Van bestellen naar inkopen onderzoek naar de inkoopfunctie bij de gemeente Doetinchem verkorte versie Onderzoeksgegevens, bevindingen en aanbevelingen van de Rekenkamercommissie Doetinchem oktober 2005
Inleiding Sinds medio 2004 heeft de gemeente Doetinchem een rekenkamercommissie. Dit is een onafhankelijke commissie die bestaat uit drie gemeenteraadsleden en drie externe leden. De rekenkamercommissie onderzoekt of het gemeentebestuur -zowel raad als college van burgemeester en wethouders- doelmatig (efficiënt), doeltreffend (effectief) en rechtmatig (volgens de wet) zijn werk doet. De resultaten van een onderzoek kunnen verbeterpunten aan het licht brengen. De rekenkamercommissie bepaalt zelf welke onderwerpen zij onderzoekt. Eerste onderzoek: inkoopbeleid De rekenkamercommissie heeft haar eerste onderzoek gericht op het inkoopbeleid binnen de gemeente Doetinchem. De gemeente Doetinchem koopt jaarlijks zoveel goederen en diensten in dat een minimale besparing al een positief effect op de begroting heeft. Een eerste kort onderzoek leerde dat aan het inkoopbeleid de afgelopen jaren weinig aandacht is besteed. Alle aandacht ging uit naar de invoering van een nieuwe gemeentelijke organisatie. Er zijn af en toe wel maatregelen genomen, maar die hebben niet geleid tot heldere afspraken voor de hele organisatie. Het onderzoek Onderzoeksopdracht De rekenkamercommissie is met de volgende onderzoeksopdracht aan de slag gegaan: Het onderzoeken welke organisatorische maatregelen zijn getroffen, welke activiteiten zijn ontplooid en welke afspraken zijn gemaakt in de periode 2000 tot en met 2004 (e.v.) om te komen tot een zo efficiënt (doelmatig) mogelijke inkoop van goederen en diensten en voorts of gehandeld is conform de Europese aanbestedingsregels (rechtmatig). In dit kader wordt het aanbesteden van bouwkundige en infrastructurele werken buiten beschouwing gelaten. In het onderzoek is het accent gelegd op het inkoopbeleid van goederen en diensten. De commissie heeft zich niet bezig gehouden met het aanbestedingsbeleid. Bevindingen Aan de taken met betrekking tot beheer of controle die in verordeningen van de raad staan, is (nog) niet of niet volledig 2
invulling gegeven. Op vragen in raadscommissies over het inkoopbeleid zijn nauwelijks antwoorden terug te vinden. De rekenkamercommissie kon niet achterhalen wie verantwoordelijk is voor de controle hierop. 2 De kernbegrippen in de gemeentelijke organisatie zijn integraal management en budgetverantwoordelijkheid. Dit betekent dat de hoofden van de vijf eenheden* (slechts) verantwoordelijk zijn voor het reilen en zeilen binnen hun eenheid. Vastgesteld moet worden dat op grond hiervan geen prikkels uitgaan om het inkoopproces voor de hele organisatie te optimaliseren. Het inkoopproces staat nu alleen in het teken van de materiedeskundigheid (functionaliteit) van hen die inkopen of contracten afsluiten. Van professionele inkopers op basis van inkooptechniek is dus geen sprake. De materiedeskundige wordt niet (verplicht) bijgestaan door een professioneel inkoper. * de vijf eenheden zijn: concern, publiekszaken, stadszaken, wijkzaken en brandweer 3 De vijf eenheden mogen zelf bepalen hoe zij budgetwinsten binnen hun eenheidsbudget besteden. Een geconsolideerd (samengevoegd) concerntoezicht met wellicht andere prioriteiten is niet aan de orde. Een budgetoverschrijding van de ene eenheid wordt niet gedekt door budgetwinsten van de andere eenheid. 4 Een (financiële) prikkel om besparingen op inkoop binnen het budget te realiseren is niet aanwezig. De gemeentelijke managers hopen op het juiste verantwoordelijkheidsgevoel van de medewerker. 5 De aangestelde aanbestedings- en inkoopcoördinatoren zijn vrijblijvende functies in de organisatie. Zij treden op als adviseur/vraagbaak met een signalerende taak. Dwingende procedures ontbreken. De vraag is of deze medewerkers beschikken over de vereiste competenties voor de aan deze functies te stellen eisen. Functie- en taakomschrijvingen en omschrijving van de bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn (nog) niet aanwezig. 6 Over het algemeen moet worden gesteld dat het totale inkoopproces binnen de gemeente Doetinchem niet of nauwelijks is vastgelegd in controleerbare procedures/procesbeschrijvingen. Een aantal taken/activiteiten is deels vastgelegd, delen zijn helemaal niet vastgelegd en een algemeen toegankelijk overzicht voor iedereen die zich met inkoop bemoeit, is niet gevonden. 7 Vanuit de organisatie wordt aangegeven dat managementinformatie vaak onvoldoende en niet tijdig is. Dit kan leiden tot budgetoverschrijdingen. 8 Bij het inkoopproces, de controle op goederenontvangst en de factuurcontrole is in onvoldoende mate sprake van functiescheidingen. 3
9 Centrale registratie van binnenkomende facturen vindt (nog) niet plaats, zodat een compleet overzicht ontbreekt en betalingskortingen kunnen worden misgelopen. 0 Er vindt (nog) geen verplichtingenadministratie plaats, waardoor er geen compleet beeld is van de verplichtingen. Als gevolg hiervan kan ook geen automatische factuurcontrole plaatsvinden. Voorts wordt de periodieke budgetcontrole gefrustreerd; immers, de lopende verplichtingen zijn niet opgenomen doordat er nog geen facturen tegenover staan. De externe accountant Deloitte heeft meerdere keren op een aantal zaken binnen de administratieve organisatie gewezen in haar managementletters. 2 Het aantal crediteuren en het aantal facturen met een beperkt volume is zeer aanzienlijk en heeft een hoge werkbelasting (bezetting) bij de crediteurenadministratie tot gevolg. 3 Collectieve inkoop tezamen met andere gemeenten, overheids- of semi-overheidsorganisaties vindt nauwelijks plaats. 4 Actualisering van de inkoopvoorwaarden heeft nog niet plaatsgevonden. 5 De gekozen organisatiestructuur van integraal management houdt het risico in zich dat een tijdig totaaloverzicht over de inkoop ontbreekt. Het correct toepassen van Europese aanbestedingsregels loopt hiermee gevaar. Op grond van de bevindingen doet de Doetinchemse rekenkamercommissie de gemeenteraad de volgende aanbevelingen: De gemeentelijke organisatie moet bepalingen uit verordeningen en andere door de raad gegeven aanwijzingen strikt naleven en hiervoor intern een discipline ontwikkelen. Hiertoe behoort ook het beantwoorden van in raad of commissie gestelde vragen. De griffie moet er op toezien dat dit ook gebeurt en namens de raad tijdig en bij herhaling rappelleren. 2 Professionalisering van het inkoopproces door het aanstellen van vakkundige inkopers (of het opleiden daarvan) op concernniveau, die verplicht aan de materiedeskundigen worden toegevoegd en die de techniek van de inkoop verzorgen. Dit moet, gelet op ervaringen elders, ertoe kunnen leiden dat minimaal 5% en in incidentele gevallen 0% te besparen is. Bij een inkoopvolume van circa 27 miljoen moet dan ook een besparing van,5 à 2 miljoen haalbaar worden geacht. De extra kosten van professionalisering zijn hierdoor verantwoord. 3 Het voldoen aan de uitgangspunten van een adequate administratieve organisatie en het opstellen van een daarbij 4
behorende procesbeschrijving is noodzakelijk uit een oogpunt van controle, integriteit en beveiliging. Het bevordert een goed lopende organisatie. Gelet op de geconstateerde manco s moet aan het vervolmaken van de administratieve organisatie op de kortst mogelijke termijn worden voldaan. 4 Beperking van het aantal crediteuren en facturen en de invoering van een verplichtingenadministratie die de basis legt voor een automatische factuurcontrole zal tot een efficiëntere werkwijze bij de crediteurenadministratie leiden en mogelijk tot besparing van het aantal fte s (medewerkers). 5 Vanwege het integraal management en de budgetbewaking voor de hele gemeentelijke organisatie is een geschikt en tijdig managementinformatiesysteem onontbeerlijk. Alleen dan kan tijdig ingegrepen worden. Hiermee zijn budgetoverschrijdingen te voorkomen. 6 Samenwerkingsverbanden met andere organisaties en gemeenten moeten bij collectieve inkoop tot schaalvoordelen kunnen leiden. Laat de gemeente Doetinchem hiertoe het initiatief nemen. 7 Door gebruik te maken van professionele inkopers en alle aanbestedingen en inkopen centraal te registeren, wordt voorkomen dat geconsolideerd (voor de totale organisatie) grenzen worden overschreden met alle risico s van dien gelet op de Europese regelgeving. Bovendien kan consolidatie ook nog leiden tot schaalvoordelen ten opzichte van de versnipperde inkoop. De rekenkamercommissie is de mening toegedaan dat de uitkomsten van dit onderzoek kunnen bijdragen aan wezenlijke verbeteringen in de inkooporganisatie en daarmee aan belangrijke budgettaire besparingen. De onderzoeksgegevens, bevindingen en aanbevelingen zijn aangeboden aan de raad van de gemeente Doetinchem. Hier ligt de verantwoordelijkheid om gevolg te geven aan de onderzoeksresultaten. Het volledige rapport Van bestellen tot inkopen is gratis verkrijgbaar bij de rekenkamercommissie Doetinchem. Rekenkamercommissie Doetinchem Postbus 9020 7000 HA Doetinchem Tel. 034 377 rekenkamer@doetinchem.nl vormgeving en druk: repro gemeente 5
Doetinchem oktober 2005 6