Overheid en outsourcing van ICT: risico of kans?
Eind juni 2013 wordt het eerste deelrapport verwacht van het parlementaire onderzoek naar falende ICT-projecten bij de overheid. Wat gaat er mis, hoe kan het beter en kan het voor minder?, omschreef een kamerlid de belangrijkste onderzoeksvraag bij aanvang van het onderzoek. Aanleiding voor het onderzoek zijn overschrijdingen in tijd en budget, en kwaliteitsproblemen bij projecten als C2000 en het Elektronisch Patiënten Dossier (EPD). Denk ook aan de onveiligheid van het DigiD-systeem, dat nog niet zo lang geleden veel minder betrouwbaar bleek te zijn dan gedacht. De discussie over overheid en falende ICT is eind 2011 publiekelijk aangezwengeld door een uitspraak op Radio1 dat de overheid door mismanagement en slechte samenwerking met de leveranciers geen miljoenen, maar miljarden verspeelt. Sindsdien overheerst het (gepolariseerde) beeld dat ICTprojecten van de overheid bij voorbaat kansloos zijn, zeker in samenwerking met de markt. Vooruitlopend op de uitkomst van het parlementaire onderzoek, waarvan het eindrapport in 2014 wordt verwacht, willen wij graag in dit witboek aangeven hoe ICT-projecten tussen overheid en markt (outsourcing) wél succesvol kunnen zijn. 1. DBFM(O) Design Build Finance Maintain Operate is een vorm van publiekprivate samenwerking, waarbij ontwerp, bouw, financiering, onderhoud en facilitaire dienstverlening één project vormen en als zodanig in de markt wordt gezet. De Rijksgebouwendienst bijvoorbeeld maakt veel gebruik van deze contractvorm. Wat vindt de overheid zelf? ICT is een relatief jonge industrie die zich razendsnel ontwikkelt. Veel innovaties volgen elkaar in een hoog tempo op. Een steile learning curve is inherent aan dit hoge tempo. Maar ook binnen de overheid is het onomkeerbaar dat bedrijfsprocessen afhankelijk zijn van ITdienstverlening: er gaat geen brug meer open zonder software, het paspoort is op een haar na gedigitaliseerd en er is een nieuw domein ontstaan de vijfde dimensie waarin militair optreden naast land, zee, lucht en ruimte ook digitaal nodig kan zijn. De EU roept lidstaten nadrukkelijk op vitale ICTinfrastructuren weerbaarder te maken tegen cyberaanvallen en aanverwante bedreigingen. Zonder IT functioneert de maatschappij niet goed; IT zit in de haarvaten van de samenleving. De overheid kan zijn processen niet zelfstandig beheren, daarvoor zijn de systemen te complex en te afhankelijk van superspecialisten. IT is nooit een core business van de overheid geweest en moet dat ook niet worden. Kortom, ITprojecten zullen alleen succesvol zijn als de overheid samenwerkt met de markt (de specialist). Dat vinden wij, de markt, en de overheid deelt die overtuiging. Zo stuurde minister Dijsselbloem van Financiën in december 2012 het rapport Voortgangsrapportage DBFM(O) 2012 1 naar de Tweede Kamer. 1
Daarin stelt Dijsselbloem dat de behaalde resultaten van publiek-private samenwerking (pps) goed zijn. In vergelijking met traditionele uitvoering hebben deze pps-projecten tot nu toe meerwaardes opgeleverd van gemiddeld 10 à 15 procent. Ook stelt de minister in het rapport dat, als er wordt samengewerkt met de markt en de overheid in staat is te kapitaliseren op de meerwaarde van de markt, projecten succesvol zijn. Sterker nog, de minister concludeert dat deze steevast op tijd en binnen budget worden opgeleverd. In totaal zou er tot nu toe een kleine 800 miljoen euro meerwaarde zijn gerealiseerd. Daarnaast verwacht men dat huidige projecten in aanbesteding ruim honderd miljoen meerwaarde zullen opleveren. Wat maakt een alliantie succesvol? De overheid heeft allianties met de markt nodig om succesvol te kunnen zijn bij ICT-projecten. Die allianties moeten veel verder gaan dan de gebruikelijke opdrachtgeverleverancierrelatie. In die traditionele samenwerkingsvorm wordt een leverancier verteld wat nodig is, die op zijn beurt vervolgens precies levert wat gevraagd wordt maar denkt niet mee. Dat geldt omgekeerd ook: de opdrachtgever denkt niet na over wat de leverancier nog méér te bieden heeft. Daarin schuilt volgens ons een van de grootste 2. In oktober 2012 publiceerde het ministerie van Binnenlandse Zaken de notitie Aanpak PPS ICT, waarin wordt gesteld dat er in het domein van PPS potentie zit en groei te verwachten is. valkuilen bij outsouringsprojecten. Immers: als de specialist precies verteld wordt wat er moet worden gedaan, zou de opdrachtgever dus de supersuperspecialist moeten zijn. En dat is die opdrachtgever niet. ICT-projecten falen zelden omdat de techniek hapert of, omgekeerd, zijn niet succesvol omdat de applicaties feilloos draaien. Het succes ligt geborgd in de samenwerking, in de manier van samenwerken. Als strategische partners gebaat en betrokken zijn bij elkaars succes is een belangrijke voorwaarde ingevuld. Alleen samen hebben de partijen voldoende slag- en daadkracht om complexe IT-projecten kordaat aan te pakken. Een strategische partner anticipeert op wat de ander nodig heeft en gaat coalities aan op basis van vertrouwen. Wantrouwen is een splijtzwam. Wie er niet van overtuigd is dat je samen succesvoller zult zijn dan alleen, moet niet aan publiek-private samenwerking 2 beginnen. Wie de ICT-markt er nog wel eens van verdenkt dat het enkel en alleen om het geld te doen is en de specificaties waar mogelijk dichttimmert, is niet klaar voor pps. En de markt zal huiverig zijn aan onmogelijke afspraken te worden gehouden. Die situatie moet verleden tijd zijn. De les die getrokken is, is dat beide partijen op zoek zijn naar win-win. Samen gaat het goed. Uitvragen richten zich meer en meer op resultaat en op voorkomen van overspecificatie. De overheid richt zich op de regierol, de markt neemt zijn eigen verantwoordelijkheid. Er zijn goede voorbeelden waarin de markt met de gegeven vrijheden bewezen heeft binnen budget en op tijd de gevraagde resultaatverplichting te kunnen leveren. Wat heeft de markt geleerd? De uitgangspunten voor een succesvolle strategische alliantie zijn elkaar vertrouwen, overtuigd zijn van elkaars capaciteiten, ervan uitgaan dat de ander het goed zal doen. Dit betekent niet dat de partijen elkaar niet hoeven te controleren. De ervaring leert dat openheid en transparantie zeer belangrijke succesfactoren zijn. Zijn rapportages over en weer bijvoorbeeld niet helder en duidelijk, dan kan dat onbedoeld, en onterecht, de indruk wekken dat er iets te verbergen valt. Gebrek aan inzicht in gezamenlijke processen, zoals projectvoortgang of financiële afwikkelingen, kan mensen en projecten onder irreële tijdsdruk zetten. Van belang is de problemen tijdig te bespreken. Dit voorkomt niet alleen ergernissen en misverstanden, het helpt het team opbouwen. We pleiten niet voor niets voor een krachtig kernteam dat langere tijd samenwerkt. Wie samen bijna heeft gefaald maar daarna het project tot een (zeer) goed einde brengt, komt sterker uit die ervaring tevoorschijn. Het is in wezen niet anders dan alpinisten die samen klimmen: op een berg hang je boven een afgrond van duizend meter aan elkaar verankerd. Als je de ander niet vertrouwt, kom je niet boven of beneden. Zo zien wij ook de afhankelijkheden die partners in een strategische alliantie voor een ICTproject aangaan. ICT-processen zijn de levensader van een bedrijf, die leg je niet zomaar in iemand anders handen. Openheid is key. De overheid onderkent het wettelijk rechtsbeginsel van handelen in redelijkheid en billijkheid. Het is de juiste houding om de allianties aan te gaan. Ook conflicten en incidenten moeten vanuit deze houding worden opgelost (in markttermen: fairness). Op basis van gelijkwaardigheid, met voor ieder een eigen rol en verantwoordelijkheid, moeten we zoeken naar oplossingen in beider belang. Een goede samenwerking is in staat te anticiperen op innovaties, ook op innovaties die bij aanvang nog niet kunnen worden voorzien. De initiële vraag bij een outsourcing moet daarom functioneel zijn: niet beschrijven hoe de dienstverlening moet worden uitgevoerd maar wat de doelstelling van de diensten is. Er moet een gezamenlijke innovatieagenda zijn. Wij hebben goede en minder goede ervaringen met IT-trajecten bij de overheid. Maar telkens als we de relatie ICT-projecten falen zelden omdat de techniek hapert ICT-projecten slagen als beide partijen ervan uitgaan dat de ander zijn werk goed doet 2 3
op basis van onderstaande principes inrichten, zijn we het meest succesvol. Betrokken bij elkaars succes Strategie Innovatie Gezamenlijke doelstelling Betrokkenheid Governance Strategische partners zijn op elk niveau actief Tot welke omvang is publiekprivate samenwerking haalbaar? In Nederland staat, zoals gezegd, de vorm van publiek-private samenwerking in termen van grootte nog in de kinderschoenen. Voor een project van grote omvang zijn er wel goede voorbeelden te vinden in de buurlanden, zoals het Verenigd Koninkrijk, waar HM Revenue & Customs (aandeel 10 procent) samenwerkt met een consortium onder leiding van de markt (aandeel 90 procent) op basis van een tienjarig contract om 90 procent van de ICT van de belastingdienst aan dit consortium uit te besteden. In Duitsland is het project Herkules van het Duitse ministerie van Defensie een aansprekend voorbeeld, met ook een Planningshorizon 2 tot 3 jaar Jaarlijks geëvalueerd looptijd van tien jaar en een omvang van meer dan 7 miljard euro. Het is niet Terugkerend agendaonderdeel Strategisch en tactisch niveau Inzicht in ambities en doelstelling van elkaars organisatie Leidend voor gezamenlijke prioriteiten en routekaart Als ICT-organisatie urgentie primaire proces van partner kennen Opbouwen kernteams voor langere duur Fundament voorwaardelijk voor partnership Continu versterken en opnieuw borgen Kostenbeheersing en besparingen, transparante rapportages voor niets vernoemd naar het verhaal van godenzoon Hercules, die twaalf ogenschijnlijk onmogelijke opdrachten tot een glorieus einde brengt. Het project Herkules is tot op heden het grootste privaat-publieke ICTsamenwerkingsproject in Europa. Het doel is de civiele administratieve informatie- en communicatietechniek van het Duitse leger te moderniseren (het betreft de zogenaamde witte ICT; alle operationele militaire systemen, de groene ICT, zijn uitgesloten). In 2006 is de opdracht gegund aan het consortium van Siemens-dochter Siemens Business Service GmbH & Co. OHG (SBS) en IBM Deutschland GmbH (IBM). De uitbesteding heeft tot meer efficiëntie en verhoogd prestatievermogen van het Duitse leger geleid, omdat het leger zich nu met personeel, middelen en tijd intensiever kan concentreren op de kerntaken. De modernisering in aantallen: beheer en modernisering van de decentrale ICT-systemen op 1500 locaties (140.000 PC s, 7000 servers, 300.000 vaste telefoonverbindingen, 15.000 mobiele telefoons, 12.000 printers, 10.700 netwerkprinters, 5.000 PDA s, plotters, scanners, beamers, videoconferentiesystemen, faxsystemen, ICT-uitrusting van 300 collegezalen en Lotus-Notes licenties voor 30.000 gebruikers); vernieuwing van de LAN- en WANinfrastructuur; modernisering van rekencentra en applicaties, introductie van individuele en standaardsoftware (SAP), intranet, webapplicaties en communicatieprogramma s; introductie Public Key Infrastructure (PKI). In Duitsland koos men voor een ppsconstructie, omdat de intentie van het begin af aan was het bedrijfsleven effectief te betrekken. Ook een motivatie achter de uitbesteding was dat, door het gebrek aan financiële middelen bij Defensie, de modernisering van het Duitse leger niet zelfstandig zou kunnen worden doorgevoerd. Het doel van modernisering is sneller en efficiënter tot stand gekomen juist door inzet van de marktpartijen en gebruik te maken van hun technologische capaciteiten, projectmanagement en de financiële mogelijkheden in het Duitse bedrijfsleven. Zo bleek de standaard projectmanagementtooling niet in staat te zijn de ruim 3000 projecten met meer dan 6 miljoen activiteiten te correleren. Het consortium heeft vervolgens zelf geschikte tooling op maat ontworpen. Het Herkules-project was niet zonder fouten, maar de basis van de samenwerking en betrokkenheid was sterk genoeg om in kritieke situaties altijd een solide oplossing te vinden. Dus: risico of kans? Rijk en burger zullen per 2017 volledig digitaal communiceren. Als overheid en markt bereid zijn strategische allianties aan te gaan en op elkaars kennis en kunde te kapitaliseren, zonder blind te zijn voor de risico s, dan is het mogelijk die doelstelling zonder falen of enquêtes te realiseren. De allianties zullen ons als maatschappelijk verantwoord collectief verder brengen. De overheid anticipeert 1,5 procent groei in het BNP als gevolg van de ICT-sector. De kansen van ICT worden dus volop onderkend. Het is aan de overheid en de markt om dit potentieel voor het rijk te laten werken. Als samenleving hebben we de kans en de mogelijkheid om grootse werken als Hercules te verrichten. George van Duyneveldt Sector overheid sourcing De minister van Financiën pleit vóór publiek-private samenwerking PPS-projecten resulteren in meerwaardes van gemiddeld 10 tot 15 procent 4 5
Bronvermelding Voortgangsrapportage DBFM(O) 2012. Ministerie van Financiën. December 2012. Leren van buren. Onderzoek naar twee ICT-uitbestedingen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk. Het Expertise Centrum (HEC). Mei 2010. Notitie Aanpak PPS ICT. Ministerie van Binnenlandse Zaken. Oktober 2012 Amsterdam, voorjaar 2013