Naschrift OVERHEID IN TRANSITIE(S)? Filip De Rynck

Transcriptie

1 Filip De Rynck Overheid in transitie(s)? OVERHEID IN TRANSITIE(S)? Filip De Rynck Verbale vernieuwing : zo luidde de titel van een spraakmakend bestuurskundig werk in Mark VAN TWIST fileerde daarin de wijze waarop retoriek en discoursen een integraal onderdeel zijn van beleidsvoering. De evolutie in het gebruik van het begrip transitie is een goed voorbeeld van deze verbale vernieuwing. Het begrip transitie geeft in algemene zin aan dat onze samenleving tegen haar grenzen oploopt en dat het roer radicaal om moet. Het urgente, het dramatische en het systemische geven het begrip transitie een eigen kleur. BLOCK en PA REDIS wijzen erop dat het woord gaandeweg aan uitholling onderhevig is. Elke verandering, ook eerder banale hervormingen van administraties, krijgen nu al snel het predicaat transitie. Elke stad die ook maar iets doet dat afwijkt van het huidige beleid, gebruikt gretig de term. Enkele woningen energiezuiniger maken volstaat al. Op Vlaams niveau werken (of werkten?) zogenaamde transitiemanagers die allerlei processen binnen de Vlaamse overheid anders moeten organiseren. Elke verandering of hervorming, hoe klein ook, is dan snel een transitie. Als alles wat verandert transitie is, dan is transitie alles en dus niets. Is het in dit themanummer meer dan verbale vernieuwing? En hoe verhouden deze artikelen over transitie zich dan tot de bestuurs- en beleidskunde en de rol van de overheid? Het kernwoord hier is governance en daarop focussen we in het tweede deel van dit essay. Transitie gaat om noodzakelijke structurele en systemische veranderingen van de samenleving gericht op duurzame ontwikkeling. Die veranderingen groeien uit een interactie tussen de druk van landschapsontwikkelingen (evoluties in de omgeving), veranderingen van regimes en het effect en de doorwerking van niches: experimenten die de noodzakelijke omslag tonen en die geleidelijk tot regimeverandering kunnen leiden. Regimes zijn het geheel van praktijken en manieren van doen die nu ons gedrag beheersen. Beleid, gedefinieerd als het geheel van acties die de overheid initieert, reguleert of zelf onderneemt, is een onderdeel van het heersende regime en van de nog veel bredere systemische kijk naar maatschappelijke veranderingen. Die brede inbedding om beleidsverandering te duiden en het effect ervan te zien, typeert transitiewetenschap. Transitiemanagement is het doelbewust bewerken van deze interacties rond projecten, thematieken, programma s of territoriale niveaus (een wijk, een stad, een regio). Over de aard van die aansturing is in de transitieliteratuur veel discussie: veel te kort samengevat gaat dat tussen enerzijds een rationele ingenieursbenadering die maatschappelijke systemen als één grote machine ziet, versus anderzijds een benadering die complexiteit en tegenstrijdigheid van belangen en visies erkent vanuit een sociaal-constructivistisch perspectief ( transitiegovernance heet dat dan). De bijdragen in deze bundel zitten sterk in dat sociaal-constructivistische perspectief, wat ook verklaart waarom er zoveel aandacht is voor governance. Transitie of beleid? Niet in elke bijdrage van dit themanummer staat het begrip transitie echter zo centraal als we zouden mogen verwachten. En het begrippenkader, dat we hierboven heel kort schetsten, komt zeker weinig aan bod. Dat is natuurlijk wel zo in de beschouwende bijdrage over transitiemanagement zelf en is ook sterk aanwezig voor het materialenbeheer, niet toevallig omdat daar ook al 61

2 VTOM / 2015 / 01 expliciete transitie-experimenten hebben gelopen of nog bezig zijn. Dat is echter al minder het geval voor mobiliteit, nog minder voor gezondheid en nauwelijks voor het thema wonen. Dat roept vragen op: is het begrip vooral van toepassing voor materialenbeheer omdat dit het meest aansluit bij de ecologische invalshoek van duurzaamheid waardoor het daar het meest ingeburgerd en als concept aanvaard is? Is het in de sfeer van materialen wellicht minder controversieel, misschien ook economisch interessant en steunt het daardoor op een meer eenduidige probleemdefinitie? De andere bijdragen hellen eerder over naar een kritische beleidsanalyse met een beperktere focus op bredere veranderingen, op de drie niveaus die we eerder hebben onderscheiden. In de bijdrage over wonen zien we vooral aandacht voor betaalbaarheid, bereikbaarheid, toegankelijkheid,..., de eerder klassieke thema s in deze beleidsdiscussie in Vlaanderen. Hier is niet zozeer van verbale vernieuwing sprake, want de auteurs gebruiken het begrip transitie zelf al zeer spaarzaam. Het lijkt er wel op dat veel wetenschappers sterk focussen op beleidsverandering bekeken door de ogen van de overheid. Het roept de intellectueel prikkelende vraag op hoe we naar dezelfde thema s zouden kijken vanuit het oogpunt van transities: misschien zouden we dan inzake wonen bijvoorbeeld meer kijken naar wijzigende woonvoorkeuren, naar nieuwe vormen van wonen (cohousing bijvoorbeeld),... Wat zijn systemen? Transities gaan over complexe sturingsprocessen in en van maatschappelijke systemen. In meerdere bijdragen valt op dat het lastig is om goed te omschrijven wat we bedoelen met systemen. Als het object ( het systeem ) moeilijk te omschrijven is, dan is het lastig om verandering te managen. In het artikel over mobiliteit bijvoorbeeld is de vraag wat we bedoelen met het mobiliteitssysteem. Hoe breder dat ingebed is, en daar zijn goede redenen voor (relaties met ruimtelijke ordening, wonen, werkorganisatie, ) hoe sneller men de hele samenleving in het vizier krijgt. Dat is vaak het geval met transitiediscussies: oorzaken, gevolgen en acties op verschillende schalen en in verschillende deelaspecten van de samenleving zijn zeer verweven. We zien hetzelfde bij wonen: in een brede zin gaat het woonsysteem over fiscaliteit, ruimtelijke ordening, mobiliteit en vat het een complex geheel van niveaus, rollen en instrumenten. Versmallen we omwille van een zekere pragmatiek de focus bijvoorbeeld tot energiezuinigheid van woningen, dan duiken onvermijdelijk toch weer snel systemische vragen op: we kunnen toch niet alleen maar werken aan klimaatneutrale woningen die nog meer open ruimte verbruiken en waar twee auto s op de oprit staan? Scherpere keuzes van systeemomschrijvingen, voor of vooral tijdens de processen, raken aan probleemdefinities en dus aan posities van actoren en machtsverhoudingen in de samenleving. Versmallen we bijvoorbeeld het mobiliteitsdebat tot discussies over concentratie van woningen op verdichte assen, dan zetten we scherp op de relatie stad versus platteland. Focussen we op woonwerkrelaties, dan komt de bedrijfsauto in het vizier en belanden we in het debat over concurrentie en loonlast. Door die keuzes activeren we telkens weer andere actoren, andere settings van debat. Die stap van brede en intellectueel interessante systeemanalyse naar meer pragmatische tussenstappen rond deelaspecten is lastig en dat merken we ook in deze artikelen. Elke insnijding in het systeem door het bepalen van een object van debat (in smallere of bredere zin) maakt deel uit van de machtsverhoudingen en is een strategisch wapen. Transitie = collectieve keuzes In hun bijdrage schrijven BLOCK en PAREDIS dat duurzaamheidstransities door en door politieke processen zijn: ze hebben te maken met collectieve maatschappelijke keuzes, tegenstrijdige visies en belangen. Hoe verhoudt dit themanummer zich tot die stelling? We komen hier op het zeer glibberige terrein van discussies op het macroniveau: hoe evolueert onze samenleving en hoe plaatsen we daarin het transitiedebat? Volgens sommigen evolueren we steeds meer naar een zogenaamde neoliberale maatschappij: relaties tussen mensen, maatschappelijke verhoudingen en sturing gebaseerd op marktwerking. Let op woorden als steeds meer en naar : daar zit een vorm van determinisme in dat ook impliceert dat we maatschappelijke veranderingen in één 62

3 Filip De Rynck Overheid in transitie(s)? beweging kunnen vatten. En het woord neoliberaal is zelf ook een vorm van verbale vernieuwing: veel mensen gebruiken het om er van alles mee aan te duiden. BLOCK en PAREDIS geven aan dat de overgang naar een meer door marktprincipes gestuurde maatschappij evengoed een transitie is, als iedereen dat begrip voor om het even welke verandering mag gebruiken. Systeemverandering, regimes en niches: het lijkt ook op die ontwikkeling van toepassing. Een niche is dan bv. een ruimte waarin marktverhoudingen kunnen spelen, als proeftuin om dat vervolgens te veralgemenen. Het regime leidt dan tot minder overheidstussenkomst. Ik schrijf het met enige aarzeling, maar het lijkt niet zo ver van de waarheid dat de meeste transitiewetenschappers eerder binnen maatschappijmodellen denken die socialistisch-ecologisch geïnspireerd zijn en bijvoorbeeld veel belang zullen hechten aan een sterke collectieve sector en een sterk sturende rol van de overheid. Zij steunen dan vaak, maar even vaak onuitgesproken, op kritiek ten aanzien van kenmerken van een kapitalistisch marktsysteem. Dat is het systeem dat onduurzaamheid produceert. Maar wetenschappers lijken toch vaak te aarzelen om hun kritieken zo scherp te formuleren, waardoor ze het doen voorkomen alsof transitie en duurzaamheid een instrumenteel karakter hebben. De aanname is dan dat wel duidelijk is wat duurzaamheid inhoudt en dat wat we beschrijven het proces is daar naartoe. In sommige bijdragen klinkt wel kritiek op bestaand beleid maar de analyse is bescheiden: op welke mechanismen steunt dat bestaand beleid en als we het systeem moeten veranderen, wat is er dan juist mis met het huidige kapitalistische systeem? Wie kritiek heeft op de marktwerking van het huidige woonsysteem, kan toch moeilijk anders dan het marktsysteem zelf in vraag te stellen? Het doen voorkomen alsof het debat gedepolitiseerd kan verlopen, is een gevaarlijk pad. Een term als transitiemanagement past daar goed in: wat te managen is, lijkt buiten de politiek te staan. Deze kritiek geldt ook voor de bestuurskunde, zoals blijkt uit het meest bestuurskundige artikel in dit themanummer: bestuurkundigen stellen zich ook vaak instrumenteel op en doen alsof wel duidelijk is waartoe al die instrumenten en al dat manage ment moet dienen. Het gaat dan niet om duurzaamheid maar om een meer efficiënte en meer effectieve overheid. Dat lijkt dan wel duidelijk genoeg en vervolgens kan de bestuurskundige aan de slag. Het resultaat is dan evenzeer een gedepolitiseerd debat dat daardoor vaak bestaande machtsverhoudingen in en rond de overheid bestendigt en daarom een politieke keuze inhoudt. Waar zit de politiek? Opvallend in het themanummer is de grote afwezigheid van het politieke systeem. Dat lijkt in deze bijdragen eerder een contextfactor dan een essentieel element van de analyse. Doorheen alle bijdragen komt het beeld van de overheid boven als een grote machine, vol instrumenten. Over de dynamieken in het politieke systeem dat de overheid aandrijft, over het functioneren daarvan en over de evoluties daarbinnen, lezen we niets. De rollen van partijen, parlementen en van de leidende politici zelf staan nagenoeg buiten deze bundel. We lezen ook weinig over het maatschappelijk debat als draagvlak en/of tegenkracht voor het politieke systeem. Het lijkt wel alsof politici en het politieke systeem geen rol spelen of alleen passieve ontvangers zijn van de signalen over de noodzakelijke transitie. De integratie van het politieke systeem maakt het mogelijk om al dan niet veranderende opvattingen en veranderende machtsverhoudingen, ook binnen de overheid zelf, als element van analyse van transities te integreren en daardoor een accurater beeld van veranderingen te krijgen. Ook dit is een kritiek die voor bestuurskundigen geldt. Vaak bekijken zij ook de overheid vooral vanuit het ambtelijke perspectief en slagen we er te weinig in om een geïntegreerde analyse te maken die een realistisch beeld geeft hoe de overheid werkt vanuit de verwevenheid tussen politieke en ambtelijke ratio s. Governance: multi van alles Bij de vraag naar de rol van de overheid in transities valt onvermijdelijk dat andere buzzword: governance, liefst meteen voorafgegaan door de woorden multi-level en multi-actor. Dat is evenzeer verbale vernieuwing: governance 63

4 VTOM / 2015 / 01 dekt de meest uiteenlopende ladingen en leent zich voor veel interpretaties. Het samenvoegen van de twee containerbegrippen, transitie en governance, geeft één zeer grote container waarbij wenselijkheden, normatieve uitgangspunten, empirische vaststellingen of eerder intuïtieve inschattingen van praktijkevoluties nog eens door elkaar lopen. Transitiewetenschappers en bestuurs- en beleidskundigen kunnen vooral op dit punt meer van elkaar leren dan tot nu toe het geval is. Onze wetenschap kan belangrijke inzichten bieden die de analyse van veranderingen, inclusief beleidverandering, rijker en meer geschakeerd maken en daardoor ook meer bijdragen tot het begrip van veranderingen. In het meest bestuurskundige artikel is de aanname sterk dat we evolueren van government naar governance en diezelfde toon zit in de themabijdragen. Maar wat zeggen we daarmee en welke waarde heeft zo n clichématige uitspraak? Hadden wij bijvoorbeeld in ons land, met dat historisch sterke middenveld en die sterke verwevenheid tussen middenveld, bedrijven en overheid, niet al decennialang sterke vormen van governance, vooraleer het begrip internationaal aan zijn opmars begon? Wat in andere landen misschien nieuw was, is dat niet noodzakelijk in ons land. Was er eigenlijk wel sprake van government vooraleer we nu over een zogezegde verschuiving naar governance kunnen spreken? Gaat het niet eerder om veranderende governance -patronen zelf met nieuwe actoren voor nieuwe thema s? Dit soort beelden van zogezegd eenduidige lineaire verschuivingen, is onbruikbaar om de complexe praktijk te vatten. De thematische bijdragen zoals deze over wonen en mobiliteit geven een zicht op complexe sturingsarrangementen. Er is niet zozeer sprake van een verschuiving maar eerder van een stapeling van praktijken: praktijken van klassiek overheidsoptreden (wetgeving, toezicht), bovenop praktijken van marktwerking (met al dan niet falende regulering) en boven op praktijken van netwerking (samenwerking met marktactoren en/ of met het maatschappelijke middenveld). Bovendien zou het kunnen dat aparte instrumenten niet goed functioneren zonder die stapeling: netwerk vormen functioneren niet goed zonder wettelijk kader; marktwerking functioneert niet goed als de wetgeving waarop de regulering steunt, niet deugt. In de themabijdragen komt die stapeling nu en dan aan bod. In het artikel over wonen is dat het duidelijkst: allerlei instrumenten, zowel horend bij hiërarchie, markt of netwerking kruisen elkaar en komen tezelfdertijd voor. We zien hoe voorzichtig we moeten zijn om al te snel te denken dat sturingsarrangementen in deze of gene richting evolueren. In een recent Nederlands themanummer over de terugtredende overheid (Themanummer Het organiseren van de terugtocht, Bestuurskunde, 2014) geven verschillende auteurs aan dat er geen sprake is van terugtreden, wel van andere vormen en manieren van werken die dan bovendien nog grondig verschillen van domein tot domein. En zelfs waar de overheid zogenaamd terugtreedt, kan het effect van wat ze dan vervolgens anders doet zo mogelijk nog meer ingrijpend zijn dan wat ze voordien deed. Bovendien wijzen de auteurs erop dat er blijkbaar sprake is van een revival van good old government : een meer positief klimaat ten opzichte van overheidsingrijpen, sterk aangewakkerd door crisissen allerhande. Van governance terug naar government, lijkt het. Geen eendimensionale verschuivingen in de ene of de andere richting, maar veranderingen in alle richtingen op hetzelfde moment. De van naar schrijfstijl is altijd goed voor snelle generalisaties en interessant voor het politieke debat, maar gevaarlijk voor wetenschappers. Het is bijvoorbeeld opvallend hoe weinig empirisch materiaal we hebben om de effecten van marktwerking goed te kunnen inschatten. We wezen er al op dat dan weinig aandacht is voor de effecten van gestapelde instrumenten, waarvan een bepaalde vorm van marktwerking er maar een is. Maar marktwerking als omschrijving van al die variaties die daaronder schuilgaan, met de combinaties van instrumenten ter ondersteuning, is schraal. Is een sterkere nadruk op flexibiliteit, marktwerking en decentralisatie niet ook voor een deel het pleidooi van de voorstanders van transities richting duurzaamheid? Hoe kijken zij dan naar de markt en zijn pleidooien voor een krachtigere regulering van de markt dan zo afwijkend van de voorstanders van een meer neoliberale vermarkting? 64

5 Filip De Rynck Overheid in transitie(s)? Het beeld van de overheid In dit themanummer is opvallend weinig aandacht voor de zogenaamde klassieke rol van de overheid en voor het effect van die rollen: het belang van goede wetgeving, goede werking van overheidsdiensten, kaderstelling en regulering. Het is echter niet omdat het klassiek is (dat begrip lijkt eerder een verbale veroudering ), dat het niet meer relevant zou zijn en binnen die zogenaamde klassieke lijn is zelf ook vernieuwing mogelijk, bv. in de ontwikkeling van een vernieuwend juridisch instrumentarium. De functies van de klassieke overheid ten opzichte van de beschreven tendensen blijven redelijk onderbelicht, inclusief ook de vraag hoe het juridische apparaat moet evolueren om al die governance te onderbouwen en de output van al dat gegovernance solide en duurzaam te maken. Het woord governance mag dan al vaak vallen, in veel bijdragen zit, impliciet, toch eerder een sterk model van monocentrische sturing van de samenleving. Het lijkt wel alsof achter de weliswaar als complex omschreven systemen met veel actoren toch altijd wel een bestuurder zit die het geheel overziet vanuit hetzelfde standpunt als wat de wetenschapper gebruikt om zijn veld te analyseren. De maakbaarheid van de samenleving, weliswaar een complex en lastig fenomeen, is min of meer de dragende gedachte. Die stuurder is dan vaak de overheid. Het verzonken beeld dat iemand vanuit dat panoramische standpunt stuurt, zit in de teksten en lijkt op een combinatie van governance in een governmentkader waarbij finaal de overheid toch knopen doorhakt of richting geeft. Veel gedoe, maar toch vadertje staat die boven het gewoel gaat staan. Hier en daar, het kon niet anders, staat de bekende dooddoener in de teksten: in the shadow of hierarchy. De hiërarchie treedt op als al dat schaduwwerk tot niets leidt. Dat is vanzelfsprekend net een deel van het probleem: voor veel hardnekkige problematieken tekent ook de overheid afwezig, of zijn er veel elkaar hinderende overheden of zit de overheid, wie het dan ook is, geblokkeerd in de maatschappelijke verhoudingen. De overheid heeft niet de kracht of de macht en heeft die wellicht op een heel aantal vlakken nooit gehad. Wel in de schaduw dan, maar alvast niet van de hiërarchie. Het is vreemd hoe tegenover als supercomplex voorgestelde maatschappelijke problematieken een simplistisch beeld van de overheid staat. Hier kan de bestuurs- en beleidskunde transitieanalyses helpen. Net in dat simplisme zit immers een reductie van hoe veranderingen tot stand komen. De overheid is geen afgesloten monolitische organisatie maar eerder een conglomeraat van centrale en decentrale polycentrische netwerken, sterk verweven met maatschappelijke actoren in en rond het overheidsapparaat, in en rond politieke partijen, en rond politici en ambtenaren. Het lijkt alsof dat beeld de discussie over sturing complexer maakt, maar het helpt net om het verlammende gevoel te overwinnen dat vaak overheerst bij het lezen van bijdragen over transities en de rol van de overheid. Tegenover complexe sturingsvraagstukken een simplistisch beeld over de overheid gebruiken, is de beste remedie om elke zin of wil tot handelen in de kiem te smoren. Net het polycentrische beeld doet recht aan de complexiteit en biedt een meer gevarieerd omschreven ruimte tot handelen. Niches en decentralisatie In het transitiedenken spelen niches een belangrijke rol: ruimtes voor vernieuwing die inspelen op landschapsevoluties en die geleidelijk, eventueel, impact kunnen hebben op regimes. Niches zijn niet noodzakelijk gelijk aan ruimtelijke kleinschaligheid, al valt in veel literatuur toch sterke nadruk op gedecentraliseerde initiatieven, met name in stedelijke contexten. In de afwegingen over decentralisatie zijn argumenten zoals diversiteit, innovatie, flexibiliteit, maatgericht werken, belangrijk: stuk voor stuk concepten die helemaal aansluiten bij het begrip van niches. Het is ook geen toeval dat in veel literatuur over transities zoveel aandacht gaat naar de veelheid van lokale, stedelijke initiatieven. In dit themanummer ligt de nadruk minder of niet op stedelijke contexten, toch niet expliciet, al is de problematiek van decentralisatie en ruimte voor lokale initiatieven wel aanwezig, bijvoorbeeld in de bijdragen over wonen en gezondheid. Landen en systemen verschillen op dat vlak grondig. Een combinatie van burgerinitiatieven en inspirerende lokale leiders, vooral uit het bedrijfsle 65

6 VTOM / 2015 / 01 ven, leidde in Seattle bijvoorbeeld tot afspraken over een substantiële verhoging van het minimumloon. Dat kan tellen als een niche maar dat is in ons land een redelijk ondenkbaar en wellicht ook onwenselijk scenario. Het is een apart debat waard, dat deze bijdrage overstijgt, hoe Vlaanderen na zes staatshervormingen omgaat met de stadshervormingen en wat de rol is van steden en van lokale niches in Vlaanderen. Lokale en centrale schalen, politiek, middenveld en administraties zijn compleet verweven, ook in steden zelf en op zo n kleine oppervlakte, dat lokale initiatieven altijd ook Vlaams-lokale initiatieven zijn. Denken over niches en denken over de kracht van lokale stedelijke initiatieven zal in Vlaanderen anders moeten zijn dan in de USA. Via deze invalshoek komen we weer uit bij de polycentrische visie op de overheid waar we het eerder over hadden. De beleidsvoering op stedelijk niveau kan anders zijn dan op centraal niveau en volgens eigen regimeregels verlopen. Die kunnen ook verschillen per stad. De gebundelde vraag over de wetenschappelijke grenzen heen is hoe decentralisatie in Vlaanderen kan bijdragen tot transities en wat dit betekent voor de organisatie van de Vlaamse stedenstaat? Grenswerk Het themanummer toont goed de nood om over de grenzen van de wetenschappelijke disciplines te werken. Het verwijt van verkokering, vaak gericht aan de overheid, geldt immers ook voor de wetenschappers zelf. Pogingen tot interdisciplinaire benadering lukken vaak niet, ze krijgen weinig steun van het universitaire systeem en de druk tot produceren en presteren maakt dat, zoals bij de overheid zelf, elke wetenschapper en elke wetenschappelijke discipline, vooral naar zichzelf kijkt. De bundeling van kennis om regimes en sturingsarrangementen goed te begrijpen, om om te gaan met niches en met een polycentrisch beeld van de overheid, dat alles vergt een meer geïntegreerde organisatie van het wetenschappelijke systeem. Integratie moet dan vooral komen van een meer directe inbedding van interdisciplinaire contacten in ruimtes voor cocreatie van kennis, op de grens niet alleen tussen wetenschappelijke disciplines, maar ook op de grens met de beleidspraktijk. De bijdrage over de opbouw van kennis over gezondheid is een mooie illustratie van het potentieel van boundary work, op het snijpunt van die grenzen. Het is in de bestuurskunde een bekend begrip: de meeste vernieuwing komt tot stand op het snijvlak tussen organisaties. Dat geldt ook voor vernieuwing van kennis, omdat in die boundary zone ruimte is voor nieuwe kennis, voor een andere framing van bestaande kennis. Dat tot stand brengen om bij te dragen tot een beter begrip van wat de overheid doet en kan doen in de context van maatschappelijke transities, zou al heel wat zijn. De bestuurskunde zou daar een platform voor moeten bieden, zoals dat, nog heel voorzichtig, met dit themanummer het geval is. Het afschaffen van de steunpunten vanaf 2016 opent, theoretisch, de ruimte voor de vernieuwing van de organisatie van het wetenschappelijke werk en biedt de mogelijkheid om dergelijke ruimtes voor cocreatie in te richten rond sturing van complexe maatschappelijke problematieken en de grote transitievraagstukken. In die wetenschappelijke niches op de grens met de beleidspraktijk zit dan de mogelijke vernieuwing die transitieprocessen kan ondersteunen. 66