Strategie en organisatie van publieke organisaties. Sebastian Desmidt Aimé Heene

Transcriptie

1 Strategie en organisatie van publieke organisaties Sebastian Desmidt Aimé Heene

2 Woord vooraf Strategie en organisatie van publieke organisaties is een handboek dat leidinggevende ambtenaren (die we vandaag overheidsmanagers noemen) en studenten die zich willen voorbereiden op een leidinggevende functie in publieke organisaties de begrippen, modellen en theorieën wil aanreiken die hen moeten in staat stellen om de strategische en organisatorische dimensies van hun organisatie op een succesvolle wijze gestalte te geven. Daarmee ondersteunt het boek de fundamentele en ingrijpende veranderingsprocessen die zich momenteel in publieke organisaties op alle bestuursniveaus voltrekken. Het begrip publieke organisatie moet daarbij in zeer ruime zin worden begrepen: de echte overheid, maar evenzeer al die organisaties die vooral bedoeld zijn om maatschappelijke waarde tot stand te brengen en die niet in de eerste plaats op hun financiële winstgevendheid worden afgerekend. Om een praktisch bruikbare, maar theoretisch verantwoorde benadering van strategie en organisatie uit te werken vertrekt het boek expliciet van de eigenheid van publieke organisaties. We starten daarom in het eerste deel van het boek met een verkenning van deze eigenheid en we concentreren ons op de vraag of en hoe management in publieke organisaties anders is dan management in private ondernemingen. Managementprincipes ontwikkeld voor ondernemingen worden immers soms wat al te snel en te weinig doordacht getransfereerd naar een context waarvoor ze niet zijn ontwikkeld. Managementprincipes voor private ondernemingen behandelen vraagstukken en problemen die niet altijd even prominent aanwezig zijn in publieke organisaties en vertrekken van uitgangspunten die vreemd kunnen zijn aan de eigenheid van publieke organisaties. Anderzijds hebben publieke organisaties en de context waarin ze opereren bijzonderheden en kenmerken die we niet altijd (even duidelijk) terugvinden in private ondernemingen. Daarom zijn we er van overtuigd dat een kritische houding aangewezen is bij het ontwikkelen van managementtheorieën en modellen voor publieke organisaties. Het tweede deel van het boek bespreekt de essentiële thema s van het strategisch beheer van publieke organisaties. We besteden aandacht aan de vraag wat strategie betekent en kan betekenen en hoe strategieën kunnen worden opgebouwd in publieke organisaties, we bieden een overzicht van modellen en theorieën voor het beschrijven van de wenselijke toekomst van de organisatie en we schetsen de kaders voor omgevings- en SWOT-analyse. We gaan in op het vraagstuk van het formuleren van strategieën, maar schenken ook aandacht aan het uitvoeren of implementeren, het evalueren en het bijsturen van strategieën. Het derde deel bespreekt de organisatietheoretische aspecten van het algemeen beheer van publieke organisaties. Modellen uit de klassieke organisatiestructuurtheorie passeren de revue en worden op de publieke organisatie toegepast. Dominante theorieën in het denken over organisaties, zoals de organisatietheorie van Mintzberg krijgen daarbij ruime aandacht. Het boek biedt niet alleen een aantal theoretische uitgangspunten, maar bevat ook een aantal werkbladen waarmee de managers van publieke organisaties concreet aan de 2

3 slag kunnen bij het vormgeven van het strategisch en organisatorisch beleid van hun organisatie. De nood aan kennis om op een succesvolle wijze managementgeoriënteerd om te gaan met publieke organisaties is groot. Zowat iedereen (politici, burgers, wetenschappelijke onderzoekers, de leidinggevende ambtenaren zelf) verwacht ondertussen van leidinggevende ambtenaren dat ze managers worden. We hopen dat dit boek hen zal helpen om beter te begrijpen wat dit precies betekent en hen zal ondersteunen om hun organisatie anders te leiden dan dit vroeger het geval was. Gent, 15 januari

4 Inhoudstafel Inhoudstafel...4 Lijst van figuren...10 Lijst van tabellen...13 Deel 1: Uitgangspunten voor het managen van publieke organisaties Hoofdstuk 1: Organisaties, maatschappelijke waarde en management Inleiding Organisaties Wat is een organisatie? De organisatie als een gesloten of een open systeem Doelstellingen van organisaties Maatschappelijke waarde Wat is maatschappelijke waarde? Het creëren van maatschappelijke waarde Management De essentie van management De essentie van strategisch management Theoretische grondslagen van management De klassieke managementbenaderingen Het wetenschappelijk management De administratieve principes De bureaucratische organisatie Het Human Relationsmodel Het Open systeemmodel Het Concurrerende Waardenmodel Bibliografie...35 Hoofdstuk 2: Het onderscheid tussen publieke en private organisaties: fictie of realiteit? Inleiding Private waarden als katalysator voor efficiënt handelen De integratie van private waarden in de (Belgische) publieke sector New Public Management: competitie voor publieke organisaties NPM: revitalisatie in de jaren NPM: een conflict met de traditionele publieke waarden? Het onderscheid tussen publieke en private organisaties De klassieke generieke managementtraditie Een theoretische vadermoord De Moeder, waarom leven wij- vraag voor publieke organisaties Publieke en private organisaties: als kat en hond? De illusie van de ideaaltypes...49 Unidimensionale ordeningen...50 Tweedimensionale ordeningen...52 Multidimensionale ordening Implicaties van het onderscheid tussen publieke en private organisaties

5 2.5 Empirische onderbouw van de publiek - private distinctie Besluit Bibliografie...62 Deel 2: Het strategisch managen van publieke organisaties Hoofdstuk 3: Strategie, de drijvende kracht van de organisatie Inleiding Het concept strategie De bewuste en de opduikende strategie als de archetypes van strategie De generieke strategietypes van Mintzberg en Waters De publieke strategietypes van Wechsler en Backoff Benaderingen in strategie en strategievorming De tien scholen in strategie en strategievorming De ontwerpschool De planningschool De positioneringschool De ondernemersschool De cognitieve school De leerschool De politieke school De culturele school De omgevingsschool De configuratieschool De tien scholen in strategie en strategievorming samengevat Toepassing van de tien scholen in de praktijk De strategische vragen en het strategisch spanningsveld Besluit Bibliografie...84 Hoofdstuk 4: Strategisch management in publieke organisaties Inleiding Het concept strategisch management Benaderingswijzen van strategisch management De inventarisatie van Nutt & Backoff Het matrixmodel van Idenburg De indeling volgens Johnson & Scholes Strategische planning als dominante benadering Het concept strategische planning Strategische planning als synoniem van strategisch management? De evolutie van strategische planning naar strategisch management Processen van strategisch planning Het stappenplan voor strategische planning van Cohen & Eimicke Het strategisch planningsmodel van Montanari & Bracker Het strategisch planningsmodel van Bryson Nut en beperkingen van strategische planning Het competentiedenken in strategisch management De conceptuele onderbouw van het competentiedenken Het competentiebegrip in strategisch management Eigenschappen van competentie in strategisch management

6 4.5.4 De bouwstenen van competentie : de publieke organisatie als open systeem De publieke organisatie als open systeem De bouwstenen van de publieke organisatie als open systeem Producten en product/domein-combinaties Operaties De tastbare organisatorische middelen De ontastbare organisatorische middelen Managementprocessen De strategische logica Strategisch management in een publieke context Besluit Bibliografie Hoofdstuk 5: Sturende elementen in de organisatiestrategie Inleiding Het mandaat van de organisatie Een principal-agent benadering van het organisatorisch mandaat Mandatenanalyse Formeel mandaat Informeel mandaat De missie van de organisatie Een theoretische kijk op mission statements De strategische school De culturele school Integratie van beide scholen Een praktische kijk op mission statements De toegevoegde waarde van mission statements De visie op de organisatie Een theoretische kijk op visieverklaringen Een praktische kijk op visieverklaringen De toegevoegde waarde van visieverklaringen De cultuur van de organisatie Het concept organisatiecultuur Componenten van organisatiecultuur Het Ui-model van Sanders & Neuijen Het Cultural Web-model van Johnson & Scholes De functies van organisatiecultuur Types van organisatiecultuur Subculturen binnen de organisatie Het veranderen van een organisatiecultuur Voorwaarden voor cultuurverandering Technieken voor het veranderen van de organisatiecultuur Bibliografie Hoofdstuk 6: SWOT-analyse, stakeholders en strategische issues Inleiding Analyse van sterkten, zwakten, opportuniteiten en bedreigingen (SWOT) Sterkten en zwakten Opportuniteiten en bedreigingen

7 6.2.3 Een praktijkgerichte analyse door middel van de SWOT-matrix De SWOT-analyse, steeds een sleutel tot succes? Stakeholdermanagement Het stakeholdermodel Stakeholders Het identificeren en classificeren van stakeholders Het stakeholdermodel van Wheeler & Sillanpää De macht/interesse matrix van Mendelow Het stakeholdermodel van Mitchel, Abell & Wood Stakeholdermanagement in de praktijk Issue management Het concept strategisch issue management (SIM) Benaderingen voor het identificeren van een issue Directe benadering Doelbenadering Visie op succes benadering Indirecte benadering Het classificeren en beoordelen van strategische issues Bibliografie Hoofdstuk 7: Strategieformulering, -implementatie,- evaluatie en -bijsturing Inleiding Strategieformulering Technieken voor strategieformulering De vijfstappen-methode voor strategieformulering De SODA-methodiek Het resultaat van de strategieformulering: het strategisch plan Valkuilen bij de formulering van strategie Strategie implementatie: het uitvoeren en in realiteit brengen van de strategie Hinderpalen voor een succesvolle implementatie van een strategie De sluipende moordenaars van strategie-implementatie Hindernissen bij de implemenatie van strategie De belangrijkste problemen bij de implemenatie van strategie Voorwaarden voor een succesvolle implementatie van strategie De evaluatie en bijsturing van strategie Evaluatie van de strategie Kenmerken van een goede strategie Bijsturing van de strategie Redenen voor laattijdige bijsturing van de strategie Attributiemechanismen Parameters voor de beoordeling van een gevolgde strategie Dataverwerking bij het managen van de organisatie als een open systeem De Balanced Scorecard als instrument voor de implementatie en bijsturing van de strategie De essentie van de Balanced Scorecard De Balanced Scorecard in de publieke sector De vier perspectieven van de Balanced Scorecard Het financiële perspectief

8 Het klantenperspectief Het interne processenperspectief Het innovatie en leervermogenperspectief De implementatie van de Balanced Scorecard Valkuilen bij de implementatie van de Balanced Scorecard De voordelen van de Balanced Scorecard Bibliografie Deel 3: Organiseren van publieke organisaties Hoofdstuk. 8: Organisatiestructuurtheorie Inleiding De organisatie als voorwerp van de organisatiestructuurtheorie De organisatiestructuur De definitie van organisatiestructuur De formele versus de informele organisatiestructuur De horizontale versus de verticale organisatiestructuur De horizontale indeling of departementalisatie De verticale indeling De juridisch-bestuurskundige interpretatie van organisatiestructuur Dominante organisatiestructuren De eenvoudige structuur De functionele structuur De divisiestructuur De matrix structuur De horizontale structuur De hybride structuur Bibliografie Hfdst. 9: Organisatieontwerp Inleiding De definitie van organisatieontwerp De configuratietheorie van Mintzberg De zes basisdelen van de organisatie De zes coördinatiemechanismen binnen een organisatiestructuur De tien ontwerpparameters in een organisatiestructuur De vier contingentiefactoren De zeven structuurconfiguraties van organisaties De eenvoudige configuratie De machinebureaucratie De professionele bureaucratie De divisieconfiguratie De adhocratie De missionaire configuratie De politieke configuratie Vergelijkend overzicht van de zeven configuraties De bureaucratie als typeconfiguratie voor publieke organisaties? Weber als grondlegger van de bureaucratische organisatie De relatie tussen de omvang van een organisatie en bureaucratie De disfuncties van de bureaucratische organisatie

9 9.4.4 De adaptieve organisatie als antwoord op het mechanistische karakter van de bureaucratie Bibliografie Deel 4: Werkbladen en toepassingen strategie en organisatie van publieke organisaties" Werkbladen, oefeningen en toepassingen Werkblad 1 : Private en publieke organisaties Werkblad 2: Management in publieke en private organisaties Werkblad 3: De strategie-types volgens Mintzberg en de rollen van management Werkblad 4: De strategietypes volgens Wechsler en Backoff Werkblad 5: Scholen in strategievorming in de eigen organisatie Werkblad 6: Een antwoord op de fundamenteel strategische vragen Werkblad 7: Strategisch management in de eigen organisatie Werkblad 8: De strategische rijpheid van de organisatie Werkblad 9: De organisatie als een open systeem Werkblad 10: De mandaten van de organisatie Werkblad 11: Formuleren van een missie en van de doelstellingen Werkblad 12: Bestaande en gewenste organisatiecultuur Werkblad 13: SWOT-analyse Werkblad 14: Stakeholders en stakeholdermanagement Werkblad 15: Issues management Werkblad 16: Strategiebepaling met behulp van de vijstappen-methode Werkblad 17: Strategiebepaling met behulp van de SODAmethodiek Werkblad 18: Strategie-implementatie Werkblad 19: Strategie-evaluatie Werkblad 20: Analyse en (her)ontwerp van de organisatie Werkblad 21: De organisatie in de structuurconfiguraties volgens Mintzberg.278 9

10 Lijst van figuren FIGUUR 1: DE ORGANISATIE ALS OP EN SYSTEEM...18 FIGUUR 2: TYPES VAN ORGANISATIES OP BASIS VAN HUN WAARDECREATIE...19 FIGUUR 3: DE PUBLIEKE STRATEGISCHE DRIEHOEK VOOR WAARDECREATIE...22 FIGUUR 4: DE VIER FUNCTIES VAN MANAGEMENT...22 FIGUUR 5: DE VIJF TAKEN VAN STRATEGISCH MANAGEMENT...24 FIGUUR 6: DE KLASSIEKE MANAGEMENTBENADERINGEN...26 FIGUUR 7: HET CONCURRERENDE WAARDENMODEL VAN QUINN & ROHRBAUGH...33 FIGUUR 8: DE BASISPROCESSEN VAN PRIVATE ORGANISATIES...48 FIGUUR 9: DE BASISPROCESSEN VAN PUBLIEKE ORGANISATIES...49 FIGUUR 10: HET PUBLIEK-PRIVATE CONTINUÜM...51 FIGUUR 11: UNIDIMENSIONAAL MODEL VAN FOTTLER...52 FIGUUR 12: BIDIMENSIONAAL MODEL VAN WAMSLEY & ZALD...52 FIGUUR 13: TWEEDIMENSIONAAL MODEL VAN BOZEMAN...53 FIGUUR 14: DE ORGANISATIEKENMERKEN...58 FIGUUR 15: DE TYPES VAN STRATEGIE...68 FIGUUR 16: DE TYPES VAN STRATEGIE EN DE MANAGEMENTROLLEN...70 FIGUUR 17: HET CONTINUÜM VAN STRATEGIETYPES...71 FIGUUR 18: DE GENERIEKE STRATEGIETYPES VAN MINTZBERG & WATERS...72 FIGUUR 19: CONTINGENTIES IN DE SCHOLEN IN STRATEGIEVORMING...80 FIGUUR 20: DE FUNDAMENTELE STRATEGISCHE VRAGEN...81 FIGUUR 21: HET FUNDAMENTELE SPANNINGSVELD IN STRATEGIE...82 FIGUUR 22: HET HOLISTISH KARAKTER VAN STRATEGISCH MANAGEMENT...88 FIGUUR 23: BENADERINGEN VAN STRATEGISCH MANAGEMENT...89 FIGUUR 24: HET MATRIXMODEL VAN IDENBURG...91 FIGUUR 25: FASES IN DE EVOLUTIE VAN STRATEGISCHE BESLUITVORMING...95 FIGUUR 26: HET STRATEGISCH PLANNINGSMODEL VAN MONTANARI & BRACKER...99 FIGUUR 27: DE DIENSTENANALYSE VAN MONTANARI & BRACKER FIGUUR 28: DE POLITIEKE CYCLUS VAN MONTANARI & BRACKER FIGUUR 29: HET STRATEGISCH PLANNINGSMODEL VOLGENS BRYSON FIGUUR 30: DE ORGANISATIE ALS EEN OPEN SYSTEEM FIGUUR 31: HET MODEL VAN DE STRATEGISCHE LOGICA FIGUUR 32: HET MISSION STATEMENT VAN TOERISME VLAANDEREN FIGUUR 33: HET MISSION STATEMENT VAN DE FOD VOLKSGEZONDHEID, FIGUUR 34: DE BOUWSTENEN VAN HET MISSION STATEMENT FIGUUR 35: DE KERNVRAGEN VAN HET MISSION STATEMENT FIGUUR 36: DE BOUWSTENEN VAN DE VISIEVERKLARING FIGUUR 37: HET UI-MODEL VAN SANDERS EN NEUIJEN

11 FIGUUR 38: HET CULTURAL WEB-MODEL VAN JOHNSON & SCHOLES FIGUUR 39: HET TO-FRAMEWORK VOOR EEN SWOT-ANALYSE FIGUUR 40: DE SWOT-CONFRONTATIEMATRIX FIGUUR 41: HET STAKEHOLDERMODEL VAN WHEELER & SILLANPAÄ FIGUUR 42: DE MACHT/INTERESSE MATRIX VAN MENDELOW FIGUUR 43: DE STEREOTYPEN VAN STAKEHOLDERMAPPING FIGUUR 44: HET STAKEHOLDERMODEL VAN MITCHELL, ABELL & WOOD FIGUUR 45: DE IDENTIFICATIE VAN EEN STRATEGISCHE ISSUE FIGUUR 46: DE IDENTIFICATIE VAN EEN STRATEGISCHE ISSUE: DE DIRECTE BENADERING FIGUUR 47: DE IDENTIFICATIE VAN EEN STRATEGISCHE ISSUE: DE DOELBENADERING FIGUUR 48: DE IDENTIFICATIE VAN EEN STRATEGISCHE ISSUE: DE VISIE OP SUCCES BENADERING FIGUUR 49: DE IDENTIFICATIE VAN EEN STRATEGISHE ISSUE: DE INDIRECTE BENADERING FIGUUR 50: DE STRATEGISCHE ISSUE-IMPACTMATRIX FIGUUR 51: DE BOUWSTENEN VAN STRATEGIEFORMULERING FIGUUR 52: DE SODA-METHODE FIGUUR 53: DE SLUIPENDE MOORDENAARS VAN STRATEGIE-IMPLEMENTATIE FIGUUR 54: HET STRATEGISCH KARAKTER VAN DE BSC FIGUUR 55: DE VIER PERSPECTIEVEN VAN DE BSC FIGUUR 56: DE VIJF PRINCIPES VAN DE STRATEGIE-GEFOCUSTE ORGANISATIE FIGUUR 57: DE BSC TOEGEPAST IN DE PUBL IEKE SECTOR FIGUUR 58: DE FUNCTIONELE INDELING FIGUUR 59: DE PRODUCTINDELING FIGUUR 60: DE PRODUCTINDELING, EEN BELEIDSGERICHT VOORBEELD FIGUUR 61: DE GEOGRAFISCHE INDELING FIGUUR 62: DE DOELGROEPINDELING FIGUUR 63: DE KANAALINDELING FIGUUR 64: DE DOMINANTE STRUCTUURCONFIGURATIES FIGUUR 65: DE FUNCTIONELE INDELING AAN EEN UNIVERSIT EIT FIGUUR 66: DE DIVISIESTRUCTUUR AAN EEN UNIVERSITEIT FIGUUR 67: DE MATRIXSTRUCTUUR AAN EEN UNIVERSITEIT FIGUUR FIGUUR 68: DE STERKTEN EN ZWAKTEN VAN DE MATRIXSTRUCTUUR FIGUUR 69: DE HORIZONTALE STRUCTUUR FIGUUR 70: DE CONTEXTUELE EN STRUCTURELE DIMENSIES VAN HET ORGANISATIEONTWERP FIGUUR 71: DE ZES BASISDELEN VAN DE ORGANISATIE FIGUUR 72: DE ZES COÖRDINATIEMECHANISMEN BINNEN EEN ORGANISATIESTRUCTUUR FIGUUR 73: DE EENVOUDIGE CONFIGURATIE FIGUUR 74: DE MACHINEBUREAUCRATIE FIGUUR 75: DE PROFESSIONELE BUREAUCRATIE FIGUUR 76: DE DIVISIECONFIGURATIE FIGUUR 77: DE ADHOCRATIE

12 FIGUUR 78: DE MISSIONAIRE CONFIGURATIE FIGUUR 79: DE POLITIEKE CONFIGURATIE FIGUUR 80: DE ORGANIATORISCHE GROEICYCLUS FIGUUR 81: DE RELATIE TUSSEN COÖRDINATIEMECHANISMEN EN DE COMPLEXITEIT VAN TAKEN

13 Lijst van tabellen TABEL 1: DE MANAGEMENT PERSPECT IEVEN TABEL 2: PRINCIPLES OF SCIENTIFIC MANAGEMENT TABEL 3: DE ADMINISTRATIEVE FUNCTIE TABEL 4: DE 14 MANAGEMENTPRINCIPES VAN FAYOL TABEL 5: DE BUREAUCRATISCHE ORGANISATIE TABEL 6: UITTREKSEL VLAAMSE MANAGEMENTCODE TABEL 7: OVERZICHT VAN DE ENKELVOUDIGE MANAGEMENTPERSPECTIEVEN TABEL 8: DE SPEERPUNTEN VAN NEW PUBLIC MANAGEMENT TABEL 9: DE SPEERPUNTEN VAN "REINVENTING GOVERNMENT" TABEL 10: DE DRIE WAARDENCLUSTERS VAN PUBLIEKE ORGANISATIES TABEL 11: DE OORZAKEN VAN MARKT FALEN TABEL 12: MULTIDIMENSIONALE INDELING VAN PERRY & RAINY TABEL 13: ONDERSCHEIDENDE KENMERKEN VAN PUBLIEKE ORGANISATIES TABEL 14: DE EMPIRISCHE ONDERBOUW VAN DE PUBLIEK-PRIVATE DISTINCTIE TABEL 15: DE PUBLIEKE STRATEGIE BEÏNVLOEDINGSFACTOREN TABEL 16: STRATEGIETYPES IN DE PUBLIEKE SECTOR TABEL 17: DE TIEN SCHOLEN IN ST RATEGIEVORMING VAN MINTZBERG TABEL 18: BENADERINGEN VAN STRATEGISCH MANAGEMENT TABEL 19: DECREET HOUDENDE DE OPRICHTING VAN DE INSTELLING KIND EN GEZIN TABEL 20: HET MISSION STATEMENT COMPONENTEN TABEL 21: DE KENMERKEN VAN HET CONCEPT "ORGANISATIECULTUUR" TABEL 22: OVERZICHT VAN POTENTIËLE STERKTEN EN ZWAKTEN TABEL 23: OVERZICHT VAN DE POTENTIËLE OPPORTUNITEITEN EN BEDREIGINGEN TABEL 24: STAPPENPLAN, DE ONTWIKKELING VAN EEN SWOT-ANALYSE TABEL 25: DE STEREOTYPEN VAN ST AKEHOLDERMAPPING TABEL 26: DE PRINCIPES VAN STAKEHOLDERMANAGEMENT - "DE CLARKSON PRINCIPLES" TABEL 27: DE LAKMOESTEST VOOR STRATEGISCHE ISSUES TABEL 28: EEN DOMINANT VERTICALE STRUCTUUR VERSUS EEN DOMINANT HORIZONTALE STRUCTUUR TABEL 29: DE STERKTEN EN ZWAKTEN VAN DE EENVOUDIGE STRUCTUUR TABEL 30: DE STERKTEN EN ZWAKTEN VAN DE FUNCTIONELE STRUCTUUR TABEL 31: DE STERKTEN EN ZWAKTEN VAN DE DIVISIESTRUCTUUR TABEL 32: DE STERKEN EN ZWAKTEN VAN DE HORIZONTALE STRUCTUUR TABEL 33: DE TIEN ONTWERPPARAMETERS VOLGENS MINTZBERG TABEL 34: DE ORGANISATORISCHE CONFIGURATIES VAN MINTZBERG TABEL 35: BUREAUCRATISCHE VERSUS ADAPTIEVE ORGANISATIES TABEL 36: MECHANISCH - ORGANISCH CONTINUÜM VAN BURNS & STALKER

14 14