Naar de eredivisie van vastgoedsturing Peter van Os, RIGO Research & Advies BV, januari 2009 Een door de Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting en RIGO opgesteld manifest (SEV, 2008) opent met de constatering dat maatschappelijke ondernemingen, dus ook corporaties, te maken krijgen met nieuwe verwachtingen. Bijvoorbeeld op het vlak van de maatschappelijke effectiviteit van het beleid en het bieden van transparantie in beleidsvorming en verantwoording. Wooncorporaties steken mede daarom veel tijd en energie in de professionalisering van het bedrijf. De vastgoedsturing dient, als essentieel onderdeel van die bedrijfsvoering, mee te groeien in die ontwikkeling. De vraag is welke eisen men aan die professionalisering mag stellen. En wat te zeggen van de huidige staat van de professie; zijn wooncorporaties goed op weg? Kenschets van de maatschappelijke onderneming De wooncorporatie is een maatschappelijke onderneming, maar wel een bijzondere, zoals we zullen zien. Maatschappelijke ondernemingen onderscheiden zich van commerciële ondernemingen door de drijfveer van hun handelen. Commerciële ondernemingen streven naar het behalen van financieel rendement; maatschappelijke ondernemingen richten zich op het realiseren van maatschappelijk rendement. Maatschappelijk rendement is, analoog aan het begrip financieel rendement, de verhouding tussen het bereikte maatschappelijke effect en de daarop gerichte investering (Deuten, De Kam, 2007). Het verschil tussen beide typen ondernemingen is doorgaans niet zo zwart wit als hierboven gesteld (Paton, 2003). Ook commerciële ondernemingen laten hun handelen vaak (ten dele) leiden door niet-commerciële overwegingen. Het te behalen maatschappelijke effect wordt vaak aangeduid als outcome of als impact als het om de effecten op lange termijn gaat. Dat zijn begrippen die we meestal in verband brengen met de begrippen output en input. In figuur 1 is de relatie tussen deze begrippen geschetst. Het schema betreft het zogenaamde Logische Model, dat maatschappelijke ondernemingen een handvat biedt bij het ontwikkelen van beleid en plannen (Nazar, 2006). Maatschappelijk rendement Input (inzet van middelen) Output (producten en diensten) Outcome (maatschappelijke prestaties) Figuur 1: het Logische Model (bron: Deuten, De Kam, 2007) 1
De output betreft de productie van goederen en diensten. In het geval van de wooncorporatie gaat het in hoofdzaak, maar niet uitsluitend, om woondiensten. De input betreft de middelen die nodig zijn om de productie te realiseren. Waarschijnlijk gebruiken nog maar weinig corporaties het Logische Model daadwerkelijk, maar ons vermoeden is dat het gedachtegoed dat er aan ten grondslag ligt, de oude gewoonte om louter op output (productie) te sturen langzamerhand lijkt te verdringen. Al langer staan woningmarktopgaven centraal in ondernemingsplannen en beleidsplannen van wooncorporaties; steeds vaker worden nu ook andere maatschappelijke opgaven in de analyses en plannen betrokken. De wooncorporatie als bijzondere maatschappelijke onderneming Anders dan bij de meeste maatschappelijke ondernemingen, denk aan zorginstellingen, onderwijsinstellingen en welzijnsinstellingen, voert de corporatie haar bedrijf vrijwel zonder subsidies of schenkingen. Dat maakt de corporaties bijzonder. Dankzij de vastgoedportefeuille die de wooncorporaties bij de brutering in 1995 hebben meegekregen, kunnen zij het mechanisme van revolving fund in stand houden. Hoe werkt dat? Op hoofdlijnen als volgt: het vastgoed vertegenwoordigt een waarde die druppelsgewijs, via de huurbetalingen (minus de onderhouds- en beheerkasstromen), en soms in golven, via verkoop van vastgoed, in de vorm van euro s beschikbaar komt. Hiervan kunnen de corporaties de noodzakelijke investeringen betalen (renovaties, nieuwbouw, aankoop van grond en vastgoed), maar ook de verplichtingen die voortvloeien uit de aangetrokken leningen en de eventuele extra maatschappelijke, financieel onrendabele inspanningen. Die balans is mogelijk, omdat de wooncorporatie geen geld in de vorm van dividend of winstuitkeringen aan de eigenaren van de onderneming hoeft af te staan. Het geld zit echter wel, zoals dat populair gezegd heet, vast in de stenen en is slechts geleidelijk (zie hierboven) aan het vastgoed te onttrekken. Het vastgoed bekleedt dus een dubbelrol: enerzijds is het de drager van de woondienst, anderzijds is het vastgoed de houder van het kapitaal (zie figuur 2). Deze twee rollen kunnen in de dagelijkse praktijk van de wooncorporatie met elkaar botsen. De zorg ten aanzien van de betaalbaarheid, de beschikbaarheid en de kwaliteit van woonruimten voor de lagere inkomensgroepen heeft immers een drukkend effect op het financieel rendement waar de exploitatie van datzelfde vastgoed in moet voorzien. Beleggingsobject Maatschappelijk middel Figuur 2: twee functies van vastgoed (bron: Van Os, 2007) 2
Op bedrijfsniveau moet het resulterende financiële rendement, zoals we al zagen, tenminste voldoende zijn om de geldontwaarding, de kosten van vreemd vermogen en de risico s die kleven aan de exploitatie en de (des)investeringen te dekken. Op assetniveau (complexen of projecten) zal het gewenste financiële rendement echter van de bedrijfsnorm afwijken; er geldt een hogere financiële rendementseis indien het complex vooral de functie van geldverschaffer bekleedt en een lagere rendementseis indien de beoogde maatschappelijke bijdrage van het complex dit vereist. Slechts enkele corporaties hebben tot op heden nagedacht over afwegingsmodellen waarin de relatie tussen financieel en maatschappelijk rendement is uitgewerkt. We komen hier nog op terug. Functies en dimensies van de organisatie; thema s van professionalisering Het behoeft geen betoog dat een professionele omgang met het vastgoed de kritische succesfactor bij uitstek is voor het welslagen van de missie van de wooncorporatie. Die omgang heeft betrekking op een aantal bedrijfsfuncties en dimensies van organisatie. Bij het onderscheiden van bedrijfsfuncties gaat het doorgaans om de verdeling van de organisatie in een strategische, tactische en operationele laag (Van Os, 2007; Vlak, 2008; zie figuur 3). NIVEAU Waarde- OUTPUT portefeuillemanagement Strategisch Figuur 3: de managementtriade Op strategisch niveau stelt de wooncorporatie de missie en de doelstellingen vast en besluit zij over de allocatie van middelen. De allocatie heeft bij de wooncorporaties betrekking op de toedeling van middelen naar de verschillende segmenten van de vastgoedportefeuille en de daarmee samenhangende programma s van diensten en activiteiten. Op tactisch niveau staan de keuzen en besluiten in het teken van waardecreatie. Op dit niveau stelt de corporatie immers de kaders vast voor de exploitatie van de complexen en de ontwikkeling van investeringsprojecten in het betreffende portefeuillesegment. Deze kaders hebben onder andere betrekking op de financiële en maatschappelijke waarden die het portefeuillesegment dient voort te brengen. De assetmanager is verantwoordelijk voor deze waardecreatie. Deze indeling van bedrijfsfuncties is mede bepalend voor de inrichting van het beleidsproces en voor de wijze waarop de organisatorische ver- allocatie Portefeuilleplan Tactisch creatie voorraadmanagement Complexkaders Projectdefinitie Operationeel realisatie voorraadbeheer Onderhouds-, verhuur-, bouwplan 3
ankering van dit proces vorm moet krijgen. In dit verband kunnen we vier dimensies van organisatie onderscheiden: 1. de inhoudelijke dimensie oftewel de laag van doelstellingen, beleid en plannen als onderdeel van het beleidsproces; 2. de organisatorische dimensie oftewel de laag van het menselijk kapitaal, de structuur en de cultuur; 3. de financiële dimensie oftewel de laag van de materiële middelen; 4. de externe dimensie oftewel de laag van de maatschappelijke inbedding. Deze vier dimensies lichten we hieronder nader toe. Het beleidsproces In alle drie genoemde lagen van de organisatie (zie figuur 3) is sprake van doelstellingen, beleid en plannen met betrekking tot vastgoed en woondiensten. Deze drie elementen doelen, beleid en plannen vormen producten van het beleidsproces in de organisatie. Aan een professioneel beleidsproces kunnen we vijf eisen stellen: 1. Het beleidsproces is gelaagd. Voor de wooncorporaties geldt dat er in ieder geval sprake is van een beleidscyclus op portefeuilleniveau en een op het niveau van vastgoedcomplexen of assets. 2. Het beleidsproces vertoont samenhang. Er dient samenhang te zijn tussen de strategische, de tactische en de operationele laag, maar ook tussen de vier onderdelen van de beleidscyclus: plan do check act. 3. Het beleidsproces is cyclisch en permanent. De corporatie dient het beleid en de plannen periodiek, in aansluiting op de planning- en controlcyclus, bij te stellen. Beleidsonderzoek, beleidsontwerp en planvorming zijn in principe activiteiten die doorlopend attentie verdienen. 4. Het beleidsproces is verankerd in de organisatie en in de externe omgeving. De belangrijkste dimensies van de interne en externe verankering hebben we in de volgende paragrafen verder uitgewerkt. 5. Het beleidsproces en de financiële sturing van de onderneming gaan hand in hand. Tijdens het beleidsproces dient de corporatie regelmatig de financiële consequenties van tussentijdse keuzen te onderzoeken, zodat zij het beleid in een vroegtijdig stadium kan aanpassen. De bovenstaande eisen ten aanzien van het beleidsproces zijn (ten dele) verwerkt in enkele procesmodellen voor vastgoedsturing die in de corporatiesector circuleren (Nieboer, 2004; Eskinasi, 2006, Van Os 2007). Dergelijke modellen zijn bedoeld om enige structuur te geven aan de complexiteit van het beleidsproces met betrekking tot vastgoed. Een van deze modellen, de beleids8baan van RI- GO, komen we verderop nog tegen. 4
Het gebruik van dergelijke procesmodellen in de corporatiesector lijkt nog geen gemeengoed te zijn, hoewel de principes van het beleidsproces (gelaagdheid, cyclisch karakter) impliciet wel vaak een rol zullen spelen in het proces van vastgoedsturing. Financiële sturing en vastgoedsturing als Siamese tweeling Financiële sturing en vastgoedsturing zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Iedere inhoudelijke keuze met betrekking tot beleid of plannen heeft consequenties voor zowel het maatschappelijk als het financieel rendement. De hoofdlijnen van financiële sturing bij wooncorporaties zijn in een groot aantal publicaties besproken (zie voor een uitvoerig overzicht: Gruis, 2001). Een min of meer compleet beeld van het maatschappelijk presteren van wooncorporaties is echter niet voorhanden. Dat geldt ook voor de relatie tussen financieel en maatschappelijk rendement. We noemen de volgende aandachtspunten: - Op bedrijfsniveau stelt de wooncorporatie normen ten aanzien van zowel de solvabiliteit als de liquiditeit. Met behulp van deze grootheden kan de corporatie het (jaar)budget bepalen dat zij beschikbaar heeft voor het onrendabele deel van investeringen en andere onrendabele bestedingen. Slechts weinig corporaties hanteren dit (jaar)budget als sturingsvariabele bij investeringen (Van der Ham e.a., 2008). - De wooncorporaties brengen zelden het jaarlijkse saldo van de kasstromen op complexniveau systematisch in beeld. Het kan in de praktijk gebeuren dat onder invloed van de administratieve levensduur die aan de exploitatie van het complex is verbonden, een complex gesloopt wordt dat in feite een melkkoe is (Van Os, 2007). - De zogenaamde onrendabele top is een belangrijk beoordelingscriterium bij investeringsprojecten. Veel corporaties hanteren ook andere criteria: met name de beoogde marktwaardeontwikkeling van het betreffende vastgoed (of ook wel van het omliggende vastgoed). In de literatuur worden enkele experimentele afwegingsmodellen besproken waarin de marktwaarde van vastgoed centraal staat (Pel, 2006). - De onrendabele top is voor de maatschappelijke onderneming aanvaardbaar, indien de investering voldoende maatschappelijk rendement oplevert. De corporatie heeft echter doorgaans geen systematisch beeld van het maatschappelijk presteren van complexen (Van Os, 2007). Dat geldt ook voor maatregelen in het sociale domein. De SEV heeft een aantal experimenten onderhanden die tot doel hebben om meer grip te krijgen op het begrip maatschappelijk rendement (Deuten, 2007). - In andere experimenten wordt een relatie gelegd tussen de marktwaarde van vastgoed en de mate waarin dit vastgoed bijdraagt aan het realiseren van maatschappelijke doelstellingen (Kramer e.a. 2005). - In het project wijken van waarde wordt door enkele corporaties aandacht besteed aan de relatie tussen financieel en maatschappelijk renderen op 5
wijkniveau (De Kam, 2008). De insteek is in principe niet anders dan bij de projecten, zoals hierboven beschreven. Wel is hier nog nadrukkelijker aan de orde dat meer partijen investeren en meer partijen incasseren, waarbij de investeerder zelden in evenredigheid incasseerder is. De organisatorische verankering De organisatorische verankering van het beleidsproces heeft betrekking op zowel de harde als de zachte kant van de organisatie. De harde kant betreft de organieke structuur, de processen, de taken en verantwoordelijkheden, maar ook de informatievoorziening en ICT. De zachte kant heeft betrekking op de bedrijfscultuur, de competenties van medewerkers en het leervermogen van de organisatie (Dreimuller, 2008). Het voert te ver om in dit artikel uitvoerig in te gaan op alle harde en zachte aspecten van de organisatorische verankering. Eén punt is het waard om aan te stippen. Het proces van vastgoedsturing bestrijkt alle lagen van de organisatie en behoeft de inbreng van verschillende disciplines. Mede daardoor is in de corporatiepraktijk lang niet altijd duidelijk hoe taken en verantwoordelijkheden over het beleidsproces verdeeld zijn. Kritisch daarbij is de kwaliteit van overdracht van kennis en informatie. Juist op dit punt manifesteert zich een gebrek aan samenhang. De externe verankering Een maatschappelijke onderneming is sterk verbonden met haar belanghouders. Het gaat om netwerkpartners en om klanten, maar ook om partijen aan wie de corporatie verantwoording verschuldigd is. Zij zal, als het goed is, in alle fasen van het proces van vastgoedsturing haar belanghouders willen betrekken bij het beleid. De aard van de betrokkenheid hangt af van de fase waarin het beleidsproces zich bevindt en kan uiteenlopen van invloed op het ontwikkelen van beleid en plannen tot het beoordelen van het resultaat van de inspanningen van de corporatie. Zoals hiervoor geschetst kent de beleidscyclus een gelaagdheid. Op strategisch, tactisch en operationeel niveau zal de corporatie met verschillende partijen of met verschillende organisatieonderdelen contact hebben. Op operationeel en tactisch niveau zijn de contacten met partners en klanten doorgaans frequent en goed te noemen, maar op strategisch niveau zijn structurele contacten (met partners) schaars, tenzij samenwerking in aandachtgebieden (zoals de Vogelaarwijken) aan de orde is (Van Os, 2007). Maar dan nog is het voor organisaties moeilijk om ten behoeve van een gezamenlijk productie de eigen prioriteiten (en dus ook de budgetten en de plannen) af te stemmen op die van de andere partijen. Momenteel spannen veel corporaties zich in om vorm en inhoud te geven aan het belanghoudersoverleg. Hiervoor zijn inmiddels enkele instrumenten beschikbaar (Poorter, Gruis, 2006). 6
De staat van de professie; de audit Vastgoedsturing Uit eigen onderzoek blijkt dat wooncorporaties hun proces van vastgoedsturing nog niet geheel op orde hebben (Van Os, 2008). Dat geldt zowel voor het beleids- en planvormingsproces zelf, maar ook voor de samenhang met financiële sturing en voor de interne en externe verankering van het proces. In het beleidsproces betreft het manco vooral de samenhang tussen de samenstellende onderdelen van het proces en met name de relatie tussen het strategische en het operationele niveau. Dat wordt door ander onderzoek bevestigd (Nieboer, 2007). De gegevens voor het eigen onderzoek zijn in hoofdzaak afkomstig uit de toepassing van een auditinstrument dat RIGO, in opdracht van de SEV, met enkele corporaties heeft ontwikkeld (Van Os, 2008). De audit bestaat uit een groot aantal vragen en stellingen die betrekking hebben op de onderdelen van het beleidsproces, op de samenhang met de financiële sturing en op de dimensies van organisatorische verankering. Precies de hierboven genoemde thema s van professionalisering. Wat betreft het beleidsproces hebben we in dit geval de beleids8baan als procesmodel gebruikt (zie figuur 4). Ondernemingsdoelstellingen Evalueren van het portefeuillebeleid Portefeuilleplan en facetbeleid Het labelen van complexen Evalueren van het complexbeleid Wijkstrategieën Com plexplannen en uitvoeringsplannen Het uitvoeren van het complexbeleid Figuur 4: de beleids8baan Het instrument helpt corporaties om de verbeterpunten ten aanzien van vastgoedsturing in beeld te brengen. De audit richt zich niet alleen op de inhoud van beleid en plannen, maar ook op het beleidsproces, op de relatie met de financiële sturing en op de interne en externe verankering van dit proces. Inmiddels werken RIGO, SEV en een aantal corporaties aan de verbetering van het auditinstrument. In de nieuwe versie wordt meer aandacht besteed aan de principes van het Logische Model, aan de samenhang tussen vastgoedsturing, 7
maatschappelijke sturing en financiële sturing en aan de externe verankering van het proces van vastgoedsturing. Hoe nu verder op het pad van professionalisering Een algemeen geldende marsroute naar verdere professionalisering is moeilijk te geven. Daarvoor zijn de verschillen in de corporatiesector eigenlijk te groot. Maar een aantal thema s springt eruit en verdient o.i. extra aandacht: - Het vergroten van inzicht in de effecten van de vastgoedgerelateerde maatregelen of interventies in het licht van de doelstellingen van de corporaties. - Het verfijnen van het financiële afwegingskader ten behoeve van allocatie- en investeringsbeslissingen. - Het vergroten van inzicht in de samenhang tussen financiële en maatschappelijke besliscriteria. - Het verbeteren van het proces van vastgoedsturing met in het bijzonder aandacht voor de samenhang tussen de samenstellende delen van het proces. - Het versterken van de interne en externe verankering van het proces van vastgoedsturing. Samenvattende conclusie is dat wooncorporaties op het pad van professionalisering van de vastgoedsturing nog een uitdagende weg te gaan hebben. Maar de ingezette richting klopt en smaakt naar meer. 8
Literatuur Deuten, J., G. de Kam; Werken aan de goede keuze; hoe de corporatie als eigentijds maatschappelijk ondernemer keuzes maakt, Hilversum, mei 2007. Deuten, J.; Praktijkboek maatschappelijk rendement. Deel 1: methoden, Rotterdam, november 2007 Dreimüller, A.P.; Grip op werkprocessen, HRM en organisatiecultuur, Academic Service, maart 2008 Eskinasi, M., Corporaties en vastgoedsturing, roag, Nestas, mei 2006 Gruis, V.; Financieel-economische grondslagen voor woningcorporaties, Delft, januari 2001 Ham, M. van der, P. van Os, W. Schepers; Evaluatie van de transparantiemethodiek ; Amsterdam, december 2008 (nog niet gepubliceerd) Kam, G. de; Wijken van waarde; naar een waardegeoriënteerde wijkaanpak, Amsterdam, september 2008 Kramer, B., D. Kronbichler, T. van Welie, J. Putman; Comparing (social) objectives for descision-making in housing corporations, Huizen, 2005 Nazar, B.; The logic model: past, present and future ; september 2006. Nieboer, N., Appels en peren van het voorraadbeleid, Delft, mei 2004. Nieboer, N.; How does portfoliomanagement structure investments of social landlords in reality?, Rotterdam, 2007 Os, P. van; Het vastgoedbeleid van wooncorporaties doorgelicht ; in Tijdschrift voor de Volkshuisvesting, 2008 / 1 Os, P. van; Mensen, stenen, geld. Het beleidsproces bij woningcorporaties, Amsterdam, oktober 2007. Paton, R.; Managing and measuring social enterprises, London, 2003. Pel, M.; Marktwaarde als financiële grondslag heeft de toekomst, Real Estate, 2006 / 46 Poorter, K.F. & V.H. Gruis; Rode loper voor belanghouders, Aedes Magazine, nummer 9-10, 2006 Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting, RIGO Research en Advies BV; Dienen en verdienen met vastgoed; vastgoedsturing bij wooncorporaties, Rotterdam, mei 2008. Vlak, A.L.M.; Corporaties sturen met kengetallen, Almere, mei 2008. 9