Horizontae vormen van verantwoording en interne vormen van toezicht Ineiding In onze sameneving gaat toenemende autonomie van burgers en organisaties gepaard met horizontaisering van invoedsuitoefening en verantwoordeijkheidverdeing. Openbaarheid van bestuur en eektronische netwerken versterken de doorwerking in de pubieke sector. Het verticae, unicentrische besturingsmode staat daarmee onder druk. Op uiteenopende patforms worden systemen van checks and baances aanbevoen as antwoord op deze diepgaande veranderingen in sameneving en openbaar bestuur. De Agemene Rekenkamer verrichtte een apart deeonderzoek naar horizontae vormen van verantwoording en interne vormen van toezicht ( checks and baances ) bij RWT s. Zij is zich bewust van de toenemende vraag naar horizontae en op het grote pubiek gerichte verantwoordingsprocessen en van de bereidheid van pubieke organisaties om met beanghebbenden (stakehoders) en het grote pubiek te communiceren over kwaiteit en prestaties. Omdat raden van toezicht in de pubieke sector midden in de beangsteing staan, wordt hieraan extra aandacht besteed. Het oorspronkeijke begrip checks and baances verwijst naar het machtsevenwicht dat de grondeggers van het Amerikaanse federaistische staatsbeste voor ogen hadden. Beangrijke eementen hierin zijn dat wetgevende, rechtsprekende en uitvoerende macht gescheiden zijn en dat de centrae (federatie) en decentrae (deestaten) bestuursniveaus geijkwaardig aan ekaar zijn met ieder duideijk afgebakende bevoegdheden. Controemechanismen (checks) moeten de baans tussen de beangen van de machten (baances) waarborgen. In dit hoofdstuk wordt het begrip gebruikt voor interne vormen van toezicht en horizontae vormen van verantwoording in reatie tot het verticaa toezicht. Gebruikers, afnemers, everanciers en andere beanghebbenden (stakehoders) speen een beangrijke ro in de checks and baances rond RWT s.
Agemene Rekenkamer Visies op horizontaisering 2 Kadersteende visie op toezicht Eén van de standpunten die het kabinet verwoordt in de Kadersteende visie op toezicht 1 is dat horizontaa toezicht niet de paats van verticaa toezicht in kan nemen, maar er we onder voorwaarden een aanvuing op kan vormen. Het kabinet stet dat toezicht moet worden gezien as onderdee van een breder systeem van checks and baances met horizontae pubieke verantwoording, verticaa toezicht en interne controe. Het kabinet suit zich aan bij de gedachte dat beanghebbenden en gebruikers van onder toezicht staande organisaties of sectoren een ro bij het toezicht dienen te krijgen. Bij de inrichting van nieuwe en wijziging van bestaande toezichtarrangementen wi het kabinet daarom in beginse instrumenten voor horizontae pubieke verantwoording bij onder toezicht staande organisaties invoeren en daarnaast instrumenten voor interne controe en kwaiteitsverbetering insteen. Een raad van toezicht, mits uitdrukkeijk gepositioneerd as intern orgaan van de onder toezicht staande organisatie, kan vogens het kabinet een toegevoegde waarde hebben binnen de interne verantwoordingsstructuur van de toezichthouder. Ten sotte stet het kabinet dat de aanwezigheid van instrumenten voor horizontae pubieke verantwoording en interne controe de uitoefening van het verticae toezicht door de minister nooit kan vervangen, maar dat het toezicht zich we kan beperken tot een metaniveau. Dit mits de instrumenten goed functioneren en voor zo ver de pubieke beangen dat toeaten. Het kabinet beschouwt de professionaisering van en een cutuuromsag onder toezichthouders van groot beang. Daarom moeten zachte of organisatiecuturee kanten van toezicht, zoas onderinge verhoudingen, wederzijds gerechtvaardigd vertrouwen en respect, de wijze van ondering communiceren, houding en bejegening asmede beedvorming bij de taakuitvoering betrokken worden. Om dit te bereiken is het kabinet voornemens het personees- en opeidingsbeeid onder toezichthouders ruimschoots aandacht te geven. De commissies Meurs en Gasz In twee sectoren -zorg en onderwijs- zijn zwaarwegende adviezen uitgebracht voor een versterking van de positie en het verbeteren van het func- 1 Ministerie van Binnenandse Zaken en Koninkrijksreaties: De kadersteende visie op toezicht, Den Haag 2001.
Agemene Rekenkamer tioneren van raden van toezicht. De commissie Heath Care Governance 2 heeft daarover de Nederandse Vereniging van Ziekenhuisdirecteuren (NVZ) geadviseerd en de commissie Gasz 3 de HBO-Raad. Deze beide adviescommissies gaan er net as het kabinet van uit, dat het toezicht door of vanwege de minister niet kan worden vervangen door horizontae vormen van toezicht. Het verticae toezicht is nodig vanwege de ministeriëe verantwoordeijkheid en om de burgers vertrouwen te kunnen geven. 3 Voor beide adviescommissies was verzefstandiging en schaavergroting van de insteingen een beangrijke reden om met aanbeveingen voor versterking van het toezicht te komen. Beide commissies constateerden dat de bestaande toezichtarrangementen niet heder waren en dat de aangetroffen toezichtpraktijk te grote verschien vertoonde. Beide zochten de opossing voora in het versterken van de positie en het verbeteren van het functioneren van de raad van toezicht. Beide adviescommissies hebben zich daarbij aten eiden door het gedachtegoed van corporate governance. Beide commissies richten hun advies voor raden van toezicht overigens op de afzonderijke insteingen en niet op het beste. Beide adviescommissies onderkennen de mogeijkheid dat het intern toezicht faat. De adviescommissie voor de zorgsector wi het faen zien te voorkomen door de samensteing van de raad van toezicht zo transparant mogeijk te maken en eke groep beanghebbenden adviesrecht bij de benoemingen toe te kennen. De adviescommissie voor het hoger beroepsonderwijs zoekt de opossing heemaa aan de andere kant, nameijk bij de Ondernemingskamer. Vogens de Agemene Rekenkamer is het wenseijker dat de minister niet via de Ondernemingskamer maar direct kan ingrijpen bij wanbeeid. Visie van de Agemene Rekenkamer Verticaa toezicht In de visie van de Agemene Rekenkamer bestaat toezicht zoas in hoofdstuk 4 uiteen werd gezet- uit drie eementen: informatieverzame- 2 Commissie Heath Care Governance: Aanbeveingen voor goed bestuur, goed toezicht en adequate verantwoording in de Nederandse gezondheidszorg, Den Haag 1999. (Commissie Meurs). 3 Commissie Transparant Toezicht Hogeschoen: De raad van toezicht in het hbo. Transparant, onafhankeijk en deskundig toezicht, Den Haag 2000. (Commissie Gasz).
Agemene Rekenkamer ing, oordeesvorming en zo nodig interventies 4. Toezicht dient onafhankeijk paats te vinden. Verticaa toezicht op RWT s betreft het toezicht dat de minister of de toezichthouder uitoefent. Gezien het uitgangspunt van de gesoten toezichtketen (zie hoofdstuk 4) kunnen kwaiteitseisen worden gested aan de informatie die de minister voor zijn toezicht gebruikt. Deze eisen geden ook voor de aanvuende informatie die uit horizontae systemen voortkomt. 4 Horizontaa toezicht De term horizontaa toezicht verwijst in het spraakgebruik naar de invoed van beanghebbenden (zoas burgers of kanten) op het beeid van RWT s. De Agemene Rekenkamer is er geen voorstander van deze vormen van beïnvoeding tot het toezicht te rekenen. Gebruikersraden, ciëntenraden, edenraden en soortgeijke organen waarin deze beanghebbenden zijn vertegenwoordigd, oefenen ongetwijfed invoed uit, maar kunnen vrijwe nooit interveniëren in het beeid van directie of bestuur van de RWT. Bovendien hebben zij vrijwe nooit de bevoegdheid om zef actief informatie over het reien en zeien van de organisatie in te winnen, en moet dus worden afgewacht weke informatie door de organisatie wordt verstrekt. De Agemene Rekenkamer rekent deze organen dan ook niet tot de interne of externe toezichthouders en peit er voor het begrip toezicht te reserveren voor verticaa toezicht of intern toezicht. Intern toezicht Intern toezicht is het toezicht op het bestuur door een orgaan binnen dezefde RWT. In beginse past de taak van de raad van commissarissen, de raad van toezicht en de ondernemingsraad binnen de definitie van toezicht. Zij worden door de directie, de raad van bestuur of het coege van bestuur geïnformeerd over het reien en zeien van de RWT en vragen zonodig om aanvuende informatie. Zij vormen zich daar een oordee over, hoewe de oordeesvorming in praktijk vaak weinig expiciet en veea zonder duideijke criteria paatsvindt. Zij kunnen vervogens op verschiende manieren interveniëren, bijvoorbeed door bezwaar te maken tegen een besissing van directie of bestuur of door niet in te stemmen met een besuit of document waar die instemming in wetteijke voorschriften of interne procedures is voorgeschreven. De Agemene Rekenkamer rekent naast de ondernemingsraad ook de raden van commis- 4 Agemene Rekenkamer, Toezicht uitvoering op pubieke taken, Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 25 956, nrs. 1-2.
Agemene Rekenkamer sarissen en raden van toezicht nadrukkeijk tot het interne toezicht van de RWT. De eden komen weiswaar van buiten de organisatie, maar de raad wordt bekostigd door de RWT en vormt er een organiek onderdee van. 5 Een aanta management toos voor adequate bedrijfsvoering, zoas kwaiteitszorgsystemen en prestatiecontracten, worden noga eens verward met toezicht. A deze instrumenten genereren we informatie waarmee pubieke organisaties hun functioneren en prestaties inzichteijk, vergeijkbaar en beoordeebaar kunnen maken. Daarmee speen ze we een ro binnen het systeem van checks and baances. Metatoezicht De term metatoezicht wordt in de Kadersteende visie en door de Agemene Rekenkamer verschiend gebruikt. Metatoezicht is in de visie van de Agemene Rekenkamer toezicht waarbij gesteund wordt op de toezichtresutaten van anderen. Een voorbeed is het geaggregeerde beed dat de minister krijgt van de zorgverzekeringssector via de onafhankeijke toezichthouder CTZ. In de Kadersteende visie op toezicht verwijst de term naar toezicht dat gericht is op het toetsen van het functioneren van de horizontae en interne instrumenten. Borghouts 5 definieert de term preciezer: metatoezicht, door anderen ook we systeemtoezicht genoemd. (is) het houden van toezicht op systemen en processen, waarbij de feiteijke inhoud, dus het product of het resutaat, niet anger het primaire object van de controe is. Interne kwaiteitssystemen kunnen vogens hem bij metatoezicht een beangrijke ondersteunende ro speen. De Agemene Rekenkamer noemt deze vorm van toezicht echter systeemgericht toezicht, een vorm van direct toezicht, wat zich onderscheidt van gegevensgericht toezicht. Dit in navoging van accountants die systeemgericht en/of gegevensgericht controeren. De Agemene Rekenkamer deet de visie van het kabinet dat een goed uitgevoerd systeemgericht toezicht de voorkeur verdient. Verticae verantwoording De informatie die vanuit de RWT naar de minister gaat vat uiteen in verantwoordingsinformatie en beeidsinformatie. Verantwoordingsinformatie is de informatie die de RWT aan de minister ter beschikking stet as onderdee van het verticaa toezicht. Met deze 5 Mr. H.C.H.L. Borghouts, voormaig secretaris-generaa van het ministerie van Justitie, in Bestuurskunde jaargang 11 mei 2002, nummer 3.
Agemene Rekenkamer informatie kan de minister dus nagaan of aan de gestede eisen is vodaan. Beeidsinformatie is informatie die de RWT aan de minister ter beschikking stet zodat de minister in staat is diens beeid vast of bij te steen. Beeidsinformatie kan tevens verantwoordingsinformatie zijn. 6 Horizontae verantwoording Horizontae verantwoording is het ter beschikking steen van (verantwoordings)informatie door de RWT aan anderen dan de minister over het eigen functioneren of presteren. Waar verticae verantwoording voortkomt uit een verpichting binnen de toezichtreatie, vindt horizontae verantwoording veea op min of meer vrijwiige basis paats. Horizontae verantwoording kan in die gevaen worden omschreven as transparant zijn, zichtbaar zijn, aangaan van discussie. Drijfveren hiertoe zijn soms verpichtingen maar komen veea voort uit zorg voor de reatie met derden of uit de kwaiteitszorg. Horizontae verantwoording komt veea voor zonder dat er sprake is van toezicht. Denk bijvoorbeed aan het Handvest pubieke verantwoording waarin organisaties verkaren zich te wien verantwoorden aan het brede pubiek, zonder dat dit pubiek bevoegdheden heeft in de organisatie te interveniëren of naar eigen inzichten informatie te verzameen. Zefs van oordeesvorming op basis van de verantwoordingsinformatie za zeden sprake zijn. Horizontae vormen van verantwoording die sterk in opkomst zijn, zijn certificering van kwaiteitsborgingssystemen, benchmarking van pubieke organisaties, op burgers gerichte kwaiteitshandvesten en kwaiteitsbeoordeingen door toezichthoudende instanties. De Agemene Rekenkamer verwacht van pubieke organisaties dat zij zich rekenschap geven van de verschien in verantwoordingsinformatie die voor de betrokken stakehoders van beang (kunnen) zijn. 6 Kan horizontae verantwoording het verticae toezicht aanvuen? In de Kadersteende visie op toezicht stet het kabinet dat de horizontae vormen van verantwoording en de interne vormen van toezicht het verticae toezicht door de minister niet kunnen vervangen, maar hooguit kunnen aanvuen. De Agemene Rekenkamer vindt dat in de Kadersteende visie op toezicht onvodoende duideijk is gemaakt wat met aanvuen wordt bedoed. Van aanvuen in de zin van bijvoegen van onderdeen die nog ontbreken kan in de visie van de Agemene Rekenkamer geen sprake zijn, want de minister behoort ae voor hem reevante 6 Agemene Rekenkamer: Handreiking toezicht op rechtspersonen met een wetteijke taak, Den Haag 2001.
Agemene Rekenkamer informatie in principe a binnen het verticaa toezicht te hebben georganiseerd. Aanvuen in de betekenis van in een breder perspectief paatsen of vanuit meerdere invashoeken bezien kan in de visie van de Agemene Rekenkamer we zinvo zijn. Onderzoeksresutaten Uit het onderzoek van de Agemene Rekenkamer naar de horizontae verantwoording en het interne toezicht bij de drie in dit kader onderzochte RWT s komt naar voren dat momentee van verrijken of verdiepen nog nauweijks sprake is. De horizontae checks and baances everen daartoe voorasnog te weinig informatie die toegankeijk en bruikbaar is voor anderen dan de direct betrokkenen. Voor zover beschikbaar, is die informatie bovendien astig te interpreteren, omdat het vaak niet duideijk is wat de onderiggende criteria zijn. 7 De Agemene Rekenkamer is van oordee dat de inrichting van deze vormen van checks and baances voor de kwaiteitszorg door de insteingen zef, verder gestimueerd dient te worden. De noodzaak van het afeggen van verantwoording aan de overige beanghebbenden en direct betrokkenen vormt voor de RWT een extra prikke om het reien en zeien van de organisatie inzichteijk te maken en besuiten goed te beargumenteren. Bovendien kunnen de commentaren en kwaiteitsoordeen van de stakehoders beangrijke stuurinformatie bevatten voor het management van de RWT. Bij het gebruik van horizontae informatiebronnen is het verstandig met de vogende onderzoeksresutaten rekening te houden: Raden van toezicht of raden van commissarissen zijn interne organen van de RWT. Hoewe de ene raad zich meer adviseur en de ander meer controeur voet, zien ae onderzochte raden zich as onderdee van de RWT en niet as onderdee van het ministeriee toezicht. Uit de taakomschrijving van de raad van commissarissen in het Burgerijk Wetboek, en uit de verzamede taakomschrijvingen van raden van toezicht, wordt duideijk dat dit bij RWT s de gebruikeijke situatie is. Uit dit deeonderzoek komt naar voren dat de raden niet onafhankeijk van de organisatie functioneren en het organisatiebeang doorgaans voor het beang van de minister aten gaan. Het metatoezicht kan gezien deze onderzoeksresutaten dan ook niet steunen op de bevindingen van deze interne toezichthou-
Agemene Rekenkamer ders. Intern toezicht kan derhave niet (dees) het verticaa toezicht vervangen. 8 Bij horizontae vormen van verantwoording en intern toezicht is meesta niet het agemeen beang maar een beperkte zienswijze van een bepaade groep beanghebbenden in het geding. Ook is het aandachtsgebied veea beperkt en afwijkend van dat van de minister (rechtmatigheid, doematigheid, prestaties). Dit za in vee gevaen de oordeesvorming keuren. Het aandachtsgebied van de raad van toezicht of raad van commissarissen is veea het breedst, maar de eigen taakopvatting van de raad bijkt een noga sterke ro te speen bij de benaderingswijze en de oordeesvorming over het functioneren en de prestaties van de RWT. Horizontae informatie is voor de minister veea niet toegankeijk gemaakt. De gewenste aanvuing bijkt sechts zeden door de RWT aan de minister aangereikt te worden. De minister za voor het verkrijgen van bruikbare aanvuende informatie vaak een gerichte inspanning moeten pegen om deze informatie te verwerven. Tot sot bijkt uit het onderzoek dat de professionaiteit en representativiteit van het horizontae systeem van checks and baances niet atijd zijn gewaarborgd. Op deze twee terreinen is nog vee verbetering gewenst. Aanbeveingen De Agemene Rekenkamer acht het van beang dat het kabinet intern toezicht (bijvoorbeed raad van toezicht) en horizontae verantwoording stimueert. De wijze waarop horizontae checks and baances het best kunnen bijdragen aan kwaiteitsbeoordeing, zuen echter per RWT verschien. Er is geen agemeen gedend recept voor de wijze waarop gebruikers, afnemers, deenemers en andere beanghebbenden een ro in de kwaiteitsbeoordeing kunnen speen. Bij de afweging dienen zowe de verwachte opbrengsten as de te verwachte directe kosten (as vergoedingen, secretariëe ondersteuning) en indirecte kosten (as hogere bestuursast en angere besuitvormingsprocessen) te worden meegewogen. De Agemene Rekenkamer acht het van beang dat de minister per RWT nagaat of de verticae informatiereatie optimaa is georganiseerd. Kan informatie van interne of horizontae bronnen de verantwoordingsinformatie verrijken of verdiepen? Kan deze informatie beeidsinformatie
Agemene Rekenkamer opeveren? Voorwaarde daarbij bijft dat de betrouwbaarheid van de informatie is vastgested. 9 Verder acht de Agemene Rekenkamer het van beang dat de interne toezichtorganen (zoas de raad van toezicht) en verantwoordingspatforms (zoas de gebruikersraad) zef pubieke verantwoording afeggen over het eigen functioneren en de geboekte resutaten. Deze verantwoording zou zowe voor externe beanghebbenden as voor de minister waardevo kunnen zijn bij de beedvorming over het functioneren van de RWT as gehee.