DE DIENSTVERLENING VAN DE VDAB EN DE ROL VAN ICT: EEN VOORONDERZOEK

Transcriptie

1 Spoor egovernment DE DIENSTVERLENING VAN DE VDAB EN DE ROL VAN ICT: EEN VOORONDERZOEK Davy Janssen Rapport D/2006/10106/001 Januari 2006 Algemeen secretariaat - Steunpunt Beleidsrelevant onderzoek BESTUURLIJKE ORGANISATIE VLAANDEREN E. VAN EVENSTRAAT 2 C - B-3000 LEUVEN BELGIE Tel: Fax: sbov@soc.kuleuven.be

2

3 De dienstverlening van de VDAB en de rol van ICT: een vooronderzoek Spoor egovernment DE DIENSTVERLENING VAN DE VDAB EN DE ROL VAN ICT: EEN VOORONDERZOEK ABSTRACT Dit rapport geldt als een vooronderzoek naar de rol van ICT in de strategie van dienstverlening van de Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding (VDAB). Het is vooral gestoeld op documentanalyse, in het bijzonder met betrekking tot de jaarverslagen van de VDAB sinds haar oprichting. Het rapport is het eindproduct van een Seminarie Management en Bestuur in het tweede semester van 2004/2005. In dit seminarie, getiteld ICT en Dienstverlening: de case VDAB, werd de problematiek van ICT en overheidsdienstverlening geïntroduceerd en werd de VDAB als een casestudy onderzocht. Het seminarie werd gegeven door Davy Janssen en de volgende studenten werkten eraan mee: Veronique Boudin, Katrin Janssen, Jonas Lefèvre, Klaas Rubens, en Amy Van Looy. Davy Janssen 1

4

5 De dienstverlening van de VDAB en de rol van ICT: een vooronderzoek DE DIENSTVERLENING VAN DE VDAB EN DE ROL VAN ICT: EEN VOORONDERZOEK INHOUDSTAFEL Abstract... 1 HOOFDSTUK 1 Inleiding... 9 HOOFDSTUK 2 New Public Management en Klantgerichte dienstverlening in de context van overheidsorganisaties New Public Management, egovernment en openbare dienstverlening New Public Management Bureaucratie De benadering van NPM Invloed van NPM op de dienstverlening in de openbare sector De verschillende rollen van de burger De samenhang tussen NPM en e-government Besluit Klantgerichte dienstverlening en ICT Inleiding Aanleidingen voor klantgericht werken Algemene aanleidingen voor het streven naar een betere publieke dienstverlening Specifieke aanleidingen voor meer klantgerichtheid ICT en klantgerichte dienstverlening e-government als dominante strategie voor klantgericht werken Gevolgen en randvoorwaarden van klantgericht werken (Her)inrichting van front-office en back-office Samenwerking tussen organisaties Standaardisatie Betrouwbare en veilige communicatie De kenbare klant Davy Janssen 3

6 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen Klantgerichtheid in de publieke sector is niet vanzelfsprekend Klantgerichtheid in de publieke sector is niet voldoende Van klantgerichtheid naar vraaggerichtheid Vervaging onderscheid publiek-privaat Vervaging onderscheid klant-participant Verandering verdeling van verantwoordelijkheden HOOFDSTUK 3 De Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling - Modernisering en Informatisering van de Arbeidsbemiddeling Inleiding Historiek Structuur Beheerscontract als sturingsmechanisme Deconcentratie en decentralisatie Opdeling gratis en commerciele diensten Keerpunt in de organisatie Beleid en Strategie Mission statement Strategische pijlers Klantgerichtheid Arbeidsbemiddeling in al zijn aspecten Bemiddeling Begeleiding Weer-Werk Jobclub Dienst Maatschappelijk Werk Psychologische Dienst Vlaanderen (PDV) Beroepsopleiding Naar een geïntegreerde trajectbegeleiding Evolutie van de trajectwerking Module 1. Basisdienstverlening voor werkzoekenden Module 2. Screening: diagnosestelling en trajectbepaling Module 3. Sollicitatietraining en begeleiding Module 4. Beroepsspecifieke opleiding Module 5. Persoonsgerichte vorming Module 6. Opleiding en begeleiding op de werkvloer Spoor egovernment

7 De dienstverlening van de VDAB en de rol van ICT: een vooronderzoek Module 7. Trajectbegeleiding en opvolging Dienstverlening aan werkgevers Het gebruik van ICT bij de VDAB ICT in de interne organisatiewerking ICT in de dienstverlening naar eindgebruikers Het Werk-Informatiesysteem (WIS): opzet en evoluties Het Werk-informatiesysteem (WIS): gebruik en resultaten Kandidaten Informatie Selectiesysteem (KISS): opzet en evoluties Kandidaten Informatie Selectiesysteem (KISS): gebruik en resultaten De website van de VDAB: 66 Naar een geautomatiseerde jobmatching Overige kanalen van dienstverlening Periode De VDAB en de arbeidsmarkt Call Center Vernieuwingen aan de site Portaalsite Testmanager Mail op Maat Dossiermanager Profiel Mijn VDAB Klantentevredenheid Klantentevredenheid over de basisdienstverlening Klantentevredenheid over E- VDAB Klachtenbehandeling Innovatieplan Werkwinkels Strategische innovatiedomeinen Verdere ontwikkelingen Conclusie HOOFDSTUK 4 Arbeidsbemiddeling in een internationale context: Nederland, Duitsland, Zweden Inleiding Davy Janssen 5

8 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen 4.1 Zweden Inleiding De informatisering van het AMV Het AF-90 systeem of job-mediation systeem Klantenbenadering en klantenservice Een overzicht vanaf 1980 maakt de evolutie duidelijk Besluit Modernisering en informatisering van de arbeidsbemiddeling in Duitsland - de Bundesanstalt für Arbeit Inleiding Evolutie van klantgerichtheid Informatisering van de arbeidsbemiddeling met CoArb Gevolgen van de informatisering Modernisering en informatisering van de arbeidsbemiddeling in Nederland Werk.nl Inleiding De rol van ICT in een multi-channel access strategie De meerwaarde van een door de overheid beheerde vacaturewebsite Algemene leerervaringen omtrent de case Werk.nl HOOFDSTUK 5 Online werk zoeken: een analyse van twee vacaturesites van overheidsorganisaties Werk.nl Sitemap beschrijving Home Werk zoeken Informatie over werk Personeel zoeken Uw gegevens Nieuws Hulp Plattegrond Handleiding Snel zoeken Andere diensten Mogelijkheden als ingeschreven werkzoekende Spoor egovernment

9 De dienstverlening van de VDAB en de rol van ICT: een vooronderzoek 5.2 vdab.be Sitemap beschrijving Home Werk zoeken Werk aanbieden Opleidingen Info Werk zoeken On line werk zoeken Mijn VDAB Dossiermanager Je sollicitatieruimte Opleidingscheques Online Opleidingen zoeken HOOFDSTUK 6 Conclusie Literatuurlijst Davy Janssen 7

10

11 Hoofdstuk 1: Inleiding HOOFDSTUK 1 INLEIDING Het onderwerp van deze literatuurstudie, die als een vooronderzoek bij een meer diepgaande casestudie fungeert, is de overheidsdienstverlening van arbeidsbemiddeling, waarvoor in Vlaanderen de Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding (VDAB) bevoegd is. De overkoepelende onderzoeksvraag is de volgende: Welke (evolutie in) strategie van dienstverlening met betrekking tot arbeidsbemiddeling kenmerkt de VDAB en welke rol speelt ICT hierin? De specifieke aandacht voor het belang van nieuwe informatie- en communicatietechnologieën (ICT) in een strategie van dienstverlening, is terug te brengen tot de bredere onderzoeksagenda van het zogenaamde e-government, waarin dit onderzoek gekaderd is. Anderzijds is het ook zo dat de VDAB als organisatie in haar communicatie zelf ook steeds de nadruk legt op het belang van ICT als een kritische succesfactor voor een bewuste strategie van dienstverlening. De globale filosofie achter deze strategie is dat ICT wordt ingezet om een aantal middelen of tools te ontwikkelen waarmee een deel van de te bedienen doelgroep zichzelf kan behelpen, waardoor er tijd en middelen overblijven voor de organisatie om het overblijvende deel van de doelgroep beter te bedienen. Men spreekt in dit kader over het stimuleren van de zelfredzaamheid van de klant. Het doel van deze voorstudie bestaat er vooral in kennis op te doen in verband met de te bestuderen organisatie. De volgende zaken komen aan bod: - De (evolutie van) de strategie van dienstverlening m.b.t. arbeidsbemiddeling - Het beschrijven van de rol van ICT hierin - Het identificeren van de sleutelmomenten in de informatisering van de VDAB - Het beschrijven van de (evolutie in de) visie op de rol van de arbeidsbemiddelaar en de rol van de werkzoekende in het proces van arbeidsbemiddeling In hoofdstuk 2 wordt van start gegaan met het plaatsen van de problematiek van het onderzoek in een ruimer kader van bestuurskundige ideeën en theorieën over overheidsdienstverlening in de context van een modern overheidsmanagement. De begrippen Davy Janssen 9

12 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen New Public Management, e-government en klantgerichte dienstverlening komen er aan bod en worden gerelateerd aan het onderwerp van het onderzoek. In hoofdstuk 3, de hoofdmoot van deze studie, wordt de strategie van arbeidsbemiddeling bij de VDAB en de rol van ICT hierin besproken. Dit gebeurt voornamelijk op basis van een analyse van de jaarverslagen van deze organisatie sinds haar ontstaan. In een vierde hoofdstuk wordt er over de grenzen gekeken naar drie buitenlandse overheidsorganisaties bevoegd voor arbeidsbemiddeling. Achtereenvolgens worden het Zweedse National Labor Market Agency, het Duitse Bundesanstalt für Arbeit, en het Nederlandse Centrum voor Werk en Inkomen (en haar virtuele pendant Werk.nl) besproken. Ook hier is er bijzondere aandacht voor de rol van ICT in een strategie van klantgerichte dienstverlening. Het vijfde en laatste inhoudelijke hoofdstuk, is een detailanalyse van twee internetsites die als portaalsites van arbeidsbemiddelingsorganisaties fungeren. Aangezien het internet een centrale rol speelt, zowel bij de Vlaamse VDAB als bij het Nederlandse Centrum voor Werk en Inkomen, leek het de moeite waard om een analyse te maken van de mogelijkheden van een werkzoekende om via het internet met deze organisaties te interageren. 10 Spoor egovernment

13 Hoofdstuk 2: New Public Management en Klantgerichte dienstverlening HOOFDSTUK 2 NEW PUBLIC MANAGEMENT EN KLANTGERICHTE DIENSTVERLENING IN DE CONTEXT VAN OVERHEIDSORGANISATIES 2.1 NEW PUBLIC MANAGEMENT, EGOVERNMENT EN OPENBARE DIENSTVERLENING New Public Management De opkomst van het New Public Management (NPM) in de twee laatste decennia heeft een ingrijpende verandering veroorzaakt in het denken over de manier waarop overheidsorganisaties best georganiseerd worden. Het is de bedoeling van dit hoofdstuk om de voornaamste pijlers van deze manier van denken uit de doeken te doen, zonder evenwel alle aspecten ervan volledig uit te werken. De focus ligt op de effecten van het NPM op de dienstverlening naar eindgebruikers of klanten, en niet op de organisatie-interne gevolgen van het NPM. Bureaucratie Het NPM ontstond echter niet zomaar. Het kan gezien worden als een reactie op de tot dan toe overheersende manier van organiseren in de publieke sector. Deze organisatiewijze kan men het best typeren als een bureaucratie. Bureaucratie is een begrip dat vele ladingen dekt. Zo kan men het zien als een manier van werken (waarbij bureaucratie vaak gekoppeld wordt aan een uitvoerig stelsel regels en procedures die de manier van werken sterk bepalen), als een middel om al dan niet efficiënt te werken, of als een verwijzing naar de bureaucratie, de groep mensen die men met dit type organisatie associeert. Deze uiteenzetting focust zich echter op bureaucratie als het ideaaltype voor een politieke en sociale organisatie: in deze betekenis is bureaucratie een organisatiestructuur die tot de jaren 1970 in vele overheidsorganisaties overheerste. In deze manier van organiseren steunt macht en hiërarchie op rationaliteit: de wederzijdse erkenning van formele regels laat toe de machtsverhoudingen binnen de organisatie te bepalen (Page, 1985). Davy Janssen 11

14 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen De voornaamste eigenschappen van deze organisatiestructuur kunnen we vastleggen in negen centrale kenmerken (Hadden, 1997): - Persoonlijk vrij: dit slaat op het feit dat de leden van de organisatie niet gebonden zijn aan de organisatie, bijvoorbeeld door een familieband. Dit impliceert ook dat de organisatie vrij is medewerkers te ontslaan en aan te werven. - Hiërarchie: posities binnen de organisatie zijn georganiseerd in een bepaalde hiërarchie, waarbij sommige posities over meer macht beschikken dan andere. De macht is gekoppeld aan de positie, niet aan de persoon die de functie uitoefent. - Duidelijke afbakening van bevoegdheden: elke functie en positie heeft een duidelijk omschreven geheel van taken, verantwoordelijkheden en vereisten. - Duidelijke scheiding tussen functie en individu: Zoals eerder bij het kenmerk van hiërarchie werd vermeld, worden posities in een bureaucratie niet verbonden aan een bepaalde persoon, maar aan de verwachtingen en verantwoordelijkheden die ze inhouden. - Technische kwalificaties: functies kunnen bepaalde kwalificaties vereisen, waarvoor de uitoefenaar zich moet bijscholen. Die technische vereisten bepalen ook de promotie en de selectie. - Wedde afhankelijk van de functie: aan elke functie is een bepaald salaris gekoppeld, dat vaak in een contract is vastgelegd. - Functie is de primaire taak: er wordt verwacht dat de persoon die de functie uitoefent tijd en energie in de uitoefening van de taken investeert. - Carrière binnen de organisatie: de medewerkers maken carrière binnen de organisatie, op basis van technische kwalificaties en vaardigheden (dus niet op basis van vriendschap, of persoonlijke voorkeuren). - Discipline: iedereen in de organisatie moet werken binnen de regels van de organisatie. Wanneer een individu deze regels overtreedt, kan hij gesanctioneerd worden, of ontslagen worden uit zijn functie. De benadering van NPM Vanaf de jaren 70 kwam er meer en meer kritiek op het klassieke paradigma, dat tot slechte prestaties en verminderde efficiëntie zou leiden. Daarom werd steeds meer gepleit voor de introductie van organisatie- en managementtechnieken uit de privé-sector in de publieke sector, onder het motto Run government like a business. Concreet hield dit enkele centrale principes in die in overheidsorganisaties moesten worden toegepast, zoals het beoordelen op prestaties, het werken met flexibele contracten, het introduceren van het marktmechanisme, etc (McNulty en Ferlie, 2001; van Duivenboven en Lips, 2005). 12 Spoor egovernment

15 Hoofdstuk 2: New Public Management en Klantgerichte dienstverlening Homburg en Bekkers onderscheiden negen grote kenmerken van de NPM benadering (Homburg en Bekkers, 2005): - Klantgericht denken - Prestatiegericht denken - Voortdurende focus op kwaliteitsverbetering - Nadruk op decentralisatie - Goed budgetbeheer - Opwaartse aansprakelijkheid, afhankelijk van de geleverde prestaties - Een personeelsbeleid dat gebaseerd is op prestaties - Een organisatiestructuur die is opgedeeld in verschillende delen - Actief management, en modernisering van de instrumenten waarover de manager beschikt In verband met de overheidsorganisatie die het onderwerp van deze studie uitmaakt, de Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling (VDAB), zullen we nagaan in hoeverre deze organisatie zich inschrijft in de principes van het New Public Management en welke mogelijke gevolgen dit heeft voor de dienstverlening. De zeven strategische pijlers die in het eerste jaarverslag van de VDAB (VDAB, 1990) zijn opgenomen, laten aan duidelijk alvast niets te wensen over en komen dan ook verrassend goed overeen met de hierboven geschetste algemene principes van NPM: 1. Arbeidsmarktkennis. Door middel van informatie- en communicatietechnologie (de SIMONA databank) een goed inzicht krijgen in de arbeidsmarkt. 2. Flexibiliteit van dienstverlening. Dit word bereikt o.a. door een deconcentratie van de VDAB vestigingen in heel Vlaanderen en door een gedeeltelijke decentralisering van de beslissingsbevoegdheid. 3. Integratie. Externe integratie door samenwerking met derde partijen en interne integratie tussen de drie luiken van de VDAB dienstverlening (tewerkstelling, begeleiding en opleiding). 4. Segmentatie. De dienstverlening wordt afgestemd op de behoeften van doelgroepen. Op deze manier komt men ook tot een opdeling tussen de gratis (universele) dienstverlening en de zogenaamde merit services (tegen betaling). 5. Werken met objectieven. Centraal vastgelegde doelstellingen worden in de regionale diensten vertaald in te behalen objectieven. 6. Imagoverbetering. Promotie van het dienstenpakket door professionele informatie- en promotiecampagnes. 7. Human Resources Management. Een actief personeelsbeleid met aandacht voor opleiding en bijscholing, loopbaanplanning en een cultuur van samenwerking In het jaarverslag van 1992 wordt hieraan dan nog een achtste pijler toegevoegd: 8. Klantgerichtheid. Klantgerichtheid als attitude die gestimuleerd wordt bij het VDAB personeel. Davy Janssen 13

16 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen Het verschil met het traditionele paradigma van overheidsorganisatie is duidelijk: NPM staat voor een meer bedrijfsgerichte aanpak van de overheidsinstellingen. Er is een overgang van een op zichzelf gerichte dienstverlening naar een klantgerichte dienstverlening, van een gecentraliseerde organisatie naar een functioneel gedecentraliseerde structuur, en een verschuiving van de focus naar geleverde prestaties. In het voorwoord van het VDAB jaarverslag van 1990 drukt met het als volgt uit (VDAB, 1990): Er is een evolutie naar een gedecentraliseerde VDAB met een sterke functionele organisatie waar plaats is voor creativiteit en partnership. Dit is iets anders dan het administratieve model Invloed van NPM op de dienstverlening in de openbare sector Zoals eerder vermeld, wordt in de NPM benadering de focus op de burger als klant van de overheid gelegd. NPM ziet de overheid als een aanbieder van (openbare) diensten, gericht op bepaalde klanten. Dit betekent niet alleen dat er een verandering optreedt in de diensten die worden aangeboden (die meer gebaseerd zullen zijn op wat de klanten vragen), maar ook dat er een verandering optreedt in de relatie tussen overheid en burger. Aangezien de burger nu immers klant wordt, ontstaan er ook meer directere vormen van feedback: als een klant ontevreden is kan hij zijn ongenoegen uiten, en de overheid op zijn verantwoordelijkheid wijzen. Dit soort aansprakelijkheid van de overheid betekent ook een duidelijk verschil met de klassieke bureaucratie, waar eerst de volledige hiërarchische lijn van aansprakelijkheid doorlopen moet worden. Dit aspect, samen met nog enkele andere effecten, maakt dat de doelstellingen van NPM in grote mate gelijklopend zijn met het opzet van e-government (van Duivenboden en Lips, 2005; Homburg en Bekkers, 2005). Wat echter opvalt is dat hoewel de visie van de burger als klant zeker zijn waarde heeft, het ook als een soort oogklep kan dienen: de overheid moet zich ervoor hoeden de burger alléén als klant te bekijken, en de andere rollen uit het oog te verliezen. Deze bedenking vinden we zowel bij Homburg en Bekkers als bij van Duivenboden en Lips terug: zij onderscheiden meerdere rollen voor de burger, gaande van de burger als kiezer, belastingbetaler, onderdaan, werknemer (als hij in de administratie werkt) en klant (Homburg en Bekkers, 2005; van Duivenboden en Lips, 2001). Een loutere focus op het aspect klant houdt dus een te grote 14 Spoor egovernment

17 Hoofdstuk 2: New Public Management en Klantgerichte dienstverlening beperking in van de interactie met de burger, zéker wanneer men echt aan e-government wil gaan doen. We kunnen zes kernaspecten onderscheiden wat betreft de visie van NPM op de burger als klant (van Duivenboden en Lips, 2005): - Focus op diensten: er wordt nadruk gelegd op het aanpassen van de diensten aan de wensen van de burger. Hoe kan de overheid diensten aanbieden die beter aansluiten bij wat de burger wil? - Productiviteit: hoe kunnen de bestaande budgetten efficiënter besteed worden, en kunnen er dus meer diensten worden aangeboden? - Introductie van het marktmechanisme: NPM gaat ervan uit dat concurrentie en competitie leiden tot een hogere kwaliteit van dienstverlening, en dat men zo de negatieve effecten van de bureaucratie tegen kan gaan. - Decentralisatie: Om sneller te kunnen reageren, is een functioneel gedecentraliseerde organisatie beter, aangezien een bepaalde dienst in zekere mate autonoom kan handelen. - Beleid scheiden van dienstverlening: In veel landen heeft men de zogenaamde front office, waar de uitvoering van beleid gebeurt, afgescheiden van de achterliggende beleidsvorming, om de efficiëntie van de dienstverlening te verhogen. - Aansprakelijkheid voor resultaten: In plaats van naar de hiërarchische positie te kijken voor aansprakelijkheid, wordt in de NPM benadering gekeken naar de prestaties om tot een beoordeling te komen. In al deze centrale aspecten van de klantgerichte benadering merken we een sterke bedrijfseconomische focus op. De klant en de dienstverlening naar die klant toe staan steeds centraal. Verder kan men zich afvragen of burgers überhaupt zomaar als klanten kunnen beschouwd worden. De rol van de klant in de publieke sector vertoont immers enkele grote verschillen met die van een gewone klant. - Burgers zijn wel vaak klant van overheidsdiensten, maar zijn dat niet altijd uit vrije wil. Het vanzelfsprekende voorbeeld hiervan is belastingen: elke burger dient deze te betalen. Dit hoeft een klantgerichte dienstverlening echter niet in de weg te staan. - De burger heeft niet altijd keuzemogelijkheden wat betreft de leverancier van openbare diensten. In de privé sector kan de klant kiezen uit verschillende leveranciers, maar voor overheidsdiensten is er vaak maar één aanbieder. Iemand die bijvoorbeeld een rijbewijs wil behalen, kan hiervoor enkel bij de overheid terecht. - Aan de andere kant heeft de burger vaak het recht op een openbare dienst, wat in een gewone koper-verkoper situatie vaak niet het geval is. Als voorbeelden gelden uitkeringen of de sociale zekerheid, die bepaalde basisdiensten voorzien waar elke burger recht op heeft. Is een klantgerichte overheid dus wel toepasselijk en gewenst? Van Duivenboden en Lips pleiten voor een andere manier van denken, namelijk responsief beleid, waarbij meer nadruk Davy Janssen 15

18 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen wordt gelegd op de verschillende rollen die de burger kan spelen, en niet louter op de rol van klant. Deze conclusie vinden we ook terug bij Homburg en Bekkers, zij het onder andere vorm: zij gaan uit van de relaties die de overheid met de burger kan hebben, en menen dat de relatie met de burger als klant daar slechts één van is (Homburg en Bekkers, 2005; Van Duivenboden en Lips, 2005) De verschillende rollen van de burger Zoals eerder gezegd, leggen overheden te veel de nadruk op de rol van de burger als klant, maar wordt te weinig rekening gehouden met de andere rollen van de burger (en dus ook met de andere relaties die de overheid met deze burger kan hebben). Van Duivenboden en Lips (2005) onderscheiden vier grote rollen die de burger kan hebben: - De burger als klant: de burger wordt, naar analogie met de marktwerking, gezien als een afnemer van openbare diensten. Zijn keuzevrijheid en beleidsinvloed beperkt zich tot het kunnen kiezen tussen verschillende alternatieven die worden aangeboden. Op deze manier kan de klant zijn voorkeuren of (on)tevredenheid met de overheid uitdrukken. - De burger als kiezer: dit is de rol waarin de burger op geregelde tijdstippen deelneemt aan verkiezingen en door zijn stem uit te brengen zijn voor- of afkeur voor de politiek uitspreekt. - De burger als citoyen of staatsburger: dit is de rol waarin de burger niet enkel bij verkiezingen zijn stem uitbrengt maar zich ook op andere momenten, op allerlei manieren, engageert voor de samenleving waarvan hij deel uitmaakt. - De burger als onderdaan: dit is rol waarin de nadruk ligt op de plichten en verplichtingen van de burger Vooral de rollen van citoyen en kiezer zijn van belang wanneer we het hebben over interactief beleid (wat e-government probeert te bereiken) (Van Duivenboden en Lips, 2005: , Homburg en Bekkers, 2005: ). Dit belang van de rol van de citoyen vinden we ook bij Christensen terug: het geheel van rechten waarover de burger in deze rol beschikt is veel uitgebreider dan de rechten die hij heeft in zijn rol als klant van de overheid. Daarom is het beter om ook met die rol rekening te houden bij het ontwikkelen van een interactievere relatie met de burger, wat men onder andere via e-government probeert te bereiken. 16 Spoor egovernment

19 Hoofdstuk 2: New Public Management en Klantgerichte dienstverlening De samenhang tussen NPM en e-government Uit bovenstaande uiteenzetting zijn dus twee belangrijke punten naar voor gekomen: - NPM zorgt voor een grotere focus op de burger als klant van de overheid. - De burger kan echter ook op andere manieren met de overheid interageren, en hiermee dient rekening te worden gehouden. Het is vooral door die verschuiving van de focus naar de klantgerichte dienstverlening dat NPM mogelijkheden heeft geopend voor de ontwikkeling van e-government. Maar wat voor type e-government? Het valt op dat bij de ontwikkeling van e-government zoals het op dit moment bestaat, er bijna géén inspraak is geweest van de burger. Dus hoewel de NPM benadering wel aanzette tot een overheid die beter aangepast was aan de omgeving, lijkt de uiteindelijke implementatie ervan eerder een aanbodgericht e-government te zijn: van veel interactie is er (nog) geen sprake, de overheid neemt eerder aan wat de burger (de klant) wil, en handelt op basis daarvan (Van Duivenboven en Lips, 2005: ). Wat de auteurs van beide teksten bepleiten is een ruimere opvatting van het concept e- government. Op dit moment is e-government immers nog vooral supply-driven, dit wil zeggen ontwikkeld vanuit het standpunt van de aanbieder (in dit geval de overheid). Van Duivenboden en Lips stellen voor een ruimere visie op e-government te ontwikkelen, waarbij niet louter een website gebruikt wordt om diensten aan te bieden, maar waarbij ook met de andere rollen van de burger (met name die van citoyen en stemgerechtigde) rekening wordt gehouden. Deze redenering vinden we ook terug bij Homburg en Bekkers, die verschillende relaties onderscheiden tussen overheid en andere actoren: - Government-to-Consumer (G2C): dit zijn alle verhoudingen tussen overheid en burger. - Governement-to-Business (G2B): dit zijn der verhoudingen tussen overheid en de verschillende ondernemingen. - Government-to-Government (G2G): dit zijn de relaties tussen de verschillende overheden of overheidsniveaus Bij de dienstverlening aan burgers ligt de focus natuurlijk op de G2C relatie, maar ook hier komt de kritiek naar voor dat het huidige klantgerichte beleid zich teveel toespitst op de rol Davy Janssen 17

20 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen van de burger als klant. De auteurs onderscheiden verschillende soorten G2C relaties die de overheid kan hebben met de burger. Op dit moment vinden we in e-government vooral G2C relaties terug die gericht zijn op het leveren van diensten. Bijvoorbeeld een website die bepaalde informatie verstrekt, of toelaat bepaalde verrichtingen elektronisch af te handelen. Daarnaast zou e-government zich echter ook kunnen toeleggen op de burger als stemgerechtigde: een evident voorbeeld hiervan zou online stemmen zijn (wat in enkele landen al bestaat). Een derde vorm van interactie met de burger zou dan in de rol als citoyen zijn. Discussieforums en dergelijke zijn hier voorbeelden van. Deze vorm van e-government is vooral gericht op de interactie met de burger (Homburg en Bekkers, 2005) Besluit NPM heeft zonder twijfel een grote impact gehad op de dienstverlening van de overheid. Door een meer klantgerichte benadering biedt NPM een geschikt platform om de dienstverlening te moderniseren (met behulp van bijvoorbeeld e-government). Maar tegelijkertijd betekent de klantgerichte focus van NPM ook een beperking op die dienstverlening, aangezien met de andere aspecten die de burger kenmerken uit het oog dreigt te verliezen. Daarom pleiten de auteurs voor een verbreding van de visie op e-government, die ook oog heeft voor de andere rollen van de burger. We denken dan vooral aan de rollen van stemgerechtigde, en citoyen. Hierdoor kan niet alleen de dienstverlening naar de burger, maar ook de interactie met de burger verbeterd worden. 2.2 KLANTGERICHTE DIENSTVERLENING EN ICT Inleiding Sinds het afgelopen decennium hebben publieke organisaties in toenemende mate aandacht voor klantgericht werken. Dit lijkt in de jaren 1980 te zijn ingegeven door het Angelsaksische gedachtegoed van New Public Management. Hierdoor kwam er meer aandacht voor een bedrijfsmatige aanpak en voor de mogelijkheden van ICT. (Van Duivenboden en Lips, 2001; Van Duivenboden e.a., 2002) 18 Spoor egovernment

21 Hoofdstuk 2: New Public Management en Klantgerichte dienstverlening Er zijn vier doelstellingen te onderscheiden die ten grondslag liggen aan de invoering van het concept klantgericht werken : meer effectiviteit van de dienstverlening, meer interne efficiëntie, een beter imago en nieuwe uitdagingen voor managers en medewerkers. (Van Duivenboden e.a., 2002) Aanleidingen voor klantgericht werken Algemene aanleidingen voor het streven naar een betere publieke dienstverlening Door de omvang en de complexiteit van het dienstenaanbod ondervinden zowel burgers als publieke organisaties problemen. Zo vinden burgers de publieke dienstverlening ondermaats, met lastige openingsuren en lange wachttijden. Bovendien weten burgers vaak niet waar ze met hun vragen terechtkunnen of welke diensten er bestaan. (Van Duivenboden en Lips, 2001) Publieke organisaties zijn zich de afgelopen jaren steeds meer bewust geworden van vier problemen: de kosten omtrent de beleidsuitvoering, inefficiënties (zoals dezelfde informatie herhaaldelijk verzamelen door verschillende diensten), de kwaliteit van publieke dienstverlening en de verantwoording van deze kwaliteit. (Van Duivenboden en Lips, 2001) Specifieke aanleidingen voor meer klantgerichtheid De metafoor van de klant is een dominante factor bij de veranderingen in publieke organisaties. Diverse auteurs geven drie verklaringen waarom de aandacht voor klantgerichtheid in de publieke sector tegenwoordig zo groot is. (Van Duivenboden en Lips, 2001; Van Duivenboden e.a., 2002) Veranderende verwachtingen bij burgers Door een toegenomen mondigheid van burgers en de snelle veranderingen bij concurrerende bedrijven zijn burgers klanten die goed bediend willen worden. Ook van overheidsorganisaties wordt verwacht dat ze diensten leveren die toegespitst zijn op het individu. Het vertrouwen in de goede bedoelingen van overheidsorganisaties is minder Davy Janssen 19

22 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen vanzelfsprekend geworden, omdat men gewend wordt aan resultaten. (Van Duivenboden en Lips, 2001; Van Duivenboden e.a., 2002) Complexere, maatschappelijke omgeving Door een veranderende omgeving dient de overheid nieuwe sturingsvormen te ontwikkelen voor een externe oriëntatie. De overheid is immers één van de partijen in een netwerk geworden, die gezamenlijk een invloed hebben op de omgeving. Momenteel is een centrale sturing onmogelijk. Bovendien worden burgers meer op hun eigen verantwoordelijkheden aangesproken. (Van Duivenboden en Lips, 2001; Van Duivenboden e.a., 2002) Ander aanbod van publieke diensten door nieuwe ICT Ontwikkelingen in ICT maken een ander aanbod van publieke diensten mogelijk, bijvoorbeeld dienstverlening op maat, op verschillende locaties, geïntegreerd en pro-actief. Zo kan men beter inspelen op de individuele wensen en behoeften van burgers. (Van Duivenboden en Lips, 2001; Van Duivenboden e.a., 2002) ICT en klantgerichte dienstverlening Aan Informatie- en communicatietechnologieën (ICT s) worden een aantal eigenschappen toegedicht die ingezet kunnen worden om overheidsdienstverlening te verbeteren (Bekkers, Zouridis, 1998). Een eerste belangrijke eigenschap van ICT is calculatie. Hierdoor wordt automatisering mogelijk zodat routinematige taken aanzienlijk versneld worden. Een tweede eigenschap is transparantie. Door het koppelen van verschillende databestanden verkrijgt men een beter inzicht in de beleidsontwikkelingen. De keerzijde hiervan is een grotere controle van de burgers, maar ook van het overheidspersoneel. Als derde eigenschap van ICT beschrijft men de nieuwe communicatiemogelijkheden. De mogelijkheid tot transacties op afstand ontstaat dankzij het internet. Dankzij de laatste eigenschap wordt het mogelijk om naast bestaande netwerken ook virtuele netwerken te creëren. 20 Spoor egovernment

23 Hoofdstuk 2: New Public Management en Klantgerichte dienstverlening De hierboven geschetste eigenschappen maken van ICT s interessante technologieën om bestaande dienstverleningsprocessen te moderniseren. De volgende mogelijke consequenties van het inzetten van ICT worden beschreven (Bekkers & Zouridis, 1998). Dankzij automatisering zal de snelheid van de dienstverlening toenemen, wat leidt tot een versnelde en kosteffectieve afhandeling van diensten. De nieuwe toegangskanalen die gecreëerd worden door ICT, zoals de portaalsite s en kiosken, verhogen de publieke toegankelijkheid van de diensten. Bekkers en Zouridis (1998) zien communicatie en transacties op afstand ontstaan dankzij ICT. Als het elektronisch identificeren en betalen realiteit wordt, worden overheidsorganisaties nog toegankelijker. Men kan dan op afstand diensten afnemen. Een geïndividualiseerde dienstverlening wordt mogelijk door het koppelen van verschillende databestanden. De transparantie van cliënten wordt op deze manier verhoogd. Als laatste gevolg zijn er nog de verbindingen en communicatie over de organisatiegrenzen heen. Bekkers en Zouridis (1998) stellen zich ook enkele meer beschouwelijke vragen over de bijdrage van ICT bij de publieke dienstverlening. Hiervoor zijn namelijk persoonsgegevens noodzakelijk. Hoe meer informatie men bezit over de klanten, hoe beter de kwaliteit van de dienstverlening wordt. Men kan dan rekening houden met persoonlijke behoeften en voorkeuren van de burgers. Hierdoor ontstaat het risico dat de overheid een alwetende overheid wordt en de burgers te sterk kan controleren: het big brother effect. Langs de andere kant kan het soft sister effect optreden door het te veel leveren van maatwerk aan de burger. De overheid speelt een te actieve rol zodat de transparantie verkleint terwijl het net de bedoeling was om deze te maximaliseren. Een tweede bedenking is of de burger niet te eenzijdig als klant wordt gedefinieerd waardoor de verschillende burgerrollen vervagen. Indien burgers voortdurend als klanten benaderd worden, in welke mate kan men hen dan nog benaderen als onderdaan (met plichten) of als kiezer (met een engagement om deel te nemen aan de inrichting van de samenleving)? Een derde probleem wordt omschreven als de automation of bias. Informatie is niet neutraal zodat de wijze waarop een dominante coalitie van beleidsmakers de werkelijkheid, de probleemdefinitie en de specifieke doelgroep definieert, sterk weerspiegeld wordt in de database. Daarom kan men beter spreken van quasi-transparantie in plaats van transparantie. Davy Janssen 21

24 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen Als laatste probleem is er de digitale kloof die ontstaat tussen de haves en have nots. Deze kan aanzienlijk verkleind worden door bijvoorbeeld de multimediakiosken die toegankelijk zijn voor alle burgers en hen vertrouwd maken met de nieuwe technologie e-government als dominante strategie voor klantgericht werken Veel publieke organisaties investeren momenteel in een herinrichting van de werkprocessen. Onder de noemer van e-government, ofwel elektronische overheid, zijn vele projecten rond klantgericht werken van start gegaan. (Van Duivenboden e.a., 2002) Voor vele beleidsmakers en wetenschappers is het ideaaltype van publieke dienstverlening klantgericht, geïntegreerd en pro-actief. Daarbij is er nood aan meerdere toegangskanalen (multichanneling). Het ideaaltype van publieke dienstverlening met ICT is een individuele, holistische (niet functionele) en generalistische (niet specialistische) dienstverlening met actieve klantparticipatie. (Van Duivenboden en Lips, 2001) Er bestaan verschillende, strategische modellen bij de ontwikkeling van de elektronische overheid. Een eerste model is het integratiemodel. Hierbij gaat men uit van een fysiek of elektronisch éénloket, waarbij de aangeboden informatie en diensten één geheel vormen voor de klant (burgers en bedrijven). Daarnaast bestaat er ook het fragmentatiemodel. Dit is een kanaalbenadering waarbij organisaties hun diensten aanbieden via verschillende kanalen en contactmomenten van andere organisaties (multichanneling). In het derde model staan zelfsturing en verantwoordelijkheid van de klant centraal. De klant moet 24 uur per dag vanuit zijn specifieke situatie relevante informatie en diensten kunnen verkrijgen, zonder tussenkomst van personen. Dit model staat centraal bij het Nederlandse Centrum voor Werk en Inkomen (CWI). Ook bij de VDAB, zullen we zien, is dit een belangrijk model.. Andere modellen zijn bijvoorbeeld het producten- en dienstenaanbodmodel, levensfasemodel, rollenmodel, doelgroepenmodel, episode-model en geografisch model. Al deze modellen kunnen in de praktijk ook in combinatie voorkomen. De keuze voor een model heeft gevolgen voor het soort loket dat de burger ziet. (Van Duivenboden en Lips, 2001) 22 Spoor egovernment

25 Hoofdstuk 2: New Public Management en Klantgerichte dienstverlening Het ideaal van een elektronische front-office kent vier voordelen. Ten eerste wordt via Internet de publicatie van rechten en plichten van burgers mogelijk in eenvoudig taalgebruik. Zo kan de burger zich goed informeren, bijvoorbeeld op het gebied van arbeidsrecht en sociale zekerheid. Bovendien kan deze informatie centraal worden aangeboden, wat leidt tot uniformiteit. Ten tweede kunnen het aantal en de duur van de klantcontacten verminderen. Ten derde verhoogt de efficiëntie van de organisatie door een eenmalige registratie van gegevens. Ten vierde zijn via ICT verschillende dienstverleningskanalen mogelijk voor de klant (multichanneling). (Van Duivenboden en Lips, 2001) Gevolgen en randvoorwaarden van klantgericht werken Sinds de jaren 1980 proberen publieke organisaties op diverse wijzen over te gaan van een aanbodgerichte naar een klantgerichte oriëntatie. Klantvriendelijkheid, responsiviteit, flexibiliteit, kwaliteitszorg en transparantie zijn hierbij belangrijke principes. Een holistische benadering van de klant staat centraal. Dit is in tegenstelling tot de traditionele, bureaucratische benadering, waarbij de klant zich voor elke wens of behoefte moet wenden tot een andere, functionele organisatie(eenheid). ICT (zoals het Internet) biedt nieuwe mogelijkheden om klantgericht te werken. Bij de invoering van een elektronisch loket dient tegelijkertijd de achterliggende organisatie te worden aangepast. (Van Duivenboden e.a., 2002) (Her)inrichting van front-office en back-office Oorspronkelijk werd ICT ingezet voor meer efficiëntie in de back-office. Er is echter steeds meer aandacht voor ICT in de front-office. Verbeteringen in de dienstverlening aan de voorkant van de organisatie zijn immers zichtbaarder, wat een effect heeft op het imago en succes van e-government. (Van Duivenboden en Lips, 2001) Veel publieke organisaties hebben gekozen om via ICT een knip te maken tussen de voorkant van de organisatie (front-office, waar het contact met de klant plaatsvindt) en de achterkant (back-office, waar de bedrijfsvoering plaatsvindt). Een goede dienstverlening aan de front-office vraagt om een adequate verbinding met de back-office. Een klantgerichte Davy Janssen 23

26 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen dienstverlening vereist ook klantgerichte processen in de back-offices van alle betrokken organisaties, waaronder ook het bedrijfsleven. (Van Duivenboden e.a., 2002) Naast een knip tussen front- en back-office maken publieke organisaties steeds vaker gebruik van verschillende soorten front-offices. Voorbeelden hiervan zijn websites, portaalsites, callcenters en informatiezuilen. (Van Duivenboden e.a., 2002) Bij het welslagen van de herinrichting van publieke dienstverlening is de kwaliteit van het personeel belangrijk. In de front-office moeten medewerkers een generalistische en klantgerichte instelling hebben, evenals een hoger kennisniveau. Ze moeten optreden als een adviseur bij het verlenen van een dienst aan burgers. (Van Duivenboden en Lips, 2001) Samenwerking tussen organisaties Samenwerking binnen en tussen organisaties kan plaatsvinden bij een geïntegreerd loket of bij ketenvorming. Vanuit de klant beschouwd is het logisch om via een éénloket ook diensten aan te bieden van andere (publieke én private) organisaties. Aan de voorkant van het loket moet er aandacht worden besteed aan wederzijdse verplichtingen, rechten, transparantie en openbaarheid vanuit het perspectief van de klant. (Van Duivenboden en Lips, 2001) Ketenpartners kunnen een organisatieoverstijgend dienstverleningsproces ontwerpen met de klant als uitgangspunt, bijvoorbeeld bij de aanvraag van een huursubsidie. Hierdoor worden klantrelaties gevormd tussen organisatie-eenheden binnen een organisatie. Deze ontwikkeling komt sterk op bij publieke organisaties met decentrale locaties. (Van Duivenboden en Lips, 2001; Van Duivenboden e.a., 2002) Standaardisatie Bij de elektronische dienstverlening moeten de informatiestromen tussen zowel de klant en de publieke organisatie als tussen de front- en back-office met gelijke tred worden gedigitaliseerd. Voor een goed functionerend loket is de verbinding met de back-office cruciaal. Het succes van een internetportaal wordt vergroot door een standaard voor 24 Spoor egovernment

27 Hoofdstuk 2: New Public Management en Klantgerichte dienstverlening gegevensdefinities. Het dienstenaanbod wordt transparanter en de omvang van het aanbod kan vergroten. Zo kan men bij een organisatie (zoals bijvoorbeeld de VDAB) werken met een uniek dossier per gebruiker, uitgewisseld tussen de organisatie en derden. (Van Duivenboden en Lips, 2001) Betrouwbare en veilige communicatie Om het vertrouwen tussen publieke organisaties en klanten te vergroten, is er nood aan een betrouwbare, digitale identiteit. Bij elektronische transacties zijn er garanties nodig over de herkomst en de vertrouwelijkheid van berichten. Bovendien moeten er zekerheden zijn omtrent de continuïteit van de elektronische dienstverlening. Wanneer de technologie het laat afweten, kunnen publieke organisaties anders geen diensten meer verlenen. Dit maakt de relatie met de burger kwetsbaar. (Van Duivenboden en Lips, 2001) De kenbare klant Veel publieke organisaties maken de overgang van een bureaucratische naar een holistische of integrale benadering van de klant. In de praktijk wordt er vaak over en voor de klant gedacht, maar niet altijd met de klant. Klantdeskundigheid betekent dan dat de klant zelf oplossingen dient te zoeken voor de eigen problemen. Daarbij is het belangrijk te weten wat de doelen zijn van de klant, hoe hij/zij die kan bereiken, welke acties de klant kan ondernemen en welke acties de organisatie kan ondersteunen. (Van Duivenboden en Lips, 2001) ICT maakt het mogelijk om de klant beter te leren kennen en om de publieke dienstverlening te verbeteren. Er kan veel worden geleerd uit de ervaringen met marketinginstrumenten in de private sector. Zo kan pro-actieve dienstverlening worden vereenvoudigd met permissiemarketing, waarbij de toestemming van de burger wordt gevraagd om een individueel klantbeeld op te stellen. De burger krijgt bijvoorbeeld de mogelijkheid om zijn voorkeuren aan te geven op een publieke website. Dit klantbeeld kan worden gebruikt om hem gericht attent te maken op rechten en voorzieningen of zelfs automatisch diensten aan te bieden. (Van Duivenboden en Lips, 2001) Davy Janssen 25

28 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen De nieuwe mogelijkheden om te communiceren en om gegevens te verzamelen, te beheren en te koppelen, laten toe om nieuwe klanten te bereiken of om gedragspatronen te signaleren. Klantgerichtheid in de publieke sector kan dus zowel de rechten- als de plichtenkant van de klant behelzen. (Van Duivenboden e.a., 2002) Klantgerichtheid in de publieke sector is niet vanzelfsprekend De uitdrukking klant is een metafoor, omdat deze verwijst naar omstandigheden in de private sector. Er bestaan meerdere verschillen tussen klantrelaties in het bedrijfsleven en in de publieke sector. Overheidstaken zijn subjectief, omdat niet iedereen dezelfde opvatting heeft over wat de taak van de overheid is en wat niet. Daarnaast zijn ze ook fundamenteel omstreden, omdat er botsende waardestelsels bestaan. De overheid heeft ook een leveringsplicht: ze moet altijd klaar staan en moet elk probleem kunnen oplossen. Ten slotte zijn overheidstaken ondankbaar, omdat nooit iedereen tevreden zal zijn bij de uitvoering. (Van Duivenboden en Lips, 2001; Van Duivenboden en Lips, 2002) Een klant van een publieke organisatie is dus heel wat anders dan een klant van een private onderneming. De burger is wel, net als in de private sector, een klant die tegen (vaak indirecte) betaling diensten en producten afneemt. (Van Duivenboden e.a., 2002) Het concept klantgerichtheid heeft in de publieke sector dan ook een fundamenteel andere betekenis. We bespreken de volgende zeven verschillen en leggen hier en daar reeds de link met de publieke organisatie VDAB, het onderwerp van deze studie: PUBLIEKE SECTOR PRIVATE SECTOR 1. beleidseffectiviteit als maatstaf 1. winst als maatstaf 2. monopolistische situatie 2. vrije competitie 3. publieke taakuitvoering als drijfveer 3. behoud van klanten als drijfveer 4. onvrijwillige klantrelatie 4. vrijwillige klantrelatie (volgens wettelijk vastgelegde rechten en (recht van de consument) plichten) 5. paradox onzichtbaarheid - zichtbaarheid 5. zichtbaarheid als ideaal 26 Spoor egovernment

29 Hoofdstuk 2: New Public Management en Klantgerichte dienstverlening 6. samenwerking met andere partijen is bedreigend voor de zelfstandige positie 7. paradox politieke verantwoordelijkheidmaatschappelijke dienstbaarheid 6. samenwerking is een mogelijkheid om de eigen positie te versterken 7. dienstbaarheid aan de consument (1) In de publieke sector is de burger geen gewone klant. Andere waarden en normen zijn belangrijk. In het bedrijfsleven is financiële winst een belangrijke maatstaf, in de publieke sector het effect van het beleid. Er is eerder sprake van maatschappelijke winst (Van Duivenboden en Lips, 2001; Van Duivenboden en Lips, 2002). In het geval van de VDAB, die werkzoekenden aan een job tracht te helpen, is de maatschappelijke winst duidelijk en dubbel: een werkloze kost de overheid geld, terwijl een werkend individu mee betaalt om de maatschappij te onderhouden. (2 en 3) Klanten bij een publieke organisatie kunnen doorgaans niet gaan shoppen bij concurrerende organisaties. Een voorbeeld hierbij is de aanvraag van een bouwvergunning. Door deze monopolistische situatie wordt een publieke organisatie niet gedreven door het behoud van klanten. De VDAB bezit echter geen monopolie op alle dienstverlening rond arbeidsbemiddeling en beroepsopleiding. Zo bestaan er ook commerciële outplacementkantoren, interimkantoren en vacaturekranten (Van Duivenboden en Lips, 2002; Van Duivenboden e.a., 2002). (4) Burgers hebben doorgaans geen vrijwillige relatie met een publieke organisatie. Enkel in de semi-publieke sector is er nog sprake van een vrijwillige keuze, bijvoorbeeld bij het uitkiezen van scholen. Deze keuze in verband met het soort dienstverlening is dan nog steeds beperkt. Hiervoor zijn er drie redenen. Sommige overheidsorganisaties oefenen dwang uit, zoals de politie. Bepaalde organisatie zijn monopolisten. Bovendien zijn sommige diensten noodzakelijk voor bepaalde burgers, bijvoorbeeld de brandweer en gezondheidszorg. Deze klantrelaties hebben betrekking op bepaalde rechten en plichten die in beleid en regelgeving zijn vastgelegd. Het algemeen belang staat centraal. Daarom moet de dienstverlening worden afgestemd op de wensen en behoeften van de klant om het gemak te bevorderen. Sommige VDAB-diensten zijn inderdaad verplicht voor bepaalde burgers, meer bepaald bij langdurige werkloosheid. De werkzoekende heeft echter niet altijd een onvrijwillige relatie met de Davy Janssen 27

30 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen VDAB. Zo kan hij/zij zich bijvoorbeeld vrijblijvend registreren op de VDAB-website om te genieten van een gepersonaliseerde dienstverlening. (Van Duivenboden en Lips, 2001; Van Duivenboden en Lips, 2002; Van Duivenboden e.a., 2002) (5) Klantgericht werken houdt idealiter in dat een publieke organisatie zo onzichtbaar mogelijk en pro-actief haar taken uitvoert. De burger is veeleisender en vergelijkt met de private sector. Voor burgers maakt het niet uit welk onderdeel van de overheid verantwoordelijk is voor een bepaalde dienst of activiteit. De kritische consument is dezelfde persoon als de rechthebbende burger en verwacht vergelijkbare mogelijkheden. Dit betekent dat een klant zo weinig mogelijk naar een loket wil komen. Dit wordt mogelijk via de géénloket-benadering. Voor publieke organisaties is dit lastig. Ze krijgen geld voor situaties waarin zij klanten aan het loket moeten helpen. Bovendien verliezen ze zo hun eigen gezicht naar de burger toe, wat negatief kan zijn voor hun imago. (Van Duivenboden en Lips, 2001; Van Duivenboden en Lips, 2002) (6) Vanuit de klant beschouwd, is het logisch om via een éénloket ook diensten aan te bieden van andere (publieke én private) organisaties. Ook voor de organisaties zelf zijn er voordelen. De diensten zouden zowel meer efficiënt als klantgericht kunnen worden aangeboden. In de praktijk behouden organisaties liever hun autonomie en verantwoordelijkheid. Samenwerking kan immers een bedreiging vormen voor het bestaansrecht als zelfstandige organisatie. Daarnaast hebben publieke organisaties moeite om publieke en private diensten via hetzelfde loket aan te bieden. Zo zou hun onafhankelijke positie in het gedrang kunnen komen (Van Duivenboden en Lips, 2001; Van Duivenboden en Lips, 2002). Dit gaat niet op voor de VDAB die in sterke mate samenwerkt met derden, bijvoorbeeld in het opzetten van beroepsopleidingen. Wel is het zo dat zij hierbij vaak zeer herkenbaar, als trekker van een samenwerkingsverband, de leiding neemt. (7) In de publieke sector is er een grote diversiteit aan klanten, bijvoorbeeld burgers, bedrijven, overheidsorganisaties, non-profit organisaties en maatschappelijke organisaties. Een belangrijke klant is de politieke leider die het beleid vaststelt. Zo ontstaat er een spanning in publieke organisaties tussen het moeten afleggen van verantwoording aan politieke leiders en het nemen van verantwoordelijkheid ten aanzien van de doelgroep van het beleid. Door de 28 Spoor egovernment