Nieuwe samenwerkingsvormen in maatschappelijk vastgoed

Transcriptie

1 Nieuwe samenwerkingsvormen in maatschappelijk vastgoed Prof.dr.ir. Marleen Hermans Leerstoel Publiek Opdrachtgeverschap in de Bouw, TU Delft Managing Partner Brink Management & Advies De bouwsector is volop in ontwikkeling. Onder invloed van deze ontwikkelingen verschuiven de verhoudingen tussen opdrachtgevers en opdrachtnemers en worden steeds vaker nieuwe samenwerkingsvormen toegepast. Ook in het maatschappelijk vastgoed zijn deze nieuwe vormen in opmars. Over welke nieuwe samenwerkingsvormen gaat het, welke zijn van toepassing in het maatschappelijk domein en welke eisen stellen nieuwe samenwerkingsvormen aan de organisatie van een opdrachtgever in dit domein? Sector in vernieuwing Al vanaf parlementaire enquête bouwnijverheid, is in de Nederlandse bouwpraktijk een ontwikkeling ingezet naar andere samenwerkingsvormen tussen opdrachtgevers en opdrachtnemers, die resulteren in meer kwaliteit, meer integriteit, een betere risicoverdeling en minder faalkosten. Daaropvolgende parlementaire onderzoeken, naar de vastgoedfraude en recent de woningcorporaties, hebben bijgedragen aan het gevoel van onbehagen over de verhoudingen in de sector en vergrootten de noodzaak tot verandering. Internationale ontwikkelingen De behoefte om wezenlijke veranderingen door te voeren in de sector, is zeker geen puur Nederlandse aangelegenheid. We zien in veel landen vernieuwingsprogramma s, zoals bij ons de Regieraad Bouw, PSIBouw, Vernieuwing Bouw, Actieteam Bouw en tegenwoordig de Bouwcampus ontstaan. Vergelijkbare programma s en initiatieven ontstonden er in vele andere landen en vele van deze initiatieven bestaan ook vandaag nog (Manseau and Seaden, 2001). In het Verenigd Koninkrijk was Egan s rapport Rethinking Construction (Egan, 1998) de basis voor een transitieprogramma voor de sector. Een programma dat vele navolgers kreeg, zowel in Europa als daarbuiten. Zie voorbeelden als Government Construction Strategy (Cabinet Office, 2011), Constructing Excellence, the U.S. Construction Reform Program en het Construction Innovation Platform in Australie ( De internationale veranderprogramma s omvatten veel gelijksoortige elementen, zoals het verbeteren van de geleverde prestaties, het optimaliseren en verbeteren van de betrouwbaarheid van het bouwproces en het reduceren van faalkosten. Ook de ontwikkeling van de informatievoorziening, al dan niet BIM ondersteund, om zo meer grip te krijgen op het bouwproces van initiatief tot sloop van het vastgoed is een gedeeld thema. Verduurzaming en het sturen op de total cost of ownership, de levensduurkosten, van vastgoed en infra worden, samen met de behoefte aan meer innovatie in de bouw, eveneens algemeen onderkend als relevante thema s. Nieuwe samenwerkingsvormen als onderdeel vernieuwingsopgave En niet in de laatste plaats wordt gezocht naar andere samenwerkingsvormen; Lange termijn partnerships, geïntegreerde, op prestaties gebaseerde contractvormen, waarin gebruik gemaakt

2 wordt van andersoortige financiële prikkels. Ze hebben vooral met elkaar gemeen dat er tussen opdrachtgevers en aanbieders, prestatie-gerelateerde afspraken gemaakt worden over het eindresultaat van een bouw- of beheerproces. Om dergelijke prestatieafspraken te kunnen maken, gaat het vaak om discipline- en fase-overstijgende contracten, waarbij de aanbieder zowel het ontwerp maakt als de uitvoering realiseert. De aanbieder bestaat bij dit type contracten dan ook vaak uit een consortium van samenwerkende bedrijven. Zo kan hij daadwerkelijk de eindverantwoordelijkheid dragen voor het integrale gerealiseerde product. Nieuwe samenwerkingsvormen zoals Design & Build, Build-Operate-Transfer, Turn Key, Public Private Partnerships, Private Finance Initiative, Integrated Project Delivery, Performance-Based Maintenance Contracts, en Best Value Procurement, Managing Agent, New Engineering Contract (NEC), zijn een aantal van de internationaal gebruikte termen en contractmodellen die relateren aan deze nieuwe samenwerkingsvormen. De rol van opdrachtgevers in vernieuwing van de sector Opdrachtgevers in de bouw worden internationaal gezien als belangrijke enablers van of change agents voor de verandering in de sector. Vanuit het beeld dat procurement is the key to reform zijn in een aantal landen netwerkorganisaties ontstaan van opdrachtgevers die gezamenlijk proberen de sector te veranderen en kennis uit te wisselen. In Nederland ontstond zo in 2005 het Opdrachtgeversforum ( waarin met name publieke opdrachtgevers gezamenlijk het voortouw nemen om de kwaliteit van de sector positief te beïnvloeden. Juist naar die publieke opdrachtgevers wordt met bijzondere aandacht gekeken. Zij zijn immers gezamenlijk verantwoordelijk voor circa 40% van de Europese bouwproductie. Deze bouwproductie vindt plaats in zowel de grond-, weg- en waterbouw, als in de utiliteits- en de woningbouw. Investeringen en beheer- en onderhoudsactiviteiten in het overheids- en maatschappelijk vastgoed maken hier een aanzienlijk deel van uit. We zien dan ook een sterke impuls vanuit het publieke domein in de ontwikkeling van nieuwe samenwerkingsvormen. Druk op publieke bedrijfslasten Het politieke speelveld en de economische crisis vergrootten in ons land, in de afgelopen jaren de druk op het publieke apparaat; het adagium van de commissie Dekker privaat wat kan, publiek wat moet leidde tot de behoefte het publieke apparaat waar mogelijk in te krimpen en meer taken naar de markt over te dragen. De financiële druk op de bedrijfslasten in de corporatiesector heeft een vergelijkbaar effect. De uitwerking wordt onder andere zichtbaar in de door vele publieke organisaties beleden strategie om als regieorganisatie te gaan opereren, waarbij meer taken en verantwoordelijkheden naar de markt worden verlegd, via de al eerder genoemde nieuwe, veelal geïntegreerde, samenwerkingsvormen. De ontwikkeling van regieorganisaties versterkt dus de beweging naar nieuwe samenwerkingsvormen. Maatschappelijk vastgoed en nieuwe samenwerkingsvormen Zowel in Nederland als internationaal zien we in het maatschappelijk vastgoed een toename van het gebruik van deze nieuwe samenwerkingsvormen. In Engeland (Building Schools for the Future (NAO,

3 2009)), maar ook in België (Scholen van Morgen 1 ), waren er bijvoorbeeld programma s waarin grote aantallen scholen via een vergaand geïntegreerd contract werden gerealiseerd of gerenoveerd. Ook ziekenhuizen, gevangenissen en kantoren in het publieke domein bleken geschikt om vormen als Design & Build, of Design Build Maintain of zelfs Design-Build-Finance-Maintain & Operate toe te passen. In de Nederlandse praktijk zette in eerste instantie de rijksoverheid de trend op dit vlak. Maar ook in de zorgsector zagen we navolging (bijvoorbeeld Groene Hart Ziekenhuis, het Haga Ziekenhuis, het Atrium MC). In de scholensector worden nog slechts mondjesmaat vergaand geïntegreerde contracten (Montaigne Lyceum, Internationale School Eindhoven) toegepast, maar wordt er wel steeds meer gebruik gemaakt van design & build-achtige vormen. In de sociale woningbouw worden zowel steeds vaker geïntegreerde contracten toegepast al is de nieuwbouwproductie natuurlijk de laatste jaren enorm afgenomen -, maar ook ketensamenwerking, waarin opdrachtgevers samen met het bouwbedrijfsleven het bouwproces gezamenlijk efficiënter en effectiever in proberen te richten en zo kosten en met name faalkosten proberen te besparen. Nieuwe strategieën voor de bestaande voorraad Parallel aan deze ontwikkelingen verschuift in de sector de aandacht van nieuwbouw naar nieuwe strategieën voor de bestaande voorraad. Transformatie, verduurzaming, verbetering, renovatie, beheer en onderhoud staan aanmerkelijk hoger op aandachtsladder dan de nieuwbouwopgave. In de totale Nederlandse bouwproductie is het aandeel activiteiten in de bestaande voorraad vergelijkbaar met die aan nieuwbouw. Figuur 1 Bouwproductie per sector, 2012, in miljoen euro (EIB, 2014) bewerking M. Hermans Opvallend is dat in de wetenschappelijke literatuur samenwerkingsvormen voor de bestaande voorraad nog nauwelijks de aandacht hebben gekregen. Terwijl de bouwproductie in de bestaande voorraad in Europa en in Nederland vergelijkbaar is met die in de nieuwbouw. Aanleiding genoeg voor separate aandacht. In de infrasfeer wordt bovendien het belang van goed netwerkbeheer het laten functioneren van het integrale netwerk als systeem via assetmanagement - steeds duidelijker gepropageerd. In de 1

4 woning- en utiliteitsbouw neemt, in soms andere bewoordingen maar met een vergelijkbare gedachte, de aandacht voor de voorraad, de portefeuille, toe. Naast projectmanagement krijgen zo asset- en portefeuillemanagement meer profiel. We zien als resultante daarvan een opmars van samenwerkingsvormen specifiek op de beheersituatie gericht. Voorbeelden daarvan zijn onderhoudsprestatiecontracten, maar ook integrale beheercontracten en maincontracts waarbij naast beheer en onderhoud ook facilitaire taken, zoals schoonmaak en energievoorziening in één hand worden uitbesteed. Ook nemen de vormen toe waarbij gerenoveerd of verbeterd wordt en vervolgens aansluitend ook het beheer en onderhoud, de energievoorziening en de facilitaire dienstverlening worden gecontracteerd. De verbetering en verduurzaming worden dan vaak mede gefinancierd uit de naar voren gehaalde verwachte minderkosten van het energieverbruik. Contracten met Esco s (Energy Service Companies) bij de Rotterdamse zwembaden zijn hiervan een voorbeeld, maar ook programma s als de Stroomversnelling in de sociale woningbouwsector. Zijn deze vergaand geïntegreerde contracten in het maatschappelijk domein nog eerder uitzondering dan regel, veel publieke organisaties zijn inmiddels omgeschakeld naar de toepassing van prestatiecontracten in het onderhoud. Veel gemeenten en corporaties hebben met name voor schilderwerk en installatieonderhoud afspraken met één of een beperkt aantal leveranciers. Op zoek naar dynamischer samenwerkingsmodellen De aan het eind van de vorige en begin van deze eeuw ontwikkelde samenwerkingsvormen, zoals de hiervoor genoemde prestatiecontracten en geïntegreerde contracten van engineering & construct, via design & build naar DBFM(O), worden in de praktijk vaak als vrij star ervaren. De scherpe verdeling van risico s over opdrachtgever en opdrachtnemer, doet geen recht aan de werkelijkheid waarin lang niet altijd één van beiden een risico het beste kan beheersen en juist ten behoeve van innovatie en vernieuwing op onderdelen gezamenlijk opgetrokken zou moeten worden. De zoektocht naar flexibelere, meer dynamische, modellen die passen bij de specifieke uitdagingen van de bestaande voorraad en de daarbij behorende risico s, is begonnen. Vormen als allianties, ketensamenwerking en co-creatie zijn gebaseerd op het principe dat risico s beter gedeeltelijk gedeeld kunnen worden, dan strak verdeeld. De toepasbaarheid van deze vormen wordt momenteel, onder andere bij de rijksoverheid, onderzocht. Overigens zijn het dan juist weer de woningcorporaties die de kansen van ketensamenwerking lijken in te zien. Wellicht vanwege het ontbreken van een aanbestedingsplicht en de daaraan verbonden ruimere mogelijkheden om lange termijn partnerships aan te gaan. Van copy cat naar eigen keuze Een opvallend fenomeen is dat nieuwe samenwerkingsvormen in ieder geval in de Nederlandse praktijk gekopieerd worden van de grote, publieke, opdrachtgevers, naar de kleinere publieke en semi-publieke opdrachtgevers. Daarbij wordt voorbijgegaan aan de vraag of de gekozen samenwerkingsvorm wel past bij de opgave waar deze kleinere opdrachtgevers voor staan. Cijfers van het EIB (2014) laten zien dat de decentrale overheid gemiddeld gesproken veel kleinschaligere opgaven in de markt zet. Ten opzichte van een Rijkswaterstaat of Rijksvastgoedbedrijf hebben

5 bijvoorbeeld gemeenten gezamenlijk verantwoordelijk voor het grootste opdrachtvolume in de sector door de band genomen aanmerkelijk kleinere projecten in hun portefeuille dan deze rijkspartijen. De gekozen samenwerkingsvorm zou recht moeten doen aan deze schaal. Ook vragen partijen zich slechts zelden af of hun organisaties en de lokale markt deze vorm van samenwerking rolbewust en rolvast zal kunnen uitvoeren (Heijnders en Hermans, 2013). Ook in apparaat beschikbare opdrachtgevende capaciteit in kwaliteit en kwantiteit verschillen kleinere opdrachtgevers aanmerkelijk van de grote spelers. Voor niet-aanbestedingsplichtige opdrachtgevers waaronder corporaties zich zelf rekenen is er bovendien vaak sprake van een hecht partnerschap met frequent sterk lokale marktpartijen. De gekozen aanpak zou moeten passen bij de professionaliteit van de opdrachtgevende organisatie. Veel opdrachtgevers maken hierin geen bewuste keuze (Hermans et al., 2014). Een klakkeloze kopie van door het rijk gehanteerde vormen en aanbestedingsprocedures ligt daarmee niet erg voor de hand maar lijkt wel usance. Conclusie Er is in de afgelopen 15 jaar een rijk palet aan nieuwe samenwerkingsvormen ontstaan. Ieder van deze vormen heeft zijn eigen merites en werkwijze. Ook voor het maatschappelijk vastgoed zijn veel van deze vormen geschikt en beschikbaar. Echter, de keuze voor een vorm moet goed ingebed worden in de ontwikkeling en mogelijkheden van de organisatie die de vorm gaat toepassen. Pas dan kan een nieuwe samenwerkingsvorm werkelijk ten volle benut worden en een project of opgave tot een succes maken. Referenties Commissie Fundamentele Verkenning Bouw (2008), Privaat wat kan, publiek wat moet. Vertrouwen en Verantwoordelijkheid in het Bouwproces, 14 mei 2008 EIB (2014) Verwachtingen bouwproductie en werkgelegenheid 2014, EIB Economisch Instituut voor de Bouw, Amsterdam Hermans, M., Volker, L., & Eisma, P. (2014). A public commissioning maturity model for construction clients. Proceedings 30th Annual Association of Researchers in Construction Management Conference, ARCOM 2014 Heijnders L., & Hermans, M. (2013b), Nieuwe samenwerkingsvorm verlegt regie in bouwproces, in: Vastgoedmarkt, oktober 2013, pp. 57 The National Audit Office (2009), The Building Schools for the Future Programme. Renewing the secondary school estate, The Stationery Office, Londen