Onderzoek verbonden partijen. Rekenkamercommissie Ermelo-Harderwijk

Transcriptie

1 Onderzoek verbonden partijen Rekenkamercommissie Ermelo-Harderwijk

2 Opbouw onderzoeksrapport Inhoudsopgave 1. Inleiding 2. Verbonden partijen Ermelo - Harderwijk 3. Terugkijken: Inzicht en verantwoording 4. Vooruitkijken: Sturing en beheersing 5. Conclusies en aanbevelingen 6. Nawoord Rekenkamercommissie Ermelo-Harderwijk Bijlage 1. Bronnenlijst 2. Beoordelingskader (separaat) 3. Resultaten enquête raadsleden (separaat) 4. Reactie op bestuurlijk wederhoor Ermelo (separaat) 5. Reactie op bestuurlijk wederhoor Harderwijk (separaat) Leeswijzer In de inleiding worden het doel van het onderzoek en de onderzoeksvraag beschreven. Daarnaast wordt een toelichting gegeven op het gehanteerde beoordelingskader en de onderzoeksaanpak. Vervolgens wordt in hoofdstuk 2 een algemeen overzicht gegeven van verbonden partijen in Ermelo en Harderwijk. Hierbij wordt in het kader van de casestudie in het bijzonder ingezoomd op de Sociale Dienst Veluwerand en de Omgevingsdienst Noord-Veluwe. Vervolgens gaat hoofdstuk 3 over het inzicht dat de raad heeft in het functioneren van deze verbonden partijen. In hoofdstuk 4 worden best practices aangereikt en wordt aangegeven hoe de sturing op verbonden partijen te optimaliseren. In de conclusies worden de deelvragen beantwoord en wordt door middel van aanbevelingen aangeven op welke wijze regie en sturing op verbonden partijen verbeterd kunnen worden. 2

3 1 Inleiding

4 1. Inleiding Doel en resultaat van het onderzoek Doel onderzoek De gemeenteraden inzicht te bieden hoe en in welke mate de gemeente invloed kan uitoefenen op de verschillende verbonden partij en welke verbeteringen daarin gewenst worden. De gemeenteraden (nog) beter in staat te stellen hun kaderstellende en controlerende rol ten aanzien van verbonden partijen in te vullen. Een bijdrage leveren aan de bewustwording van de raden, colleges en ambtelijke organisaties van Ermelo en Harderwijk. Inzichtelijk maken welke kansen en mogelijkheden er zijn om voldoende grip te hebben/krijgen op de verbonden partijen, zodat (waar nodig) doeltreffendheid en doelmatigheid toenemen en risico s afnemen of beter beheersbaar worden. Er voor te zorgen dat de informatievoorziening vanuit de verbonden partijen toereikend is om de controlerende rol van de raad te vervullen. Afbakening De onderzoeksperiode wordt in de tijd afgebakend door de huidige bestuursperiode en het nu geldende beleid. Een andere invalshoek van doelmatigheid en doeltreffendheid wordt primair niet onderzocht: de sturing en beheersing van de individuele verbonden partijen op operationeel en tactisch niveau. De wijze waarop het college stuurt en toezicht houdt op een individuele VP valt buiten de scope van dit onderzoek. Vraagstukken van governance en interne beheersing en monitoring door de organisatie zijn dus geen onderzoeksvragen. Het onderzoek heeft geen betrekking op de doelmatigheid en/of doeltreffendheid van de individuele verbonden partijen. Gewenst resultaat Een onderzoeksrapport met daarin handvatten voor de gemeenteraden van Ermelo en Harderwijk ter optimalisering van de sturing op verbonden partijen. 4

5 1. Inleiding Onderzoeksvragen Hoofdvraag Hebben de gemeenteraden voldoende inzicht in de deelname van de gemeente in een verbonden partij en in de beoogde en gerealiseerde resultaten van de verschillende verbonden partijen? En hoe kan de gemeenteraad de sturing op verbonden partijen verbeteren? Deelvragen 1. Welk inzicht heeft de gemeenteraad in de verbonden partijen als geheel en de individuele verbonden partijen? 2. Hoe is de informatievoorziening aan de gemeenteraad geregeld? 3. Hoe kan de gemeenteraad zijn sturing en beheersing op het instrument verbonden partij en de individuele verbonden partijen vorm geven? Toelichting deelvragen Beantwoording van de eerste twee deelvragen geeft een beeld van de huidige situatie wat betreft toezicht en sturing op het gebied van verbonden partijen. Beantwoording van deze twee vragen geschiedt door per verbonden partij de kenmerken en mogelijkheden voor sturing en toezicht in beeld te brengen. In overleg met de Rekenkamercommissie is besloten deelvragen 1 en 2 gezamenlijk te beantwoorden. Dit ten eerste gezien de grote inhoudelijk overlap en ten tweede omdat beide vragen hetzelfde doel dienen: het in beeld brengen van de huidige situatie. De derde deelvraag is toekomstgericht. Deze vraag wordt beantwoord door middel van een enquête, gesprekken met raadsleden, een inventarisatie van best practices en het expertoordeel van de onderzoekers. Het resultaat hiervan zijn aanbevelingen voor hoe als gemeenteraad sturing en beheersing te optimaliseren. 5

6 1. Inleiding Onderzoeksaanpak Documentstudie De documentstudie is erop gericht alle formele sturingsmogelijkheden van de raden in kaart te brengen. Interviews Om zicht te krijgen op de sturing op verbonden partijen is gesproken met: Ambtenaren betrokken bij ODNV/SDV van beide gemeenten Ambtenaren verbonden partijen van beide gemeenten Gemeentesecretarissen van beide gemeenten Bestuursleden ODNV, SDV van beide gemeenten Enquête Om zicht te krijgen op de huidige en gewenste sturing op verbonden partijen is een enquête gehouden onder raadsleden van Ermelo en Harderwijk. Deze enquête is ingevuld door twintig raadsleden (Ermelo elf, Harderwijk negen). Sessies raadsleden In gesprekken met raadsleden van Ermelo en Harderwijk zijn gezamenlijk de resultaten van de enquête verder verdiept. Bijeenkomst raadsleden In een gezamenlijke bijeenkomst van raadsleden van Ermelo en Harderwijk zijn manieren getoetst over hoe de sturing op verbonden partijen te optimaliseren. Door onderzoekers is met het merendeel van de fracties vertegenwoordigd in de raden van Ermelo en Harderwijk gesproken. 6

7 1. Inleiding Beoordelingskader (zie bijlage 2) Toelichting beoordelingskader Gezien de deelvragen is de insteek van het onderzoek tweeledig. Enerzijds het verkrijgen van zicht op de mate waarin door verbonden partij en college wordt voldaan aan de formele vereisten en afspraken die ten grondslag liggen aan de samenwerking (terugkijken). Anderzijds het verkrijgen van inzicht in de mogelijkheden van de raad om grip op verbonden partijen te vergroten (vooruitkijken). Er is daarom voor gekozen het beoordelingskader op te knippen in twee delen. Het eerste deel heeft betrekking op de verbonden partij en het college. Het tweede deel heeft betrekking op de raad. Het beoordelingskader is opgebouwd uit formele kaders die gelden voor verbonden partijen, zoals de paragraaf verbonden partijen van de jaarrekening en de nota verbonden partijen maar ook uit best practices afkomstig uit recente literatuur en onderzoeken verricht naar verbonden partijen en regionale samenwerking. Onder andere rapporten van de Raad voor het openbaar bestuur (19/01/2015, Democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden. - 16/12/2015, Wisselwerking, Naar een betere wisselwerking tussen gemeenteraden en de bovengemeentelijke samenwerking) als het boek Grip op regionale samenwerking (2015, De Greef en Stolk) bieden concrete handvatten en aanbevelingen waaraan het handelen van samenwerkingsverband, college en raad worden beoordeeld. Toetsing aan deze verzameling van best practices en formele kaders maakt inzichtelijk in welke mate beide raden deze toepassen en op welke wijze de raden hun grip op verbonden partijen mogelijk kunnen vergroten. 7

8 1. Inleiding Beoordelingskader (zie bijlage 2) Onderstaande onderwerpen komen in het beoordelingskader aan bod Interactie raad college In welke mate is er een gesprek tussen raad en college over samenwerkingsverbanden in het algemeen? Interactie raden In welke mate is er contact tussen de raad en andere raden over de samenwerkingsverbanden? Kennis In welke mate is binnen de raad kennis over samenwerkingen aanwezig? Informatievoorziening In welke mate heeft de raad wensen ten aanzien van de informatievoorziening gearticuleerd? Visie In welke mate heeft de raad een visie op hoe hij wilt sturen op welke samenwerkingsverbanden? Controle In welke mate vult de raad zijn controlerende taak in jegens samenwerkingen? Kaderstelling In welke mate vult de raad zijn kaderstellende taak in jegens samenwerkingen? Volksvertegenwoordiging In welke mate vult de raad zijn volksvertegenwoordigende rol in jegens samenwerkingen? 8

9 2 Verbonden partijen Ermelo en Harderwijk

10 2. Verbonden partijen Ermelo-Harderwijk Inleiding Opbouw hoofdstuk In dit hoofdstuk behandelen worden twee zaken behandeld: 1. Aanleiding en vormen van samenwerking 2. Samenwerking door de gemeenten Ermelo en Harderwijk Dit wordt gedaan aan de hand van uitleg over het wettelijk kader waarbinnen de raad vorm kan geven aan sturing en beheersing. Daarnaast wordt de huidige situatie in beide gemeenten met betrekking tot verbonden partijen beschreven. 10

11 2. Verbonden partijen Ermelo-Harderwijk Aanleiding en samenwerkingsvormen Aanleiding De afgelopen jaren is er in Nederland uitgebreid gediscussieerd over de rol van de gemeenteraad bij de groeiende hoeveelheid samenwerkingsverbanden. Zichtbaar is dat steeds vaker belangrijke en financieel omvangrijke taken in regionale verbanden worden georganiseerd. Belangrijke taken op onder andere het sociaal, fysiek en veiligheidsdomein lopen (deels) via deze verbanden. In een aantal gevallen is dit zelfs wettelijk verplicht (zie verder pagina 15). Voor sommige gemeenten loopt inmiddels meer dan 50% van de begroting via verbonden partijen. Veel gemeenteraden ervaren dat ze te weinig grip op samenwerking hebben. Dit is aanleiding geweest voor meerdere publicaties en rekenkameronderzoeken. Onder andere de Raad voor het Openbaar Bestuur heeft hierover geadviseerd. Uit bijna alle publicaties komt enerzijds naar voren dat de vraag naar democratische legitimiteit binnen de huidige wetgeving niet geheel weggenomen kan worden. Wie samenwerkt, moet invloed delen. Op het niveau van het samenwerkingsverband is er geen ruimte voor formele politieke besluitvorming. Anderzijds komt uit deze publicaties naar voren dat raden de mogelijkheden die er zijn om sturing en beheersing te versterken vaak niet optimaal benutten. Soorten van samenwerking Als een gemeente besluit samen te werken, kan samenwerking op hoofdlijnen op drie manieren vormgegeven worden. Ten eerste is er de mogelijkheid om samen te werken op basis van afstemming. Dat betekent dat betrokkenen met elkaar bespreken wat relevante problemen en verstandige oplossingen zijn, maar dat de bevoegdheden bij de overheden zelf blijven liggen. Ten tweede is er de mogelijkheid om samen te werken op basis van een netwerkconstructie. Dat betekent dat de ene overheid een taak voor de andere overheid uitvoert. Hier ligt dan een vorm van contract aan ten grondslag. Ten derde is er de mogelijkheid dat partners met elkaar besluiten om een zelfstandige organisatie op te richten. Dan worden er bevoegdheden overgedragen of gemandateerd. In het schema op de volgende pagina zijn deze drie mogelijkheden in de oranje vlakken weergegeven. Steeds is er de keuze om de samenwerking publiek- of privaatrechtelijk vorm te geven. De tekst onder de blauwe blokken geven alle mogelijke juridische vormen weer. Publiekrechtelijke vormen vallen daarbij allen onder de Wet gemeenschappelijke regelingen. 11

12 De Greef en Stolk (2015) 12

13 2. Verbonden partijen Ermelo-Harderwijk Overzicht en definitie Verbonden partij Een verbonden partij is een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk en financieel belang heeft. Met financieel belang wordt een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag bedoeld dat niet verhaalbaar is indien de verbonden partij failliet gaat onderscheidenlijk het bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt. Met bestuurlijk belang wordt zeggenschap bedoeld, hetzij uit hoofde van vertegenwoordiging in het bestuur hetzij uit hoofde van stemrecht. Bijgevoegd overzicht is gebaseerd op de paragraaf verbonden partijen van de gemeentebegroting. Volgens deze paragraaf hebben de gemeenten Ermelo en Harderwijk respectievelijk dertien en tien verbonden partijen. In het overzicht zijn deze verbonden partijen opgenomen. Met een kruisje is aangegeven door welke gemeente volgens de respectievelijke begrotingen aan de verbonden partij wordt deelgenomen. Regio Noord-Veluwe Momenteel loopt een traject tot beëindiging van de gemeenschappelijke regeling per uiterlijk 31 december

14 2. Verbonden partijen Ermelo-Harderwijk Samenwerkingsvormen Privaatrechtelijk vs. publiekrechtelijk Zoals eerder aangegeven kunnen verbonden privaatrechtelijk of publiekrechtelijk van aard zijn. De rechtsvorm van een verbonden partij is (onder andere) bepalend voor de positie van de raad. Zo is in het geval van een gemeenschappelijke regeling bijvoorbeeld altijd ten minste toestemming van de raad nodig voor de oprichting terwijl in het geval van privaatrechtelijke rechtspersonen de raad slechts de mogelijkheid heeft wensen en bedenkingen kenbaar te maken aan het college. Ook hebben raadsleden minder sturingsmogelijkheden bij private verbonden partijen omdat zij geen individueel informatierecht hebben. Voor privaatrechtelijke organisaties gelden geen specifieke voorschriften voor begrotingen. Indien daarvoor regels gelden, dan zijn dat regels die in het eigen statuut (of daarvan afgeleide stukken) van de organisatie zijn vastgelegd. Ermelo - Harderwijk Van de veertien samenwerkingsverbanden die door minstens een van de gemeenten als verbonden partij worden beschouwd, zijn er zeven privaatrechtelijk van aard. Vijf van deze private samenwerkingsverbanden hebben de vorm van een naamloze vennootschap (N.V.), één de vorm van een besloten vennootschap (B.V.) en één de vorm van een Coöperatie. De overige verbonden partijen zijn publiekrechtelijk van aard en tot stand gekomen op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Met uitzondering van Meerinzicht hebben deze verbonden partijen de vorm van het Gemeenschappelijk openbaar lichaam. Meerinzicht is een bedrijfsvoeringsorganisatie. De focus in het onderzoek ligt op deze publieke samenwerkingsverbanden. 14

15 2. Verbonden partijen Ermelo-Harderwijk Deelname verbonden partijen Verplichte deelname Deelname aan verbonden partijen is niet in alle gevallen vrijwillig. Dit geldt ten eerste voor de GGD NOG. In de Wet publieke gezondheid is hierover vastgelegd dat colleges van burgemeester en wethouders behorende tot een bepaalde regio zorgen voor de instelling en instandhouding van een regionale gezondheidsdienst in die regio via het treffen van een gemeenschappelijke regeling. Ten tweede gaat dit op voor de Omgevingsdienst Noord-Veluwe. In de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht staat hierover vastgelegd dat gedeputeerde staten en burgemeester en wethouders van de gemeenten behorende tot een bepaalde regio een omgevingsdienst instellen. Het belang dat hiermee wordt gediend is de doelmatige en doeltreffende uitvoering en handhaving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten door gedeputeerde staten en burgemeester en wethouders van de betrokken gemeenten. De Veiligheidsregio Noord en Oost-Gelderland is de derde verplichte verbonden partij waar Ermelo en Harderwijk aan deelnemen. In de Wet veiligheidsregio s is vastgelegd dat de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten die behoren tot een bepaalde regio een gemeenschappelijke regeling treffen, waarbij een openbaar lichaam wordt ingesteld met de aanduiding: veiligheidsregio. Verplichte deelname aan een verbonden partij brengt met zich mee dat uittreding (in beginsel) niet mogelijk is. Dit is anders in geval van vrijwillige deelname aan een verbonden partij. Deelname door Ermelo en Harderwijk aan hun overige verbonden partijen is vrijwillig van aard. Dit betekent ook dat uittreden mogelijk is. Wel kunnen hierover bepalingen zijn opgenomen in de statuten of gemeenschappelijke regeling. 15

16 2. Verbonden partijen Ermelo-Harderwijk Regionale oriëntatie Ermelo en Harderwijk werken met veel verschillende gemeenten samen. Als wordt gekeken naar de verbonden partijen waarin de gemeenten participeren komen drie soorten samenwerking naar voren: Incidentele samenwerking Verplichte samenwerking Structurele samenwerking Incidentele samenwerking Vindt vooral plaats in het kader van de Coöperatie Gastvrije Randmeren en Leisurelands. Met veel van deze deelnemers aan deze beide verbonden partijen werken Ermelo en Harderwijk slechts een keer samen. Verplichte samenwerking Zoals eerder aangegeven vindt verplichte samenwerking plaats op basis van de Wet publieke gezondheid (Wpg), de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de Wet veiligheidsregio s (Wvr). Omdat de regio s waarin op basis van Wpg en Wvr wordt samengewerkt overeenkomen en de Wabo-regio daar -met uitzondering van de provincie- deel uitmaakt van deze regio, vindt de verplichte samenwerking plaats met grotendeels dezelfde gemeenten. Daarbij kan gedacht worden aan Heerde, Hattem en Zutphen. Structurele samenwerking Gemeenten waarmee structureel wordt samengewerkt zijn Elburg, Ermelo/Harderwijk, Nunspeet, Oldebroek en Putten. Met deze gemeenten wordt zowel verplicht als vrijwillig samengewerkt. Met de gemeente Zeewolde wordt enkel op vrijwillige basis samengewerkt. 16

17 3 Terugkijken - Inzicht en verantwoording Feiten en meningen

18 3. Verdieping: Inzicht en verantwoording Inleiding In dit hoofdstuk wordt dieper ingegaan op de verantwoording van verbonden partijen richting de gemeenteraad en het inzicht dat de raad heeft in het functioneren van verbonden partijen in zijn geheel en in individuele verbonden partijen. Daarbij wordt in het bijzonder aandacht besteed aan de Sociale Dienst Veluwerand en de Omgevingsdienst Noord-Veluwe. Voor zover relevant wordt daarbij onderscheid gemaakt tussen Ermelo en Harderwijk. Daarnaast worden feiten en meningen onderscheiden. Feiten Controleerbare feiten over inzicht en verantwoording. Deze feiten zijn onder andere afkomstig uit documenten van beide gemeenten. Meningen De opinies van de betrokkenen over inzicht en verantwoording. Deze opinies zijn vergaard tijdens gesprekken met portefeuillehouders en ambtenaren betrokken bij respectievelijke de SDV en ODNV. Door een enquête onder raadsleden en door gesprekken met raadsleden. En door een gezamenlijke bijeenkomst van raadsleden van Ermelo en Harderwijk. 18

19 3. Verdieping: Inzicht en verantwoording Feiten Ermelo/Harderwijk - Juridisch kader verbonden partijen Het kader voor wat betreft inzicht en verantwoording bestaat uit generieke wet- en regelgeving die op elke Nederlandse gemeente van toepassing is. Daarnaast gelden voor zowel Ermelo als Harderwijk aanvullende afspraken die zijn vastgelegd in raadsbesluiten. Wet- en regelgeving Gemeentewet Wet gemeenschappelijke regeling Burgerlijk wetboek Besluit begroting en verantwoording Ermelo - aanvullend Beleidsnota Met Ermelo verbonden ( ) Raadsbesluit 13 maart 2014 Financiële verordening Paragraaf verbonden partijen gemeentebegroting (hierin zijn beleidsregels opgenomen) NB: De gemeente Ermelo werkt momenteel aan een nota verbonden partijen. Deze wordt in 2017 aangeboden aan de gemeenteraad. Besloten is de conclusies en aanbevelingen van voorliggend rekenkameronderzoek af te wachten alvorens de nota verbonden partijen aan de raad aan te bieden. Harderwijk - aanvullend Nota verbonden partijen 2014 Financiële verordening 19

20 3. Verdieping: Inzicht en verantwoording Feiten Ermelo - algemeen Kader De gemeente heeft een nota verbonden partijen uit 2002 die op onderdelen niet in overeenstemming is met geldende wet- en regelgeving. In 2014 zijn in een raadsbesluit afspraken vastgelegd over de verhouding tussen raad en college. Deze afspraken zijn op hoofdlijnen en hebben niet het karakter van een nota verbonden partijen zoals veel andere gemeenten die wel hebben. De paragraaf verbonden partijen in de gemeentebegroting voldoet aan de wettelijke vereisten. Informatie en verantwoording De interactie tussen raad en college over verbonden partijen vindt grotendeels plaats tijdens de regulier P&C cyclus. In de reguliere informatievoorziening wordt geen gebruik gemaakt van een oplegger waarin de informatie wordt geduid. Sinds 2015 wordt ieder kwartaal door het college een raadsbrief over verbonden partijen naar de raad gestuurd. In de commissie bestuur en middelen wordt regulier aandacht besteed aan verbonden partijen in het algemeen. Het onderwerp gemeenschappelijke regelingen staat vier keer per jaar op de agenda. Deze raadsperiode is eenmaal een presentatie gegeven over de verhouding tussen de raad en verbonden partijen. Ook in het introductieprogramma is aandacht besteed aan de rol van de raad bij verbonden partijen. Regionale afstemming tussen raadsfracties gebeurt door de CDA en ChristenUnie. De raad ontvangt rapportages op het niveau van de verbonden partij. De raad ontvangt geen integrale rapportages waarin de resultaten van een individuele verbonden partij zijn verwerkt. Vergaderstukken van het AB en strategische documenten worden aangeboden aan de raad. 20

21 3. Verdieping: Inzicht en verantwoording Feiten Ermelo SDV Oprichting SDV (raadsvoorstel) In het raadsvoorstel van 16 december 2004 worden reden en motivatie genoemd van de oprichting van de SDV. Ingegaan wordt onder andere op de samenwerkingsvorm, financiën en personele consequenties. SDV is ingesteld ter gemeenschappelijke behartiging van de belangen van de colleges inzake de beleidsvoorbereidende taken en alle uitvoerende taken in het kader van de Participatiewet, Wet IOAW, Wet IOAZ, het Bbz, de Wet inburgering, de Wko en de Awb (voor zover van toepassing). Door het college wordt voorgesteld een openbaar lichaam op te richten. Volgens het voorstel is dit een eis van het Ministerie. Verder wordt aangegeven dat de verordenende bevoegdheid bij de gemeenteraad blijft berusten. In het voorstel wordt een verzicht gegeven van de kosten van zelfstandige uitvoer van taken versus uitvoer door SDV. In het raadsvoorstel wordt niet ingegaan op de financiële risico s. Enkel wordt genoemd het risico van liquiditeitstekort beperkt is. Beheersmaatregelen worden niet genoemd. Het voorstel vermeldt de redenen en motieven waarom de uitvoering van het gemeentelijk beleid beter is gediend bij de SDV. Er worden randvoorwaarden genoemd hoe de kwaliteit van dienstverlening te borgen. Op de kwaliteit zelf wordt niet ingegaan, In bijgevoegde gemeenschappelijke regeling en bijbehorende uitleg van de regeling wordt uitgebreid ingegaan op de verantwoordingsplicht richting de raad. Informatie en verantwoording (2015 en 2016) In domeinspecifieke raadscommissies vindt inhoudelijk debat plaats over de ODNV en SDV. De raad ontvangt managementrapportages van de SDV. Deze worden besproken in de commissie alvorens ze in de raad worden behandeld. De raad neemt kennis van de 2e Marap 2015, de 1e Marap 2016 en de 2e Marap 2016, stelt de door het college voorgestelde zienswijzen op de afzonderlijke Maraps vast en stuurt deze naar het AB. De raad heeft een zienswijze ingediend op de jaarrekening 2015 en meerjarenbegroting De raad is regulier op de hoogte gehouden met betrekking tot de ontwikkelingen bij SDV in relatie tot Meerinzicht. 21

22 3. Verdieping: Inzicht en verantwoording Feiten Ermelo ODNV Oprichting (raadsvoorstel) In het raadsvoorstel van 29 mei 2012 en het bedrijfsplan worden reden en motivatie genoemd van oprichting van de ODNV. De ODNV is ingesteld ter gemeenschappelijke behartiging van de belangen van de deelnemers ter zake van vergunningverlening, toezicht en handhaving in het kader van het omgevingsrecht. Onder de belangen van de deelnemers wordt tevens begrepen het belang van een goede samenwerking tussen de regionale uitvoeringsdiensten in Gelderland. In het bedrijfsplan wordt gemotiveerd aangegeven waarom wordt voorgesteld de rechtsvorm van het openbaar lichaam te kiezen. Daarnaast wordt aangegeven dat sprake is van uitvoerende werkzaamheden en dat daarom gekozen is voor een collegeregeling. Verder wordt ingegaan op de financiën. In het raadsvoorstel wordt aangegeven welke taken bij de Omgevingsdienst worden ondergebracht. In het bedrijfsplan worden de risico s ten aanzien van de formatie van de Omgevingsdienst besproken. Hierin is het volgende opgenomen: De gevolgen van onjuiste en/of gewijzigde bestanden, dan wel van te veel of te weinig beschikbare (formatie) inbreng door gemeenten, kunnen niet worden neergelegd bij de Omgevingsdienst maar liggen in de risicosfeer van de deelnemende gemeenten. Beheersmaatregelen zijn niet opgenomen. Informatie en verantwoording (2015 en 2016) Kadernota, begroting en jaarrekening worden besproken in de commissie. In 2015 voegt het college een zienswijze bij de stukken. In 2016 voegt de gemeenteraad een zienswijze bij de stukken. 22

23 3. Verdieping: Inzicht en verantwoording Feiten Harderwijk - algemeen Kader De paragraaf verbonden partijen in de gemeentebegroting voldoet aan de wettelijke vereisten. In de nota verbonden partijen zijn afspraken vastgelegd over de informatievoorziening richting de raden. In domeinspecifieke raadscommissies vindt inhoudelijk debat plaats. Dit geldt bijvoorbeeld voor de ODNV en de SDV. Informatie en verantwoording De interactie tussen raad en college over verbonden partijen vindt grotendeels plaats in de regulier P&C cyclus. Tussen raad en college wordt geen algemeen gesprek gevoerd over verbonden partijen in het algemeen. In Harderwijk wordt in commissie beleid algemeen over verbonden partijen in zijn algemeenheid gesproken. Agendazetting door de raad met betrekking tot het sociaal domein vindt plaats in een klankbordgroep. De raad ontvangt rapportages op het niveau van de verbonden partij. De raad ontvangt geen integrale rapportages waarin de resultaten in perspectief worden geplaatst. Regionale afstemming tussen raadsfracties gebeurt door de CDA en ChristenUnie. De informatievoorziening richting de raden is afhankelijk van de omvang en het risico van een verbonden partij. Door de gemeenteraad is duidelijk een keuze gemaakt om goed op de hoogte te blijven van de ontwikkelingen rondom de RNV. Vergaderstukken van het AB en strategische documenten worden aangeboden aan de raad. In de reguliere informatievoorziening wordt geen gebruik gemaakt van een oplegger waarin de informatie wordt geduid. Een deel van de raadsleden is bekend met de rol die ze hebben ten aanzien van verbonden partijen. 23

24 3. Verdieping: Inzicht en verantwoording Feiten Harderwijk SDV Oprichting (raadsvoorstel) In het raadsvoorstel Harderwijk van 14 december 2004 wordt ingegaan op de samenwerkingsvorm, financiën en implementatieplan van de Sociale Dienst Veluwerand. Voorgesteld wordt een openbaar lichaam op te richten. In het voorstel wordt aangegeven dat de verschillende samenwerkingsvormen zijn onderzocht en dat samenwerking op basis van de Wgr de voorkeur geniet. Verder wordt aangegeven dat de beleidsbepalende en verordenende bevoegdheid bij de gemeenteraad blijven berusten. Ook wordt een overzicht gegeven van de kosten van zelfstandige uitvoer van taken versus uitvoer door SDV. In het document wordt een aantal financiële risico s aangegeven. Budgetten kunnen tegenvallen en salariskosten vallen mogelijk hoger uit dan verwacht. Dit kan ertoe leiden dat een bedrag ongedekt blijft, aldus het voorstel. Beheersmaatregelen worden niet genoemd. Het voorstel vermeldt niet de redenen en motieven waarom de uitvoering van het gemeentelijk beleid beter is gediend bij de SDV. Ook wordt niet ingegaan op de kwaliteit van de te leveren prestaties. Over de verantwoording is opgenomen dat het algemeen bestuur een actieve informatieplicht heeft richting de gemeenteraden en dat de raden vooraf invloed hebben op de jaarrekening en begroting van de SDV. De regeling is ingesteld ter gemeenschappelijke behartiging van de belangen van de colleges inzake de beleidsvoorbereidende taken en alle uitvoerende taken in het kader van de Participatiewet, Wet IOAW, Wet IOAZ, het Bbz, de Wet inburgering, de Wko en de Awb (voor zover van toepassing). Informatie en verantwoording (2015 en 2016) De raad ontvangt managementrapportages van de SDV. Deze worden besproken in de commissie alvorens ze in de raad worden behandeld. Officiële stukken gaan vergezeld van een zienswijze dan wel collegevoorstel naar de raad. De jaarrekening 2015 en meerjarenbegroting zijn niet in de commissie besproken. De raad is regulier op de hoogte gehouden met betrekking tot de ontwikkelingen bij SDV in relatie tot Meerinzicht. 24

25 3. Verdieping: Inzicht en verantwoording Feiten Harderwijk ODNV Oprichting In het raadsvoorstel van 29 mei 2012 en het bedrijfsplan worden reden en motivatie genoemd van oprichting van de ODNV. De regeling is ingesteld ter gemeenschappelijke behartiging van de belangen van de deelnemers ter zake van vergunningverlening, toezicht en handhaving in het kader van het omgevingsrecht. Onder de belangen van de deelnemers wordt tevens begrepen het belang van een goede samenwerking tussen de regionale uitvoeringsdiensten in Gelderland. In het bedrijfsplan wordt gemotiveerd aangegeven waarom wordt voorgesteld de rechtsvorm van het openbaar lichaam te kiezen. Daarnaast wordt aangegeven dat sprake is van uitvoerende werkzaamheden en dat daarom gekozen is voor een collegeregeling. Verder wordt ingegaan op de financiën. In het raadsvoorstel wordt aangegeven welke taken bij de Omgevingsdienst worden ondergebracht. In het bedrijfsplan worden de risico s ten aanzien van de formatie van de Omgevingsdienst besproken. Hierin is het volgende opgenomen: De gevolgen van onjuiste en/of gewijzigde bestanden, dan wel van te veel of te weinig beschikbare (formatie) inbreng door gemeenten kunnen niet worden neergelegd bij de Omgevingsdienst maar liggen in de risicosfeer van de deelnemende gemeenten. Beheersmaatregelen zijn niet opgenomen. Informatie en verantwoording (2015 en 2016) Officiële documenten worden niet in de commissie besproken. Begroting en kadernota gaan met een collegevoorstel naar de raad. Jaarrekening wordt door de raad ter kennisgeving aangenomen 25

26 3. Verdieping: Inzicht en verantwoording Meningen Ermelo/Harderwijk - Algemeen De bestuurders (portefeuillehouders) van beide gemeenten geven aan bereid te zijn om de interactie met de raden te intensiveren als daar vanuit de raden behoefte aan is. Deze behoefte vanuit de raden wordt niet heel sterk door de bestuurders gevoeld. Raadsleden geven aan niet de behoefte te hebben om tweemaal per jaar en raadsbreed met het college in gesprek te gaan over verbonden partijen in zijn algemeenheid. Door raadsleden wordt onvoldoende verbinding gevoeld met verbonden partijen. Daarnaast ervaren ze beperkte invloed op verbonden partijen. Tegelijkertijd speelt bij verschillende raadsleden de vraag of het überhaupt wel mogelijk is invloed uit te oefenen. Alhoewel bij enkele raadsleden de kennis van het formeel juridisch kader waarbinnen verbonden partijen opereren ervaren veel raadsleden beperkte kennis over de sturingsmogelijkheden. De raden hebben de ambitie om kaderstellend op te treden. Verschillende raadsleden uiten hun zorgen dat de werkdruk zal toenemen bij intensieve samenwerking tussen raden onderling. Dit moet wel duidelijke voordelen opleveren. Beide raden zijn over het algemeen tevreden over de informatievoorziening. De tijdige aanlevering van informatie door verbonden partijen blijft wel een punt van aandacht. Veel raadsleden hebben het gevoel dat ze met een beslissing worden geconfronteerd zonder zelf inspraak te hebben. Raadsleden hebben over het algemeen vertrouwen dat in geval van incidenten de raad op de hoogte wordt gesteld. De aandacht voor een samenwerkingsverband heeft te maken met de beleidsrijkheid en met de actualiteit. Als iets actueel is dan wil je daarvan op de hoogte worden gehouden. Raadsleden ervaren onvoldoende invloed door de getraptheid waarmee ze invloed uit kunnen oefenen. Het moet altijd via de portefeuillehouder. Je hebt ook per definitie een informatieachterstand ten opzicht van de portefeuillehouder. 26

27 3. Verdieping: Inzicht en verantwoording Meningen Ermelo - Algemeen Raadsleden Door enkele raadsleden in Ermelo wordt aangegeven dat er behoefte is aan nieuwe samenwerkingsvormen. Dit komt voort uit de onvrede over de mogelijkheden om grip te houden op de bestaande verbonden partijen. Raadsleden geven aan de wens te hebben om meer invloed te hebben op verbonden partijen. Een aantal raadsleden heeft sterk het gevoel vaak geconfronteerd te worden met resultaten. Raadsleden geven aan soms zoveel informatie te ontvangen dat het soms ingewikkeld is de relevante informatie eruit te halen. Door de wijze van informatieaanlevering zijn raadsleden gematigd tevreden over hoe zij in stelling worden gebracht om hun kaderstellende en controlerende bevoegdheden uit te voeren. Door enkele raadsleden wordt aangegeven dat de raadsinformatiebrief over verbonden partijen leuk is om te ontvangen. De informatie die hierin staat leidt volgens hen echter tot beperkt inzicht. Overige betrokkenen Vanuit de ambtelijk organisatie wordt aangegeven dat in de afgelopen jaren grote slagen zijn gemaakt op het gebied van de informatievoorziening. De organisatie merkt dat de raad dit weet te waarderen. Volgens een betrokkene dient het onderwerp werking van en sturing op verbonden partijen periodiek op de agenda te staan omdat de raad zich steeds ververst. Dat is nu niet het geval. Wel is hier nu ad hoc aandacht voor. Volgens een betrokkene komt het voor dat een gemeenschappelijke regeling een beleidsplan maakt en het vervolgens over de schutting gooit. Hierdoor voelen raadsleden zich soms voor het blok gezet. Volgens een betrokkene is het ingewikkeld de raad mee te nemen en laten focussen op strategische thema s. 27

28 3. Verdieping: Inzicht en verantwoording Meningen Harderwijk - Algemeen Raadsleden Onder de raadsleden bestaat tevredenheid over de contacten met het college over verbonden partijen. Door de raad is een bewuste keuze gemaakt om bij uitvoerende regelingen als raad meer op de achtergrond te staan en wel intensief aandacht te besteden aan strategische en beleidsrijke samenwerkingsverbanden. De Regio Noord-Veluwe is daarvan het meest bekende voorbeeld. Raadsleden geven aan beperkt kaders te stellen mede in verband met de ingewikkeldheid van de materie. Volgens raadsleden heeft de complexiteit die ze ervaren ook met (gebrek aan) kennis te maken De raadsleden zijn over het algemeen tevreden over de inhoud van de informatievoorziening en verantwoording door verbonden partijen. Over de frequentie van de informatieaanlevering lopen de meningen uiteen. De één wenst vaker geïnformeerd te worden terwijl de ander het zo voldoende vindt. De wens leeft om meer eenduidige en structurele informatie te ontvangen. Informatie die bovendien te begrijpen is. Overige betrokkenen Volgens een betrokkene heeft het college een verantwoordelijkheid om de raad actief te betrekken bij het vormen van beleid. Maar de raad dient daarnaast deze rol ook meer te pakken. Hiertussen zit spanning. Volgens een betrokkene kan de raad ook op een thematische manier worden betrokken. Dan gaat het niet zozeer om het functioneren van een verbonden partij maar om de rol van de verbonden partij binnen het thema integrale handhaving. Bij betrokkenen bestaat de indruk dat de raad tevreden is met de wijze waarop hij wordt betrokken bij verbonden partijen. 28

29 3. Verdieping: Inzicht en verantwoording Meningen Ermelo SDV/ODNV SDV - Raadsleden Bij de SDV blijft de tijdigheid van de informatieaanlevering een aandachtspunt. Raadsleden geven aan goed op de hoogte te zijn van de reden van deelname aan de Sociale Dienst Veluwerand. Hoewel raadsleden aangeven nu goed op de hoogte worden gehouden van de ontwikkelingen rondom de SDV geven enkele van hun aan dat vraagstukken niet altijd helder en toegankelijk worden gepresenteerd. SDV Overige betrokkenen Volgens een betrokkene leidt de omvorming van de SDV ertoe dat de raden weer meer grip krijgen (beleid weer in huis). De SDV gaat op in Meerinzicht. Hiertoe zijn principebesluiten genomen. Het is volgens een betrokkene een zoektocht de raad en de commissie goed mee te nemen in de problematiek van de SDV. De frequentie van informatie is toegenomen maar de materie is vaak erg complex en moeilijk te begrijpen. Er wordt wel gewerkt aan het toegankelijker maken van deze informatie. Volgens een betrokkene slaagt de raad er beter in op strategisch niveau te acteren. Een voorbeeld hiervan is de ontwikkeling rondom Meerinzicht en SDV. De aandacht vanuit de raad voor bijeenkomsten van SDV is beperkt. Vaak zijn altijd dezelfde mensen aanwezig. Door focus op het functioneren van de SDV is de sturing op het sociaal domein volgens een betrokkene gefragmenteerd. De raad staat in de afwachtstand en wordt geconfronteerd met informatie. ODNV raadsleden/college Raadsleden geven aan dat invloed en zicht op de ODNV beperkt zijn. Zij geven aan meer invloed te willen hebben op de ODNV. Tevredenheid over informatieaanlevering vanuit de ODNV. Bij de ODNV wordt vooral naar cijfers gekeken door de raad. Volgens een betrokkenen spelen echter ook strategische vragen over onderbrengen Wabo-taken, Omgevingswet en handhavingsprioriteiten. Volgens het college is de raad wel betrokken bij de takendiscussie. 29

30 3. Verdieping: Inzicht en verantwoording Meningen Harderwijk SDV/ODNV SDV - Raadsleden Raadsleden zijn op de hoogte van de reden van deelname aan de SDV en welke taken door de SDV worden uitgevoerd Invloed op SDV wordt door sommige raadsleden wel en anderen niet ervaren. De wens bestaat om meer invloed te hebben op de SDV. SDV Overige betrokkenen Door focus op het functioneren van de SDV is de sturing op het sociaal domein volgens een betrokkene gefragmenteerd. De raad staat in de afwachtstand en wordt geconfronteerd met informatie. Door college en ambtelijke organisatie is het laatste jaar veel energie gestoken in het goed informeren van de raad over de SDV. De kaders voor de SDV worden niet door de raad zelf geformuleerd. Die worden ambtelijk voorbereid. Wel worden er vragen over gesteld en is sprake van discussie in de raad. De rapportage over de SDV gaat niet over thema s en er is ook geen sprake van een integraal beeld dat aan de raad wordt gepresenteerd. Daar zou volgens een betrokkene de raad best assertiever over mogen zijn. De cyclus van de SDV zou synchroon moeten lopen met die van de gemeente. Dat is de volgende stap in het op orde krijgen van de informatievoorziening vanuit de SDV. ODNV Raadsleden/ambtelijke organisatie Niet alle raadsleden blijken op de hoogte van het doel van de deelname aan de ODNV. Ook wordt beperkte invloed ervaren. Raadsleden geven aan niet echt meer invloed op de ODNV te wensen. Ze hebben bewust een keuze gemaakt bij de ODNV meer op de achtergrond te blijven. Er is tevredenheid over informatieaanlevering vanuit de ODNV. Volgens de ambtelijke organisatie is de raad beperkt betrokken bij de ODNV. De ODNV richt zich op uitvoerende taken en is daarom uit beeld bij de raad. De raad durft volgens ambtenaren ook los te laten omdat er vertrouwen is. 30

31 4 Vooruitkijken - Sturing en beheersing Feiten en meningen

32 4. Sturing en beheersing Inleiding De rekenkamercommissie wil met dit onderzoek niet alleen terugkijken, maar ook vooruitkijken. Daarvoor is inzicht nodig in de mogelijkheden voor de gemeenteraad om meer grip te krijgen op regionale samenwerking. Deze mogelijkheden worden beschreven in voorliggend hoofdstuk. Hierin komen de volgende onderwerpen aan bod: 1. De algemene governance waarbinnen de raad sturing en beheersing vorm kan geven op publiekrechtelijke samenwerkingen Hierin wordt uitleg gegeven over het wettelijk kader waarbinnen de raad vorm kan geven aan sturing en beheersing. Deze beschrijving wordt afgesloten met een oordeel over de effecten van het wettelijk kader op de ruimte die de raad heeft om vorm te geven aan sturing en beheersing. 2. Best practices op het gebied van sturing en beheersing Op basis van dit oordeel over de mogelijkheden vorm te geven aan sturing en beheersing zijn verschillende best practices geformuleerd. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen feiten en meningen. De feiten zijn de best practices zoals deze door het hele land worden gebezigd, de meningen zijn van de raadsleden die tijdens de gezamenlijke raadsbijeenkomst zijn gevraagd te reflecteren op deze best practices. Bij het formuleren van de best practices is gekeken naar recente publicaties over samenwerking en de ervaringen van onderzoekers in het land (grotendeels voortkomend uit de reeks aan raadsworkshops Grip op regionale Samenwerking, die onderzoekers in samenwerking met Rob de Greef begeleid hebben). Om voor Ermelo en Harderwijk aan te geven op welke wijze grip versterkt kan worden volstaat een opsomming van best practices en mogelijkheden niet. Minstens zo belangrijk zijn de lokale context en de wensen van de raad. Politiek is immers niet alleen een wereld van feiten, het is ook de wereld van de wil. 32

33 4. Sturing en beheersing Deel 1 - Governance 33

34 4. Sturing en beheersing Governance De vorm van samenwerking volgt de inhoud Wanneer nieuwe samenwerkingen nodig zijn, wordt er terecht vaak lang gediscussieerd over vorm. Geregeld is daarbij in Nederland het geluid te horen: als het maar geen gemeenschappelijke regeling wordt (waarmee dan meestal gedoeld wordt op een zelfstandige organisatie in de juridische vorm van een openbaar lichaam). Het is belangrijk te realiseren dat een vorm moet volgen uit de specifieke taak waar de samenwerking betrekking op heeft. Zo zijn er taken die alleen publiekrechtelijk vormgegeven mogelijk worden. Bij juridische verhandelingen moet niet vergeten worden dat overheden samenwerken om een bepaald doel te realiseren. Bijvoorbeeld goedkopere dienstverlening, effectievere interventies of betere aansluiting bij het gebied waar de taak betrekking op heeft. De vraag is dus steeds waarom wordt samengewerkt en in welke mate de baten tegen een mogelijk verlies van zeggenschap opwegen. De juridische vorm bepaalt de spelregels De juridische vorm bepaalt de spelregels voor de wijze waarop de raad kan sturen en beheersen. Bij afstemmingssamenwerking kan de raad altijd het eigen college bijsturen. De enige consequentie is dan dat gemaakte afspraken niet nagekomen worden. Bij netwerksamenwerking vindt sturing (wat kort door de bocht geformuleerd) plaats via contractmanagement. De andere partijen moet zich aan het contract houden. Bij deze twee vormen van samenwerking maakt het voor sturing en beheersing door de raad niet veel uit of voor een publiek- of privaatrechtelijke vorm is gekozen. Bij samenwerking via een zelfstandige organisatie is dat anders. Hoewel er heel veel goede redenen kunnen zijn om te kiezen voor een privaatrechtelijke vorm, geeft een publiekrechtelijke vorm de raad via de wet specifieke waarborgen voor sturing en beheersing. Het voert voor dit rapport te ver om alle sturings- en beheersmogelijkheden voor alle soorten samenwerking te beschrijven. Hier zijn bovendien al uitgebreide handreikingen voor beschikbaar. In overleg met de rekenkamercommissie is er daarom voor gekozen om in deze paragraaf enkel de mogelijkheden voor sturing en beheersing op een openbaar lichaam en een bedrijfsvoeringsorganisatie te beschrijven. De samenwerkingen waar binnen de gemeenten het meest over gediscussieerd wordt (zoals de ODNV en de SDV), zijn in deze vormen vormgegeven. Op de volgende pagina staat de governance van een openbaar lichaam vorm gegeven. Voor een bedrijfsvoeringsorganisatie geldt hetzelfde plaatje, behalve dat deze vorm geen dagelijks bestuur kent. Deze inhoud is door Roeland Stolk de afgelopen jaren in samenwerking met Rob de Greef (Proofadviseurs) ontwikkeld 34

35 4. Sturing en beheersing Governance Bevoegdheden en bestuur Een openbaar lichaam heeft een eigen rechtspersoonlijkheid. Dat betekent dat het op eigen titel rechtshandelingen kan verrichten. De gemeentelijke bevoegdheden op basis waarvan de organisatie handelt, worden door de deelnemende partijen overgedragen aan het algemeen bestuur. Daarmee is het algemeen bestuur ook verantwoordelijk voor wat met deze bevoegdheden wordt gedaan. Het algemeen bestuur is het hoogste orgaan van de samenwerking. Naast het algemeen bestuur is er ook een dagelijks bestuur, dat de besluiten van het algemeen bestuur uitvoert. Dit dagelijks bestuur legt dan verantwoording af aan het hoogste orgaan, het algemeen bestuur. Het type regeling bepaalt de samenstelling van het algemeen bestuur. Als er alleen collegebevoegdheden overgedragen worden, kunnen er alleen door het college aangewezen collegeleden in het bestuur zitten. Als er ook raadsbevoegdheden worden overgedragen kunnen dit ook raadsleden zijn (maar mogen het ook alleen collegeleden zijn). Het is de raad die dat bepaalt bij een gemengde regeling. Bij een bedrijfsvoeringsorganisatie is er alleen een (algemeen) bestuur, dat is samengesteld uit collegeleden. Hetgeen hieronder beschreven wordt over het algemeen bestuur binnen een collegeregeling, is van toepassing op het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie. Verantwoordingsrelaties Het algemeen bestuur legt formeel als hoogste orgaan aan niemand verantwoording af over wat het heeft gedaan. De afzonderlijke leden van het algemeen bestuur leggen echter wel verantwoording af. Bij een gemengde regeling (dus met raadsbevoegdheden) legt het lid verantwoording over het door hem gevoerde bestuur af aan zijn gemeenteraad. Bij een collegeregeling legt het lid verantwoording over het door hem gevoerde bestuur af aan zijn college. Het college op zijn beurt legt dan verantwoordelijkheid af aan de gemeenteraad over wat zijn lid in het algemeen bestuur heeft gedaan. Er geldt daarbij ook een collegeregeling van een individuele verantwoordelijkheid van het lid jegens zijn raad. De raad heeft zodoende altijd (direct of indirect) een verantwoordelijkheidsrelatie met het lid in het algemeen bestuur. Formele instrumenten raad De raad heeft een aantal formele instrumenten waarmee het grip kan houden en bij kan sturen. Deze instrumenten staan beschreven in bijlage 5 van het boek Grip op regionale samenwerking van de heren De Greef en Stolk. Dit boek is te raadplegen via onderstaande link. Deze inhoud is eerder beschreven in een notitie voor de samenwerkende raden in Twente (Beantwoording vragen over positionering Raden bij Regeling Regio Twente en het Twentebedrijf, De Greef en Stolk, 2015) 35

36 4. Sturing en beheersing Governance Financiële verplichtingen en informatierelaties Het openbaar lichaam kent een eigen begroting. Het budgetrecht berust bij het algemeen bestuur. Die bedragen die zij opnemen zijn verplichte uitgaven voor de gemeenten die samen de regeling zijn aangegaan. Als een gemeenteraad wil bijsturen op de begroting, is het dus zaak dat hij dit tijdig doet. Voor de raad is hier onder andere de zienswijzeprocedure in het leven geroepen. Het vaststellen van de begroting gebeurt bij meerderheid. De Wet gemeenschappelijke regelingen voorziet erin dat de raad de belangrijkste informatieproducten tijdig krijgt. Met de nieuwe wet heeft de raad het recht om van de gemeenschappelijke regeling acht weken voor vaststelling de voorgenomen begroting en de toelichting voor het volgende jaar te ontvangen. Deze verplichting heeft het algemeen bestuur jegens de betrokken raden. Het college hoeft hier formeel dus niet tussen te zitten, dat is iets wat de raad zelf toestaat. Democratische legitimatie De democratische legitimatie van de besluiten van een openbaar lichaam is afkomstig van de deelnemers. Volgens de wetgever betekent dit dat er nauwe banden moeten zijn met de deelnemers, die tot uitdrukking komen in a) de bestuurssamenstelling; b) de verantwoordingsrelaties en; c) de financiële banden. Concreet betekent dit dat in het algemeen bestuur een deelnemer van iedere gemeente zit, dat die bestuursleden verantwoording afleggen aan hun gemeenten en dat de begroting wordt vastgesteld door de respectievelijke raden. Een belangrijk besef is dat de democratische legitimatie van een gemeenschappelijke regeling komt van de gezamenlijke gemeenteraden die bij de samenwerking betrokken zijn, niet van één enkele gemeenteraad. Dat is ook waarom geen enkele gemeenteraad de bevoegdheid heeft om afzonderlijk besluitvorming van het samenwerkingsverband te blokkeren. Sterker nog, het gemeentebestuur moet medewerking verlenen aan de besluiten van de gemeenschappelijke regeling. Concreet betekent dit dat om effectief te zijn, de democratische rollen van kaderstelling, controle en volksvertegenwoordiging deels gezamenlijk gevoerd moeten worden. Wanneer de raad van één deelnemer iets wil kan het algemeen bestuur dit immers gemakkelijk terzijde schuiven, wanneer meerdere raden (met een meerderheid) dit willen, gaat dat niet. Deze inhoud is eerder beschreven in een notitie voor de samenwerkende raden in Twente (Beantwoording vragen over positionering Raden bij Regeling Regio Twente en het Twentebedrijf, De Greef en Stolk, 2015) 36

37 De Greef en Stolk (2015) 37

38 4. Sturing en beheersing Deel 2 - Best practices 38

39 4. Sturing en beheersing Best practices Op basis van de voorgaande beschrijving van de governance kunnen drie velden worden onderscheiden waarop het versterken van de grip mogelijk is: Veld 1: Sturing en beheersing door de raad vanuit inhoud Veld 2: Optimalisering van het gesprek tussen raad en college Veld 3: Optimalisering van de verbinding tussen de raden van samenwerkende gemeenten Bij de beschrijving van deze velden wordt onderscheid gemaakt tussen feiten en meningen. Feiten De specifieke mogelijkheden voor het versterken van sturing en beheersing (op basis van literatuur en good practices elders) Meningen De meningen van raadsleden van Ermelo en Harderwijk die zij naar voren brachten in een gesprek dat de onderzoekers hierover met hen hebben gevoerd. Nota bene Tijdens het onderzoek is door de Rekenkamercommissie en raadsleden aan onderzoekers gevraagd om aanwezige kennis en ervaringen in dit onderzoek mee te nemen. De beschreven good practices zijn deels gebaseerd op aanbevelingen in onderzoeksrapporten. Daarnaast zijn ze gebaseerd op een reeks van meer dan dertig bijeenkomsten Grip op Regionale Samenwerking (een samenwerking tussen Rob de Greef, Proof adviseurs en Roeland Stolk, Berenschot) waaraan meer dan 120 gemeenteraden deelgenomen hebben. De formulering van deze inzichten zijn specifiek voor dit onderzoek ontwikkeld. 39