De strijd tegen dakloosheid

Transcriptie

1 De strijd tegen dakloosheid De Stedelijke Kompassen van de G39 vergeleken Auteur(s) Datum MOVISIE Anna van Deth Anne-Marie van Bergen Utrecht, oktober 2009 MOVISIE Utrecht, oktober 2009 De strijd tegen dakloosheid, A. van Bergen, A. van Deth

2 MOVISIE Kennis en advies voor maatschappelijke ontwikkeling MOVISIE is hét landelijke kennisinstituut en adviesbureau voor maatschappelijke ontwikkeling. We bieden toepasbare kennis, adviezen en oplossingen bij de aanpak van sociale vraagstukken op het terrein van welzijn, participatie, zorg en sociale veiligheid. In ons werk staan vijf actuele thema's centraal: huiselijk en seksueel geweld, kwetsbare groepen, leefbaarheid, mantelzorg en vrijwillige inzet. We investeren in de kracht en de onderlinge verbinding van burgers. We doen dit door maatschappelijke organisaties, overheden, maatschappelijk betrokken bedrijven en burgerinitiatieven te ondersteunen, te adviseren én met hen samen te werken. Lokaal of landelijk, toegesneden op het vraagstuk en de organisatie. Zo kunnen deze organisaties en hun professionals hun werk voor de samenleving zo goed mogelijk doen. Kijk voor meer informatie op COLOFON Auteurs: Anna van Deth Anne-Marie van Bergen ISBN Projectnummer: P8228 Datum: oktober 2009 MOVISIE

3 Inhoudsopgave 1 Inleiding De ervaringen van Utrecht, Amsterdam, Rotterdam en Den Haag Het werken met een gemeentebreed Plan van Aanpak Eerste resultaten De Centrale Toegang en persoonsgerichte trajecten volgens het Plan van Aanpak De werkwijze bij het praktijkonderzoek naar de Stedelijk Kompassen De uitkomsten van de analyse van de Kompassen Algemene indruk: navolging van de G Centrale Toegangsfunctie Persoonsgerichte trajecten Partijen en organisatie Registratie en monitoring Randvoorwaarden Drie centrumgemeenten en hun aanpak Doetinchem: Lokale OGGZ-netwerken als basis voor de aanpak van dakloosheid Den Bosch: de effectiviteit van de persoonsgerichte trajecten Eindhoven: de inrichting van de Centrale Toegang Conclusies en aanbevelingen Stand van zaken voor Centrale Toegang en Persoonsgerichte Trajecten Aandachtspunten voor de implementatie van het Kompas...38 Bronnenlijst...42

4 1 Inleiding MOVISIE is in september 2008 gestart met het project Kennis delen in de strijd tegen dakloosheid. De aanleiding voor het project ligt bij de Stedelijke Kompassen die vrijwel alle 39 centrumgemeenten Maatschappelijke Opvang hebben gemaakt in de periode tot april Zij hebben dit gedaan in navolging van de vier grote steden Amsterdam, Rotterdam, Utrecht en Den Haag (G4), die al sinds 2007 hun meerjarige plannen voor de aanpak van dakloosheid uitvoeren. In de winter 2007/2008 hebben de centrumgemeenten tijdens regiobijeenkomsten van de VNG de stand van zaken rond de voorbereiding van de Kompassen geïnventariseerd en benoemd welke thema s op dat moment de meeste aandacht vroegen. Naast uitvoeringsvraagstukken rond financiering en geautomatiseerde registratie waren dit twee inhoudelijke vraagstukken die te maken hebben met de invulling van de regie van de centrumgemeente op de ketensamenwerking: het vorm geven aan de centrale toegang en het invoeren van het werken met persoonsgerichte trajecten. Door de toegang en de trajecten met betrokken partijen goed te organiseren ontstaat zicht op de instroom, de omvang en de behoefte van de doelgroep en is het mogelijk greep te krijgen op het verloop van de individuele hulpverlening. Rond die thema s bleken veel centrumgemeenten behoefte te hebben aan praktijkinformatie: hoe doen anderen het, ervaren zij dezelfde knelpunten, welke tips hebben zij voor de aanpak. In overleg met de VNG heeft MOVISIE ervoor gekozen een praktijkstudie uit te voeren naar deze vragen. De vraagstelling voor deze inventarisatie luidt als volgt: 1. Op welke wijze pakken centrumgemeenten in de Stedelijke Kompassen de totstandkoming van de Centrale Toegang en persoonsgerichte trajecten aan? 2. Wat zijn tot nu toe aansprekende voorbeelden en wat kunnen andere centrumgemeenten daarvan leren? MOVISIE heeft als eerste stap een inventarisatie gemaakt van de uitwerking van de plannen voor een Centrale Toegang en de organisatie van persoonsgerichte trajecten zoals opgenomen in de 32 in het najaar 2008 via de VNG beschikbare Stedelijke Kompassen. In aanvulling daarop zijn de uitwerkingen in drie steden geselecteerd, waarbij in het Kompas sprake was van goed uitgewerkte en concrete plannen voor de toegangsfunctie en de persoonsgerichte trajecten, elk met een ander accent. De praktijk in deze drie gemeenten is nader gedocumenteerd via interviews met ambtenaren en uitvoerende partijen. De gegevens die deze inventarisaties hebben opgeleverd zijn geëvalueerd in het licht van beschikbaar evaluatiemateriaal van de G4 (met name de Monitor Plan van Aanpak Maatschappelijk Opvang 2008 van het Trimbos-instituut). Deze rapportage geeft de bevindingen weer. Deze publicatie is bedoeld voor gemeenteambtenaren en hun samenwerkingspartners, om hen te steunen bij het vinden van een geschikte regionale aanpak en als input om de discussie over bestaande knelpunten en keuzemogelijkheden daarbij aan te gaan. In hoofdstuk 2 worden de aanbevelingen voor de aanpak van alle centrumgemeenten besproken, die komen uit de evaluatie van de G4. In hoofdstuk 3 geven we een toelichting op de aanpak van de analyse van de Kompassen, in hoofdstuk 4 worden de resultaten daarvan besproken. In hoofdstuk 5 staan de praktijkbeschrijvingen van Doetinchem, Den Bosch en Eindhoven. De conclusies en aanbevelingen staan beschreven in hoofdstuk 6. MOVISIE Utrecht, oktober 2009 * De strijd tegen dakloosheid, A. van Bergen, A. van Deth 1

5 2 De ervaringen van Utrecht, Amsterdam, Rotterdam en Den Haag 2.1 Het werken met een gemeentebreed Plan van Aanpak De G4 werken voor de aanpak van dakloosheid sinds 2006 via een gezamenlijk opgesteld Plan van Aanpak, waarbij de gemeente een duidelijke regie voert op in-, door- en uitstroom van daklozen en de preventie van dakloosheid. Daartoe worden expliciete afspraken over bijdragen aan de aanpak vastgelegd met ketenpartners: de uitvoerende instellingen op het gebied van wonen, zorg, dagbesteding en inkomen inclusief eigen gemeentelijke diensten, het zorgkantoor en cliëntenorganisaties. Ten behoeve van het Plan van Aanpak zijn dertien instrumenten gedefinieerd, die elke gemeente voor de eigen situatie op maat maakt. Denk hierbij aan protocollen, procedures en formulieren gericht op centrale toegang, de vormgeving van individuele trajecten, procedures rond privacy, huisuitzettingen, schulden, dagbesteding en modelconvenanten. Iedere stad heeft in zijn Plan van Aanpak concrete doelen geformuleerd met daaraan gekoppeld indicatoren, op basis waarvan de voortgang van de doelrealisatie kan worden vastgesteld. Jaarlijks kan zo de voortgang worden gemeten. Doordat de doelen en indicatoren van de verschillende steden op elkaar zijn afgestemd, is ook onderlinge vergelijking mogelijk. Zie bijlage 1 voor een overzicht van de doelen en daaraan gekoppelde indicatoren en van de dertien instrumenten. 2.2 Eerste resultaten Najaar 2007 hebben de G4 een factsheet uitgebracht over de eerste resultaten. Het blijkt te lukken om daklozen in beeld te krijgen, met hen een traject aan te gaan en te realiseren dat zij in een stabiele situatie terecht komen op de gebieden wonen, zorg en inkomen (de zogenaamde stabiele mix: minstens 3 maanden aaneengesloten beschikken over een stabiele woonsituatie, adequaat zorggebruik en een adequaat inkomen). Ook de staatsecretaris noemt de resultaten in haar brief van 18 februari 2008 aan de Tweede Kamer indrukwekkend. Een aantal feiten uit de factsheet: - Het Leger des Heils meldt een vermindering van het aantal daklozen met 25%; - Er zijn in de G4 al meer dan 2500 persoonsgerichte en integrale hulpverleningstrajecten in gang gezet; - De politie meldt in de G4 een rustiger straatbeeld en fors minder overlastmeldingen; - Bij realisatie van nieuwe voorzieningen ligt een sterke nadruk op de wisselwerking met de buurt. De opzet van het Plan van Aanpak van de G4 vormt ook de basis voor de Stedelijk Kompassen van de overige centrumgemeenten (de G39). De handreiking Stedelijke Kompassen van de VNG geeft een stappenplan, aan de hand waarvan het merendeel van de overige 39 centrumgemeenten in 2007/2008 een voor hun eigen gemeente en regio passende uitwerking van een dergelijke aanpak van dakloosheid heeft gemaakt. Een aantal centrumgemeenten was al eerder gestart met een integrale aanpak voor deze problematiek en heeft daar in de plannen op voortgeborduurd. In andere regio s markeren de plannen vastgelegd in het Stedelijk Kompas de start van een nieuwe ontwikkeling. 2.3 De Centrale Toegang en persoonsgerichte trajecten volgens het Plan van Aanpak De Centrale Toegang en persoonsgerichte trajecten vormen met de beschikbaarheid van voldoende, geschikte en gevarieerde voorzieningen op het gebied van zorg, wonen, werk en inkomen de kern van de aanpak voor het terugdringen van dakloosheid. Hieronder volgt een beschrijving van wat de G4 in de Plannen van Aanpak doen met de Centrale Toegangsfunctie en persoonsgerichte trajecten. MOVISIE Utrecht, oktober 2009 * De strijd tegen dakloosheid, A. van Bergen, A. van Deth 2

6 De aanwijzingen hieruit gebruiken we in het analysekader om te bekijken hoe centrumgemeenten in het Stedelijk Kompas gebruik maken van de leerervaringen uit het Plan van Aanpak van de G4. Centrale Toegang De wens voor en het belang van een Centrale Toegangsfunctie komt voort uit knelpunten bij de in- en doorstroom in de maatschappelijke opvang. Omvang en behoefte van de doelgroep bleken niet goed in kaart gebracht te kunnen worden omdat het overzicht ontbrak. Daardoor was ook niet goed mogelijk na te gaan of er kwantitatief en kwalitatief wel de juiste voorzieningen beschikbaar waren. De indruk bestond, dat veel toevalligheden bepaalden waar een dakloze terechtkwam voor hulp. Ook kwam het regelmatig voor dat daklozen gebruik maakten van diverse hulp- en dienstverlenende instanties die dat van elkaar niet wisten, waardoor de hulp verbrokkeld werd geboden en instanties elkaar soms eerder tegenwerkten dan versterkten in hun aanpak. In 2006 heeft het NIZW (nu MOVISIE) een rapport uitgebracht over de aanpak van Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht en Heerlen om de instroom en aanbod van de maatschappelijke opvang effectiever te organiseren; via de zogenaamde centrale voordeuren. In diezelfde periode ontwikkelden de G4 in samenwerking met het ministerie van VWS het Plan van Aanpak Maatschappelijke Opvang, waarin de centrale toegangsfunctie als een van de instrumenten is opgenomen. Het principe daarvan is, dat één (eventueel fictief) punt is de stad/regio bestaat waar alle informatie bij elkaar komt over vraag en aanbod op het gebied van dakloosheid: er worden gegevens vastgelegd van alle daklozen die in beeld komen (of zijn) bij hulpverleningsinstellingen, politie, woningcorporaties, sociale dienst en dergelijke. Door deze informatie te centraliseren krijg je als gemeente zicht op aard en omvang van de doelgroep daklozen en dreigend daklozen. Vanuit het overzicht kan vervolgens in overleg met alle aanbieders een overwogen (en daardoor minder toevalsbepaalde) toewijzing van personen aan bepaald hulpaanbod gebeuren. Het overzicht kan daarnaast gebruikt worden op beleidsniveau: om te bepalen hoeveel en welke voorzieningen nodig zijn voor de aanpak van de dakloosheidproblematiek. Beschikbaarheid van de juiste en voldoende voorzieningen heeft een positief effect op de door- en uitstroom. Wanneer er leemtes zijn in het aanbod, betekent dat dat de juiste voorzieningen voor een cliënt niet beschikbaar zijn. Denk bijvoorbeeld aan voldoende capaciteit voor schuldhulpverlening, beschikbaarheid van woningen voor cliënten die toe zijn aan uitstroom uit een verblijfsvoorziening en de mogelijkheden voor beschut werk. Wachttijden leiden er vaak toe, dat de cliënt zijn motivatie verliest en afhaakt. Uitstroom wordt dan uitval. De Centrale Toegangsfunctie heeft in het Plan van Aanpak betrekking op instrument 2: Modelprocedure persoonsgerichte benadering. Dit instrument moet ervoor zorgen dat de keten rond de individuele cliënt sluitend georganiseerd wordt. Deze procedure regelt dat cliënten worden aangemeld of zichzelf kunnen aanmelden bij één centraal punt in de regio. Het is de bedoeling dat alle aanmeldingen voor de persoonsgerichte trajecten en voorzieningen in de regio via het centrale punt lopen. Tevens wordt er een uniform aanmeldingsformulier gebruikt. De functies van een Centrale Toegang zijn registratie van aanmeldingen, screening, het organiseren van (onafhankelijke) indicatiestelling en trajecttoewijzing voor het gewenste (integrale) hulpaanbod. De regie van de Centrale Toegang ligt in principe bij de (centrum)gemeente. De trajecttoewijzing en uitvoering van het traject gebeuren door uitvoerende instellingen. Hoe het traject eruit ziet is afhankelijk van de onderlinge samenwerking en afspraken. Deze werkwijze houdt in dat organisaties autonomie inleveren. Ze accepteren de indicatiestelling die voortkomt uit de diagnostiekfase en de gezamenlijke trajecttoewijzing. Draagvlak hiervoor ontstaat wanneer de organisaties betrokken worden bij de aanmelding, diagnostiek en het opstellen van het trajectplan. MOVISIE Utrecht, oktober 2009 * De strijd tegen dakloosheid, A. van Bergen, A. van Deth 3

7 Andere instrumenten uit het Plan van Aanpak die een rol spelen bij de organisatie van de Centrale Toegang zijn: instrument 1 (aanmelding- en diagnoseformulier), instrument 3 (modelaanpak gegevensuitwisseling in verband met privacywetgeving) en instrument 7 (modelaanpak onverzekerdheid en budgetbeheer) (Stappenplan Stedelijk Kompas, 2007:26). De G4 hebben allemaal een vorm van Centrale Toegang. Het is nog niet overal zo dat daar ook de trajecttoewijzing gebeurt, wel wordt overal geregistreerd welke cliënten bekend zijn en wat hun traject omvat. Ze gebruiken daarbij allemaal een aanmeldings- en diagnoseformulier met daarin opgenomen de indicatoren voor de stabiele mix. Het invoeren van een gemeenschappelijk cliëntvolgsysteem blijkt een belangrijke randvoorwaarde, die het gemakkelijker maakt voor alle betrokken organisaties om de informatie over hun cliënten aan te leveren en actueel te houden. De invoering daarvan is nog niet in alle steden gerealiseerd. Persoonsgerichte trajecten Het persoonsgericht of individueel traject van de cliënt ligt in het verlengde van instrument 2 (modelprocedure persoonsgerichte benadering). Een effectieve aanpak van dakloosheid betekent vrijwel altijd een ondersteuningsaanbod gericht op meer levensgebieden (wonen, inkomen en schulden, gezondheid, werk/dagbesteding, sociaal netwerk). Vaak betekent dat, dat meer organisaties een bijdrage aan het ondersteuningsaanbod zullen leveren, deels gelijktijdig, deels na elkaar. In het Plan van Aanpak is dit vertaald naar het organiseren van persoonsgerichte trajecten met veld- of ketenregie en cliëntmanagement. De effectiviteit van de aanpak hangt nauw samen met de mate waarin het lukt de verschillende onderdelen van het traject op elkaar af te stemmen. Instrument 4 (model individueel trajectplan) wordt gebruikt om vast te leggen aan welke doelen en binnen welke termijn de cliënt werkt. Ook instrument 1 (aanmelding- en diagnoseformulier) maakt onderdeel uit van het individueel trajectplan. Alle vier steden gebruiken dit nu. Naast het werken met een gezamenlijk trajectplan is het instellingsoverstijgend traject- of casemanagement belangrijk. Gedurende de uitvoering van het traject is het belangrijk dat iemand het overzicht heeft over het gehele traject en daarin regie voert. Iedere cliënt krijgt daartoe een vaste contactpersoon, een cliënt- of trajectmanager. Deze ziet toe op de uitvoering van het traject van de individuele cliënt en schakelt daar de andere hulp- en dienstverleners bij in. Veelal is het bij de G4 een hulpverlener van een van de bij de uitvoering van het traject betrokken organisaties. In principe maakt het niet uit van welke organisatie hij afkomstig is. Monitoring en het signaleren van het verloop van het traject zijn nodig om het traject eventueel bij te stellen. Na afloop van het traject is het monitoren van de stabiele mix nog niet ten einde. Om terugval te voorkomen is het belangrijk vinger aan de pols te houden. Voor de regiefunctie van de gemeente is van belang dat de aanbieders die bij dit soort trajecten betrokken zijn samenwerkings- en afstemmingsafspraken op ketenniveau hebben, die als kader kunnen dienen voor de uitvoeringsafspraken op het niveau van het individuele traject. Ook hierop is overzicht en regie nodig om effectiviteit te realiseren. Hiervoor hebben de G4 een ketenregisseur aangesteld, meestal in dienst van de gemeente. Een aantal instrumenten richten zich op het realiseren van de ketenafspraken om tot een integraal hulpaanbod te komen. Dit zijn de instrumenten 6 (modelprocedure effectuering levering zorg), 8 (modelaanpak effectuering specifieke voorzieningen), 10 (modelaanpak schuldhulpverlening en schuldsanering) en 11 (regeling dagloonprojecten). MOVISIE Utrecht, oktober 2009 * De strijd tegen dakloosheid, A. van Bergen, A. van Deth 4

8 3 De werkwijze bij het praktijkonderzoek naar de Stedelijk Kompassen Het praktijkonderzoek heeft bestaan uit twee onderdelen: een analyse van de beschikbare teksten van de Stedelijk Kompassen en een nadere verkenning van drie voorbeeldpraktijken. Van de 39 centrumgemeenten hebben de meesten in 2008 een Stedelijk Kompas vastgesteld. MOVISIE heeft de 32 Stedelijke Kompassen van centrumgemeenten bekeken die in het najaar van 2008 beschikbaar waren bij de VNG. In het Stedelijk Kompas hebben de centrumgemeenten de plannen voor de aanpak van dakloosheid voor hun regio uitgewerkt. Zij hebben aangegeven wat hun doelen zijn, op welke doelgroepen ze zich richten, met inzet van welke instrumenten en voorzieningen ze hun doelen willen realiseren, hoe ze dat gaan organiseren, wat het naar verwachting kost en hoe ze dit willen bekostigen. MOVISIE heeft voor de analyse van de Stedelijke Kompassen allereerst gekeken naar de algemene uitgangspunten van de plannen (doelen en doelgroepen). We hebben vervolgens de uitwerkingen geïnventariseerd die de gemeenten hebben gegeven op de volgende vijf onderwerpen (zie bijlage 2 voor de topiclijst die bij de analyse gebruikt is): 1. Toegang tot het aanbod Is de centrumgemeente van plan een Centrale Toegangsfunctie in te richten en zo ja hoe? 2. Persoonsgericht traject Op welke wijze wil de centrumgemeente werken aan persoonsgerichte trajecten? 3. Partijen en organisatie Met welke ketenpartners worden de plannen uitgevoerd, hoe is de taakverdeling en hoe zijn afspraken bestuurlijk belegd? 4. Registratie en monitoring Heeft de centrumgemeente plannen voor registratie en wordt er geïnvesteerd in trajectmonitoring? 5. Randvoorwaarden Op welke wijze speelt de centrumgemeente in op de verhouding gemeentelijke gelden en AWBZmiddelen? We hebben gekeken in hoeverre de gemeenten het Plan van Aanpak van de G4 hebben gevolgd, welke instrumenten ze willen inzetten en hoe ze daarin onderling verschillen. Waar verschillen zijn, bespreken we deze en ook de toelichting die gemeenten geven bij hun keuzes. Vervolgens hebben we drie gemeenten geselecteerd als nader te bestuderen praktijkvoorbeeld. Niet alle gemeenten zijn even concreet in hun uitwerkingen. Wanneer de plannen te globaal beschreven zijn, is hieruit niet af te leiden of en hoe ze een Centrale Toegang en persoonsgerichte trajecten willen realiseren. De keuze van voorbeelden om nader te bekijken is mede daardoor bepaald. We hebben voorbeelden gekozen waarin de plannen in het Kompas redelijk concreet waren uitgewerkt en waar uit de beschrijving op te maken viel, dat er al een begin was gemaakt met de uitvoering van een aanpak van dakloosheid. Daarnaast hebben we gekeken naar bijzondere keuzes bij de uitwerking en/of de visie die inspirerend kan zijn voor andere gemeentes. We hebben gekozen voor Doetinchem, Den Bosch en Eindhoven. Den Bosch realiseert een concrete uitwerking van de persoonsgerichte trajecten met instellingsoverstijgend trajectmanagement via de inrichting van een trajectbureau dat door GGZ, Verslavingszorg, AMW en Maatschappelijke Opvang bemenst wordt. MOVISIE Utrecht, oktober 2009 * De strijd tegen dakloosheid, A. van Bergen, A. van Deth 5

9 Eindhoven kiest er expliciet voor om de Centrale Toegang organisatorisch en fysiek te koppelen aan het eigen gemeentelijk apparaat, waarbij medewerkers van de gemeente de regie voeren, zowel op de keten als op de cliënt. Doetinchem/de Achterhoek, een grote plattelandsregio, kiest voor verregaande decentralisatie, maar wel nadrukkelijk onder gemeentelijke regie. Alle regiogemeenten participeren in de aanpak, waarbij de trajecten zullen worden uitgewerkt en gecoördineerd via lokale OGGZnetwerken die door de regiogemeenten geïnitieerd en beleidsmatig aangestuurd worden. Men studeert nog op de exacte taakverdeling lokaal/regionaal. Bij elk van de praktijkvoorbeelden zijn interviews gehouden met de verantwoordelijk ambtenaar van de centrumgemeente en met twee vertegenwoordigers van aanbieders. Centraal stond daarbij de vraag in hoeverre de huidige praktijk overeenkwam met de uitwerking zoals deze in het Kompas was gegeven, welke knelpunten men bij de invoering was tegengekomen en welke leerpunten er voor anderen zijn af te leiden uit de ervaringen met de implementatie. MOVISIE Utrecht, oktober 2009 * De strijd tegen dakloosheid, A. van Bergen, A. van Deth 6

10 4 De uitkomsten van de analyse van de Kompassen MOVISIE heeft de 32 Stedelijke Kompassen van centrumgemeenten bekeken die in het najaar van 2008 beschikbaar waren bij de VNG. Zie bijlage 4 voor een overzicht van de geanalyseerde Kompassen. De overige centrumgemeenten hebben geen Stedelijk Kompas opgesteld of het Stedelijk Kompas was op dat moment nog niet bij de VNG beschikbaar. We geven eerst een algemene impressie van de Kompassen: in hoeverre volgen zij de Plannen van Aanpak van de G4 voor wat betreft doelen, doelgroepen, planperiode, aansluiting op reeds bestaande uitvoeringspraktijk en het gebruik van de instrumenten. Daarna bespreken we de vijf analysethema s. 4.1 Algemene indruk: navolging van de G4 Het Plan van Aanpak functioneert duidelijk als voorbeeld voor de centrumgemeenten. Ook hebben veel centrumgemeenten het Stappenplan Stedelijk Kompas van de VNG gevolgd. De centrumgemeenten hebben in hun plannen aangegeven wat hun doelen zijn, op welke doelgroepen ze zich richten, binnen welke termijn, met inzet van welke instrumenten en voorzieningen ze hun doelen willen realiseren, hoe ze dat gaan organiseren, wat het naar verwachting kost en hoe ze dit willen bekostigen. Doelen en indicatoren De meeste centrumgemeenten geven aan dat zij de doelstellingen van de G4 uit het Plan van Aanpak overnemen. Een enkele centrumgemeente formuleert eigen doelstellingen en indicatoren. De twee centrale pijlers van het Plan van Aanpak, het realiseren van een persoonsgerichte aanpak en sluitende keten voor de doelgroep daklozen, vinden centrumgemeenten zeer belangrijk. De nadruk ligt minder op het bestrijden van overlast. Wellicht speelt dat buiten de vier grote steden minder omdat de omvang van de groep zichtbare daklozen kleiner is. Planperiode De planperiode van de meeste Stedelijke Kompassen komt overeen met de G4, namelijk zeven jaar (tot 2014). Sommige centrumgemeenten geven vier jaar aan (tot 2011), andere kiezen ervoor het Stedelijk Kompas op te knippen in jaarplannen. De aanpak van dakloosheid wordt (trapsgewijs) uitgesmeerd over een aantal jaar. De meeste centrumgemeenten kiezen ervoor gedurende de gehele planperiode middelen te reserveren. Er is dus sprake van méér dan een eenmalige (financiële) investering. Doelgroepen Centrumgemeenten beschrijven meestal uitgebreid voor welke doelgroepen het Stedelijk Kompas dient. De meeste centrumgemeenten beschrijven niet expliciet of ze zich met het plan richten op oude of nieuwe cliënten in de maatschappelijke opvang. Een klein percentage zegt dat de persoonsgerichte aanpak zowel voor bekende als nieuw in beeld te brengen daklozen zal gelden. Uit de beschrijving van de doelgroep blijkt, dat men op veel plaatsen niet wist om hoe veel personen het gaat. Wel onderschrijven de centrumgemeenten unaniem het belang van inzicht in de omvang en behoefte van de doelgroep. Daarom hebben ze geïnvesteerd in tellingen, ze hebben registraties van instellingen opgevraagd of er is een extern bureau ingeschakeld om de groep in kaart te brengen. In het Stappenplan Stedelijk Kompas krijgen de centrumgemeenten het advies zich in de eerste periode te concentreren op de doelgroep feitelijk en residentieel daklozen en dit daarna te verbreden met de groep dreigend daklozen (en zwerfjongeren). Dit is ook in de meeste Stedelijke Kompassen MOVISIE Utrecht, oktober 2009 * De strijd tegen dakloosheid, A. van Bergen, A. van Deth 7

11 terug te zien. Enkele centrumgemeenten geven aan ook vrouwen uit de vrouwenopvang en/ of huiselijk en seksueel geweld mee te nemen in hun aanpak. 1 Aansluiting op de bestaande (regionale) infrastructuur maatschappelijke zorg Bijna alle plannen beschrijven hoe het Stedelijk Kompas moet aansluiten op de regionale situatie en infrastructuur. Het meest genoemd is het voortbouwen op bestaand of een te herijken OGGZ-kader. Een aantal plannen verbindt de participatiegedachte van de Wmo met het Stedelijk Kompas: ook daklozen moeten weer bij de maatschappij betrokken worden. Zij verwijzen naar de Wmobeleidsplannen voor de prestatievelden 7, 8 en 9 en geven aan dat daarin al met veel partijen nagedacht is over de inbedding van de maatschappelijke zorg in de Wmo. Andere plannen willen bestaande projecten op het gebied van de maatschappelijke zorg uitbouwen en geven aan hoe deze in het kader van het Kompas geïntensiveerd kunnen worden. Te denken valt aan opvang- of dagbestedingsprojecten en maatschappelijk steunsystemen. Een paar Kompassen hebben een uitgebreide knelpuntenlijst gegeven voor de aanpak die ze tot dan toe hanteerden en verbinden hun ambities aan het oplossen daarvan. Voor het bereiken van en contact leggen met de doelgroep (outreachend werken, bemoeizorg), komen de Kompassen vaak uit bij de OGGZ. Vanuit de OGGZ-structuur noemen de Kompassen lokale OGGZ-netwerken, bemoeizorg (ook vanuit de verslavingszorg), Vangnet en Adviesteams en ACT teams. Zij benadrukken dat de uitvoerende instellingen een belangrijke rol hebben bij de outreaching contactlegging, screening en intakes van (dreigend) daklozen. Uit de uitwerking in de Stedelijke Kompassen wordt niet duidelijk hoe de bestaande toeleiding van de vangnetteams/oggz-netwerken moet gaan aansluiten op of samengaan met de beoogde screening, intakes en indicatiestelling in het kader van een geplande Centrale Toegang. Gebruik van de 13 instrumenten uit het Plan van Aanpak Over de toepassing van de 13 instrumenten uit het Plan van Aanpak van de G4 voor de eigen regio hebben de meeste centrumgemeenten wel voornemens in hun plan opgenomen. Dit komt terug in de nadere analyse aan de hand van de vijf thema s. 4.2 Centrale Toegangsfunctie De uitwerkingen in de Kompassen die hiervoor bekeken zijn, zijn de volgende. Blijkt uit het Kompas dat de centrumgemeente initiatief neemt tot de inrichting van een Centrale Toegangsfunctie onder gemeentelijke regie of voornemens daartoe heeft? Blijkt uit het Kompas dat er lopende initiatieven of plannen zijn voor de inrichting van een outreachend team (vangnet- of bemoeizorgteam, lokale OGGZ-netwerken) dat op de een of andere manier betrokken wordt bij de Centrale Toegang en hoe is de manier waarop contactlegging met en screening en intake van de doelgroep gaat plaatsvinden uitgewerkt? Blijkt uit het Kompas dat men voornemens is gebruik te maken van instrument 1: model AD formulier? 1 De Algemene Rekenkamer heeft onderzocht hoe zwerfjongeren als doelgroep in de Stedelijke Kompassen voorkomen. (zie rapport Opvang zwerfjongeren 2008 ). Een aantal gemeenten wil het Stedelijk Kompas vanaf 18 jaar laten gelden. De algemene conclusie is dat centrumgemeenten wel aangeven dat er aandacht moet zijn voor zwerfjongeren, maar dat meestal geen concrete beleidsvoornemens zijn opgenomen. MOVISIE Utrecht, oktober 2009 * De strijd tegen dakloosheid, A. van Bergen, A. van Deth 8

12 Centrale Toegangsfunctie Wel Niet of niet beschreven Centrale Toegang onder gemeentelijke regie Contactlegging en screening (via outreachende aanpak, link met OGGZ-beleid) Aanmelding- en diagnoseformulier Hoewel een grote meerderheid kiest voor de organisatie van een Centrale Toegang, zijn er duidelijk verschillen zichtbaar in de manier waarop men dit wil organiseren. Lang niet alle Kompassen hebben hier al een concrete uitwerking voor gegeven. In een aantal gevallen worden alleen de opties opgesomd. De verschillen hebben te maken met drie keuzes: 1. wordt de Centrale Toegangsfunctie vormgegeven als concreet (fysiek) meld- of coördinatiepunt met daaraan gekoppeld de functies screening, intake en trajecttoewijzing of betreft het uitsluitend een administratieve verzamel- en beheerpunt van informatie over daklozen die in beeld zijn of komen, terwijl screening, intake en trajecttoewijzing decentraal (bij de organisaties) gebeuren. 2. wordt de Centrale Toegangsfunctie gekoppeld aan een bestaand meld- of coördinatiepunt of bemoeizorgteam of wil de gemeente hiermee organisatorisch juist een nieuwe start maken, 3. wordt de Centrale Toegangsfunctie wel of niet met directe betrokkenheid en/of onder directe regie van de gemeente georganiseerd. Wanneer gemeenten ervoor kiezen om uit te gaan van een bestaand coördinatiepunt en/of bemoeizorgteam, is dat vaak aangehaakt bij een GGD, in een enkel geval bij de Maatschappelijke Opvang, het AMW, de GGZ, Verslavingszorg of een samenwerkingsverband daartussen. Wanneer men redelijk tevreden is over het functioneren van de bestaande situatie, kiest men ervoor deze als uitgangspunt te kiezen en verder uit te bouwen. Wanneer men niet tevreden is, wordt het Kompas gebruikt als aanleiding om een nieuwe start te maken. Bestaande ontevredenheid heeft vaak te maken met een behoefte aan meer controle of een meer directe aansturing, gebrekkige communicatie, onvoldoende resultaten. Wanneer men kiest voor de ontwikkeling van een nieuw coördinatiepunt wordt soms de afdeling Sociale Zaken genoemd als coördinerende dienst, of men wil een geheel nieuwe organisatie hiervoor inrichten, die in de plannen dan een brede coördinerende taak krijgt gericht op zowel de Centrale Toegangsfunctie als het integrale aanbod dat de basis vormt voor de persoonsgerichte trajecten. De functies die centrumgemeenten een Centrale Toegang toebedelen variëren. De minst uitgebreide is de keus voor een (administratieve) meldfunctie in de regio: het registreren en volgen van deze meldingen. De uitvoerende instellingen blijven verantwoordelijk voor intake, indicatiestelling en trajecttoewijzing. Ze hebben alleen de verplichting de gegevens van (nieuwe) cliënten bij het meldpunt Centrale Toegang te melden en tijdens het traject zo nu en dan een update door te geven. Het meldpunt zorgt voor de registratie en houdt alleen administratief overzicht. Deze uitwerking geeft de minste sturingsmogelijkheid voor het meldpunt op het traject van de cliënt en de samenwerking tussen uitvoeringsinstellingen. Het merendeel ziet een actieve taak voor het meldpunt tijdens de start van trajecten: het coördineren van intake, diagnostiek en indicatiestelling/trajecttoewijzing, gecombineerd met de MOVISIE Utrecht, oktober 2009 * De strijd tegen dakloosheid, A. van Bergen, A. van Deth 9

13 administratieve trajectvolging. Dat betekent dat nieuwe cliënten die in beeld komen, worden gemeld bij het meldpunt en dat daar een meldpuntmedewerker/trajectregisseur een (voorlopige) case manager benoemt (dit zal meestal de hulpverlener zijn waar de cliënt zich bij heeft aangemeld of bij een directe aanmelding bij het meldpunt iemand van de maatschappelijke opvang of AMW). De case manager zorgt ervoor dat intake en diagnostiek plaatsvinden. De meldpuntmedewerker ziet erop toe dat dit gebeurt en organiseert vervolgens in overleg met de case manager een interdisciplinair trajecttoewijzingsoverleg waarin afspraken worden gemaakt over de uitvoering van het voorgestelde traject. Op dit punt zijn twee variaties mogelijk: de case manager organiseert en meldt de uitkomsten aan de meldpuntmedewerker/trajectregisseur of de trajectregisseur organiseert en registreert en de case manager gaat met de uitkomsten aan de slag. Nadien houden case manager en meldpuntmedewerker periodiek contact over de voortgang van het traject. In deze uitwerkingen blijft de inhoudelijke verantwoordelijkheid voor de trajecten bij de instellingen en regisseert het meldpunt de onderlinge samenwerking en de organisatie van de in-, door- en uitstroom. Een beperkt aantal wil de inhoudelijke trajectcoördinatie en regie tijdens het hele traject aan het meldpunt koppelen: screening, het direct aansturen van intake, indicatiestelling en trajectvolging en -bijstelling. Cliënt- of casemanagers zijn dan in dienst van of gedetacheerd bij het meldpunt en sturen het individuele traject van de cliënt aan. Deze gecentraliseerde aansturing geeft de meest directe sturingsmogelijkheid voor het meldpunt op het traject van de individuele cliënt. In een aantal gevallen wordt het meldpunt met deze constructie ondergebracht bij de Maatschappelijke Opvang. Drie centrumgemeenten zeggen expliciet dat ze het concept Centraal Onthaal van Rotterdam willen implementeren, waarbij het geheel organisatorisch onder een gemeentelijke (sociale) dienst valt. Daarbij worden ook de pasjessystemen voor de maatschappelijke opvang en de regiobinding genoemd. De paar centrumgemeenten die bewust niet kiezen voor een Centrale Toegang geven wel het belang aan van samenwerking tussen de instellingen op het gebied van zorgtoewijzing, individuele trajecten en casuïstiekoverleg. 4.3 Persoonsgerichte trajecten De uitwerkingen in de Kompassen die hiervoor bekeken zijn, zijn de volgende. Is het gebruik van instrument 2, modelprocedure persoonsgerichte benadering opgenomen in het plan? Hoe is de wijze waarop men het samenwerken in de individuele trajecten wil organiseren (afstemming en taak- en verantwoordelijkheidsverdeling tussen organisaties) uitgewerkt, inclusief het voornemen tot gebruik van instrument 3, individueel trajectplan? Hoe wil men het toewerken naar de stabiele mix (minimaal 3 maanden stabiel onderdak, zorg en inkomen) en de monitoring daarvan regisseren en volgen? Welke plannen heeft men voor het betrekken van cliënten bij de organisatie van integrale trajecten (zowel de inspraak van de cliënt op zijn eigen individuele plan als cliëntenparticipatie bij de inrichting van de persoonsgerichte aanpak)? MOVISIE Utrecht, oktober 2009 * De strijd tegen dakloosheid, A. van Bergen, A. van Deth 10

14 Persoonsgerichte trajecten Wel uitgewerkt Niet van plan of niet uitgewerkt Modelprocedure 31 1 Persoonsgerichte benadering Individuele trajectplannen 30 2 Werken aan stabiele mix Betrekken van cliënt zelf bij persoonsgerichte aanpak 4 28 Bijna alle Kompassen beschrijven het werken met een persoonsgerichte aanpak en nemen daarvoor Instrument 2 Modelprocedure persoonsgerichte benadering uit het Plan van Aanpak als uitgangspunt. Ook gaan de meeste plannen uit van het werken met instellingsoverstijgende individuele trajectplannen. Volgens de meeste Kompassen zijn de persoonsgerichte trajecten niet vrijblijvend: de instellingen moeten zich verbinden om dat wat men in het kader van een persoonsgericht traject met elkaar afspreekt ook daadwerkelijk te leveren. De keuzes voor de organisatie van het werken aan individuele trajecten sluiten aan op wat hierover beschreven is onder de paragraaf over de Centrale Toegangsfunctie. In veel plannen wordt het onderscheid gemaakt tussen cliëntmanagers (die de uitvoering van het individuele traject aansturen) en trajectregisseurs (die het samenwerkingsproces op ketenniveau aansturen en de ontwikkeling van de trajecten monitoren). De precieze functiebenamingen zijn overigens van regio tot regio verschillend. De plek en organisatie waar de cliëntmanagers en trajectregisseurs zijn gepositioneerd verschilt ook in de verschillende uitwerkingen. De Kompassen concentreren zich in de uitwerking vooral op de organisatie van persoonsgerichte trajecten, de onderlinge taakverdeling en afstemming, registratie en trajectvolging en -bijstelling. Sommige plannen beschrijven het primair proces voor een persoonsgericht traject op een gedetailleerde manier, met ondersteuning van stroomschema s en processtructuren, anderen zijn heel globaal in hun uitwerking. Waar een persoonsgericht traject uit bestaat of moet bestaan komt niet uitgebreid aan bod in de Stedelijke Kompassen. Enkele plannen hebben het over het belang van een heldere probleemanalyse, het gebruik van het 8-fasenmodel, de inzet op verschillende leefdomeinen, het belang van dagbesteding en schuldhulpverlening. Een aantal plannen gaat ook in op nieuw te ontwikkelen of uit te breiden aanbod om de invulling van individuele trajecten goed mogelijk te maken en op het belang van optimale afstemming tussen bestaand aanbod. De focus ligt daarbij vooral op dagbesteding en schuldhulpverlening. Een enkel plan heeft het over een nieuw te ontwikkelen dienstencentrum en een bundeling van de bestaande loketten voor zorg, inkomen, werk en schuldhulp. Sommige centrumgemeenten schetsen ideeën voor nieuwe dagbestedingsprojecten. De inhoud van het traject blijft in het algemeen een verantwoordelijkheid van de desbetreffende instelling. Uitspraken over of plannen voor methodiekontwikkeling, deskundigheidsbevordering of effectiviteit van het aanbod van hulpverlening komen in de Stedelijke Kompassen nauwelijks voor. Over het resultaat van een traject doen de Kompassen meer uitspraken, in lijn met het streven naar een stabiele mix. Zij gaan hierin vaak verder dan de indicatoren voor de stabiele mix zoals in de plannen van aanpak van de G4 benoemd, waarin alleen zorg, onderdak en inkomen zijn opgenomen. Het traject moet volgens de meesten een stabiele situatie opleveren op het gebied van wonen, zorg, inkomen en dagbesteding. Een aantal noemt ook de versterking van het sociale netwerk en veiligheid. MOVISIE Utrecht, oktober 2009 * De strijd tegen dakloosheid, A. van Bergen, A. van Deth 11

15 Weinig centrumgemeenten gaan in op het beleidsmatig betrekken van cliënten bij de uitwerking en implementatie van het Stedelijk Kompas en de manier waarop cliënten bij de regie op hun eigen traject betrokken moeten worden. Voor de invloed van cliënten op hun eigen traject of de evaluatie ervan geldt hetzelfde. De paar die hier iets over zeggen, kiezen voor traditionele instrumenten zoals een inspraakprocedure, een cliënttevredenheidsonderzoek en de aanwijzing tot het gezamenlijk met de cliënt opstellen van het persoonlijk trajectplan. 4.4 Partijen en organisatie De organisatie van de samenwerking is idealiter uitgewerkt op trajectniveau, op ketenniveau en op bestuurlijk niveau. De uitwerkingen in de Kompassen die hiervoor bekeken zijn, zijn de volgende. De samenwerking op trajectniveau: hoe wil men de samenwerking organiseren tussen de centrumgemeente en partijen bij het opstellen van het trajectplan/trajecttoewijzing (gebruik van instrumenten 2 en 3: persoonsgerichte trajecten en individueel trajectplan)? Hierbij is tevens geïnventariseerd welke partijen beschouwd worden als kernpartners. Bij veel daklozen is sprake van zowel verslavingsproblematiek als van psychiatrische problemen. Hoe is de aansturing van de samenwerking tussen ggz en verslavingszorg geregeld? De samenwerking op ketenniveau: hoe zijn de afspraken tussen de organisaties vastgelegd? De samenwerking op bestuurlijk niveau: hoe is de bestuurlijke inbedding en afstemming vormgegeven? Partijen en organisatie Uitgewerkt Niet van plan of niet uitgewerkt Trajecttoewijzing Afstemming GGZ met de verslavingszorg Vastleggen ketenafspraken 27 5 Bestuurlijke samenwerking 23 9 Ongeveer de helft van de plannen heeft de samenwerking bij trajecttoewijzing uitgewerkt in de vorm van een in te stellen trajecttoewijzingscommissie of veldtafel, waaraan de kernpartners deelnemen om afspraken te maken over deelname van hun organisatie in het traject. Het is uit de uitwerkingen niet altijd duidelijk of hier sprake is van afstemming op trajectniveau of op ketenniveau, het blijft er wat tussen zweven. Bij de organisatie van de trajecttoewijzing hoort tevens het toewijzen van een vaste contactpersoon (cliëntmanager of case manager) voor de cliënt. Dit is meestal een hulpverlener die tevens een deel van het traject uitvoert. Over de aansturing van de trajecttoewijzing bestaan verschillende opvattingen. In veel gevallen organiseert het coördinatiepunt of de Centrale Toegang de trajecttoewijzing of zitten trajectregisseurs de casuïstiekbijeenkomsten voor. De trajectregisseur is veelal ook degene die de partijen bij elkaar roept. Sommige Kompassen beschrijven de (regie van de) procesgang niet, maar geven wel aan dat het belangrijk is dat instellingen wel met elkaar om de tafel gaan zitten. In de meeste Kompassen worden de volgende partijen genoemd als kernpartner voor de uitvoering van de persoonsgerichte trajecten: de maatschappelijke opvang, de verslavingzorg, de Geestelijke MOVISIE Utrecht, oktober 2009 * De strijd tegen dakloosheid, A. van Bergen, A. van Deth 12

16 Gezondheidszorg en de GGD. In twee regio s wordt ook het maatschappelijk werk als kernpartner genoemd. Andere Kompassen noemen als kernpartners de partijen vanuit de bestaande OGGZ- structuur. Welke dat zijn wordt niet in alle Stedelijke Kompassen duidelijk. Soms beperkt de omschrijving zich tot relevante partijen. In bijna de helft van de Kompassen wordt ingegaan op de samenwerking tussen GGZ en verslavingszorg. Hun aanwezigheid, inbreng en onderlinge afstemming is nodig bij casuïstiekbijeenkomsten, bij de trajecttoewijzing en bij samenwerking in het kader van de OGGZ-infrastructuur. Een enkel plan noemt expliciet de noodzaak tot afstemming in relatie tot indicatiestelling en de samenwerking bij de hulp aan daklozen met een dubbeldiagnose. Hoe een centrumgemeente de samenwerking kan bevorderen is niet concreet uitgewerkt. Wel besteedt men hier in bestuurlijk overleg en bij overeenkomsten met het zorgkantoor aandacht aan. Om tot samenwerkingsafspraken op ketenniveau te komen vinden bijna alle plannen een bestuurlijk platform noodzakelijk. Veel regio s hebben een bestaand platform op basis van een OGGZ-convenant of soms is er alleen een intentieverklaring. In een aantal regio s fungeert het platform als stuurgroep OGGZ met duidelijke taken en verantwoordelijkheden, in andere regio s is het een meer vrijblijvend uitwisselingsplatform. Lang niet alle regio s hebben in hun plannen opgenomen of en hoe ze met hun kernpartners een samenwerkingsovereenkomst hebben gesloten over de deelname in het Stedelijk Kompas. Wel geven de meeste plannen aan dat er afspraken met de kernpartners gemaakt zijn of moeten worden over de overlegstructuur, gegevensuitwisseling en gezamenlijke uitwerking van plannen. Centrumgemeenten die het Stedelijk Kompas opknippen in jaren, geven aan op basis van de jaarplannen afspraken te maken met partijen. In een aantal Kompassen is ook aangeven dat een convenant is of wordt afgesloten met het Zorgkantoor en/of de zorgverzekeraar. 4.5 Registratie en monitoring De uitwerkingen in de Kompassen die hiervoor bekeken zijn, zijn de volgende. Hoe is in het Kompas uitgewerkt dat registratie plaats vindt (welke gegevens, wel/niet geautomatiseerd, waar en door wie)? Is uit de plannen af te leiden dat men uit de registratie informatie krijgt over de resultaten van de trajecten (aantal trajecten dat leidt tot een stabiele mix)? Hoe is de trajectmonitoring en eventuele bijstelling uitgewerkt in het Kompas? Zijn er plannen/initiatieven in het Kompas opgenomen voor investering in een geautomatiseerd cliëntvolgsysteem en zo ja welke? Registratie en monitoring Uitgewerkt Niet van plan of niet uitgewerkt Plannen voor een vorm van 32 0 registratie Registratie stabiele mix Cijfers over trajecten/ bijstellen van trajecten Cliëntvolgsysteem 15 7 MOVISIE Utrecht, oktober 2009 * De strijd tegen dakloosheid, A. van Bergen, A. van Deth 13

17 Alle Kompassen kiezen voor een vorm van registratie of monitoring, maar dit is lang niet overal concreet uitgewerkt. Bij registratie denkt men aan een aantal zaken: de meest minimale variant: cijfers over het aantal trajecten. Als bron hiervoor noemen de Kompassen de instellingen, een cliëntvolgsysteem, het coördinatiepunt of het veldtafeloverleg; het registreren van de resultaten van trajecten (zoals de stabiele mix); het krijgen van een overzicht van iedereen die in traject is en het volgen van de trajecten (via een cliëntvolgsysteem), zodat inzicht ontstaat in de doelgroep, in-, door- en uitstroom en zodat stagnatie van of uitval uit trajecten kan worden gesignaleerd en bijsturing van de individuele trajecten mogelijk is; het verkrijgen van beleidsinformatie uit trajecten, nodig voor het plannen van voorzieningen. Een aantal Kompassen heeft plannen opgenomen voor het monitoren van de stabiele mix gedurende of na afronding van de individuele trajecten. De informatie over het verloop van de trajecten wordt volgens deze plannen aangeleverd via de instellingen waar de cliënt het traject doorloopt. De gemeente maakt vaste afspraken met hen over het aanleveren van rapportages over de voortgang van de trajecten. Deze rapportages gaan dan naar de Centrale Toegang/coördinatiepunt of de trajectregisseur. Hoe frequent de instellingen rapporteren wordt meestal in het midden gelaten. In een aantal Kompassen is de wens opgenomen dat de centrumgemeente (het coördinatiepunt/de trajectregisseur) de trajecten vanaf het begin tot het eind wil kunnen volgen. Op dit moment zijn de gemeenten hierbij afhankelijk van de instellingen voor het aanleveren van informatie. Veel Kompassen geven aan dat er oriëntatie plaatsvindt op de aanschaf of opzet van een geautomatiseerd registratiesysteem. Hierbij worden genoemd een OGGZ-monitor, een cliëntvolgsysteem of meer algemeen: een centraal registratiesysteem om gegevens uit te wisselen. Het geautomatiseerde systeem moet vooral de kwaliteit van de registraties verbeteren en inzicht geven in de effectiviteit van trajecten. Een belangrijke functie van de monitoring is het signaleren dat een traject stagneert, zodat tijdig bijstelling kan plaatsvinden. De plannen geven veelal geen uitsluitsel hoe (en wie) bepaalt dat een traject stagneert. De cliëntmanager of de trajectregisseur worden soms benoemd als sleutelfiguren om dit in de gaten te houden. Dan is de volgende vraag wie het initiatief moet nemen voor de bijstelling van het traject. Ook hiervoor zijn de uitwerkingen verschillend: de cliëntmanager, de Centrale Toegang, de uitvoerende instellingen of de trajectregisseur. Weinig Kompassen gaan in op het genereren van beleidsinformatie uit monitoring. Een enkel plan legt het verband tussen informatie uit trajecten en inzicht in de benodigde capaciteit van verschillende woonvoorzieningen in de regio. Hoewel dit bij de G4 een duidelijke consequentie is van de Plannen van Aanpak, spreken de Kompassen niet over het eventueel sluiten van inloophuizen en dag- en nachtopvang ten gunste van intensiever hulpverleningsaanbod. 4.6 Randvoorwaarden Hierbij is voornamelijk gekeken naar de financiële randvoorwaarden. De uitwerkingen in de Kompassen die hiervoor bekeken zijn, zijn de volgende. Hoe houden de plannen rekening met de verhouding tussen gemeentelijke inzet (vanuit de Wmo/WWB) ten behoeve van hulpverlening en inkomen (schuldhulpverlening, dagbesteding en woonbegeleiding, OGGZ- en MO-doeluitkering) en de inzet van AWBZ middelen (zorg en zorg met verblijf)? MOVISIE Utrecht, oktober 2009 * De strijd tegen dakloosheid, A. van Bergen, A. van Deth 14

18 Hoe besteden de Kompassen aandacht aan de financiële onzekerheden van april 2008, te weten o de definitieve uitkomsten van de onderhandelingen over de nieuwe verdeelsleutel van de gelden van de doeluitkering en een eventuele tegemoetkoming voor de zogenaamde nadeelgemeenten; o een eventuele toedeling van extra middelen uit het regionale AWBZ-budget aan hulp aan daklozen. In april 2008 was nog onduidelijk of er AWBZ-middelen geoormerkt zouden worden voor de AWBZ-hulp aan daklozen met een indicatie, zoals ook voor de G4 was gebeurd, of dat eventuele extra middelen uitsluitend via onderhandelingen met regionale zorgkantoor gerealiseerd zouden kunnen worden. Hoe anticiperen de Kompassen op de daaruit voortvloeiende verwachte verruiming of verkrapping van de middelen beschikbaar voor de uitvoering? Randvoorwaarden Uitgewerkt Niet uitgewerkt Begroting gebaseerd op een 27 5 bepaalde verhouding Wmo/AWBZ Uitvoeren van ambities Stedelijk Kompas is wel/niet afhankelijk van beschikbaar (extra) budget In de begroting zijn de meeste Kompassen uitgegaan van een verdeling van een derde gemeentelijke middelen en tweederde AWBZ financiering, in lijn met de verdeling die het ministerie van VWS bij de start van het traject als indicatie had meegegeven. Sommige Kompassen gaven de onduidelijkheid over het beschikbare budget als reden om nog geen begroting bij te voegen. Anderen gebruikten de plannen in het Kompas als onderbouwing van hun pleidooi voor verruiming van de middelen om de gewenste intensivering te bereiken. In alle Kompassen is aangegeven hoe men het beschikbare gemeentelijk budget ten behoeve van het Stedelijk Kompas wil inzetten. De meeste plannen geven aan dat de ambities van het Stedelijk Kompas dusdanig hoog zijn, dat ze alleen te realiseren zijn met inzet van extra financiële middelen ten opzichte van de huidige situatie. Veel regio s reserveren voor de uitvoering meer gemeentelijke middelen dan uitsluitend de doeluitkering. De meeste plannen voorzien ook in meer gebruik van AWBZ-gefinancierde voorzieningen dan voorheen. In veel plannen is aangegeven dat de inzet van extra Wmo-budget alleen zin heeft voor deze doelgroep als er ook voldoende AWBZ middelen beschikbaar komen. Dit omdat het individuele traject van een dakloze vaak zal bestaan uit een gecombineerd pakket met zowel gemeentegefinancierde als AWBZ-gefinancierde onderdelen. Als slechts een deel van deze voorzieningen beschikbaar is, is het niet mogelijk een effectief pakket aan te bieden en is de kans op mislukking groot. Een aantal plannen geeft aan dat de ambities bijgesteld zullen worden als blijkt dat de benodigde middelen niet beschikbaar zijn. MOVISIE Utrecht, oktober 2009 * De strijd tegen dakloosheid, A. van Bergen, A. van Deth 15

19 5 Drie centrumgemeenten en hun aanpak MOVISIE heeft op basis van de Stedelijke Kompassen drie praktijksituaties geselecteerd. Per regio zijn drie gesprekken gevoerd met verschillende partijen. In deze paragraaf wordt de aanpak beschreven van Doetinchem (trajectaansturing via lokale OGGZ-netwerken), Den Bosch (aansturing van de persoonsgerichte trajecten vanuit een centraal werkend uitvoerend multidisciplinair team) en Eindhoven (de centrale toegangsfunctie, trajectregie en cliëntmanagement uitgevoerd door en gesitueerd bij de gemeentelijke sociale dienst). 5.1 Doetinchem: Lokale OGGZ-netwerken als basis voor de aanpak van dakloosheid Deze praktijkbeschrijving gaat over de invulling die Doetinchem geeft aan het Stedelijk Kompas voor de regio Achterhoek, met als bijzonder aandachtspunt de manier waarop de gemeente Doetinchem het regionale OGGZ-beleid met zijn nadruk op lokale OGGZ-netwerken 2 wil verbinden met de aanpak van dakloosheid. Daarmee ligt in deze regio de nadruk op enerzijds preventie, anderzijds het stimuleren van doorstroming/maatschappelijke re-integratie. De basis voor de uitvoering van het Achterhoeks Regionaal Kompas wordt gevormd door acht actiepunten uit het regionale OGGZ-beleidsplan van de acht Achterhoekse gemeenten. In het Kompas zijn plannen uitgewerkt om de aanwijzingen uit de handreiking voor de Stedelijke Kompassen (waaronder het werken met een Centrale Toegang en persoonsgerichte trajecten) integraal binnen deze OGGZ-structuur te implementeren. Er zijn drie interviews gehouden: met de gemeenteambtenaar Maatschappelijke Zorg van de gemeente Doetinchem, de directeur van IrisZorg regio Midden (verslavingszorg en maatschappelijke opvang) en met de netwerkcoördinator OGGZ van de GGD Gelre-IJssel. Het Regionale Kompas Achterhoek Het gezamenlijke OGGZ-beleidskader van de acht Achterhoekse gemeenten uit 2007 omvat de keten preventie-opvang-maatschappelijk herstel. Het Achterhoeks Regionaal Kompas wordt gezien als aanvulling hierop. Een van de voordelen van de expliciete integratie van de aanpak van dakloosheid in de totale OGGZ-aanpak is dat de verantwoordelijkheid voor de aanpak van dakloosheid niet alleen wordt gelegd bij centrumgemeente Doetinchem, maar bij alle gemeenten van de Achterhoek. Het vastgestelde OGGZ-beleid heeft als consequentie dat preventie een grote rol speelt in het Regionaal Kompas: het voorkomen dat mensen ongezien en ongeholpen in een multiprobleemsituatie blijven hangen en dakloos worden. Lokale zorgnetwerken vervullen hierbij een centrale rol in het uitwerken van een integrale benadering, het verdelen van taken en het maken van afstemmingsafspraken tussen organisaties. In de analyse die in 2007 is gedaan ter voorbereiding op het OGGZ-kader is geconstateerd dat er in de regio Achterhoek de afgelopen jaren een explosieve groei van de groep daklozen is geweest, van vrijwel nul rond de eeuwwisseling tot de circa 250 van nu. De instroom van daklozen in de maatschappelijke opvang (crisisopvang, nachtopvang) nam daardoor toe, maar de uitstroom bleef achter c.q. was er niet of nauwelijks. De regio kende geen woonzorgvormen voor residentiële opvang. 2 Een lokaal OGGZ-netwerk is een samenwerkingsverband van de gemeente met aanbieders van zorg en welzijn, woningcorporaties en politie met als doel de vroegsignalering van en het bieden van adequate en integrale hulp aan mensen in multiprobleemsituaties MOVISIE Utrecht, oktober 2009 * De strijd tegen dakloosheid, A. van Bergen, A. van Deth 16

20 Vandaar de nadruk op zowel preventie als maatschappelijke re-integratie. De Achterhoekse gemeenten willen het OGGZ-beleid aangrijpen om a. dakloosheid zoveel mogelijk te voorkomen door daarop gericht lokaal preventiebeleid; b. alle daklozen in de regio op te sporen en een individueel traject met persoonlijke doelen aan te bieden gericht op de uitstroom uit dakloosheid. Dit is verder uitgewerkt in het Kompas. Er is een eerste schatting gemaakt van de behoefte aan woonzorgvoorzieningen. Deze zullen met name vanuit de AWBZ bekostigd moeten worden. Welke woon(zorg)voorzieningen (extra) nodig zijn voor de daklozen, moet blijken op basis van de concrete uitwerking van deze individuele trajecten. Het regionaal OGGZ-beleid is er verder onder andere op gericht dat elke gemeente ervoor zorgt dat haar schuldhulpverlening- en dagbestedingsaanbod op orde is en goed is toegesneden op de OGGZ-problematiek. Verder zijn leidraden preventie huisuitzetting wegens huurschulden respectievelijk overlast uitgewerkt. De corporaties, gemeenten en veldpartijen in de hele regio gaan deze gebruiken. Doelgroep, doelstellingen en ambities Er staan zeven doelgroepen genoemd in het Regionaal Kompas. De drie kerngroepen zijn: 1. Feitelijk daklozen (251 personen) 2. Residentieel daklozen (in de regio zelf zijn nauwelijks voorzieningen; aantal nog onbekend) 3. Zwerfjongeren (aantal nog onbekend) De vier andere groepen bestaan uit: 4. Mensen in multiprobleemsituaties (schatting minimaal 1100) 5. Dreigend daklozen (265 personen) 6. Ex-gedetineerden (218 personen) 7. Mensen die uitstromen uit een intramurale/klinische setting (aantal niet beschikbaar) Het Kompas geeft prioriteit aan zwerfjongeren. Zij zullen met voorrang op een traject worden gezet gericht op uitstroom en beëindiging van dakloosheid. Op basis van de knelpunten in 2007 heeft Doetinchem in het Regionaal Kompas de volgende doelstellingen geformuleerd: Het aantal daklozen is eind 2013 ten opzichte van 2007 verminderd met tenminste 75% Het aantal dreigend daklozen is eind 2013 ten opzichte van 2007 verminderd met tenminste 87% Doetinchem doet in het Achterhoeks Regionaal Kompas een aantal voorstellen om de voortgang van de doelstellingen te kunnen meten. Voor de groep daklozen en zwerfjongeren staan in het Regionaal Kompas deze indicatoren genoemd: het aantal daklozen met een intake en individueel trajectplan; het aantal daklozen dat voorzien is van stabiele huisvesting, geregeld inkomen, zorgverzekering, stabiel contact met hulpverlening en vorm van dagbesteding of werk; het aantal zwerfjongeren (in- door- en uitstroom); de mate waarin de trajectplannen op de diverse peildata gerealiseerd zijn (uit Achterhoekse OGGZ-monitor); het aantal mensen dat gebruikt maakt van algemene voorzieningen (uit Achterhoekse OGGZmonitor); het aantal mensen dat deelneemt aan een vorm van dagbesteding en werk (uit Achterhoekse OGGZ-monitor; voortgang van de acht beleidsvoorstellen uit het regionaal OGGZ-beleidsplan en het Achterhoeks Regionaal Kompas. MOVISIE Utrecht, oktober 2009 * De strijd tegen dakloosheid, A. van Bergen, A. van Deth 17