota wordt uitgebreid aandacht besteed aan de diverse onderwerpen die in een inkoopbeleidsdocument verwacht mogen worden, zoals het onderscheid naar werken, leveringen en diensten, te hanteren drempelbedragen en de bijbehorende aanbestedingsprocedures, de wijze van vaststellen van de opdrachtwaarde, sociale doelstellingen, duurzaam inkopen, et cetera. In die zin zijn de meeste relevante onderwerpen benoemd. 307 Het document is echter niet overzichtelijk door bijvoorbeeld de uitgebreide beschouwing van wet- en regelgeving, ontwikkelingen rondom de nieuwe aanbestedingswet, et cetera. Inhoudelijk is het correct, maar beperkt toepasbaar en niet relevant bij de uitvoering van een aanbesteding. Conclusies en aanbevelingen 19

20 Conclusie 1.3: De Nota Aanbesteding en Inkoop is niet actueel, mede omdat de verantwoordelijkheid voor het actualiseren niet expliciet is belegd. 308 Het vakgebied van inkoop en aanbesteding is in ontwikkeling. Wet- en regelgeving veranderen, jurisprudentie vraagt om aanpassingen in werkwijzen, maar ook veranderingen binnen de gemeente maken het noodzakelijk dat de inkoopfunctie zich blijft ontwikkelen. Deze ontwikkelingen vragen om periodieke actualisering van het beleid. Deze taak is nu niet expliciet belegd als verantwoordelijkheid van een afdeling of als onderdeel van iemands takenpakket. 309 Op een aantal onderdelen is de Nota nu niet actueel. Hieronder worden twee voorbeelden genoemd: Per 1 januari 2008 zijn de drempelbedragen voor Europese aanbestedingen bij wet aangepast. Deze nieuwe drempelbedragen zijn geldig tot en met 31 december De wijzigingen zijn nog niet doorgevoerd in de Nota Inkoop en Aanbesteding. Voor leveringen en diensten geldt een drempelbedrag van ,- in plaats van ,-. Voor werken geldt een drempelbedrag van ,- in plaats van ,-. De inwerkingtreding van de nieuwe aanbestedingswet is vertraagd, waardoor de beschrijving in de Nota niet meer aansluit bij de praktijk. Conclusie 1.4: Bij inkoop betrokken medewerkers hebben onvoldoende kennis van de Nota Aanbesteding en Inkoop. 310 De inhoud van de Nota Aanbesteding en Inkoop is bij veel medewerkers die vanuit hun functie bij aanbestedingen betrokken zijn, onvoldoende bekend. Dit geldt voornamelijk voor medewerkers die incidenteel met inkoop te maken hebben. Het inkoopbeleid wordt daardoor niet of onvoldoende nageleefd. 311 Als oorzaak voor deze onbekendheid met de inhoud is onder meer aangegeven dat de Nota erg omvangrijk en complex is voor een medewerker die incidenteel met een aanbesteding te maken heeft. Veel aandacht is besteed aan de juridische juistheid en onvoldoende aan de praktische toepasbaarheid (zie ook conclusie 1.2). 312 Daarbij is er slechts beperkt aandacht besteed aan de implementatie. Uit interviews blijkt dat er behoefte is aan een beknopte handleiding en concreet instrumentarium ter vereenvoudiging en ondersteuning van het inkoopproces. Er is wel een start gemaakt met de implementatie. Op intranet zijn bijvoorbeeld door de verschillende diensten diverse procedures uitgewerkt. Het aantal concrete hulpmiddelen is echter (nog) beperkt. Conclusies en aanbevelingen 20

21 Aanbeveling 1: Herschrijf en actualiseer de Nota Aanbesteding en Inkoop tot één beknopt gemeentebreed beleid dat geldt voor alle diensten, waarin; Onderwerpen slechts één keer aan de orde komen; Alleen eventuele afwijkingen per dienst worden benoemd; Voor uitvoering relevante onderwerpen worden beschreven. Beleg expliciet de verantwoordelijkheid voor het periodiek actualiseren van het inkoopbeleid bij een afdeling of specifieke functionaris. Besteed ook nadrukkelijk aandacht aan de implementatie van de Nota. Conclusie 2: Bij aanbestedingen die geselecteerd zijn middels factuurtrekking is de Nota Aanbesteding en Inkoop niet altijd goed nageleefd 313 De tweede conclusie is dat bij vijf van de zes aanbestedingen die geselecteerd zijn middels factuurtrekking, de Nota Aanbesteding en Inkoop niet altijd goed is nageleefd. Deze conclusie is opgebouwd uit drie subconclusies, die in deze paragraaf achtereenvolgens worden uitgewerkt. Conclusie 2.1 Dossiers: bij dossiers op basis van factuurtrekking waren de dossiers vaak onvolledig. Dossiers uit het overzicht van aanbestedingen waren zo goed als volledig. 314 Vijf van de zes dossiers die geselecteerd zijn door middel van factuurtrekking waren veelal niet direct beschikbaar, niet gericht op de aanbesteding en verre van volledig ten aanzien van de documenten die er conform de Nota Aanbesteding en Inkoop in zouden moeten zitten. De dossiers die zijn geselecteerd op basis van het overzicht van uitgevoerde aanbestedingen waren wel direct beschikbaar. Alle zes dossiers waren ook zo goed als volledig. Enkele documenten ontbraken, waarbij vooral de verplichte onderbouwing voor de keuze van de aanbestedingsvorm in vier van de zes gevallen een belangrijke omissie was. Tijdens de interviews en bij de ambtelijke toets bleek echter dat de keuzes voor de aanbestedingsvormen wel bewust waren gemaakt, maar verzuimd was deze te documenteren. Aanbeveling 2.1: Herzie bijlage A.5 van de Nota Aanbesteding en Inkoop op noodzakelijke inhoud van het dossier. De huidige verplichting ten aanzien van de op te nemen documenten is op bepaalde onderdelen te uitgebreid en op bepaalde onderdelen niet volledig, in het bijzonder ten aanzien van doelmatigheid en doeltreffendheid (zie ook conclusie 4). Stel tevens een standaard inhoudsopgave beschikbaar (desnoods al in kant en klare tabbladen) voor een aanbestedingsdossier per type procedure. Conclusies en aanbevelingen 21

22 Conclusie 2.2: Procedure: bij dossiers op basis van factuurtrekking was naleving van de Nota Aanbesteding en Inkoop ten aanzien van de te volgen aanbestedingsprocedure onvoldoende. Bij aanbestedingen die geselecteerd zijn uit het overzicht van aanbestedingen werd de juiste procedure gevolgd. 315 Bij de dossiers die op basis van factuurtrekking zijn geselecteerd was in vier van de zes gevallen niet de aanbestedingsprocedure gevolgd, die conform de Nota Aanbesteding en Inkoop gevolgd had moeten worden. Bij twee van de zes dossiers was wel de juiste procedure gevolgd. In een van deze twee dossiers was sprake van een onderhandse aanbesteding, waarvan vooraf geen raming beschikbaar was door het onverwachte en urgente karakter van de werkzaamheden. Achteraf kon worden vastgesteld dat gezien de opdrachtwaarde de juiste procedure was gevolgd. Aanbeveling 2.2: Besteed nadrukkelijk aandacht aan het feit dat achter iedere factuur een inkoopvraagstuk ligt en dat bij iedere verplichting die wordt aangegaan de Nota Aanbesteding en Inkoop nageleefd dient te worden. 316 In drie van de zes onderzochte dossiers die geselecteerd zijn uit het overzicht van aanbestedingen betrof het een Europese aanbesteding, in één geval een openbare aanbesteding, in één geval een meervoudig onderhandse aanbesteding en in één geval was een afwijkingsformulier 7 op een openbare procedure gebruikt. 317 Bij alle zes aanbestedingsdossiers was de juiste aanbestedingsprocedure gevolgd of was een afwijkingsformulier gebruikt. In vier van de zes dossiers ontbrak de raming in het dossier, maar bij de ambtelijke toets bleek dat in alle gevallen vooraf de geraamde opdrachtwaarde wel bekend was. In het kader van de verantwoording voor een gekozen procedure is het belangrijk dat de geraamde opdrachtwaarde wordt vastgelegd in het dossier. Aanbeveling 2.3: Zorg dat in ieder dossier een raming aanwezig is, op basis waarvan kan worden vastgesteld dat de juiste aanbestedingsprocedure is gevolgd. De raming is namelijk leidend in de vraag of de juiste procedure is gevolgd en niet de ontvangen offertes. Achteraf kan vervolgens worden vastgesteld of de raming juist is geweest. 7 Bij afwijking van de aanbestedingsprocedure in geval van een meervoudig onderhandse aanbesteding en openbare aanbesteding moet conform de Nota Aanbesteding en Inkoop een afwijkingsformulier worden ingevuld en worden ondertekend door de directeur respectievelijk B&W. Conclusies en aanbevelingen 22

23 Conclusie 3: Toepassing van het sociaal en duurzaamheidsbeleid werd bij aanbestedingen regelmatig overwogen en soms toegepast, toepassing van het voorkeurs- en uitnodigingsbeleid was beperkt 318 De derde conclusie is dat toepassing van het sociaal en duurzaamheidsbeleid regelmatig werd overwogen, maar dat het voorkeurs- en uitnodigingsbeleid beperkt werd toegepast. Deze conclusie is opgebouwd uit drie subconclusies, die in deze paragraaf achtereenvolgens worden uitgewerkt. Conclusie 3.1: Toepassing van het sociaal of duurzaamheidsbeleid werd bij aanbestedingen uit het overzicht overwogen; bij dossiers op basis van factuurtrekking was dit niet het geval, maar gezien de opdrachtwaarde ook niet altijd verplicht. 319 In geen van de twaalf onderzochte dossiers is expliciet de overweging aangetroffen óf het sociaal, of duurzaamheidsbeleid volledig of op onderdelen toepasbaar was. Bij vier van de zes dossiers uit het overzicht bleek uit de aanbestedingsdocumenten dat er wel aandacht aan duurzaamheid en sociale doelstellingen was besteed. Bij de interviews en de ambtelijke toets bleek dat bij de andere twee dossiers toepassing niet mogelijk, of gezien de opdrachtwaarde niet verplicht was. 320 In geen van de zes dossiers die geselecteerd zijn op basis van factuurtrekking werd overwogen om sociale criteria of duurzaamheidscriteria mee te nemen. Omdat de opdrachtwaarde bij vijf van de zes dossiers naar verwachting kleiner was dan ,-, was dit volgens de Nota Aanbesteding en Inkoop voor sociale criteria ook niet verplicht. Mogelijkheden tot toepassing kunnen echter altijd worden onderzocht omdat ook kleinere opdrachten een bijdrage kunnen leveren aan het realiseren van de sociale of duurzaamheidsdoelstellingen. 321 Vanuit de dienst Stad worden geen sociale doelstellingen in de bestekken opgenomen, omdat men van mening is dat het geen structurele oplossing biedt voor het verminderen van het aantal langdurig werklozen. In samenspraak met Sociale Zaken kiest de dienst Stad ervoor om met partijen waarmee geregeld zaken wordt gedaan en een bepaalde omzet wordt gerealiseerd, afspraken te maken over de inzet van langdurig werklozen gedurende een langere periode, bijvoorbeeld 3 jaar. Het grootste voordeel van deze werkwijze is dat de mensen een volledige opleiding kunnen genieten en gediplomeerd aan het werkproces kunnen deelnemen. Deze werkwijze is nog niet vastgelegd in de Nota Aanbesteding en Inkoop, maar in het interview is aangegeven is dat dit wel gaat gebeuren. Conclusies en aanbevelingen 23

24 Aanbeveling 3.1: Werk in overleg met Sociale Zaken de door dienst Stad gekozen werkwijze ten aanzien van sociale doelstellingen verder uit als een van de mogelijkheden waarop het sociale beleid kan worden toegepast in aanbestedingen. Conclusie 3.2: Toepassing van het voorkeurs- en uitnodigingsbeleid was alleen bij de dienst Stad geconcretiseerd. 322 Voor het gewenste voorkeurs- en uitnodigingsbeleid is in de Nota Aanbesteding en Inkoop een aantal concrete richtlijnen geformuleerd: nodig bij meervoudig onderhandse aanbestedingen een aantal kandidaten uit het regionale bedrijfsleven uit. De toepassing hiervan is alleen binnen de dienst Stad verder geconcretiseerd. Men hanteert als definitie voor lokaal een straal van 25 kilometer rondom Hilversum. Een aantal is gedefinieerd als minimaal één. 323 Op basis van de onderzochte dossiers blijkt dat bij de andere diensten het voorkeurs- en uitnodigingbeleid niet werd toegepast en ook niet stelselmatig werd overwogen. Er werd bij de onderzochte dossiers dus geen uitvoering gegeven aan het vastgestelde inkoopbeleid. Aanbeveling 3.2: Pas het voorkeurs- en uitnodigingsbeleid organisatiebreed toe. Concretiseer daarvoor het beleid verder ten aanzien van het voorkeurs- en uitnodigingsbeleid door middel van duidelijke hulpmiddelen en richtlijnen. De werkwijze van de dienst Stad kan hierbij als vertrekpunt dienen. Conclusie 3.3: De Nota Aanbesteding en Inkoop biedt nog te weinig concrete handvatten voor toepassing van het sociaal, duurzaamheids- en het voorkeurs- en uitnodigingsbeleid. 324 Net als op andere onderdelen, biedt de Nota Aanbesteding en Inkoop ook voor het sociaal en duurzaamheidsbeleid beperkte handvatten om concreet uitvoering te geven aan het beleid. Ten aanzien van het voorkeurs- en uitnodigingsbeleid zijn al concretere richtlijnen geformuleerd, maar nog niet concreet genoeg. 325 Ook moet duidelijk zijn dat het sociaal beleid en doelstellingen ten aanzien van duurzaam inkopen niet bij alle aanbestedingen even goed toepasbaar zijn. Per aanbesteding moet daarom goed worden overwogen of aanvullende criteria worden opgenomen. Te allen tijde moet voorkomen worden dat criteria en eisen worden opgenomen omdat het moet volgens het beleid, maar eigenlijk niet toepasbaar zijn op de specifieke casus. Conclusies en aanbevelingen 24

25 Aanbeveling 3.3: Maak een beknopt overzicht van concrete toepassingen van het sociaal, duurzaamheids- of voorkeurs- en uitnodigingsbeleid, eventueel gerelateerd aan concrete inkooptrajecten. Organiseer in het aanbestedingsproces ook de gelegenheid om hierover met betrokkenen en experts van gedachten te wisselen. Eventueel zou ook een marktconsultatie op dit onderwerp uitkomst kunnen bieden. Informeer ook bij andere gemeenten hoe zij hier mee omgaan. Aanbeveling 3.4: Verplicht in de Nota Aanbesteding en Inkoop het beargumenteerd en gedocumenteerd overwegen van toepassing van sociale of duurzaamheidscriteria, maar stel toepassing zelf niet verplicht. Conclusie 4: Bij het uitvoeren van de aanbestedingen werd er onvoldoende aandacht besteed aan slim inkopen 326 De vierde conclusie is dat er bij het uitvoeren van aanbestedingen onvoldoende aandacht werd besteed aan slim inkopen. Deze conclusie is opgebouwd uit drie subconclusies, die in deze paragraaf achtereenvolgens worden uitgewerkt. Conclusie 4.1: Bij de onderzochte dossiers, in het bijzonder die geselecteerd zijn door factuurtrekking, ontbrak een heldere definitie van het beoogde resultaat in termen van kwaliteit, marktwerking en kosten. 327 Aan de hand van de vooraf bepaalde doelstellingen is de doelmatigheid vast te stellen. In 6 van de 12 dossiers werden geen concrete doelstellingen aangetroffen die door middel van de aanbesteding gerealiseerd hadden moeten worden. De doelstellingen zouden bijvoorbeeld kunnen zijn: het verbeteren van de kwaliteit van dienstverlening, verkleinen van de afhankelijkheid van de gemeente door meer leveranciers te contracteren, of het verkorten van de levertijd. Uit de dossiers waarin geen doelstellingen zijn opgenomen is de doelmatigheid dan ook niet te herleiden, anders dan dat er wel of geen contract is gesloten. 328 Uit de interviews bleek echter dat er vooraf bij 7 van de 12 dossiers wel degelijk doelstellingen waren geformuleerd. Deze waren veelal impliciet en enkel op het niveau van die specifieke aanbesteding en niet op het niveau van een inkooppakket. Een mogelijke doelstelling op inkooppakketniveau zou bijvoorbeeld kunnen zijn het reduceren van het aantal leveranciers, of het realiseren van een bepaalde kwaliteitsstandaard. Conclusies en aanbevelingen 25

26 Aanbeveling 4.1: Zorg dat vooraf expliciet wordt nagedacht over de doelstellingen van een aanbesteding en leg dit vast in het aanbestedingsdossier. Om dit te borgen kan bijvoorbeeld het beoogde resultaat een verplicht onderdeel zijn van besluitvorming over de te starten aanbesteding. Conclusie 4.2: Er werd vooraf onvoldoende aandacht besteed aan de ontwikkeling van een aanbestedingsstrategie. 329 In geen van de dossiers is een volledige aanbestedingsstrategie aangetroffen. De aanbestedingsstrategie is een essentieel onderdeel van een aanbesteding. Daarin worden de keuzes gemaakt voor de wijze waarop de aanbestedingsprocedure wordt ingericht. Naast het resultaat van de raming worden hier inkooptechnische keuzes onderbouwd, zoals de reikwijdte van de aanbesteding, mogelijkheden tot bundeling van de vraag binnen de gemeente, het type aanbestedingsprocedure, de contractduur, de contractvorm, de perceelindeling, de wijze van specificeren en de wijze van beoordeling. De aanbestedingsstrategie vormt dus als het ware de kern van de aanbesteding en is mede bepalend voor de resultaten. 330 Bij de interviews en de ambtelijke toetsing bleek dat vooral bij de aanbestedingen uit het overzicht van aanbestedingen wel aandacht was besteed aan onderdelen van de aanbestedingsstrategie, maar dat dit niet of beperkt was vastgelegd. Aanbeveling 4.2: Maak de aanbestedingsstrategie een verplicht onderdeel van het aanbestedingsdossier. Bied daarbij concrete hulpmiddelen om het denkproces ten aanzien van de aanbestedingsstrategie te ondersteunen, zoals een standaard indeling van een aanbestedingsstrategie. Daarin zou ook beknopt aandacht kunnen worden besteed aan instrumenten, zoals het uitvoeren van een marktanalyse of -consultatie. Een andere mogelijkheid is om consultatie bij een ervaren inkoper van een van de diensten aan te bieden (of verplicht te stellen) bij ieder inkooptraject. Conclusies en aanbevelingen 26

27 Conclusie 4.3: Er is beperkte inkoopkennis aanwezig bij de incidentele inkopers. 331 Het uitvoeren van inkooptrajecten is decentraal belegd in de lijn. Hierdoor is de frequentie waarmee binnen bepaalde afdelingen aanbestedingen worden uitgevoerd laag en is het logisch dat hier ook beperkt inkoopkennis en -ervaring worden ontwikkeld. Het gevolg hiervan is dat men niet voldoende in staat is om goed doordachte inkooptechnische keuzes te maken. Als voorbeeld noemen wij de Europese aanbesteding van arbodienstverlening. In het interview werd aangegeven dat er een gunningscriterium ten aanzien van sociaal beleid was gehanteerd, omdat dit volgens het inkoopbeleid verplicht was. Bij het projectteam heerste echter twijfel over óf en hoe het criterium toepasbaar was in dat specifieke geval. Deze twijfel bleek terecht, omdat geen enkele inschrijver het gunningscriterium correct heeft geïnterpreteerd. Aanbeveling 4.3: Ontwikkel infrastructuur ter ondersteuning van de inkoopfunctie. Bij voorkeur gebeurt dit centraal voor alle drie diensten, om de uniformiteit in de werkwijze te waarborgen. De mogelijkheden ter ondersteuning zijn: Een overzichtelijke (online) handleiding en checklists voor het uitvoeren van aanbestedingen; (Online) beschikbaarheid van standaarddocumenten; Een kennispunt inkoop en aanbesteding, waar incidentele inkopers terecht kunnen met vragen. Hierbij gaat het niet alleen om de al beschikbare juridische kennis, maar juist ook om de inkoopkennis; Training en opleiding voor medewerkers die bij inkoop betrokken zijn. Aanbeveling 4.4: Maak in het beleid heel bewust de keuze welke onderwerpen verplicht zijn bij de uitvoering van een inkooptraject en welke onderdelen verplicht zijn om in overweging te nemen, maar niet per se toegepast hoeven te worden, mits beargumenteerd en gedocumenteerd. Onderdeel B: Aanbestedingen die uitgevoerd zijn in regionaal verband 332 De conclusies ten aanzien van de Inkoopsamenwerking Gooi en Vechtstreek (ISGV) zijn opgebouwd uit twee hoofdconclusies. De eerste hoofdconclusie heeft betrekking op de beleidsmatige keuze en inrichting van de inkoopsamenwerking. De andere hoofdconclusie gaat over de toepassing Nota Aanbesteding en Inkoop in de twee onderzochte aanbestedingsdossiers. Elke hoofdconclusie is weer opgebouwd uit een aantal subconclusies. Deze worden in de rest van dit hoofdstuk achtereenvolgens uitgewerkt. De hoofd- en subconclusies hangen als volgt samen: Conclusies en aanbevelingen 27

28 (1) De inrichting van Inkoopsamenwerking Gooi en Vechtstreek is weloverwogen, evenals de deelname door Hilversum: (Regionale) inkoopsamenwerking is niet strijdig met de Nota Aanbesteding en Inkoop; In de inkoopsamenwerkingsovereenkomst zijn duidelijke afspraken gemaakt tussen de deelnemende gemeenten; Inkoopsamenwerking leidt tot inkoopvoordelen en professionalisering van de inkoopfunctie van de gemeente Hilversum. (2) De onderzochte regionale aanbestedingen zijn degelijke aanbestedingsprocedures geweest waarbij de Nota Aanbesteding en Inkoop is gevolgd. De volgens de Nota Aanbesteding en Inkoop te volgen aanbestedingsprocedures zijn in beide aanbestedingen toegepast; In beide regionale aanbestedingen wordt expliciet invulling gegeven aan onderdelen van het sociaal en duurzaamheidsbeleid conform de Nota Aanbesteding en Inkoop; In beide aanbestedingen zijn vooraf goed onderbouwde, bewuste keuzes gemaakt ten aanzien van de aanbestedingsstrategie, echter beperkt gedocumenteerd in de dossiers. Conclusie 5: De inrichting van Inkoopsamenwerking Gooi en Vechtstreek is weloverwogen, evenals de deelname door Hilversum Conclusie 5.1: (Regionale) inkoopsamenwerking is niet strijdig met de Nota Aanbesteding en Inkoop. 333 In de Nota Aanbesteding en Inkoop wordt het zoeken van eventuele inkoopsamenwerking met andere, vergelijkbare organisaties expliciet genoemd als een van de activiteiten in de inventarisatiefase van een aanbesteding. De regionale inkoopsamenwerking past dan ook binnen de kaders van de Nota Aanbesteding en Inkoop. Conclusie 5.2: In de inkoopsamenwerkingsovereenkomst zijn duidelijke afspraken gemaakt tussen de deelnemende gemeenten. 334 In de samenwerkingsovereenkomst zijn duidelijke afspraken gemaakt over de verplichtingen van de deelnemende gemeenten voor de inkoopsamenwerking. De overeenkomst is ondertekend door de (toenmalige) directeur dienst Bestuur van de gemeente Hilversum en bestuurders van de andere deelnemende gemeenten. De verplichtingen die voortvloeien uit de samenwerkingsovereenkomst hebben bijvoorbeeld betrekking op het beschikbaar stellen van 1 inkoper (hbo-niveau, 1 fte), het beschikbaar stellen van een lokale inkoopcoördinator en de deelname aan de regiegroep, de projectgroep en de inkoopgroepen. Conclusies en aanbevelingen 28

29 335 Tevens zijn afspraken gemaakt ten aanzien van de vrijheid van deelnemende gemeenten om van deelname aan gezamenlijke aanbestedingen af te zien. Daarmee kunnen gemeenten besluiten om niet deel te nemen, indien dit door omstandigheden niet zinvol of mogelijk is. Bij de regionale aanbesteding van catering bijvoorbeeld hebben de gemeenten Bussum en Naarden besloten om af te zien van deelname. Bussum kon zich niet conformeren aan de strakke planning. Naarden vond de omvang van haar catering te klein om aan te besteden en wilde lokaal ondernemerschap stimuleren. Conclusie 5.3: Inkoopsamenwerking leidt tot inkoopvoordelen en professionalisering van de inkoopfunctie van de gemeente Hilversum. 336 Uit het jaarplan van ISGV blijkt dat er diverse positieve resultaten zijn behaald met de inkoopsamenwerking. Op diverse inkooptrajecten zijn financiële inkoopvoordelen behaald, maar ook op het gebied van professionalisering van de inkoopfunctie worden positieve resultaten geboekt. Conclusie 6: De onderzochte regionale aanbestedingen zijn degelijke aanbestedingsprocedures geweest waarbij de Nota Aanbesteding en Inkoop is gevolgd Conclusie 6.1: De volgens de Nota Aanbesteding en Inkoop te volgen aanbestedingsprocedures zijn in beide aanbestedingen toegepast. 337 In de beide regionale aanbestedingen is de juiste aanbestedingsprocedure gevolgd, conform de Nota Aanbesteding en Inkoop. Schoonmaakdienstverlening is aanbesteed volgens een openbare Europese procedure. Voor catering is een 2b-procedure gevolgd, omdat het een dienst betreft uit bijlage 2b van het Bao 8. Voor deze diensten is het toepassen van een lichtere procedure gerechtvaardigd, mits de grondbeginselen van de Europese aanbestedingrichtlijnen (transparantie, objectiviteit en non-discriminatie) worden gevolgd. Dit is bij de aanbesteding van catering het geval geweest. 8 Voor diensten die genoemd zijn in bijlage 2b van het Bao is een verlicht aanbestedingsregime van toepassing, met minder procedure vereisten. Voor diensten uit bijlage 2a van het Bao is het volledige aanbestedingsregime van toepassing. Conclusies en aanbevelingen 29