advies PMS HOOFDTEKST 17 februari 2009

Transcriptie

1 advies PMS HOOFDTEKST 17 februari 2009

2 Inhoudsopgave 1 Inleiding Leeswijzer Opdracht van Taskforce PPS Probleemstelling Doel- en opdrachtformulering Werkwijze Het Prestatie Meet Systeem Prestatie Meet Systeem Evaluatie dialoogproduct PMS Voorstellen tot verbetering van PMS...7 Bronvermelding...9 Colofon Opsteller: Bouwend Nederland & Rijkswaterstaat Datum: 17 februari 2009 Status: Doelgroep: Filenaam: definitief Taskforce PPS Projectorganisaties betrokken bij aanbestedingen met een Prestatie Meet Systeem (PMS) convert44775.doc convert44775.doc pagina 2 van 9

3 1 Inleiding Het advies van de Commissie Ruding geeft aan dat indien men PPS, met name DBFM, verder wil stimuleren in Nederland de transactiekosten gereduceerd moeten worden. De Taskforce PPS heeft aangegeven op enkele thema s constructief in te willen zoomen voor een verdere ontwikkeling van PPS in Nederland. Bouwend Nederland en Rijkswaterstaat willen mogelijkheden vinden om zowel de transactiekosten als de transactietijd van grootschalige PPS projecten verder te reduceren naar een aanvaardbaar niveau. Uit de evaluatie van de aanbesteding van de DBFM overeenkomst van de 2 e Coentunnel kwam naar voren dat de uitvraag van het dialoogproduct Prestatie Meet Systeem (PMS) tot hoge transactiekosten heeft geleid voor de drie deelnemers in deze aanbesteding op basis van de concurrentie gerichte dialoog. De conclusies en lessen die getrokken kunnen worden uit de evaluaties van afgeronde tenders leveren nuttige informatie op voor toekomstige DBFM aanbestedingen. 1.1 Leeswijzer Na de inleiding zal in hoofdstuk 2 de probleemstelling alsmede doel en opdrachtformulering worden beschreven. In hoofdstuk 3 zal het PMS kort worden beschreven. Hoofdstuk 4 zal een voorstel bieden aan de Taskforce PPS. Bronvermelding en een Bijlage 1 Analyse PMS zullen deze korte rapportage afsluiten. Bijlage 1 is in een separaat document opgenomen. convert44775.doc pagina 3 van 9

4 2 Opdracht van Taskforce PPS 2.1 Probleemstelling In de uitvraag van het dialoogproduct PMS bij de aanbesteding van DBFM overeenkomst 2e Coentunnel, op basis van een concurrentie gerichte dialoog zijn verschillende beelden bij deelnemers over dit dialoogproduct PMS naar voren gekomen. Alle (drie) de deelnemers die geselecteerd zijn en toegelaten tot de consultatiefase van de dialoog, geven aan dat de uitvraag op verschillende manieren kan worden geïnterpreteerd. Daarnaast geven zij aan dat de transactiekosten tijdens de aanbesteding voor het onderdeel PMS te hoog te vinden. 2.2 Doel- en opdrachtformulering Het opstellen van een kader voor de functionele uitvraag van het dialoogproduct PMS voor toekomstige projecten. Dit voorstel wordt geformuleerd in opdracht van Taskforce PPS door een werkgroep bestaande uit vertegenwoordigers van Bouwend Nederland en RWS. Uitgangspunt voor deze opdracht is dat met het PMS zowel de belangen van opdrachtgever als van opdrachtnemer worden geborgd. Voor beide partijen moet het PMS effectief en efficiënt zijn. De opdrachtgever moet een heldere uitvraag doen naar dit product. Richting waarin de oplossing gezocht gaat worden is een reductie in transactiekosten tijdens de aanbesteding en reducering van de complexiteit van het PMS. Voor definitieve inschrijving moeten de deelnemers daarom garanderen dat het PMS uitgewerkt zal worden tot de eisen die de opdrachtgever stelt. Daarnaast zal de complexiteit moeten worden beperkt. Wanneer de voorkeursinschrijver bekend is, zal het PMS alleen door deze geselecteerde deelnemer uitgewerkt worden tot de eisen die worden gesteld aan PMS. 2.3 Werkwijze In een aantal gezamenlijke sessies tussen marktpartijen en RWS zal dit advies worden geformuleerd en aan de Taskforce PPS aangeboden worden. convert44775.doc pagina 4 van 9

5 3 Het Prestatie Meet Systeem 3.1 Prestatie Meet Systeem Het PMS past binnen het RWS-beleid. RWS wil aan de markt ten eerste meer taken overdragen met bijbehorende verantwoordelijkheden en ten tweede wil RWS meer doen met minder mensen. Op deze wijze hoopt RWS invulling te geven aan deskundig en professioneel en daarmee aan toonaangevend opdrachtgeverschap. Het PMS is daarmee een middel om invulling te geven aan dit RWS-beleid en heeft ten doel het verkrijgen van duidelijkheid en zekerheid met betrekking tot het door de opdrachtnemer tijdig en juist vervullen van zijn aantoonplicht bij de overgedragen taken en bijbehorende verantwoordelijkheden. Doelstelling van het PMS is de in de overeenkomst vastgelegde en in de praktijk geleverde prestatie op een transparante en aantoonbare wijze te meten en inzichtelijk te maken. Op deze wijze kan de rechtmatigheid van de betalingen aan de opdrachtgever worden aangetoond door de opdrachtnemer. Een DBFM overeenkomst vraagt een prestatie uit. De opdrachtgever betaald de opdrachtnemer aan de hand van de daadwerkelijk geleverde prestatie. Hieruit voortvloeiend is dat de daadwerkelijk geleverde prestatie aantoonbaar door opdrachtnemer en dat deze prestatie voor zowel de opdrachtnemer als opdrachtgever helder is omschreven. Dit noodzaakt tot een PMS. De opdrachtgever, de Staat, moet net als de opdrachtnemer aantonen dat de geleverde prestatie aantoonbaar is geleverd én dat de betalingen aan opdrachtnemer rechtmatig plaatsvinden. Een PMS dat in staat is om objectief vast te stellen wat de geleverde prestatie is, voorkomt discussie en interpretatieverschillen tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Het PMS geeft vertrouwen tussen de opdrachtnemer en opdrachtgever waardoor de opdrachtgever op verantwoorde wijze bij het afgeven van prestatieverklaringen gebruik kan maken van de door de opdrachtnemer geproduceerde gegevens waarmee hij zijn factuur onderbouwd. PMS is het information management process als onderdeel van de kwaliteitsnorm ISO/IEC Het PMS is een integraal systeem voor het vastleggen van de prestatie van de opdrachtnemer inclusief de daarbij behorende bewijsvoering of aan alle relevante eisen uit de DBFM-overeenkomst wordt voldaan. Dit betekent concreet dat alle relevante door opdrachtnemer geplande verificaties, keuringen, testen, inspecties, metingen, audits, toetsen, reviews enzovoorts tijdig en juist door de opdrachtnemer worden uitgevoerd. Hierbij moet door de opdrachtnemer aan de opdrachtgever aangetoond worden dat de opdrachtnemer de prestatie levert op de door de opdrachtgever gestelde eisen. Door middel van het PMS dient de opdrachtnemer elk periode de juistheid van de opgave van de Netto Beschikbaarheidsvergoeding en overige tussen partijen verschuldigde vergoedingen te onderbouwen. Naast het PMS moet de opdrachtnemer ook een Document Management Systeem 2 (DMS) realiseren, in stand houden en overdragen na het einde van de duur van de overeenkomst aan de opdrachtgever. RWS gaat er bij de aanbesteding vanuit dat de door het PMS te leveren output ook noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering van de opdrachtnemer. Gezien de lange contractduur loont het wellicht om tijdens de aanbesteding hierop een inspanning (met daarmee gepaard gaande transactiekosten) te leveren door opdrachtnemer die zich in de loop van de tijd weer terugverdienen. 1 De ISO/IEC Systems Engineering - System Life Cycle Processes is een ISO norm waarin een raamwerk wordt geschetst om de gehele levenscyclus van een systeem adequaat te ondersteunen. Deze norm wordt steeds vaker voorgeschreven bij grote infrastructurele projecten. 2 Naar schatting zo n 80% van de totale informatie binnen een organisatie ligt vast in papieren of elektronische - documenten. Veel van deze documenten zijn van kritisch belang voor het functioneren van de operationele en administratieve bedrijfsprocessen. Met het opzoeken, verzamelen en routeren van documenten gaat echter vaak veel tijd verloren. Met een Document Management Systeem (DMS) wordt het beheer van documenten geautomatiseerd en kan raadplegen veel efficiënter en sneller plaatsvinden. Een DMS bevat een document repository voor de fysieke opslag van documenten of verwijzingen naar de locatie van de hard copies van documenten die niet elektronisch beschikbaar zijn. De database van het DMS bevat de gegevens (ook wel meta gegevens genoemd) die nodig zijn om documenten te kunnen vinden en om relaties tussen documenten te kunnen leggen. convert44775.doc pagina 5 van 9

6 3.2 Evaluatie dialoogproduct PMS Bij eerdere infrastructuur DBFM overeenkomsten van de N31 en A59 is geen PMS uitgevraagd en wordt de aantoonplicht op andere wijze vorm gegeven dan bij 2 e Coentunnel. De prestatie wordt hierbij onderbouwd door middel van aantoonplicht via rapportages. Deze beide overeenkomsten van A59 en N31 zijn echter wat betreft projectomvang en beschikbaarheid van het netwerk van zeer betrekkelijke omvang vergeleken met het project 2 e Coentunnel. In de evaluatie van de DBFM overeenkomst 2 e Coentunnel hebben de deelnemers aan de dialoog aangegeven dat de uitvraag van het PMS niet eenduidig was en zeer kostenopdrijvend. De uitvraag heeft er toe geleid dat deelnemers voor definitieve inschrijving een vrijwel volledig PMS moesten hebben ontworpen. Onderstaande punten waren in de uitvraag niet helder: 1. De deelnemers geven aan dat zij het beeld kregen van de uitvraag door opdrachtgever dat deze op den duur een volledig automatisch systeem verwacht. Dit leidden ze af uit de opzet van de uitvraag die gericht was op een ICT-tool. De eis dat het systeem volautomatisch operationeel moet zijn leverde ook verwarring op. 2. Het systeem moest volledig onafhankelijk werken en redundant zijn. Dit heeft tot kostenopdrijving geleid. Daarnaast was het de deelnemers onduidelijk waarom het PMS afzonderlijk van de metingen en gegevens van opdrachtgever zou moeten functioneren. Op deze wijze zouden er twee systemen naast elkaar komen. 3. Alle eisen die zijn gesteld moeten worden geregistreerd en gemeten door het PMS. Deze eisen zijn soms op een te hoog detailniveau. Eisen zouden gesteld moeten worden op het niveau van de management specificaties, of op het niveau van de eisen zoals genoemd in de overeenkomst. Onderbouwing van de eisen vindt dan op een lager niveau plaats. De marktpartij zou dan aan moeten geven wat de gebruikte meetmethode zou moeten zijn, de frequentie van meten, de verificatiediepgang en het goed- en afkeuringsniveau. 4. Met een mogelijk gefaseerde invoering van de operationalisering van PMS hebben marktpartijen geen problemen. Wel met de gedetailleerde uitvraag daarvan en de aan te leveren bescheiden in de dialoog tijdens de aanbesteding. Dit betekent dat er procesmatig in de aanbesteding beperking van transactiekosten zou kunnen worden gerealiseerd door enkel een procesvoorstel voor PMS te laten doen door de deelnemers. De volledige uitwerking daarvan zal dan plaatsvinden na selectie van de voorkeursinschrijver. In de totstandkoming van dit voorstel hebben de deelnemers afzonderlijk een overzicht gegeven van de kosten die zijn gemaakt voor de totstandkoming van het dialoogproduct PMS en vervolgens ook de kosten die dit product met zich mee zou brengen tijdens de contractduur. De kosten (prijspeil bieding) van het PMS bestaan uit onderstaande elementen: 1. Kosten voor het operationeel krijgen van het PMS bedragen circa ,- (exclusief hardware). Daarnaast schatten zij de onderhoudskosten circa ,- tot ,- per jaar. 2. Hardware en met name de zorg voor de preventieve vervanging, software retirement als gevolg van de eisen aan PMS wordt geschat op circa ,- tijdens de levensduur van het project. 3. Hosting van het PMS kost circa ,-- per jaar, dit als gevolg van de redundantie eis. Een inschatting van de kosten voor het aanbrengen van automatische acquisitie eenheden in het Verkeers- en Tunnel Technische Installaties (VTTI) netwerk is een veelvoud van deze kosten. Deze kosten zijn niet inzichtelijk gemaakt door de deelnemers. De deelnemers geven aan dat deze kosten zeer moeilijk in te schatten zijn. In Bijlage 1 is een analyse van Strukton opgenomen van de eisen aan PMS die voortkomen uit de overeenkomst, de leidraad, managementspecificaties en outputspecificatie PMS. convert44775.doc pagina 6 van 9

7 4 Voorstellen tot verbetering van PMS Onderstaand zijn de voorstellen tot verbetering van het PMS opgenomen. Het betreft verbeteringen die bijdragen aan de verlaging van de transactiekosten en aan een reductie van complexiteit en daarmee kosten en in de operationele fase van PMS. De Taskforce PPS wordt geadviseerd onderstaande voorstellen over te nemen: 1. PMS als onderdeel van basismanagementplan en niet langer als uitgewerkt deelplan Tijdens de aanbesteding wordt het PMS als onderdeel van het basismanagementplan uitgevraagd. Dit onderdeel bestaat uit een visie op het PMS én een procesaanpak hoe de opdrachtnemer denkt te komen tot een werkend PMS (inclusief voorbeelduitwerkingen voor een aantal eisen en eistypen) Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling dat het er een volledig uitgewerkt deelplan PMS wordt ingediend door de deelnemers. De aanbesteder zal aangeven welke eisen en welke eistypen als voorbeeld dienen. Het PMS dient zo hanteerbaar en eenvoudig mogelijk in concurrentie te worden uitgevraagd. De deelnemer werkt limitatief voor een aantal eisen precies uit op welke wijze de deelnemer deze gaat aantonen via het PMS. Daarbij kan de deelnemer dit zichtbaar maken aan de hand van de decompositie van de eisen en op welke wijze hij deze objectief verifieerbaar maakt. Dit inclusief frequentie, methode, diepgang etc. Het aantonen dat hij voldoet aan de overige eisen mag via zijn managementsysteem. 2. Geen separate outputspecificaties PMS Alle eisen die aan het PMS worden gesteld zullen worden opgenomen in de managementspecificaties. Er komen geen aparte outputspecificaties PMS. 3. Uitwerking en fasering van PMS Het PMS dient slechts door de geselecteerde deelnemer verder uitgewerkt te worden voor aanvangsdatum. Het PMS moet in zijn totaal-structuur beschreven en bekend zijn bij de opdrachtgever. Het behoeft niet in zijn volledige omvang uitgewerkt en operationeel te zijn ten tijde van de aanvang van de uitvoeringswerkzaamheden. Operationalisering kan gefaseerd plaatsvinden volgens een vooraf overeengekomen planning. Definitieve overeenstemming tussen opdrachtnemer en opdrachtgever over de wijze én frequentie van aantonen wordt opgenomen als voorwaarde voor afgifte van: het aanvangscertificaat voor de eisen die gelden tijdens de realisatiefase; én het beschikbaarheidscertificaat voor de eisen die gelden tijdens de exploitatiefase. Indien betalingen voor deze momenten van afgifte van certificaten plaats gaan vinden, verdient het de voorkeur om duidelijke afspraken met deelnemer te maken over de realisering en operationalisering van PMS; dit om discussies over de betaling te voorkomen op het moment dat er geen invloed meer uitgeoefend kan worden. 4. Uitwerking meting en verifieerbaarheid middels PMS op limitatief aantal eisen Middels het PMS moet worden aangetoond dat de deelnemer voldoet aan de relevante beschikbaarheidseisen én de eisen waar een normduur aan is gesteld, zowel in realisatiefase als in exploitatiefase. De aanbesteder maakt een selectie van een beperkt aantal uit alle in het contract geformuleerde eisen. 5. Complexiteit PMS De complexiteit van het PMS moet beperkt blijven. De aanbesteder beperkt het aantal eisen tot slechts de relevante, die een directe consequentie hebben voor de betaling. Het PMS hoeft geen integrale onafhankelijkheid, redundantie en digitalisering. Er wordt niet geëist dat het PMS een autonoom werkend en opererend systeem moet zijn met eigen meetpunten. opdrachtnemer zal wel moeten aantonen dat het PMS betrouwbaar is. Dit geldt overigens ook voor eisen aan statistische controles en beveiliging. convert44775.doc pagina 7 van 9

8 Het PMS kan bestaan uit een procedureel/handmatig deel én een technisch /automatisch deel, het hoeft dus geen volledig geautomatiseerd systeem te zijn. 6. PMS overeenkomstig ISO Het PMS is een onderdeel van het Managementsysteem en dient daarmee te worden ontwikkeld en in standgehouden overeenkomstig de ISO15288; dus niet de IEEE/EIA EDP-audit jaarlijks en bij elke wijziging EDP-audits 3 moeten ten minste 1 keer per jaar alsmede bij elke wijziging worden uitgevoerd. 3 Organisaties worden in toenemende mate afhankelijk van de automatisering. Daardoor groeit de behoefte aan een onafhankelijk, onpartijdig en deskundig oordeel over de kwaliteit van de automatisering. De EDP-auditor is de persoon die dit oordeel kan geven. convert44775.doc pagina 8 van 9

9 Bronvermelding Documenten (afkomstig uit aanbesteding DBFM-overeenkomst InfraProvider Coentunnel Tracé (NHK-77007) 1. Leidraad Dialoogfase, definitief, versie C, 3 november DBFM-Overeenkomst, NHK , definitief, versie D, 18 april Managementspecificaties, documentnummer: NHK , definitief 4. Outputspecificatie Prestatie Meet Systeem (PMS), NHK , definitief Presentaties 1. PMS van GATE West (Paul Peekel) 2. PMS van Coentunnel Company (Frank Keizer) 3. PMS van Verenigde Coen Compagnie (Michiel van Rij) 4. Achtergronden en ontwikkeling van PMS bij MaVa A15 (Dennis van Ooyen) 5. PMS bij RGD (Angeline Zeegers) Werkgroep PMS Bouwend Nederland Frank Keizer (Dura Vermeer) Michiel van Rij (BAM PPP) / Ton Buijink (BAM PPP) Paul Peekel (Strukton) Richard Mulder (Bouwend Nederland) Rijkswaterstaat Wop Schat Dennis van Ooyen Rob Peters Bijlage 1 Bijlage 1, Analyse eisen aan PMS is door Strukton uitgevoerd (Paul Peekel) convert44775.doc pagina 9 van 9