ECGR/U Lbr. 09/104

Transcriptie

1 Brief aan de leden T.a.v. het college en de raad informatiecentrum tel. (070) betreft Dienstenrichtlijn en lex silencio positivo uw kenmerk ons kenmerk ECGR/U Lbr. 09/104 bijlage(n) 2 Datum 4 september 2009 Samenvatting De Europese Dienstenrichtlijn en de Dienstenwet stellen in het kader van de zogenoemde aanvullende doorlichting een aantal eisen dat consequenties heeft of kan hebben voor diverse VNG modelverordeningen als ook voor de gemeentelijke praktijk. Met name de verplichte invoering van de lex silencio positivo (vergunning van rechtswege) heeft de nodige gevolgen. Deze eisen worden in deze ledenbrief nader toegelicht.

2 Aan de leden informatiecentrum tel. (070) betreft Dienstenrichtlijn en lex silencio positivo uw kenmerk ons kenmerk ECGR/U Lbr. 09/104 bijlage(n) 2 Datum 4 september 2009 Geacht college en gemeenteraad, Inleiding Met de invoering van de Europese Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123/EG) en de Dienstenwet (in behandeling bij de Eerste Kamer, waarschijnlijk in werking per 28 december 2009) wordt gestreefd naar het zoveel mogelijk wegnemen van belemmeringen voor grensoverschrijdende dienstverleners. In alle lidstaten van de Europese Unie is nagegaan of regelgeving geen onnodige of onrechtmatige belemmeringen voor dienstverleners bevat. Regels mogen niet discriminatoir zijn, en moeten voldoen aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Regelgeving van alle niveaus is daarop gescreend. De rapportages daarover worden door de nationale overheden doorgeleid naar de Europese Commissie in Brussel. Naast deze verplichte screening verplicht de Dienstenrichtlijn tot de zogenoemde aanvullende doorlichting. Aanvullende doorlichting bestaat uit een aantal uit de Dienstenrichtlijn voortvloeiende eisen die worden gesteld aan vergunningstelsels en procedures in (lokale) regelgeving. Daarbij is de verplichte invoering vóór 1 januari 2010 van de lex silencio positivo voor de onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn (verder: DRL) vallende vergunningsstelsels de meest in het oog springende. De lex silencio positivo wordt geregeld in een nieuwe paragraaf van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) (vloeit voort uit de Dienstenwet, in behandeling bij de Eerste Kamer, waarschijnlijk in werking per 28 december 2009). De aanvullende doorlichting betreft een zestal onderdelen. In deze ledenbrief wordt nader ingegaan op deze onderdelen van de aanvullende doorlichting, met name op de consequenties voor de onder de werking van de Dienstenrichtlijn vallende VNG modelverordeningen en de gevolgen voor gemeentelijke praktijk.

3 De eisen van de aanvullende doorlichting 1. Het rechtvaardigen van een beperkte geldigheidsduur van een vergunning (artikel 11, eerste lid DRL, artikel 33, eerste lid Dw) De Dienstenrichtlijn en de Dienstenwet gaan ervan uit dat een vergunning in beginsel voor onbepaalde tijd wordt verleend. Een beperkte geldigheidsduur van een vergunning moet worden gerechtvaardigd, tenzij er sprake is van automatische verlenging bij een voortdurend vervullen van en voldoen aan de voorwaarden. Als er om dwingende redenen van algemeen belang sprake is van een beperkt aantal te verdelen vergunningen, is een beperkte duur juist wel op zijn plaats (artikel 11, eerste lid onder b DRL, artikel 33, eerste lid onder b Dw). In alle andere gevallen moet een beperkte duur van een vergunning worden gerechtvaardigd vanwege dwingende redenen van algemeen belang. Wat onder dwingende redenen van algemeen belang kan worden verstaan, is uitgewerkt in bijlage 1 bij deze brief. 2. Voorschriften bij de selectieprocedure bij een beperkt aantal beschikbare vergunningen (art. 12, eerste lid DRL) De richtlijn schrijft voor dat er moet zijn voorzien in een transparante en onpartijdige procedure. Deze eis heeft geen consequenties voor de VNG modelverordeningen. 3. Verbod op kruissubsidiëring (art. 13, tweede lid DRL) Kruissubsidiëring tussen vergunningsstelsels of het maken van winst op de kosten van vergunningsaanvragen is op grond van de huidige regelgeving strikt gesproken niet verboden. De Dienstenrichtlijn bepaalt dat eventuele kosten voor de aanvragers in verband met hun vergunningsaanvraag (voor zover die valt onder de werking van de Dienstenrichtlijn) redelijk moet zijn en evenredig met de kosten van de vergunningsprocedures. Het gaat daarbij vooral om vergunningprocedures die zich specifiek richten op dienstverleners. De kosten van de procedures mogen niet worden overschreden. Kruissubsidiëring moet worden beperkt tot het niveau van sterk samenhangende vergunningsstelsels. Wij verwijzen u voor meer informatie naar onze notitie Dienstenrichtlijn en kostenverhaal van vergunningen ( Dit heeft gevolgen voor de Legesverordening. De VNG modelverordening Leges is daarom aangepast ( Er is een aparte titel (Titel 3) opgenomen voor dienstverlening van de gemeente die onder de Dienstenrichtlijn valt (titel 3). De kostendekkendheid moet voor die titel op hoofdstukniveau worden beoordeeld. De onderwerp Dienstenrichtlijn en lex silencio positivo datum 2 september

4 Dienstenrichtlijn dient op 28 december 2009 in de regelgeving te zijn verwerkt. De verordening Leges moet daarom vóór die datum zijn aangepast (zie de overgangs- en inwerkingtredingsbepalingen van de VNG modelverordening Leges (artikelen 12 en 13)). 4. Voorschriften over de behandeltermijn van een vergunningaanvraag (art. 13, derde lid DRL, art 31 Dw) Een vergunning moet worden behandeld binnen een van tevoren aangegeven redelijke termijn. Deze kan bij complexe zaken eenmaal, met redenen omkleed, voor een beperkte duur worden verlengd. De complexiteit van de zaak is de enige toegestane rechtvaardiging voor het verlengen van de behandeltermijn. Het wetsvoorstel Dienstenwet bepaalt dat, als er niet al een wettelijke termijn is vastgesteld, de termijn op maximaal acht weken wordt gesteld. Deze eis heeft verder geen consequenties voor de VNG modelverordeningen. 5. Voorschriften over de inhoud van ontvangstbevestigingen (art. 13, vijfde lid DRL, art. 29 en 35 Dw) Een ontvangstbevestiging bevat de termijn waarbinnen een beschikking op een aanvraag wordt gegeven, de rechtsmiddelen die open staan tegen een eventuele weigering van de vergunning, en of er sprake is van een lex silencio positivo. Deze bepalingen in DRL en Dw hebben geen gevolgen voor de VNG modelverordeningen, maar zij zullen mogelijk wel consequenties hebben voor de gemeentelijke praktijk. In de huidige situatie voldoen de standaard ontvangstbevestigingen vaak niet aan deze eis. 6. Lex silencio positivo (art. 13, vierde lid DRL, artikelen 28, 61 en 65 Dw) De regeling van de lex silencio positivo wordt via de Dienstenwet in de nieuwe paragraaf van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) opgenomen. Bij de behandeling van dit wetsvoorstel in de Tweede Kamer is het volgende amendement aangenomen. Voor vergunningsstelsels die onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn vallen, geldt de lex silencio positivo in beginsel automatisch. Alleen door middel van een wettelijk voorschrift kan worden geregeld dat de lex silencio positivo niet van toepassing is (art. 28 Dw). Voor autonome decentrale vergunningsstelsels die onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn vallen, geldt op grond van het amendement een overgangstermijn (art. 65 Dw): Invoering van de lex silencio positivo voor deze vergunningsstelsels dient uiterlijk 28 december 2009 (deadline implementatie DRL) expliciet te worden vastgelegd in de betreffende decentrale regelgeving, zoals bepaald in de nieuwe paragraaf Awb (artikel 4:20a, eerste lid). Per 1 januari 2012 geldt vervolgens de gespiegelde wijze van vastleggen, zoals bepaald in artikel 28 Dw (de kern van het hiervoor genoemde amendement). onderwerp Dienstenrichtlijn en lex silencio positivo datum 2 september

5 Dat betekent dat decentrale overheden uiterlijk 1 januari 2012 uitzonderingen op het principe van de lex silencio positivo voor autonome decentrale vergunningsstelsels die onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn vallen, in die regelgeving expliciet moeten hebben vastgelegd. Daarbij moet steeds worden gemotiveerd om welke dwingende redenen van algemeen belang hier geen lex silencio kan gelden. In bijlage 2 bij deze brief is per onder de DRL vallend vergunningsstelsel uitgewerkt of er al dan niet een lex silencio positivo kan gaan gelden. Wanneer op 1 januari 2012 vergunningsstelsels die onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn vallen niet expliciet zijn uitgezonderd van het principe van de lex silencio positivo, dan geldt het principe automatisch. De VNG is voornemens om in 2009 in haar modelverordeningen op te nemen voor welke autonome vergunningsstelsels die onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn vallen wel of geen lex silencio van toepassing zal zijn (zie ook bijlage 2 bij deze brief). Twee belangrijke consequenties van de lex silencio!: Opstellen beleid of aanpassen regelgeving: artikel 4:20 e van de voorgestelde paragraaf Awb bepaalt dat Indien in een wettelijk voorschrift of een beleidsregel is bepaald dat in een beschikking steeds bepaalde voorschriften worden opgenomen, dan maken deze ook deel uit van de beschikking van rechtswege. Dat houdt in dat een van rechtswege ontstane vergunning van een aantal basale voorschriften kan worden voorzien. Deze moeten dan wel in de verordening of in beleid worden opgenomen en vastgesteld. Inrichten gemeentelijke organisatie: artikel 4:20 c van de voorgestelde paragraaf Awb bepaalt dat het verantwoordelijke bestuursorgaan een vergunning van rechtswege bekendmaakt binnen twee weken nadat de vergunning is ontstaan. Wordt dat nagelaten, dan kan het bestuursorgaan dwangsommen verbeuren. Dat brengt met zich mee dat binnen de gemeentelijke organisatie goed in beeld moet zijn wanneer termijnen aflopen. De Projectgroep Implementatie Dienstenrichtlijn heeft over de invoering van de lex silencio positivo een factsheet en een handreiking opgesteld: Factsheet lex silencio positivo Handreiking voor medeoverheden: Hoe kunt u de lex silencio positivo invoeren? onderwerp Dienstenrichtlijn en lex silencio positivo datum 2 september

6 Tenslotte: Een lex silencio positivo kan desgewenst ook worden ingevoerd bij vergunningsstelsels die niet onder de werking van de DRL vallen. Voor informatie daarover verwijzen wij naar de handreiking Lex Silencio Positivo die door de VNG is opgesteld in samenwerking met een aantal pioniergemeenten. ( Hoogachtend, Vereniging van Nederlandse Gemeenten mr. R.J.J.M. Pans, voorzitter directieraad onderwerp Dienstenrichtlijn en lex silencio positivo datum 2 september

7 Bijlage I : Dwingende redenen van algemeen belang De dwingende redenen van algemeen belang zijn te vinden in overweging 40 van de Richtlijn. Het begrip dwingende reden van algemeen belang is gaandeweg door het Hof van Justitie ontwikkeld in zijn rechtspraak over de artikelen 43 en 49 van het EG-Verdrag en kan zich nog verder ontwikkelen. Het begrip omvat op dit moment ten minste de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid, als bedoeld in de artikelen 46 en 55 van het Verdrag; handhaving van de maatschappelijke orde; doelstellingen van het sociaal beleid; bescherming van afnemers van diensten; consumentenbescherming; bescherming van werknemers, met inbegrip van de sociale bescherming van werknemers; dierenwelzijn; handhaving van het financieel evenwicht van het socialezekerheidsstelsel; voorkoming van fraude; voorkoming van oneerlijke concurrentie; bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, met inbegrip van stedelijke en rurale ruimtelijke ordening; bescherming van schuldeisers; waarborging van een deugdelijke rechtsbedeling; verkeersveiligheid; bescherming van intellectuele eigendom; culturele beleidsdoelen, met inbegrip van het waarborgen van de vrijheid van meningsuiting, in het bijzonder ten aanzien van de sociale, culturele, religieuze en filosofische waarden van de maatschappij; de noodzaak om een hoog niveau van onderwijs te waarborgen, behoud van de diversiteit van de pers en bevordering van de nationale taal; behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en veterinair beleid. onderwerp Dienstenrichtlijn en lex silencio positivo datum 2 september

8 Bijlage II: Overzicht van de consequenties van de aanvullende doorlichting per onder de reikwijdte van de DRL vallend vergunningsstelsel De meeste bepalingen uit de aanvullende doorlichting hebben geen consequenties voor modelverordeningen, bijvoorbeeld omdat deze geen bepalingen bevatten over behandelingstermijnen, leges of ontvangstbevestigingen. Tenzij anders is vermeld, is dat het geval. Bij de meeste modelverordeningen wordt hierna dan ook slechts gesproken over de lex silencio positivo. Modelverordening kwaliteitsregels Peuterspeelzaalwerk Vanwege voorgenomen wijzigingen in de Wet kinderopvang, waarbij naar zich laat aanzien ook regels voor het peuterspeelzaalwerk in de wet zullen worden opgenomen, komt er waarschijnlijk voor het eind van dit jaar een aangepaste verordening. Er is geen aanleiding om de huidige modelverordening tussentijds aan te passen. De huidige verordening bevat een bepaling over ontvangstbevestigingen die mogelijk aan de DRL moet worden aangepast. Dat zal in de nieuwe verordening worden meegenomen. Gezien de belangen die in het geding zijn, met name die van kinderen, zal er reden zijn om af te zien van een lex silencio positivo. Model Marktverordening (model met één organisator) Er is reden om af te zien van een lex silencio positivo. Er zijn hier rechtmatige belangen van derden, met name marktkooplui, in het geding, zoals bedoeld in artikel 13, vierde lid van de Dienstenrichtlijn. Model Brandbeveiligingsverordening De bestaande modelverordening wordt op afzienbare termijn vervangen vanwege de nieuwe Wet op de veiligheidsregio s. Er is geen aanleiding de bestaande verordening tussentijds inhoudelijk aan te passen. Wel zal de aanvullende doorlichting in de nieuwe verordening worden meegenomen. Gezien het maatschappelijk belang van brandveiligheid lijkt een lex silencio positivo hier overigens niet wenselijk. Model Speelautomatenhallenverordening Bij deze verordening doet zich een uitzonderingssituatie voor wat betreft de looptijd van de vergunning. Omdat het aantal vergunningen doorgaans beperkt is, zou er volgens de Dienstenrichtlijn in dit geval juist wel periodiek heroverwogen moeten worden. Zonodig wordt de verordening hierop aangepast. Een lex silencio positivo lijkt hier niet wenselijk om dwingende redenen van algemeen belang, zoals de openbare orde. onderwerp Dienstenrichtlijn en lex silencio positivo datum 2 september

9 Model Huisvestingsverordening Er bestaan geen duidelijke bezwaren tegen een lex silencio positivo. Paragraaf Awb wordt van toepassing verklaard. Model Afvalstoffenverordening Een lex silencio positivo lijkt hier niet wenselijk om dwingende redenen van algemeen belang, zoals de openbare orde. Paragraaf Awb wordt niet van toepassing verklaard. Model Bouwverordening Vanwege diverse wijzigingen van wet en regelgeving zullen de meeste bepalingen die onder de werking van de Dienstenrichtlijn vallen verdwijnen. Er is zelfs een reële kans dat de Model Bouwverordening geheel zal kunnen vervallen. Er is dan ook geen aanleiding om in de 13 e serie van wijzigingen van de Model Bouwverordening aanpassingen aan de Dienstenrichtlijn door te voeren. Mocht er nog een 14 e serie van wijzigingen komen, dan zal die de gelegenheid bieden om de op dat moment noodzakelijke aanpassingen te doen. Voorbeeldleefmilieuverordening Hier gelden dezelfde opmerkingen als hiervoor gedaan bij de Model Bouwverordening. Algemene Plaatselijke Verordening (APV) Ontheffing van het verbod optreden als straatartiest Het aanwijzen van een gebied waar het verboden is als straatartiest op te treden zal doorgaans op initiatief van het college zelf gebeuren, en niet op aanvraag. Mocht dat wel aan de orde zijn, dan bestaan er geen duidelijke bezwaren tegen een lex silencio positivo. Datzelfde geldt voor een ontheffing op aanvraag van het verbod. Paragraaf wordt op het gehele artikel van toepassing verklaard. Evenementen Kleinere evenementen zijn al vergunningsvrij. Voor grotere evenementen is een lex silencio positivo niet wenselijk om dwingende redenen van algemeen belang, zoals de openbare orde. Paragraaf Awb wordt niet van toepassing verklaard. onderwerp Dienstenrichtlijn en lex silencio positivo datum 2 september

10 Expoitatievergunning horeca Deze vergunning richt zich met name op bescherming de openbare orde. Een lex silencio positivo lijkt dan ook niet wenselijk om dwingende redenen van algemeen belang. Paragraaf Awb wordt niet van toepassing verklaard. Overigens wordt momenteel bezien of verdere deregulering van deze bepaling mogelijk is. Ontheffing van het verbod tot recreatief nachtverblijf buiten kampeerterreinen Dit artikel dient met name de bescherming van natuur en milieu. Het zou hoogst onwenselijk zijn als er een vergunning van rechtswege zou ontstaan die toestaat dat in een kwetsbaar natuurgebied gekampeerd wordt. Paragraaf Awb wordt niet van toepassing verklaard. Ventverbod: In dit artikel wordt verboden om te venten, als daardoor de openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid of milieu in gevaar komen. Er is geen sprake van een ontheffingsmogelijkheid of een andere beslissing op aanvraag. Een lex silencio is hier niet aan de orde. Expoitatievergunning speelgelegenheid: Een lex silencio positivo lijkt hier niet wenselijk om dwingende redenen van algemeen belang, zoals de openbare orde. Paragraaf Awb wordt niet van toepassing verklaard. Vergunning seksinrichting: Een lex silencio positivo lijkt hier niet wenselijk om dwingende redenen van algemeen belang, zoals de openbare orde en volksgezondheid. Paragraaf Awb wordt niet van toepassing verklaard. Vergunning organisatie snuffelmarkt: Er bestaan geen duidelijke bezwaren tegen een lex silencio positivo. Paragraaf Awb wordt van toepassing verklaard. onderwerp Dienstenrichtlijn en lex silencio positivo datum 2 september