DBFM kan ook Light. DBFM Light: sturen op beschikbaarheid bij projecten met een beperkte financiële omvang.

Transcriptie

1 DBFM kan ook Light DBFM Light: sturen op beschikbaarheid bij projecten met een beperkte financiële omvang. Inclusief case Groningen Airport Eelde Max van Heijst Martin van der Horst Jan Ochtman DBFM Light is een innovatieve contractvorm die geschikt is voor publieke private samenwerkingen met een financiële omvang kleiner dan het vastgestelde drempelbedrag van 60 miljoen euro. Met de toepassing van DBFM Light worden de transactiekosten en financieringslasten aanzienlijk gereduceerd en zijn opdrachtgevers in staat om de voordelen van DBFM voor een breder scala aan projecten te benutten.

2 PPS moet voor alle projecten een mogelijkheid zijn Binnen Nederland worden publiek private samenwerkingsvormen (PPS) steeds vaker succesvol toegepast, zoals blijkt uit de evaluaties van projecten die de afgelopen jaren zijn aanbesteed. In de infrastructuursector zijn tot op heden meerdere DBFM contracten gesloten waarbij significante besparingen worden aangetoond. De praktijk zal uitwijzen of deze besparingen worden gerealiseerd, maar door de looptijd van dergelijke contracten laat dat nog enige tijd op zich wachten. Belangrijke voorwaarde voor de toepassing van DBFM is echter dat de financiële omvang van dergelijke investeringsprojecten groot is. De hogere transactiekosten en financieringslasten van de aanbesteding moeten immers opwegen tegen de voordelen van DBFM. Voor de infrastructuursector wordt voor rijksprojecten een drempelbedrag gehanteerd van 60 miljoen euro (V&W). Projecten met een omvang boven deze drempel onderzoeken doorgaans de meerwaarde van DBFM ten opzichte van traditionele contracten door middel van een Public Private Comparator (PPC). Onder het drempelbedrag wordt toepassing van DBFM vanuit financieel economische overwegingen niet zinvol geacht en kan een PPC achterwege blijven. DBFM kan ook Light 2

3 Toch is het principe van DBFM universeel toepasbaar. Diverse argumenten kunnen aanleiding zijn om het contracteren van een service (beschikbaarheid) te prefereren boven dat van een product (constructie). Overheidsbeleid op nationaal én decentraal niveau is er immers al enkele jaren op gericht om overheidsorganisaties publieksgerichter en efficiënter te laten opereren. Concentreren op de kerntaken en het gericht uitbesteden van werkzaamheden aan private partijen is het gevolg. De overheid plaatst zich in een regierol en bepaalt de randvoorwaarden en prestatienorm. De projectomvang hoeft dus geen aanleiding te zijn om publieke private samenwerking bij voorbaat af te schrijven. Op basis van dit principe heeft Twynstra Gudde de contractvorm DBFM Light uitgewerkt en succesvol toegepast bij Groningen Airport Eelde. Het contract is sterk vereenvoudigd, de transactiekosten zijn gereduceerd, maar de essentie van DBFM is niet losgelaten! DBFM voor projecten onder het drempelbedrag is dus mogelijk Voor meer Informatie met betrekking tot publiek private samenwerkingen en de contractvorm DBFM verwijzen we u graag naar: 1) Website: 2) Eindrapport op de goede weg en het juiste spoor van de commissie Ruding. DBFM kan ook Light 3

4 Het principe van DBFM Light Bij DBFM Light wordt door de private partij gerealiseerde infrastructuur tegen een beschikbaarheidvergoeding aan de betreffende opdrachtgever ter beschikking gesteld. Het principe van DBFM blijft dus onverminderd van toepassing. Het verschil is echter in welke mate private financiering benodigd is. Die is bij DBFM Light beperkt tot de minimale financiële prikkel die nodig is om beschikbaarheid van de infrastructuur te garanderen. Figuur 1. Beschikbaarheidsvergoeding Mijlpaal Betalingen Mijlpaal Betalingen Mijlpaal Betalingen Beschikbaarheidsvergoeding (afhankelijk van prestatienorm) Beschikbaarheidsvergoeding (afhankelijk van prestatienorm) Onderhoudskosten (afhankelijk van onderhoudsregime) Contractdatum Aanvangsdatum Beschikbaarheids datum Voltooiings datum Overdrachts datum DBFM kan ook Light 4

5 Het merendeel van de totale investeringskosten wordt na de realisatie betaald. Deze eenmalige betaling is de publieke partij aan de private partij verschuldigd op het moment dat de infrastructuur beschikbaar wordt gesteld. De achtergehouden investeringskosten plus de toekomstige onderhoudskosten bepalen de beschikbaarheidvergoeding gedurende de onderhouds- / exploitatieperiode. De balans tussen investeringskosten die de opdrachtgever betaalt op de beschikbaarheidsdatum en de achtergehouden investeringskosten is circa 80/20. De 80/20 verdeling is echter niet als uniforme standaard te hanteren. De verdeling is namelijk project specifiek en moet een weloverwogen afweging zijn tussen: 1. de hoogte van de minimale financiële prikkel als contractuele waarborg voor de geleverde prestatie door de private partij; 2. het onderhoudsregime gedurende de onderhouds- / exploitatieperiode en het daarbij behorende budget; 3. het beperken van de private financiering vanuit de Light gedachte. Zodra het aandeel privaat vermogen drastisch toeneemt, vallen de voordelen van DBFM Light weg. Figuur 2. Balans investeringskosten en onderhoudskosten Investeringskosten Onderhoudskosten 80% 20% 100% Periodieke betalingen (per kwartaal) Mijlpaalbetalingen DBFM kan ook Light 5

6 DBFM Light vanuit organisatie perspectief Geen aparte projectvennootschap Doorgaans vindt private financiering van infrastructuur plaats via een Special Purpose Vehicle (SPV). Deze nieuw opgericht projectentiteit, veelal een BV, fungeert als contractpartner voor de publieke partij. In de opzet van DBFM Light wordt juist gekozen voor een contract tussen de publieke partij en een aannemer of combinatie van aannemers zoals gebruikelijk is bij traditionele contractvormen. Uiteraard kan de aannemer of combinatie van aannemers alsnog diverse subcontracten aangaan. Dit worden dan zijn onderaannemers. Bij DBFM Light worden kosten gereduceerd doordat men geen projectentiteit opricht. Juridische advisering om de onderlinge afspraken en contracten van de SPV te toetsen is niet noodzakelijk. Daarnaast blijven de aandeelhouders bij DBFM Light betrokken bij het project over de gehele looptijd van het contract omdat aandelen niet doorverkocht worden. De publieke partij is immers het contract aangegaan met de combinatie van aannemers en niet met een SPV. Figuur 3. Organisatiestructuur DBFM (o.a Ruding, 2009) Opdrachtgever Directe overeenkomst Beschikbaarheidsvergoeding en Eenmalige betalingen Verplichtingen DBFM contract Financiers Vreemd vermogen ~80-90% SPV Eigen vermogen ~10-20% Aandeelhouders (aannemers) Garanties Aandelen EPC-contract M-contract Constructie (aannemers) Onderhoud (aannemers) DBFM kan ook Light 6

7 Positie van financiers De achtergestelde investeringskosten zijn een private voorinvestering, welke gedurende de onderhouds- / exploitatieperiode worden terugverdiend. Voorwaarde is dat de prestaties van de private partij conform de prestatienorm worden geleverd. De private voorinvestering van circa 20 procent kan met behulp van eigen- of vreemd vermogen worden gefinancierd. Het principe is dat de aandeelhouder zelf zorg draagt voor de private financiering. Deze beslist of hiervoor vreemd vermogen moet worden aangetrokken en in welke mate dat noodzakelijk is. Door de gekozen aanpak worden eventuele financiers van vreemd vermogen volledig aan private zijde gehouden. Resultaat is dat de dialoog van de aanbesteding focust op de werkzaamheden in plaats van de financiën. Daarnaast worden een aantal werkzaamheden overbodig, zoals bijvoorbeeld het afsluiten van een Directe Overeenkomst tussen opdrachtgever en financier(s). Figuur 4. Organisatiestructuur DBFM Light (Twynstra Gudde) Opdrachtgever Beschikbaarheidsvergoeding en Eenmalige betalingen Verplichtingen DBFM contract Constructie Aannemers (combinatie) Onderhoud Vermogen ~20% Aandelen Aandeelhouders (aannemers) Eventueel vreemd vermogen Financiers DBFM kan ook Light 7

8 Het Light principe werkt verder door Light procedure De aanbestedingsprocedure wordt efficiënt en compact ingericht. Doel is om binnen de beginselen van het aanbesteden te komen tot maximale informatie uitwisseling, maar qua detailniveau beperkt tot wat nodig is om een goede Inschrijving te kunnen doen. Soms ontstaat in aanbestedingen tijdens de overleg- of dialoogfase een mismatch van informatieniveau en verschuift de focus naar tussenproducten die de uiteindelijke kwaliteit van de Inschrijvingen nadelig beïnvloeden. Bij DBFM Light wordt er niet expliciet op tussenproducten gestuurd, maar op de effectiviteit van informatie uitwisseling. Light overeenkomst Uiteindelijk wordt tussen de publieke en private partij een DBFM Light overeenkomst gesloten, welke is gebaseerd op de standaard DBFM overeenkomst van het Rijk. Uiteraard is de overeenkomst aangepast en zijn essentiële onderdelen sterk vereenvoudigd. Toch is het merendeel van de overeenkomst herkenbaar qua inhoud, opzet en opmaak. Resultaat is een voor de marktpartijen herkenbare set documenten, wat in de aanbesteding efficiency voordelen oplevert. Light risicoverdeling Bij DBFM Light wordt eveneens een risicoverdeling gemaakt in de aanbesteding. Op basis van dialoog gesprekken inventariseren de publieke én private partijen de risico s inclusief risicowaardering. De risico s worden door de publieke partij DBFM kan ook Light 8

9 geüniformeerd en op een vast bedrag gewaardeerd. In de definitieve inschrijving geven de private partijen aan of zij het risico voor het gestandaardiseerde bedrag overnemen of dat de extra kosten voor de opdrachtgever blijven als het risico optreedt. De overgenomen risico s worden van de fictieve inschrijfsom afgetrokken. Met deze werkwijze kan een gedegen risicoverdeling tot stand komen in een zeer kort tijdsbestek. Light Financial Engineering Alhoewel de private financiering minimaal is ontkomt men er niet aan om een financieel rekenmodel te hanteren. DBFM Light maakt gebruik van een gestandaardiseerd rekenmodel waarbij diverse parameters zijn gefixeerd. De publieke partij geeft randvoorwaarden mee om eindeloze financiële berekeningen te beperken, maar het blijft voor de private partijen mogelijk om aan de essentiële knoppen van DBFM te draaien. Prijselement in de gunningsystematiek is de Netto Contante Waarde. DBFM kan ook Light 9

10 Voordelen van DBFM Light De voordelen die kenmerkend zijn voor DBFM blijven behouden. De belangrijkste voordelen zijn: 1. aanzienlijke hoeveelheid infrastructuurprojecten is op tijd en binnen budget opgeleverd met een maximale kwaliteit. De projectbeheersing aan publieke en private zijde is aanzienlijk beter zoals blijkt uit evaluaties van zowel projecten in realisatie- als exploitatiefase. 2. ontwerp, uitvoering, financiering en onderhoud zijn belegd bij de private partij. Deze integratie van disciplines leidt tot weloverwogen beslissingen in de gehele keten. Innovatie wordt gestimuleerd. Door verantwoordelijkheid over aanleg én exploitatie worden life-cycle optimalisaties bereikt gericht op de optimale afweging tussen investering en onderhoud. 3. periodieke financiële prikkel (beschikbaarheidsvergoeding) garandeert de output over de looptijd van het contract tegen vooraf overeengekomen specificaties en kosten. Risico s ten aanzien van uitvoering en prestaties blijven bij de private partij. Met de contractvorm DBFM Light worden nog drie kenmerkende voordelen geïntroduceerd ten opzichte van DBFM: 4. de transactiekosten worden beperkt door: - een korte(re) aanbestedingsprocedure; - het beperken van inzet op financiële disciplines voor zowel de publieke als private partij tijdens de aanbesteding; - uitsparen due dilligence proces van financiers; - standaardisatie van documenten en gebruik maken van best practices. DBFM kan ook Light 10

11 5. vereenvoudigde organisatie, omdat er geen nieuwe projectvennootschap (SPV) wordt opgericht. De overeenkomst wordt direct gesloten met de aannemer of combinatie van aannemers. 6. compacte, herkenbare en vereenvoudigde overeenkomst. De DBFM Light overeenkomst is afgeleid van de DBFM standaard, maar aanzienlijk dunner en is met name financieel minder complex. DBFM Light gebonden aan financiële grenzen, de Light principes niet Naarmate de projectomvang groter wordt zal de private voorinvestering op een zeker moment te groot worden voor een aannemerscombinatie. In dat geval kiest men voor een volledige DBFM, maar ook dan zijn er zeker voordelen van de gevolgde Light principes te behalen. Met zowel de DBFM contractvorm en de concurrentiegerichte dialoog weer backto-basics. DBFM kan ook Light 11

12 DBFM Light succesvol toegepast bij Groningen Airport Eelde Project Baanverlenging Groningen Airport Eelde (GAE) is een overheids NV met als aandeelhouders de Provincie Groningen en Provincie Drenthe en de gemeenten Groningen, Assen en Tynaarlo. De luchthaven werkt met het project Baanverlenging aan de verlenging van haar hoofdbaan van 1800 naar 2500 meter, het uitbereiden van de platform en het aanpassen van de taxiconfiguratie. De verlengde baan is nodig om met gangbare vliegtuigen van de categorie C (bv. Boeing 737) volledig beladen en non stop vanaf Eelde te kunnen vliegen. De verlenging van de baan is noodzakelijk om de komende jaren een positief exploitatie-resultaat te kunnen verwezenlijken. De scope van het project omvat de realisatie van het werk en onderhoud voor de komende 10 jaar. Het budget is geraamd op 20 miljoen euro en is in de aanbesteding als plafondbedrag gehanteerd. Figuur 5. Cashflow (afgewogen contractvormen i.r.t. een volledige DBFM) Cashflow (afgewogen contractvormen i.r.t. een volledige DBFM) E&C+m DBFM Light DBFM zwaar X Kasstromen bij een projectomvang van 20 miljoen. Bij E&C+m worden alle bouwkosten verrekend na de realisatie en volgt per jaar een betaling voor het onderhoud. Bij een volledige DBFM wordt nagenoeg de totale projectomvang verrekend in beschikbaarheidsvergoedingen. DBFM Light is een tussenvorm waarbij 80% van de bouwkosten betaald wordt bij het beschikbaar stellen van de infrastructuur en 20% via beschikbaarheidsvergoedingen tijdens de exploitatiefase wordt betaald. DBFM kan ook Light 12

13 Afweging van de contractvorm Als voorbereiding op de aanbesteding is samen met GAE de contracteringsstrategie voor het project opgesteld. Leidraad hierbij zijn kritieke succesfactoren (KSF s) die door GAE belangrijk worden geacht (zie kader pagina 14). Met behulp van een Public Private Comparator (PPC) is de eventuele meerwaarde van een publiek private samenwerking onderzocht. In de PPC zijn de volgende potentiële contractvormen tegen elkaar afgewogen: 1. E&C+m: engineering & construct + onderhoud voor 5 jaar als optie 2. DBFM Light: ontwerp, bouw, beperkte financieringscomponent en onderhoud voor 10 jaar Op basis van de kwalitatieve analyse volgde een principekeuze voor DBFM Light. De verwachte voordelen voor realisatiefase en onderhoudsfase zijn significant, uitdaging is om de transactiekosten ook werkelijk beperkt te houden. Met name op de door GAE geformuleerde KSF s scoort DBFM Light beter. De kwalitatieve keuze voor DBFM Light is gevalideerd met de kwantitatieve analyse zoals gebruikelijk is bij de PPC. Vanuit financieel perspectief bleek DBFM Light ook de juiste keuze met een, in de PPC aangetoonde, meerwaarde van circa 4 procent. DBFM kan ook Light 13

14 KSF 1: De baan voldoet aan de voorschiften Een functioneel technisch programma van eisen (PvE) biedt de uitgangspunten voor het ontwerp van de marktpartij. De luchtvaart industrie hanteert duidelijke kaders welke bekend zijn bij marktpartijen, waar het functioneel PvE dankbaar gebruik van maakt. Ontwerpinspanningen worden hiermee gereduceerd. KSF 5: Beschikbaarheid voor gegeven vliegbewegingen DBFM Light stuurt op beschikbaarheid van de baan voor toekomstige vluchtbewegingen. De ontwerpkeuzes worden gemaakt door de marktpartij op basis van de gebruiksprognoses zoals deze worden verwacht met oog op toekomstige ontwikkelingen van de luchthaven als geheel. KSF 2: Investering binnen budget van de aandeelhouders GAE beschikt over een vastgesteld budget voor het project Baanverlenging dat grotendeels bestaat uit door het Rijk verstrekte subsidies. Na toetsing van de projectraming is dit budget randvoorwaardelijk als plafondbedrag gehanteerd. DBFM Light heeft dan ook niet als doel om private financiering aan te trekken voor de bekostiging. Private financiering wordt primair gebruikt als contractbeheersmechanisme; de aannemers moet immers voldoen aan de prestatienorm. KSF 3: Optimale beschikbaarheid: op tijd klaar en gedurende de exploitatie geen uitval DBFM Light stuurt tijdens realisatie en onderhoudsperiode op beschikbaarheid van de luchthaven. Beschikbaarheid is essentieel voor de klanten van GAE (airlines), aangezien de luchthaven beschikt over één landingsbaan die met de juiste instrumenten is uitgerust. KSF 6: Flexibiliteit bij veranderende gebruiksintensiteit De duur van de onderhoudsperiode is gesteld op 10 jaar, omdat een betrouwbare gebruiksprognose niet over een langere periode gegarandeerd kan worden. Minimale afwijkingen daarvan zijn belegd bij de Opdrachtnemer en significante afwijkingen vallen onder de verantwoordelijkheid van GAE. Met een onderhoudsperiode van 10 jaar bereikt men life cycle optimalisaties, maar valt een grootschalige reconstructie buiten de duur van het project. KSF 7: Laagste Netto Contante Waarde over aanleg en onderhoudsperiode DBFM Light stuurt op de laagste netto contante waarde, waarbij zowel realisatie alsmede onderhoudskosten zijn inbegrepen. Dit element vormt het prijscriterium in de aanbesteding. KSF 4: Efficiënte aansturing van het contract DBFM Light komt tegemoet aan de wens om een zelfstandige partner te zoeken die zorgt draag voor realisatie en onderhoud. GAE kan zich focussen op haar kerncompetenties: het exploiteren van de luchthaven. DBFM kan ook Light 14

15 De aanbesteding De aanbesteding wordt uitgevoerd onder de BASS richtlijn (Besluit Aanbestedingen Speciale Sectoren). Het BASS maakt een efficiënt overleg met de markt mogelijk en kan men vergelijken met de Concurrentiegerichte Dialoog, zoals gehanteerd onder het BAO reglement (Besluit Aanbestedingen Overheid). Wel is de invulling van het overleg iets flexibeler, maar uitgangspunt vormen uiteraard de beginselen van aanbesteden: transparant, objectief en non discriminatoir. Marktdag Globale plannen worden gepresenteerd aan de marktpartijen en het budget (latere plafondprijs) wordt kenbaar gemaakt. Door middel van deze vooraankondiging wordt de mogelijkheid geboden voor geïnteresseerde partijen om meer over het project te weten te komen. Een level-playing field wordt vervolgens gecreëerd door alle presentaties en gestelde vragen openbaar te maken. De marktdag is een succes en DBFM Light wordt positief ontvangen door de marktpartijen. Prekwalificatie Na de officiële aankondiging van de aanbesteding volgt een korte prekwalificatiefase. Er vindt direct een selectie plaats naar drie partijen waarmee men de aanbesteding start. Belangrijkste selectiecriterium is de ervaring met aanleg van infrastructuur op vliegvelden, hetgeen sterk werd aanbevolen bij een rondgang langs andere luchthavens. De keuze voor directe trechtering tot drie partijen is ingegeven door het motief om doorlooptijden en transactiekosten proportioneel te houden. Met drie partijen in de aanbesteding en een plafondbedrag is het risico op niet marktconforme biedingen voldoende gemitigeerd. DBFM kan ook Light 15

16 Overlegrondes (Dialoog) Een korte overlegfase van twee maanden gericht of efficiënte gegevensuitwisseling van voldoende detailniveau om een goede Inschrijving te kunnen doen. De overlegfase startte met individuele schouwdagen op de baan, gevolgd door twee overleggen met een tussenpoos van één maand. Belangrijkste karakteristieken voor deze fase zijn: geen onnodige detailkwesties, geen gedetailleerde ontwerpen in de aanbestedingsfase en een praktische invulling van system engineering. Parallel loopt de inlichtingenprocedure met vaste wekelijkse telefonische spreekuren. Hierin worden vragen toegelicht en aangescherpt door de marktpartijen en wordt besloten of het een openbare of individuele vraag betreft. Resultaat is kwalitatieve hoogwaardige vragen van de marktpartijen en een snelle beantwoording, omdat de aanbesteder al begonnen is met het antwoord (in ieder geval het uitzoeken ervan) alvorens de vraag formeel was ingediend. het basismanagementplan en de presentatie ervan en tot slot duurzaamheid. Met name aan het criterium duurzaamheid is op een innovatieve wijze invulling gegeven. Geen algemene bedrijfsprestaties of globale plannen ten aanzien van duurzaamheid. De aanbesteder heeft concrete voorstellen uitgevraagd die bijdrage aan het beperken van grondstoffen, emissies en omgevingshinder. Marktpartijen bleken goed in staat om met concrete en aantoonbare duurzaamheidvoorstellen te komen waaraan ze zich committeerden. Inschrijvingenfase (Best And Final Offer) De drie marktpartijen komen tot goede aanbiedingen, maken gebruik van de geboden ontwerp vrijheden en zijn allemaal geldig. Gunning vindt plaats op basis van Economisch Meest Voordelige Inschrijving (EMVI) met een verdeling van 70% prijs én 30% kwaliteit. Kwalitatieve elementen omvatten de beschikbaarheid tijdens de realisatie, DBFM kan ook Light 16

17 Het resultaat Door het toepassen van de contractvorm DBFM Light voor het project Baanverlenging Groningen Airport Eelde zijn de voornaamste voordelen van DBFM bereikt. De doorlooptijd, transactiekosten en financiëringskosten zijn daarentegen beperkt en vergelijkbaar met traditionele contractvormen. De aanbestedingsprocedure heeft slechts 8 maanden geduurd en marktpartijen zijn te spreken over de efficiëntie van de contractvorm en aanbestedingsprocedure. Belangrijk om vast te stellen is dat de marktpartijen aanvankelijke bedenkingen hadden bij de ontwerpvrijheden, maar voldoende voordeel hebben ondervonden in het zelf kunnen optimaliseren van het ontwerp, hetgeen de aanbieding ten goede kwam in zowel kwaliteit als prijs. Groningen Airport Eelde een project waarmee Twynstra Gudde aantoont dat het gedachtegoed van DBFM ook toepasbaar is op projecten onder een drempelwaarde van 60 miljoen euro. DBFM kan ook Light 17

18 Auteurs Kernteam aanbesteding, Twynstra Gudde dr. M.W.I.M. (Max) van Heijst senior adviseur bij Twynstra Gudde en coördinator van de aanbesteding Baanverlenging Groningen Airport Eelde. ir. M. (Martin) van der Horst adviseur bij Twynstra Gudde en contractschrijver / financieel adviseur van de aanbesteding Baanverlenging Groningen Airport Eelde. mho@tg.nl ir. J A.A. (Jan) Ochtman partner bij Twynstra Gudde en tendermanager van de aanbesteding Baanverlenging Groningen Airport Eelde. joc@tg.nl Dankwoord Op de PPS werkconferentie 2009 kwam Jos Hillen (Twynstra Gudde) samen met Jan van Schoonhoven (PPS Kennispool) op het idee om voor de baanverlenging van de luchthaven te verkennen of een slimme kleine DBFM variant mogelijk zou zijn. Dit heeft geresulteerd in de ontwikkeling en uitwerking van de contractvorm DBFM Light zoals beschreven in dit artikel. We danken de medewerkers van Groningen Airport Eelde, DHV Noord, NACO en de PPS Kennispool voor hun bijdrage in de aanbesteding van het project Baanverlenging Groningen Airport Eelde. DBFM kan ook Light 18

19 Twynstra Gudde Stationsplein LE Amersfoort Postbus AX Amersfoort Tel Fax info@tg.nl Secretariaat Contractering & Risicomanagement Tel / contractering 1912