SAMENVATTING Succes verzekerd!? Onderzoek naar de succes- en faalfactoren bij gemeentelijke samenwerking op gebied van lokale sociale zekerheid en de rol van de gekozen samenwerkingvorm daarin Universiteit Twente Faculteit Management en Bestuur Opleiding Master of Public Management (MPM) Leergang 15 Gerrit van Lenthe 9 maart 2007
Managementsamenvatting Decentrale overheden (gemeenten, provincies, waterschappen) voelen steeds meer de behoefte om samen te werken met andere decentrale overheden. Deze samenwerking spitst zich op een of meerdere terreinen op ambtelijk niveau waarbij de eigen bestuurlijke zelfstandigheid wordt behouden. Dit blijkt o.a. uit de toename van het aantal samenwerkingsverbanden afgezet tegen het totaal aantal decentrale overheden (1997: 2.7; 2005: 3.7). Onderzocht is welke factoren een rol spelen bij het al dan niet succesvol (= het realiseren van de beoogde doelen en effecten) zijn van ambtelijke samenwerking. Daarnaast is bekeken welke rol de gekozen samenwerkingsvorm daarin speelt. Vanwege de haalbaarheid is het onderzoek ingeperkt tot de opvattingen/meningen van bestuurders en ambtelijk management. Deze opvattingen richten zich op samenwerking op het werkterrein van de lokale sociale zekerheid (sociale zaken). De onderzoeksvraag luidt als volgt: Wat zijn - vanuit het oogpunt van de verantwoordelijke portefeuillehouders en de ambtelijke top - de meest bepalende succes- en faalfactoren bij gemeentelijke ambtelijke samenwerking op het terrein van lokale sociale zekerheid en welke rol speelt de gekozen samenwerkingsvorm daarin? Deze onderzoeksvraag wordt beantwoord via de volgende deelvragen: 1. Welke vormen van gemeentelijke ambtelijke samenwerking zijn in Nederland te onderscheiden? 2. Welke succes- en faalfactoren zijn uit theorieën uit de organisatie- en bestuurswetenschap te herleiden? 3. In hoeverre zijn deze succes- en faalfactoren ook van toepassing op gemeentelijke ambtelijke samenwerking op gebied van lokale sociale zekerheid? 4. Welke andere succes- en faalfactoren spelen een rol bij gemeentelijke ambtelijke samenwerking? 5. In hoeverre is de samenwerkingsvorm een succes- of faalfactor? Aan de trend van toenemende samenwerking blijken de volgende maatschappelijke en bestuurlijke ontwikkelingen ten grondslag te liggen: Internationalisering/globalisering; Lokalisering en politieke vernieuwing; Netwerksamenleving en ontwikkelingen in ICT; Verzakelijking, versterking van prestatiegerichtheid en van verantwoording; Interactieve beleidsvorming; Verzelfstandiging van beleid en uitvoering/ketenbenadering; Toenemend aantal taken in medebewind. In een literatuurstudie is gekeken naar de meest voorkomende vormen van samenwerking tussen gemeenten in Nederland. Daarbij is het belangrijk om onderscheid te maken tussen de juridische vorm (de juridische constructie) van de samenwerking en de verschijningsvorm van de samenwerking. Ambtelijke samenwerking tussen gemeenten leidt tot veranderingen in deze gemeenten. Hierdoor is ambtelijke samenwerking een vorm van organisatieverandering. In een literatuurstudie is bekeken wat de belangrijkste succes- en faalfactoren zijn bij organisatieveranderingen in het algemeen. Deze succes- en faalfactoren zijn te onderscheiden in: Stapsgewijze factoren, d.w.z. de factoren die in de stappen van het proces (volgtijdelijk) van belang zijn; 1
Permanente factoren, d.w.z. de factoren die gedurende het gehele proces van belang zijn. In de stappen Succesfactoren Permanent Faalfactoren 1. Urgentiebesef Actieve opstelling topmanagement Geen gedeelde probleemervaring 2. Leidende coalitie Communicatie Onderschatten van machtsprocessen en belangentegenstellingen 3. Duidelijke visie en doelstelling Participatie Conflicterende strategische prioriteiten 4. Draagvlak Ondersteunende instrumenten en middelen 5. Korte-termijn-successen Leerprocessen; opleiding en gedragsverandering Klassieke top-down benadering Geen verbinding tussen veranderingen en gedrag 6. Evalueren van de verandering 7. Aanpassen organisatiecultuur 8. Consolideren van de veranderingen Lijnverantwoordelijkheid centraal blijven stellen Effectief verandermanagement Slecht functionerend management Cultuurverschillen Vervolgens is contact gelegd met drie verschillende soorten samenwerkingsclusters op gebied van lokale sociale zekerheid. Bijna alle succes- en faalfactoren die een rol spelen bij organisatieveranderingen speelden ook een rol bij de drie onderzochte samenwerkingsclusters. Dit bleek uit gesprekken met gemeentebestuurders, managers van de samenwerkingsorganisatie en het analyseren van relevante documenten. Alleen de rol van effectief verandermanagement als succesfactor en de rol van slecht functionerend management als faalfactor werden in het onderzoek niet vastgesteld. Naast de uit de theorie bekende factoren zijn er nog vier nieuwe succesfactoren vastgesteld: het aanwezig zijn van voldoende vertrouwen tussen de samenwerkingspartners; de wil tot samenwerken; ruimte voor eigen beleid; ruimte voor zelfstandige bedrijfsvoering. Aan de eerste twee succesfactoren moet voldaan zijn, voordat het samenwerkingsproces überhaupt kan worden gestart. 2
Door zowel bestuurders als ambtelijk management wordt de vorm waarin de samenwerking wordt gegoten beschouwd als een succesfactor. Daarbij bestaat echter geen eenduidigheid over één bepaalde vorm. De vorm moet zodanig zijn dat er voldoende mogelijkheden blijven voor het formuleren van eigen beleid. Daarnaast moet de gekozen samenwerkingsvorm het management voldoende ruimte geven om een slagvaardige en doelmatige bedrijfsvoering te kunnen realiseren. Conclusie De resultaten van het onderzoek leiden tot de volgende eindconclusies over de succes- en faalfactoren bij gemeentelijke ambtelijke samenwerking. Succesfactoren Vooraf In de stappen Permanent Onderling vertrouwen 1. Urgentiebesef Actieve opstelling topmanagement Faalfactoren Geen gedeelde probleemervaring Wil tot samenwerken 2. Leidende coalitie Communicatie Onderschatten van machtsprocessen en belangentegenstellingen 3. Duidelijke visie en doelstelling Participatie Conflicterende strategische prioriteiten 4. Draagvlak Ondersteunende instrumenten en middelen 5. Korte-termijn-successen Leerprocessen; opleiding en gedragsverandering Klassieke top-down benadering Geen verbinding tussen veranderingen en gedrag 6. Evalueren van de verandering 7. Aanpassen organisatiecultuur 8. Consolideren van de veranderingen Lijnverantwoordelijkheid centraal blijven stellen Ruimte voor eigen beleid Ruimte voor zelfstandige en efficiënte bedrijfsvoering. (Bestuur op afstand) Samenwerkingsvorm Cultuurverschillen Van deze succes- en faalfactoren worden de volgende factoren als het meest bepalend beschouwd: I. Door bestuurders Vooraf (voorwaardenscheppend) Vertrouwen in de samenwerkingspartner De wil tot samenwerken In het proces Urgentiebesef Aanwezig zijn van een leidende coalitie Permanente factor Ruimte voor eigen beleid Faalfactor Conflicterende strategische prioriteiten Cultuurverschillen 3
II. Door ambtelijk management Vooraf (voorwaardenscheppend) Vertrouwen in de samenwerkingspartner De wil tot samenwerken In het proces Urgentiebesef Aanwezig zijn van een leidende coalitie Permanente factor Ruimte voor zelfstandige bedrijfsvoering (bestuur op afstand) Faalfactor Conflicterende strategische prioriteiten Cultuurverschillen Hieruit blijkt dat er een grote mate van overeenstemming bestaat in opvattingen van bestuurders en ambtelijk management over de meest bepalende succes- en faalfactoren. Alleen bij de permanente factoren is er een opvallend verschil. Dit wordt veroorzaakt door de verschillende posities van betrokkenen en het daarmee samenhangende verschil in verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Aanbevelingen Het onderzoek leidt tot de volgende aanbevelingen: 1. Stel een sterkte/zwakteanalyse op voor de eigen organisatie. Doe hetzelfde voor de samenwerkingsorganisatie. Bespreek deze analyses in aanwezigheid van bestuurders en management. 2. Start een pilot-project met een minimum aan formele regelingen. Zo worden kinderziektes zichtbaar. 3. Laat het personeel gedurende minimaal twee weken meedraaien op de afdeling van de samenwerkingspartner. 4. Breng de beleidscyclus van het beleidsterrein in beeld. Besluit expliciet welke onderdelen van de beleidscyclus wel of niet in de samenwerking worden ondergebracht. Laat een dergelijk besluit niet over aan de samenwerkingsorganisatie zelf. 5. Zorg dat de eigen organisatie voldoende kennis behoudt of haal deze kennis in huis. Zo kunnen voorstellen van de samenwerkingsorganisatie intern beoordeeld worden. 6. De samenwerkingsvorm moet voldoen aan de volgende voorwaarden: a. De deelnemende gemeenten blijven bestuurlijk verantwoordelijk. Daaraan moet daadwerkelijk invulling worden gegeven; b. Er wordt betaald voor een prestatie. Er moet sprake zijn van een contract tussen deelnemende gemeente en de samenwerkingsorganisatie; c. De interne organisatie van de samenwerkingsorganisatie hoort binnen het door het bestuur vastgestelde budget tot de bevoegdheid van het management; d. Het bestuur bestuurt op afstand zonder afstandelijk te besturen. 7. Kies bij gemeentelijke ambtelijke samenwerking bij voorkeur voor het vormen van een publiekrechtelijke Shared Service Center. 4