Monografieen Privaatrecht 3 Onrechtmatige overheidsdaad Rechtsbescherming door de burgerlijke rechter Prof. mr. G.E. van Maanen Prof. mr. R. de Lange Vierde druk Deventer - 2005
Inhoud VERKORT AANGEHAALDE LITERATUUR XIII I. VERKENNING VAN HET TERREIN 1 1. Uitgangspunt: ook de overheid kan aangesproken worden op 'verkeerd gedrag' 1 2. De bijzondere positie van de overheid 2 3. Privaatrecht en publiekrecht 4 4. Uitzondering op het uitgangspunt: de bestuursrechtelijke rechtsbescherming 6 5. Welke rechter is bevoegd? 8 6. Rechtsbescherming door de burgerlijke rechter 9 7. Welk materieel recht is van toepassing? 10 8. Om welke oorzaken van schade gaat het? 10 9. Wat geldt als overheid? 11 10. Het bijzondere van de onrechtmatige overheidsdaad 12 11. Opzet en overzicht van de rest van het betoog 13 II. HISTORISCHE ONTWIKKELING VAN DE ONRECHTMATIGE OVERHEIDS- DAAD 15 1. Voorgeschiedenis 15 2. Het Conflictenbesluit van 1822 16 3. Gevallen uit de rechtspraak van de Hoge Raad na 1838 18 4. Het debat over de invoering van administratieve rechtspraak 20 5. De breuk in 1896: de Vrouwe Elske en de hoornwoeste koe 22 6. De verdere ontwikkeling van de administratieve rechtspraak 27 7. Kroonberoep 28 8. DeWetArob(1976) 29 9. De invoering van de Awb (1994) 30 III. OVERZICHT VAN DE RECHTSBESCHERMING EN DE AFBAKENING TUSSEN CIVIELE RECHTER EN BESTUURSRECHTER 33 1. Rechtsbescherming: bij de bestuursrechter of bij de burgerlijke rechter? 33 2. Het 'gevechf om de rechtsbescherming ten behoeve van de burger 35 3. Het 'zuiver schadebesluit' 36 VII
4. Samenloop tussen meerdere bevoegde rechters; wat doet de burgerlijke rechter? 38 5. Conclusie 41 IV. BELEIDSVRIJHEID, MARGINALE TOETSING EN BEGINSELEN VAN BEHOORLIJK BESTUUR 43 1. Een ongrijpbaar leerstuk? 43 2. Wat is beleidsvrijheid en waarom en wanneer bestaat er behoefte aan? 45 3. Beginselen van behoorlijk bestuur 46 4. Beleidsvrijheid, marginale en volledige toetsing 49 5. Andere voorbeelden van beleidsvrijheid op verschillende terreinen 51 6. Debat over de rol van de rechter in verband met beleidsvrijheid 53 V. DE AANSPRAKELIJKHEID VAN DE OVERHEID urr ONRECHTMATIGE DAAD. ALGEMENE KARAKTERISTIEK 55 A Procedurele vragen 55 1. Wie moet gedagvaard worden? 55 2. Wie kan dagvaarden 58 B. Materiele vragen 59 3. De onrechtmatigheid van het overheidshandelen: maatstaven en criteria 59 3.1 Onderscheiding overheidshandelen 59 3.2 De onrechtmatigheidscriteria 60 3.3 Strijd met des daders rechtsplicht 61 3.4 Relativiteitseis en onderscheid tussen waarborg- en instructienorm 62 3.5 Inbreuk op een subjectief recht 65 3.6 Strijd met de maatschappelijke zorgvuldigheid 66 3.7 De overheid als wegbeheerder 68 3.8 De overheid als waterwegbeheerder 69 3.9 De overheid als beleidsmaker, informatieverstrekker en toezichthouder 70 3.10 De gedogende overheid 72 3.11 Veelal hoge eisen aan de zorgvuldigheid van het overheidsgedrag 72 4. Rechtvaardigingsgronden 74 5. Immuniteit 75 6. De toerekening van onrechtmatig overheidshandelen 76 6.1 Toerekenen op grond van de in het verkeer geldende opvattingen 76 6.2 De 'schuld is in beginsel gegeven' 77 7. Betekenis uitspraak bestuursrechter/beroepsgang voor burgerlijke rechter 79 8. Andere aansprakelijkheidsgronden dan art. 6:162 BW 80 9. Causaal verband 81 VIII
9.1 Vestiging en omvang 81 9.2 Bewijsproblemen in de vestigingsfase: de 'omkeringsregel' 83 10. Schadevergoeding en eigen schuld 85 10.1 De te vergoeden schade 85 10.2 Eigen schuld 86 11. Verbod en afwijzing verbodsactie 87 12. Verjaring 89 13. Aanvang stuiting verjaringstermijn bestuurlijke dwangsom 92 VI. AANSPRAKELIJKHEID WEGENS 'GEBREKKIGE' BESLUITEN 95 1. Inleiding 95 2. Hoofdregel: altijd eerst gebruik maken van bestuursrechtelijke mogelijkheden 96 3. Vernietigde besluiten; werking van de vernietiging 99 4. Bindende kracht van het oordeel van de bestuursrechter en de formele rechtskracht van het besluit: de ratio 102 5. Uitzonderingen op het beginsel van niet-ontvankelijkheid bij het achterwege laten van bestuursrechtelijke beroepsmogelijkheden 103 6. Eigen schuld en handelen op eigen risico 106 7. Tekortkomingen in het huidige stelsel 106 VII. ONRECHTMATIGE REGELGEVING 109 1. Inleiding 109 2. Wetten en andere regelingen 109 3. Onrechtmatige algemeen verbindende voorschriften 113 4. Onrechtmatige formele wetgeving 116 5. Toetsing van verdragen 118 6. Ook bij onrechtmatige regelgeving is 'schuld in beginsel gegeven' 119 7. Algemene onverbindendheid of relatieve werking? 119 8. Bevel tot wetgeving 124 9. Conclusie 124 VIII. ONRECHTMATIGE RECHTSPRAAK 127 1. Inleiding 127 2. Het standpunt van de Hoge Raad 128 3. Algemene terughoudendheid, ook in het buitenland? 129 4. Uitzondering bij schending van Europese normen: art. 6 EVRM 129 5. Uitzondering bij strijd met EG-recht 131 6. Wie kan aansprakelijk gesteld worden? Aansprakelijkheid wegens IX
fouten van rechterlijke ambtenaren: art. 42 Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren 132 IX. STRAFVORDERING EN HANDHAVING VAN DE OPENBARE ORDE 135 1. Inleiding 135 2. Algemene dogmatische problemen 136 3. Rechtmatig/onrechtmatig: rechtvaardigingsgronden en het wegvallen ervan 138 4. Rechtmatig/onrechtmatig: detentie 141 5. Dubbele beoordeling? 143 6. Onschuldpresumptie 146 7. Achteraf onjuist gebleken veroordeling (en gevangenisstraf) 147 8. Aansprakelijkheid wegens fouten van het OM 148 9. Uitlevering 151 10. Inbeslagneming 152 11. Handhaving van de openbare orde 153 12. Niet-verdachten die in hun belang worden getroffen 153 13. Regres tussen overheidslichamen 155 X. AANSPRAKELIJKHEID VOOR RECHTMATIG OVERHEIDSHANDELEN 157 1. Rechtmatig of onrechtmatig? 157 2. Vorderingen uit onrechtmatige daad 159 3. Onevenredig benadeeld ten opzichte van wie? 162 4. De omvang van de schade wegens het achterwege blijven van nadeelcompensatie 163 5. Onderscheid maken tussen verschillende typen situaties 164 XI. OVERZICHT BUITENLANDSE RECHTSSTELSELS 167 1. Inleiding 167 2. Rechtmatig en onrechtmatig overheidshandelen in Duitsland 167 3. Rechtmatig en onrechtmatig overheidshandelen in Frankrijk 168 3.1 De publiekrechtelijke'faute' 168 3.2 Responsabilite pour risque 170 3.3 Egalite devant les charges publiques 170 3.4 De overige gronden (Travaux Publiques; Collaborateurs Occassionnels) 171 4. Aansprakelijkheid voor onrechtmatige besluiten 171 4.1 Duitsland 171 4.2 Frankrijk 172 5. Het zuiver schadebesluit 173
5.1 Duitsland 173 5.2 Frankrijk 174 XII. OVERHEIDSAANSPRAKELIJKHEID EN HET COMMUNAUTAIRE RECHT 175 1. Inleiding 175 2. De drie criteria voor aansprakelijkheid 176 3. Toepasselijkheid van nationaal recht 180 4. Aansprakelijkheid voor bestuurlijke (rechts)handelingen: schadebeperking in plaats van formele rechtskracht? 182 5. Niet-regelgevend onrechtmatig handelen van de nationale Staat 183 6. Aansprakelijkheid van decentrale overheden, vrijwaring en regres 184 RECHTSPRAAKREGISTER 187 TREFWOORDENREGISTER 197 XI