Nota Risicomanagement en Weerstandsvermogen Adlasz BV / Gemeente Oirschot Afdeling bedrijfsvoering & control Team financiën November 2012 Nota risicomanagement en weerstandsvermogen november 2012 1
Inhoudsopgave 1. Management Samenvatting... 3 2. Leeswijzer... 8 3. Aanleiding... 9 4. Theoretisch kader... 10 4.1 Governance... 10 4.2 Relatie risico- en prestatiemanagement... 11 5. Risicomanagement... 12 5.1 Wat is risicomanagement?... 12 5.2 Voordelen risicomanagement... 13 5.3 Wat is er tot nu toe reeds gedaan?... 13 5.4 Hoe kan risicomanagement verder worden vormgegeven?... 17 5.5 Informatievoorziening... 17 6. Weerstandsvermogen... 19 6.1 Benodigde weerstandscapaciteit... 19 6.2 Beschikbare weerstandscapaciteit... 21 6.2.1 Reserves... 22 6.2.2 Stille reserves... 22 6.2.3 Voorzieningen... 24 6.2.4 Onbenutte belastingcapaciteit... 24 6.2.5 Andere onbenutte inkomstenbronnen... 27 6.2.6 Nog niet ingevulde begrotingsruimte... 27 6.2.7 Nog niet ingevulde investeringsruimte... 27 6.2.8 Bezuinigingen... 27 6.2.9 Post onvoorzien... 28 6.3 Inzetten, aanvullen en afromen van de weerstandscapaciteit... 28 6.4 Relatie tot paragraaf weerstandsvermogen... 30 7. Aandachtspunten voor vervolg... 31 Bijlage I: Top-20 gescoorde strategische risico s... 32 Bijlage II: Stappenplan integraal risicomanagement... 36 Bijlage III: Sjabloon voor opzet Intern Controle Plan... 42 Bijlage IV: Definities... 1 Nota risicomanagement en weerstandsvermogen november 2012 2
1. Management Samenvatting Voorliggende nota gaat in op het gewenste beleid van de gemeente Oirschot op het gebied van risicomanagement en weerstandsvermogen. Hiervoor zijn onder andere voorstellen gedaan met betrekking tot de kaders, uitgangspunten, spelregels, richtlijnen en een concreet plan van aanpak. Omdat risicomanagement en weerstandsvermogen hand in hand gaan, zijn beide onderwerpen in onderlinge samenhang bekeken. De doelstelling van deze nota is dan ook tweeledig. Ten eerste, het verhogen van het risicobewustzijn binnen de gemeente Oirschot en daarmee het verbeteren van de sturing op en beheersing van risico s. Ten tweede, het bepalen van de benodigde omvang van de weerstandscapaciteit. Deze nota zal aan de Raad ter vaststelling worden voorgelegd. Daarnaast vormt deze nota de basis voor de paragraaf weerstandsvermogen in de programmabegroting en -verantwoording. Risicomanagement De gemeente Oirschot bevindt zich in een dynamische omgeving waar in- en externe ontwikkelingen zich in een snel tempo opvolgen. Zo wordt de gemeente regelmatig geconfronteerd met veranderingen in wet- en regelgeving en heeft de kredietcrisis uiteraard veel invloed op de bedrijfsvoering. Nieuwe ontwikkelingen brengen risico s met zich mee. Een risico betreft alle zaken die nu of in de nabije toekomst de realisatie van de doelstellingen van gemeente Oirschot negatief kunnen belemmeren. Oftewel, een risico is een onzekere gebeurtenis met (nadelige) gevolgen voor de gemeente. Risicomanagement is erop gericht om de schadelijke gevolgen van risico s zo veel mogelijk te voorkomen of te beperken. De relevantie van risico s is afhankelijk van de kans dat het risico zich zal voordoen en de mogelijke (financiële/imago) impact als het risico zich ook daadwerkelijk voordoet. Door de belangrijkste risico s in kaart te brengen en bespreekbaar te maken, kunnen vervolgens maatregelen worden getroffen om deze risico s zo goed mogelijk te beheersen. Daarnaast kan berekend worden welk bedrag gereserveerd moet worden voor het afdekken van deze risico s (het bepalen van de benodigde weerstandscapaciteit) als deze optreden én dus ook hoeveel ruimte er is om te investeren in nieuwe ontwikkelingen. Hiermee kan risicomanagement helpen in het maken van keuzes en het stellen van prioriteiten. Risicomanagement vormt hierdoor een belangrijke bouwsteen binnen de bedrijfsvoering. Niet alleen kan risicomanagement worden ingezet teneinde een redelijke mate van zekerheid te krijgen dat organisatiedoelstellingen worden gehaald, risicomanagement kan ook worden ingezet in de fase waarin organisatiedoelstellingen tot stand komen. Risicomanagement draagt in deze fase bij aan het kiezen van de juiste strategie (de goede dingen doen), rekening houdend met gesignaleerde kansen en bedreigingen. Door risicomanagement al in deze fase toe te passen neemt de kans toe dat gemeente Oirschot haar (maatschappelijke) doelstellingen realiseert. Risicomanagement kan natuurlijk niet alles dichten, maar het is wel een goed instrument om risico s in kaart te brengen, te beoordelen en te beheersen. Tegen deze achtergrond, heeft Nota risicomanagement en weerstandsvermogen november 2012 3
gemeente Oirschot in 2012 bepaald dat risicomanagement nadrukkelijker op de agenda moet komen te staan en verder vormgegeven dient te worden. Bijgaande nota maakt hier onderdeel van uit. Om deze nota vorm en inhoud te geven, zijn een aantal workshops gehouden met de Management Team leden en de Team Coördinatoren. De belangrijkste doelstellingen van deze risico-workshops waren als volgt: - Het identificeren, prioriteren en draagvlak creëren betreffende de 20 belangrijkste risico s die gemeente Oirschot kunnen belemmeren bij het bereiken van haar strategische/tactische doelstellingen; - Het bepalen in hoeverre deze top-20 risico s voldoende worden beheerst en/of dat er aanvullende beheersmaatregelen getroffen moeten worden; - Het creëren van bewustwording rondom thema s als risicomanagement en in control zijn. Als voorbereiding op deze workshops, is op voorhand een totaallijst opgesteld met daarin alle mogelijke risico s voor de gemeente Oirschot. Deze lijst bestond uit risico s ingedeeld in vier categorieën: strategie, processen, middelen en besturing. Vervolgens is aan de workshop deelnemers gevraagd om alle risico s te scoren op: - de kans (op voorkomen); - de impact (financieel / imago / organisatorisch) als het risico zich uiteindelijk toch voordoet. Op basis van de gegeven scores op zowel kans als impact (beiden een mogelijke score van 1 t/m 5) is de relevantie van het risico bepaald. Hiervoor zijn de scores op kans en impact met elkaar vermenigvuldigd. Op basis van de uitkomsten (1 t/m 25) zijn de risico s gerangschikt. Hoe hoger de score hoe belangrijker het risico en hoe hoger de prioriteit van adequate sturings- en beheersmaatregelen. Het is onmogelijk en onwenselijk om te sturen op grote aantallen risico s. Daarom is ervoor gekozen om een top-20 van risico s vast te stellen (zie Bijlage I), zodat de meeste tijd en energie gestoken kan worden in de beheersing van en sturing op die risico s die de grootste impact kunnen hebben op de organisatie en de gestelde doelstellingen. Naast de risico-identificatie, zijn voor de top-20 belangrijkste risico s ook een aantal aanwezige versus gewenste aanvullende beheersmaatregelen aan bod gekomen tijdens de workshops (zie ook Bijlage I). Let wel: deze beheersmaatregelen zijn limitatief en door de deelnemers zelf aangedragen tijdens de workshops. De opzet, het bestaan en de werking van de genoemde aanwezige beheersmaatregelen zijn (nog) niet getoetst. In hoeverre de genoemde beheersmaatregelen effectief zijn is dus nog niet bekend. Met het organiseren van bovenstaande risico-workshops heeft gemeente Oirschot een stap in de goede richting gezet. Echter, risicomanagement is meer dan het eenmalig in kaart brengen van de meest relevante risico s. Risicomanagement gaat over het structureel en proactief beheersen van risico s en is daarmee ook vooral een kwestie van bewustwording. Om risicomanagement uiteindelijk effectief te laten zijn, is het van groot belang om risicomanagement integraal onderdeel uit te laten maken van de bedrijfsvoering en op te nemen in de reguliere planning en control cyclus. Door de belangrijkste risico s te blijven Nota risicomanagement en weerstandsvermogen november 2012 4
monitoren (bijv. door middel van het uitvoeren van interne controle werkzaamheden) en te rapporteren over de bevindingen, kan de borging verder versterkt worden. Het risico-denken en het treffen van de juiste beheersmaatregelen dient uiteindelijk stap voor stap tussen de oren te komen van de medewerkers. Dit is de reden dat bijgaande nota is opgesteld, waarin het gewenste beleid, maar ook richtlijnen en spelregels voor zowel risicomanagement als het weerstandsvermogen zijn benoemd. Uiteindelijk zal een stapsgewijze invoering van risicomanagement, alsmede het creëren van bewustzijn ten aanzien van de nut en noodzaak ervan een randvoorwaarde zijn voor een succesvolle implementatie en borging. Wij zijn ons ervan bewust dat risico- en prestatiemanagement hand in hand gaan. Door middel van prestatiemanagement wordt gestuurd op het realiseren van organisatiedoelstellingen. Risicomanagement is een middel om die risico s te beheersen die de organisatiedoelstellingen mogelijk kunnen belemmeren. Hierbij is het noodzakelijk om een optimale risico-prestatiebalans te hebben. Immers, indien er teveel focus ligt op risicobeheersing en de uitvoering van interne controles, kan de bedrijfsvoering te behoudend worden. Echter, indien er teveel focus ligt op het realiseren van prestaties, kan de beheersing van risico s mogelijk uit het oog worden verloren. Om de koppeling te maken tussen prestatiemanagement en risicomanagement, is de gemeente Oirschot tevens gestart met het opstellen van een zogeheten Balanced Scorecard. In deze Balanced Scorecard zijn de belangrijkste prestatie-indicatoren opgenomen waarmee het Management Team sturing wil geven aan de prestaties van de ambtelijke organisatie. Deze Balanced Scorecard zal het Management Team tevens ondersteunen bij het verder ontwikkelen van risicomanagement. Immers, de Balanced Scorecard prestatie-indicatoren meten de mate waarin de processen de doelstellingen vervullen. Dit betekent praktisch, dat de prestatie-indicatoren in de Balanced Scorecard ook gebruikt kunnen worden ten behoeve van de risico monitoring. Risico's zijn immers ook verbonden met zowel strategische, tactische als operationele doelstellingen en vormen hier een bedreiging van. Een negatieve ontwikkeling van één van de Balanced Scorecard prestatie-indicatoren kan daarmee wijzen op een verhoogd risicoprofiel van het onderliggende proces. Weerstandsvermogen Het weerstandsvermogen is een waarborg voor de financiële gezondheid van de gemeente. Het is een maatstaf voor de mate waarin de gemeente in staat is om de gevolgen van risico s op te vangen zonder dat het beleid of de uitvoering daarvan in gevaar komt. Overigens wordt de term weerstandsvermogen in de praktijk voor meerdere doeleinden gebruikt. Zo worden de vrij besteedbare reserves vaak als weerstandsvermogen aangeduid, terwijl zij eigenlijk onderdeel uitmaken van de beschikbare weerstandscapaciteit. Weerstandsvermogen in het kader van risicomanagement is een getal dat de verhouding weergeeft tussen de beschikbare en de benodigde weerstandscapaciteit: Ratio weerstandsvermogen: Beschikbare weerstandscapaciteit Benodigde weerstandscapaciteit Nota risicomanagement en weerstandsvermogen november 2012 5
Het weerstandsvermogen is dus afhankelijk van: - de benodigde weerstandscapaciteit: hoeveel financiële middelen zijn nodig om eventuele tegenvallers op te kunnen vangen? - de beschikbare weerstandscapaciteit: hoeveel financiële middelen zijn beschikbaar om eventuele tegenvallers op te kunnen vangen? De benodigde weerstandscapaciteit wordt bepaald door: - De verwachte financiële impact van de aanwezige risico s; - De gewenste mate van zekerheid dat de risico s kunnen worden opgevangen; - De mate waarin risico s al op andere wijze zijn afgedekt. De beschikbare weerstandscapaciteit bestaat uit: - de reserves (voor zover niet bestemd en voor zover de rente niet is ingezet als dekking in de exploitatie); - de stille reserves (voor zover binnen 1 jaar verkoopbaar en voor zover verkoop de continuïteit van de uitvoering niet aantast); - de onbenutte belastingcapaciteit (tenzij wettelijk beperkingen zijn opgelegd of in het collegeprogramma anders is afgesproken); - nog niet ingevulde begrotingsruimte; - de post onvoorzien. De benodigde weerstandscapaciteit bestaat uit een minimumnorm (de artikel 12-norm) plus een opslag voor de verwachte omvang van de aanwezige risico s. Hierbij wordt niet alleen rekening gehouden met de kans (op voorkomen) en de mogelijke impact, maar ook met andere onzekerheden die spelen rondom de risico s (bijvoorbeeld dat meerdere risico s zich in hetzelfde jaar voordoen). Voor de bepaling van de benodigde weerstandscapaciteit tellen alleen risico s met nadelige gevolgen mee, die nog niet op andere wijze zijn afgedekt (bijvoorbeeld door het afsluiten van een verzekering). Risico s kunnen ook positieve gevolgen hebben. Deze mogen vanuit het voorzichtigheidsprincipe bij de bepaling van het benodigde weerstandsvermogen niet gesaldeerd worden met negatieve risico s. De aanwezigheid van positieve risico s is echter wel belangrijke achtergrondinformatie bij de beoordeling van het weerstandsvermogen. Om aan te geven of de beschikbare weerstandscapaciteit voldoende is in verhouding tot de benodigde weerstandscapaciteit, moet er een norm zijn waaraan getoetst kan worden. Hiervoor hanteren wij onderstaande tabel die in samenwerking tussen het Nederlands Adviesbureau voor Risicomanagement (NAR) en de Universiteit van Twente tot stand is gekomen: Waardering Ratio Betekenis A > 2 Uitstekend B 1,4 2 Ruim voldoende C 1 1,4 Voldoende D 0,8 1 Matig E 0,6 0,8 Onvoldoende F < 0,6 Ruim onvoldoende Als een beroep wordt gedaan op de beschikbare weerstandscapaciteit (doordat een risico zich manifesteert), moet tegelijkertijd besloten worden over concrete maatregelen die het weerstandsvermogen binnen afzienbare tijd (enkele jaren) weer op niveau zal brengen. Het uitgangspunt hierbij is dat het weerstandsvermogen minimaal groter of gelijk moet zijn aan 1 Nota risicomanagement en weerstandsvermogen november 2012 6
(of hoger indien gewenst door de Raad). Oftewel: de gemeente Oirschot moet de verwachte financiële impact van haar risico s kunnen opvangen, zonder dat dit hoeft te leiden tot beleidsaanpassingen. Als het weerstandsvermogen daalt tot onder het gewenste niveau, dan zijn er twee mogelijkheden: 1. de beschikbare weerstandscapaciteit aanvullen; 2. de benodigde weerstandscapaciteit verminderen door extra inspanningen op het gebied van risicomanagement (bijv. door risico s te gaan verzekeren, verminderen of vermijden). Als geen concrete maatregelen worden benoemd voor het weer op peil brengen van het weerstandsvermogen, dan zullen alle gemeentebrede voordelen die zich voordoen, toegevoegd moeten worden aan de beschikbare weerstandscapaciteit, net zolang totdat het weerstandsvermogen weer op het gewenste niveau is. Als het weerstandsvermogen stijgt tot boven de 1, kan het overschot worden afgeroomd. Voorwaarde voor afroming is o.a. dat jaarlijks slechts 25% van het overschot mag worden afgeroomd tot aan de volgende begrotingsbehandeling (om rekening te houden met fluctuaties in de benodigde weerstandscapaciteit). Bezien moet worden of op dat moment dan ook weer voldaan wordt aan de voorwaarden voor afroming. Voor de gemeente Oirschot hebben we de beschikbare weerstandscapaciteit berekend op 2.184.144, de benodigde weerstandscapaciteit op 2.410.496, zodat de ratio van het weerstandsvermogen 0,91 bedraagt (o.a. door de financiële gevolgen van de risico s op het gebied van de grondexploitatie, drie decentralisaties, toenemende WMO en WWB kosten). Op basis hiervan stellen we vast dat het weerstandsvermogen wel moet worden aangepast ten opzichte van de historisch gegroeide situatie. Hierbij wel de opmerking dat in onze gemeente sprake is van een uitzonderlijke situatie vanwege de aanwezigheid van de reserve fysieke en sociale leefbaarheid. De hoogte van deze reserve is extreem ten opzichte van de overige reserves en beïnvloedt de ratio in grote mate. Daarom zijn bij de begroting 2013 op pagina 120 nog twee andere scenarioberekeningen uitgevoerd, die tot een ratio van 11,36 respectievelijk 2,83 leiden. Conclusie Risicomanagement en weerstandsvermogen zijn essentiële onderdelen van het (financiële) beleid van een gemeente. Risicomanagement is erop gericht om de schadelijke gevolgen van risico s zo veel mogelijk te voorkomen. Weerstandsvermogen is een waarborg voor de financiële gezondheid van de gemeente. Als een onverwachte financiële tegenvaller zich daadwerkelijk voordoet, hoe vangen we dit dan op? In deze nota staat hoe we willen omgaan met risicomanagement en weerstandsvermogen. Het is onze bedoeling om deze nota één keer in de vier jaar te actualiseren zodat ten tijde van de collegeonderhandelingen een geactualiseerde nota in concept gereed is. In de paragraaf weerstandsvermogen van de begroting staat elk jaar een actualisatie van wat dit betekent voor de financiële positie van gemeente Oirschot. Nota risicomanagement en weerstandsvermogen november 2012 7
2. Leeswijzer Met deze nota willen we de gewenste implementatie van risicomanagement binnen de gemeente Oirschot beschrijven, op basis waarvan we de benodigde weerstandscapaciteit zullen gaan bepalen. In hoofdstuk 3 zal de aanleiding voor deze nota binnen de gemeente Oirschot worden geschetst. Vervolgens zal in hoofdstuk 4 ingegaan worden op het theoretische kader waarbinnen risicomanagement geplaatst kan worden. Hierbij komt met name de relatie tussen risicomanagement, governance en prestatiemanagement aan de orde. In hoofdstuk 5 en 6 worden de termen risicomanagement en weerstandsvermogen uitgebreid toegelicht en zullen de onderlinge relaties helder worden. Hoofdstuk 7 zal uiteindelijk in gaan op de aandachtspunten voor het vervolgtraject. In Bijlage I staat een overzicht van de top-20 belangrijkste strategische risico s die zijn voortgekomen uit de gehouden risico workshops onder het Management Team en de Team Coördinatoren. In Bijlage II is een concreet stappenplan opgenomen om risicomanagement verder in te bedden in de dagelijkse bedrijfsvoering van de gemeente Oirschot. Bijlage III kan gebruikt worden als sjabloon om risicomanagement en de monitoring ervan (bijv. door interne controle werkzaamheden) aan elkaar te koppelen, waardoor er een totaaloverzicht ontstaat ten behoeve van de sturing en beheersing. Tot slot, zijn in Bijlage IV belangrijke begrippen en definities opgenomen als naslagwerk. Nota risicomanagement en weerstandsvermogen november 2012 8
3. Aanleiding De gemeente Oirschot bevindt zich in een dynamische omgeving waar in- en externe ontwikkelingen zich in een snel tempo opvolgen. Zo wordt onze gemeente regelmatig geconfronteerd met veranderingen in wet- en regelgeving, risico s die negatieve gevolgen hebben en heeft de kredietcrisis uiteraard veel invloed op de bedrijfsvoering. Nieuwe ontwikkelingen brengen risico s met zich mee en zowel interne als externe risico s kunnen voor problemen zorgen. Denk hierbij niet alleen aan de mogelijke financiële gevolgen van een risico dat zich daadwerkelijk voordoet. Ook op andere vlakken kunnen risico s voor problemen zorgen, denk bijvoorbeeld aan gevolgen voor het realiseren van beleidsdoelstellingen, schade aan het imago van de gemeente en/of het verlies van vertrouwen in de overheid en haar bestuurders. Door de belangrijkste risico s in kaart te brengen en bespreekbaar te maken, kunnen vervolgens maatregelen worden getroffen om deze risico s zo goed mogelijk te beheersen. Daarnaast kan berekend worden welk bedrag gereserveerd moet worden voor het afdekken van deze risico s (het bepalen van de benodigde weerstandscapaciteit) als deze optreden én dus ook hoeveel ruimte er is om te investeren in nieuwe ontwikkelingen. Hiermee kan risicomanagement helpen in het maken van keuzes en het stellen van prioriteiten. Risicomanagement kan natuurlijk niet alles dichten, maar het is wel een goed instrument om risico s in kaart te brengen, te beoordelen en te beheersen. Tegen deze achtergrond, heeft gemeente Oirschot in 2012 bepaald dat risicomanagement nadrukkelijker op de agenda moet komen te staan en dat zij risicomanagement verder vorm wil gaan geven binnen de organisatie. Deze keuze wordt ondersteund door de volgende aanleidingen: - Het College en het Management Team zijn van mening dat risicomanagement de gemeente Oirschot in staat stelt om op basis van een gestructureerde aanpak risico s proactief te beheersen in plaats van ad-hoc achteraf. Dit scheelt vaak veel tijd en inspanning en creëert rust in de organisatie. - Het Besluit Begroting & Verantwoording (BBV) omvat voorschriften over de inrichting van de verplichte paragraaf weerstandsvermogen in de programmabegroting en - verantwoording. De Raad dient in deze paragraaf informatie te krijgen over o.a. de inventarisatie van de benodigde en aanwezige weerstandscapaciteit, de inventarisatie van de belangrijkste risico s, het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de beheersing van de belangrijkste risico s. Op dit moment wordt hier nog niet in voldoende mate aan voldaan door de gemeente Oirschot. - In 2010 zijn met behulp van het pakket NARIS ongeveer 150 operationele risico s met betrekking tot de dagelijkse werkzaamheden geïdentificeerd. Mede door de grote hoeveelheid aan risico s, de bijbehorende benodigde beheersing, maar ook door het onvoldoende inbedden van risicomanagement in de reguliere planning en control cyclus, is hier onvoldoende opvolging aan gegeven. - In de management letter en het controle verslag van de accountant is naar voren gekomen dat de opzet, het bestaan en de werking van risicomanagement binnen de gemeente Oirschot versterkt dienen te worden. Nota risicomanagement en weerstandsvermogen november 2012 9
4. Theoretisch kader 4.1 Governance Risicomanagement is één van de componenten van governance en draagt bij aan de interne beheersing van onze organisatie. Tevens biedt risicomanagement het management team en het College van B&W ondersteuning bij het uitvoeren van hun kerntaken. Wat betekent governance nu precies? Good governance betekent het waarborgen van onderlinge samenhang in de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van doelstellingen, alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van belanghebbenden. Met andere woorden: het doel van governance is de efficiëntie en effectiviteit van organisaties zichtbaar verbeteren, waarbij het gaat om een harmonieus samenspel van vier steunpilaren, namelijk: sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden (zie figuur 1). De interne focus ligt hierbij voornamelijk op het sturen (op prestaties) en het beheersen (van risico s). De externe focus ligt vooral op het verantwoorden en het houden van toezicht (o.a. door de Raad). Figuur 1: prestatie- en risicomanagement in de governance-cyclus. De rol van de Raad is hierbij vooral toezichthoudend, in zoverre, dat zij er wel van overtuigd moet zijn dat binnen de gemeente Oirschot sprake is van een adequaat functionerend risicomanagement. Concluderend kan gesteld worden, dat het beheersen van risico s en een transparante verslaggeving over risicomanagement onderdelen zijn van een goed functionerende governance. Een goede beheersing van risico s kan daarmee een belangrijke bijdrage leveren aan de prestaties van Gemeente Oirschot. Zoals reeds vermeld in de aanleiding, dwingen daarnaast ook institutionele factoren, zoals wet- en regelgeving, om risicomanagement meer aandacht te geven. Nota risicomanagement en weerstandsvermogen november 2012 10
4.2 Relatie risico- en prestatiemanagement Wij zijn ons ervan bewust dat risico- en prestatiemanagement hand in hand gaan, oftewel nauw met elkaar samenhangen en elkaar aanvullen (zie figuur 2). Door middel van prestatiemanagement wordt gestuurd op het realiseren van organisatiedoelstellingen. Risicomanagement is een middel om die risico s te beheersen die de organisatiedoelstellingen mogelijk kunnen belemmeren. Hierbij is het noodzakelijk om een optimale risico-prestatiebalans te hebben. Immers, indien er teveel focus ligt op risicobeheersing en de uitvoering van interne controles, kan de bedrijfsvoering te behoudend worden. Echter, indien er teveel focus ligt op het realiseren van prestaties, kan de beheersing van risico s mogelijk uit het oog worden verloren. Figuur 2: Relatie tussen prestatiemanagement en risicomanagement. Om de koppeling te maken tussen prestatiemanagement en risicomanagement, is de gemeente Oirschot tevens gestart met het opstellen van een zogeheten Balanced Scorecard. In deze Balanced Scorecard zijn de belangrijkste prestatie-indicatoren opgenomen waarmee het Management Team sturing wil geven aan de prestaties van de ambtelijke organisatie. Deze Balanced Scorecard zal het Management Team tevens ondersteunen bij het verder ontwikkelen van risicomanagement. Immers, de Balanced Scorecard prestatie-indicatoren meten de mate waarin de processen de doelstellingen vervullen. Dit betekent praktisch, dat de prestatie-indicatoren in de Balanced Scorecard ook gebruikt kunnen worden ten behoeve van de risico monitoring. Risico's zijn immers ook verbonden met zowel strategische, tactische als operationele doelstellingen en vormen hier een bedreiging van. Een negatieve ontwikkeling van één van de Balanced Scorecard prestatie-indicatoren kan daarmee wijzen op een verhoogd risicoprofiel van het onderliggende proces. Hoe de gemeente Oirschot risicomanagement verder vorm wil geven, wordt in het hiernavolgende hoofdstuk beschreven. Nota risicomanagement en weerstandsvermogen november 2012 11
5. Risicomanagement 5.1 Wat is risicomanagement? Risicomanagement bestaat al veel langer, ook binnen gemeenten. Echter, de visie op risicomanagement is de laatste jaren, mede onder druk van boekhoudschandalen en kredietcrisis, ingrijpend veranderd. Vanaf het midden van de jaren 90 worden risico s steeds meer systematisch en in onderlinge samenhang bezien, verschuift de focus van voorkomen van risico s naar het managen ervan en richt risicomanagement zich op het brede spectrum van risico s van operationeel, tactisch tot en met strategisch niveau. Risicomanagement is meer dan het eenmalig in kaart brengen van de meest relevante risico s. Risicomanagement gaat over het structureel en proactief beheersen van risico s en is daarmee ook vooral een kwestie van bewustwording (zie figuur 3). Figuur 3: Risicomanagement is geen momentopname, maar een continu proces. Een risico kan hierbij als volgt worden gedefinieerd: alle zaken die nu of in de nabije toekomst de realisatie van de doelstellingen van gemeente Oirschot kunnen belemmeren. Oftewel, een risico is een onzekere gebeurtenis met (nadelige) gevolgen voor de gemeente. Risicomanagement is geen doel op zich, maar een middel om te komen tot een betere beheersing van risico s en mede hierdoor de sturing op prestaties te vereenvoudigen, zodat de doelstellingen ook behaald kunnen worden (zie figuur 4). Nota risicomanagement en weerstandsvermogen november 2012 12
Figuur 4: Risicomanagement bekeken vanuit verschillende perspectieven. De doelstelling van gemeente Oirschot met betrekking tot risicomanagement luidt als volgt: Er voor zorgen dat per ultimo 2012 een in de organisatie geborgd systeem van risicomanagement aanwezig is, zodat de belangrijkste strategische/tactische risico s die de realisatie van de doelstellingen van gemeente Oirschot mogelijk kunnen belemmeren, zo goed mogelijk worden beheerst. 5.2 Voordelen risicomanagement Indien risicomanagement wordt ingebed in de dagelijkse bedrijfsvoering, kan het bijdragen aan de volgende voordelen: - Het vergroten van de kans op het realiseren van organisatiedoelstellingen; - Door inzicht in de risico s, kan de onderbouwing van besluitvorming versterkt worden; - Het bieden van transparantie aan belanghebbenden; - Het zorgen voor een betere koppeling tussen beleid / strategie en bedrijfsvoering; - Het zorgen voor een betere (proactieve en anticiperende) sturing en beheersing; - Het verhogen van het risicobewustzijn en -gevoeligheid; - Het verbeteren van de interne communicatie; - Het pro-actief beheersen van risico s tegen lagere kosten. 5.3 Wat is er tot nu toe reeds gedaan? In 2010 heeft een inventarisatie plaatsgevonden van de operationele risico s binnen de gemeente Oirschot met behulp van het pakket NARIS. Vanwege de grote hoeveelheid aan operationele risico s (150), de bijbehorende benodigde maar onvoldoende beheersing en het ontbreken van voldoende borging in de planning & control cyclus, is het (operationeel) risicomanagement onvoldoende van de grond gekomen. Nota risicomanagement en weerstandsvermogen november 2012 13
In mei 2012 zijn derhalve nieuwe voorbereidingen getroffen in het kader van risicomanagement, maar nu vanuit een meer strategisch/tactisch oogpunt. In dit kader zijn een aantal risico-workshops gehouden met de Management Team leden en Team Coördinatoren. Ten behoeve van een eerste en voorlopige identificatie en prioritering, hebben alle Management Team leden en Team Coördinatoren voorafgaand aan de workshops een risicoinventarisatielijst ingevuld met daarin alle mogelijke kritische risico s voor de gemeente Oirschot. Een risico werd hierbij als volgt worden gedefinieerd: alle zaken die nu of in de nabije toekomst de realisatie van de doelstellingen van gemeente Oirschot kunnen belemmeren. Oftewel, een risico is een onzekere gebeurtenis met (nadelige) gevolgen voor de gemeente. In de risico-inventarisatielijsten waren de risico s ingedeeld in vier categorieën: strategie, proces, middelen en besturing. Zie figuur 5. Extern Intern Categorie 1: Strategie (missie, visie, strategische doelstellingen) Categorie 2: Processen Categorie 3: Middelen Categorie 4: Besturing Demografische, ecologische, technologische en economische ontwikkelingen Kerntaken Personeel Beleid en structuur Politieke en legislatieve ontwikkelingen Overige operationele processen Financieel Planning & Control Sociaal - maatschappelijke ontwikkelingen ICT en informatievoorziening Cultuur Stakeholders en Cliënten Figuur 5: Categorieën gebruikt voor de clustering van risico s. Hierbij ging het zowel om factoren die de realisatie van de bestaande beleidsdoelstellingen in de weg kunnen staan als om nieuwe ontwikkelingen die op de gemeente af komen. Verder is onderscheid gemaakt tussen risico s waarvan de oorzaak zich buiten de invloedssfeer van de gemeente bevindt (externe risico s) en risico s waarvan de oorzaak zich binnen de invloedssfeer van de gemeente bevindt (interne risico s). Het feit dat de oorzaak van een risico buiten de gemeente ligt, betekent echter niet persé dat de gemeente ook geen bijsturingsmogelijkheden heeft. Door middel van het temporiseren van projecten, het strak sturen op uitgaven en andere operationele maatregelen kunnen de gevolgen over het algemeen wel beperkt worden. Aan de workshop deelnemers is gevraagd om alle risico s te scoren op: "de kans op voorkomen = de kans dat het risico zich voordoet; "impact" = de impact (bijv. financieel, politiek, organisatorisch) als het risico zich voordoet. Nota risicomanagement en weerstandsvermogen november 2012 14
Het risico van een aardbeving heeft hierbij een lage "kans op voorkomen". Echter, als het risico zich toch zou voordoen, dan zou de "impact" hiervan heel hoog zijn. Bij het beoordelen van de risico's, zijn de reeds aanwezige beheersmaatregelen binnen de gemeente Oirschot in acht genomen. Oftewel, een risico dat al goed beheerst wordt, is laag gescoord op kans op voorkomen. Voor zowel "kans" als "impact" kon een oplopende score worden toegekend van 1 (= zeer laag) tot en met 5 (= zeer hoog). Score 1 = zeer lage kans dat het risico zich voordoet / zeer lage impact als het risico zich voordoet. Score 2 = lage kans dat het risico zich voordoet / lage impact als het risico zich voordoet. Score 3 = redelijke kans dat het risico zich voordoet / middelhoge impact als het risico zich voordoet. Score 4 = grote kans dat het risico zich voordoet / hoge impact als het risico zich voordoet. Score 5 = zeer grote kans dat het risico zich voordoet / zeer hoge impact als het risico zich voordoet. Hoe hoger de "kans op voorkomen" en hoe hoger de mogelijke "impact", hoe belangrijker het risico. Dit is uitgedrukt in een totaalscore in de laatste kolom "totaal" (= "kans" score maal "impact" score). De ingevulde en geretourneerde lijsten zijn vervolgens gebruikt als input voor de workshops. De doelstellingen van deze workshops waren als volgt: 1) Het identificeren, prioriteren en draagvlak creëren betreffende de 20 belangrijkste risico s die gemeente Oirschot kunnen belemmeren bij het bereiken van haar strategische/tactische doelstellingen; 2) Het bepalen in hoeverre deze top-20 risico s voldoende worden beheerst en/of dat er aanvullende beheersmaatregelen getroffen moeten worden; 3) Het creëren van bewustwording rondom thema s als risicomanagement en in control zijn. Het onderling uitwisselen van kennis, maar ook van verschillende inzichten waren waardevol om tot een goede discussie te komen. Oftewel, waarom vindt de ene deelnemer een risico heel hoog en de andere medewerker niet? Deze discussies hadden als doel om een gemeenschappelijke focus te krijgen op de belangrijkste risico s en faalfactoren voor het realiseren van de organisatiedoelstellingen van gemeente Oirschot. Met de workshops is echter geen volledige eenstemmigheid nagestreefd. Verschillende risicopercepties zullen immers altijd aanwezig zijn en blijven (zie figuur 6). Nota risicomanagement en weerstandsvermogen november 2012 15
Figuur 6: Risico percepties kunnen behoorlijk verschillen Het is onmogelijk en onwenselijk om te sturen op grote aantallen risico s. Daarom is ervoor gekozen om een top-20 van risico s vast te stellen (zie Bijlage I), zodat qua beheersing daar de meeste tijd en energie in gestoken kan worden. Deze top-20 aan risico s is tot stand gekomen aan de hand van de gegeven scores op kans op voorkomen en impact (zie Bijlage I). Hoe hoger de kans op voorkomen en hoe hoger de impact als het risico zich voordoet, hoe kritieker het risico voor de gemeente Oirschot. Deze risico s bevinden zich rechtsboven in onderstaande risicokaart (zie figuur 7), dat vaak wordt gebruikt als hulpmiddel ten behoeve van de prioritering. Met andere woorden: met name voor die risico s rechtsboven in de risicokaart, zullen voldoende beheersmaatregelen getroffen moeten worden om de risico s zo goed mogelijk te beheersen. Figuur 7: Veelgebruikte risicokaart Nota risicomanagement en weerstandsvermogen november 2012 16
Naast de risico-identificatie, zijn voor de top-20 belangrijkste risico s ook een aantal aanwezige versus gewenste aanvullende beheersmaatregelen aan bod gekomen tijdens de workshops (zie Bijlage I). Let wel: deze beheersmaatregelen zijn limitatief en door de deelnemers zelf aangedragen tijdens de workshops. De opzet, het bestaan en de werking van de genoemde aanwezige beheersmaatregelen zijn (nog) niet getoetst. In hoeverre de genoemde beheersmaatregelen effectief zijn is dus nog niet bekend. 5.4 Hoe kan risicomanagement verder worden vormgegeven? Met het organiseren van de risicoworkshops heeft gemeente Oirschot een stap in de goede richting gezet. Zoals eerder gesteld, is risicomanagement echter meer dan het eenmalig in kaart brengen van de meest relevante risico s. Het betreft een continu proces, dat onder andere bestaat uit: 1) het identificeren, prioriteren en analyseren van de belangrijkste risico s (bijv. door middel van jaarlijkse self-assessments); 2) het vaststellen en treffen van de benodigde beheersmaatregelen (= activiteiten waarmee de kans van optreden of de gevolgen van risico s positief worden beïnvloed); 3) het beoordelen in hoeverre de belangrijkste risico s voldoende worden beheerst (bijv. door het uitvoeren van interne controle werkzaamheden) en hierover verantwoording afleggen; 4) het bijsturen indien nodig. Deze stappen (gebaseerd op de welbekende Deming cirkel waarin de Plan-Do-Check-Act cyclus gevolgd wordt) zullen met enige regelmaat moeten worden doorlopen teneinde een kwalitatief goede opzet en werking van risicomanagement te kunnen waarborgen. In Bijlage II is een aanzet gemaakt voor een concreet stappenplan om stapsgewijs tot integraal risicomanagement te komen. Deze stappen omvatten zowel strategie aspecten (bijv. het opstellen van beleid), planning en control aspecten (bijv. het vaststellen van de benodigde beheersmaatregelen) als veranderaspecten (zoals het toewijzen van taken en verantwoordelijkheden). De ervaring leert dat met name een goede tone at the top van belang is bij de implementatie en borging van risicomanagement. Er moet voor worden gewaakt dat risicomanagement geen papieren plan wordt. In dit kader is het creëren van draagvlak erg belangrijk. Zo is het van belang de verwachtingen goed te managen en betrokkenen te laten weten dat risicomanagement een groeimodel is dat dynamisch is en blijft. Het is daarom belangrijk om voorliggende nota (incl. concreet stappenplan in Bijlage II) te laten vaststellen door zowel het Management Team, het College en de Raad. 5.5 Informatievoorziening Integrale rapportage over de top-20 risico s zal op twee momenten in het jaar plaatsvinden: bij de programmabegroting en bij de verantwoording. Hierbij zal per risico het volgende worden vermeld: - de risicocategorie (strategie, processen, middelen, besturing); - een inhoudelijke toelichting op het risico; - de totaalscore (1 tm 25) op basis van de score op kans (1 t/m 5) * impact (1 t/m 5); Nota risicomanagement en weerstandsvermogen november 2012 17
- de status van getroffen / nog te treffen beheersmaatregelen; - de mate van risicobeheersing (bijv. voldoende / onvoldoende beheersing). Risico s die op basis van de Wet Openbaarheid van Bestuur (art 10 en 11) een vertrouwelijk karakter hebben (bijvoorbeeld doordat zij vertrouwelijke bedrijfsgegevens van derden betreffen, of doordat publicatie de financiële belangen van de gemeente zou schaden) worden niet opgenomen in de publieke verantwoording, maar via vertrouwelijke weg aan de raad ter informatie voorgelegd. Indien buiten de cyclusmomenten om, zich majeure ontwikkelingen voordoen op de top-20 belangrijkste risico s, dan geldt een actieve informatieplicht. Richtlijn hiervoor is dat de raad wordt geïnformeerd over nieuwe hoge/zeer hoge risico s (= totale risicoscore van 20 of hoger). Dit betekent dat nieuwe cyclusdocumenten geen risico s bevatten die nog niet eerder aan de raad zijn gemeld (hetzij bij een cyclusstuk, hetzij via afzonderlijke informatie). Nota risicomanagement en weerstandsvermogen november 2012 18
6. Weerstandsvermogen Zoals eerder vermeld, is risicomanagement het voorkomen of reduceren van de nadelige gevolgen die het optreden van risico s met zich mee kunnen brengen voor de gemeente Oirschot. Risicomanagement komt dus eerst. Pas als een risico zich - ondanks de inspanningen op het gebied van risicomanagement - toch voordoet en negatieve financiële gevolgen heeft voor de gemeente, komt het weerstandsvermogen in beeld. Weerstandsvermogen is daarmee het sluitstuk van risicomanagement. Het woord vermogen in de term weerstandsvermogen verwijst níet naar geld. Het is een maatstaf voor de mate waarin een gemeente in staat is om de nadelige gevolgen van risico s op te vangen. Het gaat hierbij niet om tegenvallers van een paar euro, maar om tegenvallers die als er geen weerstandsvermogen zou zijn de continuïteit in de uitvoering van taken in gevaar brengen. In hoeverre gemeente Oirschot in staat is om financiële tegenvallers op te vangen hangt af van de risico s die de gemeente Oirschot loopt, maar ook van de middelen die zij vrij kan maken om deze risico s op te vangen. Hierbij zijn twee elementen belangrijk: - Hoeveel middelen zijn nodig om eventuele financiële tegenvallers op te kunnen vangen? Dit noemen we de benodigde weerstandscapaciteit. - Hoeveel middelen zijn beschikbaar om eventuele financiële tegenvallers op te kunnen vangen? Dit noemen we de beschikbare weerstandscapaciteit. De term weerstandscapaciteit verwijst daarmee wél naar geld : enerzijds hoeveel geld nodig is (de benodigde weerstandscapaciteit) en anderzijds hoeveel geld beschikbaar is (de beschikbare weerstandscapaciteit). Het weerstandsvermogen geeft aan wat de verhouding is tussen de beschikbare hoeveelheid geld en de benodigde hoeveelheid geld, oftewel de mate waarin de gemeente in staat is om de nadelige gevolgen van risico s op te vangen. Er zijn geen wettelijke normen voor de hoogte van het benodigde weerstandsvermogen. Gezien de definitie van de benodigde weerstandscapaciteit = (verwachte financiële impact van alle risico s * de kans dat de risico s zich voordoen) is het uitgangspunt dat de beschikbare weerstandscapaciteit minimaal gelijk moet zijn aan de benodigde weerstandscapaciteit: Weerstandsvermogen = beschikbare weerstandscapaciteit / benodigde weerstandscapaciteit 1 6.1 Benodigde weerstandscapaciteit De benodigde weerstandscapaciteit wordt bepaald door: - De verwachte financiële impact van de aanwezige risico s; - De gewenste mate van zekerheid dat de risico s kunnen worden opgevangen; - De mate waarin risico s al op andere wijze zijn afgedekt. De benodigde weerstandscapaciteit wordt berekend als de som van de minimumnorm (zie hieronder) plus de verwachte financiële impact van die risico s die nog niet op een andere wijze zijn afgedekt. Nota risicomanagement en weerstandsvermogen november 2012 19
Er is een minimumnorm nodig omdat tegenvallers zich kunnen voordoen waar niemand rekening mee had gehouden. Zelfs een gemeente die geen risico s (benoemd) heeft, heeft weerstandscapaciteit nodig. Voor dit minimumniveau hanteren wij de artikel 12 norm. Deze is 2% van de som van de uitkering uit het gemeentefonds 1 en de OZB-capaciteit 2. Voor gemeente Oirschot is de artikel 12 norm 17.216.426 (zie onderstaande berekening). Dit bedrag wordt vierjaarlijks herzien bij de actualisatie van deze nota. 100% 2% Geraamde uitkering uit het gemeentefonds 12.564.547 251.291 OZB-capaciteit 4.651.879 93.038 Totaal 17.216.426 344.329 bedragen in miljoenen euro s Bij het bepalen van de verwachte financiële impact van risico s kan onderscheid gemaakt worden tussen risico s met incidentele gevolgen en risico s met structurele gevolgen. De verwachte impact van risico s met structurele gevolgen is in principe oneindig, de gevolgen komen immers jaarlijks terug. Dit zou betekenen dat ook het weerstandsvermogen oneindig groot zou moeten zijn. Dit is niet realistisch. Voor de bepaling van de verwachte impact van structurele risico s en daarmee voor de bepaling van de benodigde weerstandscapaciteit tellen wij alleen de verwachte gevolgen in de eerste twee jaar. Binnen deze reactietijd van 2 jaar moet door middel van bijsturing en/of aanpassing van het beleid het risico geminimaliseerd worden danwel opgevangen worden binnen de exploitatie. Vanuit het voorzichtigheidsprincipe (winsten pas nemen als ze gerealiseerd zijn, verliezen meteen) worden positieve risico s niet gesaldeerd met negatieve risico s voor de bepaling van het benodigde weerstandsvermogen. Ook risico s die al op andere wijze (bijv. verzekering, voorziening) zijn afgedekt, tellen niet mee voor de bepaling van het benodigde weerstandsvermogen. De aanwezigheid van positieve risico s is echter wel belangrijke achtergrondinformatie bij de beoordeling van het weerstandsvermogen. De verwachte financiële omvang van de (negatieve en nog niet anderszins afgedekte) risico s is gebaseerd op: Verwachte financiële impact risico 1 x kans op voorkomen risico 1 = verwachte financiële omvang risico 1 Verwachte financiële impact risico 2 x kans op voorkomen risico 2 = verwachte financiële omvang risico 2 Verwachte financiële impact risico 3 x kans op voorkomen risico 3 = verwachte financiële omvang risico 3 Verwachte financiële impact risico N x kans op voorkomen risico N = verwachte financiële omvang risico N totale verwachte financiële omvang De kans dat risico s zich voordoen zijn in het kader van risicomanagement kwantitatief geïnventariseerd. Voor de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit hangen we hier een wegingspercentage aan. Dit percentage geeft de mate aan waarin de verwachte financiële impact van het risico meetelt voor de benodigde hoogte van het weerstandsvermogen. 1 Onder de uitkering van het gemeentefonds verstaan we: de algemene uitkering + eventueel aanvullende uitkeringen. 2 De OZB-capaciteit is gebaseerd op het normtarief-ozb. Dit wordt door het Ministerie van Binnenlandse Zaken jaarlijks bepaald en bekend gemaakt in de meicirculaire van het gemeentefonds. Het normtarief hoeft niet gelijk te zijn aan de werkelijke OZB-tarieven die de gemeente Oirschot hanteert. Nota risicomanagement en weerstandsvermogen november 2012 20
6.2 Beschikbare weerstandscapaciteit De beschikbare weerstandscapaciteit berekenen we als de som van alle elementen uit de gemeentefinanciën die daadwerkelijk kunnen worden ingezet om niet-begrote kosten te dekken. Beschikbare weerstandscapaciteit = beschikbare middelen voor opvangen tegenvallers. Eén van de meest bekende posten is de algemene reserve. Maar er zijn meer mogelijkheden, zoals stille reserves, onbenutte belastingcapaciteit en de post onvoorzien. Onderstaande tabel bevat een overzicht van de (theoretisch) mogelijke onderdelen van de beschikbare weerstandscapaciteit, waarbij een onderscheid is gemaakt tussen posten die te maken hebben met de balans en posten die te maken hebben met de exploitatie. Hierbij is aangegeven of en zo ja in hoeverre deze elementen ook binnen gemeente Oirschot tot de beschikbare weerstandscapaciteit worden gerekend. In het vervolg van deze paragraaf wordt elk onderdeel afzonderlijk besproken. Uitgangspunten hierbij zijn dat onderdelen van de gemeentefinanciën alleen tot het weerstandsvermogen behoren indien daadwerkelijke inzet: - niet leidt tot een gat in de begroting; - hier niet al een bestemming aan is gegeven, danwel geplande uitgaven tegenover staan. Draagt bij aan beschikbare weerstandscapaciteit Incidenteel / structureel? Toelichting Balans Reserves Deels Incidenteel Voor zover nog niet bestemd en voor zover de rente niet is ingezet als dekking in de exploitatie. Stille reserves Deels Incidenteel Voor zover direct verkoopbaar en voor zover continuïteit uitvoering niet aantast. Voorzieningen Nee Staan verplichtingen tegenover. Exploitatie 3 Onbenutte belastingcapaciteit Andere onbenutte inkomstenbronnen Nog niet ingevulde begrotingsruimte Nog niet ingevulde investeringsruimte Ja Structureel Behoort tot de onbenutte inkomstenbronnen. Nee Geen onbenutte inkomstenbronnen bekend. Ja Incidenteel / Staan nog geen geplande uitgaven Structureel tegenover. Nee Is bestemd voor instandhouding kapitaalgoederen cq. inlopen van achterstallig onderhoud. Bezuinigingen Nee Is alternatief, geen onderdeel van. Post onvoorzien Ja Structureel Staan nog geen geplande uitgaven tegenover. 3 Theoretisch gezien zouden de afschrijvingen op investeringen met maatschappelijk nut ook tot het weerstandsvermogen gerekend kunnen worden. Door deze afschrijvingen uit te stellen kan ruimte in de exploitatie gecreëerd worden. Deze handelswijze betreft echter uitstel van executie. De afschrijvingen zullen in latere jaren immers alsnog gedaan moeten worden. Gemeente Oirschot staat deze handelswijze derhalve niet toe. Nota risicomanagement en weerstandsvermogen november 2012 21
Bovenstaande elementen worden hieronder besproken, waarbij wordt uitgelegd waarom deze elementen wel of niet tot de beschikbare weerstandscapaciteit kunnen worden gerekend. Van belang is om te beoordelen of de middelen al daadwerkelijk aanwezig zijn (post onvoorzien en nog niet ingevulde structurele begrotingsruimte) of dat ze in potentie aanwezig zijn (onbenutte belastingcapaciteit en stille reserves). Voordat deze potentiële middelen ingezet kunnen worden om risico s op te vangen, moeten de activa immers daadwerkelijk verkocht zijn cq. moet daadwerkelijk tot tariefsverhoging besloten zijn. Let wel: Dat elementen van de gemeentefinanciën nu niet meegerekend worden als onderdeel van de beschikbare weerstandscapaciteit, wil niet zeggen dat deze ook niet ingezet zouden kunnen worden om risico s op te vangen. Dit is wel degelijk mogelijk, onder druk wordt immers alles vloeibaar. Dit vereist echter een beleidswijziging en/of het vinden van dekking voor het ontstane probleem binnen de exploitatie. 6.2.1 Reserves In gemeente Oirschot kennen we de volgende reserves: Algemene reserves (algemene reserve algemene dienst risicoreserve grondexploitatie) Bestemmingsreserves ter egalisatie van tarieven rioolheffing, afvalstoffenheffing, leges Overige bestemmingsreserves zowel algemene dienst als grondexploitatie Onderstaand overzicht geeft aan welk deel van de reserves toegerekend kunnen worden aan de beschikbare weerstandscapaciteit. Criteria hierbij zijn: - Er is nog geen bestemming aan gegeven, dat wil zeggen er staan nog geen geplande (en door de raad goedgekeurde) uitgaven tegenover. - De rente over de reserve is niet (structureel) ingezet als dekkingsmiddel in de exploitatie. Reserve Begroting 2013 (in Mio) Bestemd? Dekkingsmiddel in exploitatie? Onderdeel beschikbare weerstandscapacit eit? Algemene reserve 1.332 Nee Nee, niet structureel Ja Algemene reserve grondexploitatie (risicoreserve) 764 Nee Ja Ja Bestemmingsreserves 25.205 Ja Aflopend Nee 6.2.2 Stille reserves Stille reserves hebben te maken met activa die te laag (of tegen nul) zijn gewaardeerd. De stille reserves maken alléén deel uit van de beschikbare weerstandscapaciteit als de betrokken activa op korte termijn (binnen 1 jaar) verkoopbaar zijn en verkoop de taakuitoefening van de gemeente niet aantast. De omvang van de stille reserve is = marktwaarde - waarde op de balans (oftewel, boekwaarde). Nota risicomanagement en weerstandsvermogen november 2012 22
Er zijn verschillende soorten activa waarbij stille reserves kunnen voorkomen: - Financiële vaste activa - Materiële vaste activa Financiële vaste activa bestaan uit uitstaande leningen en deelnemingen: - Uitstaande leningen: Geen stille reserves mogelijk. De boekwaarde is gelijk aan de werkelijke waarde. - Deelnemingen: Deelnemingen kunnen stille reserves bevatten, maar deze kunnen niet toegerekend worden aan de beschikbare weerstandscapaciteit. De werkelijke waarde van een deelneming kan hoger zijn dan de waarde op de balans. Deelnemingen zijn echter vaak beperkt of niet verhandelbaar, waardoor de werkelijke waarde niet alleen lastig is te bepalen, maar ook erg lastig is te realiseren. Daarnaast leveren sommige deelnemingen een rendement op door bijvoorbeeld jaarlijkse dividendontvangsten. Door verkoop van de deelneming vervallen deze opbrengsten en ontstaat een gat in de begroting. In verband met bovengenoemde bezwaren houden we bij de bepaling van de weerstandscapaciteit niet op voorhand rekening met mogelijke stille reserves in de financiële activa. In het geval van daadwerkelijke verkoop van deelnemingen is wel een link naar de weerstandscapaciteit mogelijk. De weerstandscapaciteit kan uit de opbrengst verhoogd worden. Materiële vaste activa bestaan uit activa met economisch nut en activa met maatschappelijk nut: - Activa met een maatschappelijk nut: hiervoor is geen marktwaarde te bepalen omdat ze niet verhandelbaar zijn en vallen daarom niet onder de stille reserves. - Activa met een economisch nut: Maken deel uit van de aanwendbare stille reserves als ze op korte termijn verkoopbaar zijn en als de bedrijfsvoering van de gemeente door de verkoop niet aangetast wordt. Hierdoor valt een deel van de activa met economisch nut per definitie af, zoals rioleringen en installaties. De overwaarde op panden, gronden, vervoersmiddelen, machines en apparatuur die niet gebruikt worden voor de publieke taak en op korte termijn kunnen worden verkocht, behoren tot de stille reserves. Om te kunnen berekenen wat de meerwaarde is ten opzichte van de boekwaarde wordt voor panden gebruik gemaakt van de WOZ-waarde. Voor gronden wordt uitgegaan van het verschil tussen de boekwaarde per m2 en de marktwaarde per m2. In de praktijk zijn veel gebouwen en gronden echter in gebruik (of verhuurd aan welzijnsinstellingen, sportverenigingen etc.) en kunnen niet worden verkocht zonder dat de uitoefening van de publieke functie in gevaar komt. Samenvattend: Panden, gronden, vervoersmiddelen, machines en apparatuur die niet gebruikt worden voor de publieke taak en die binnen 1 jaar verkocht kunnen worden dragen bij aan de stille reserves indien de marktwaarde groter is dan de waarde op de balans. Indien activa die deel uitmaken van de beschikbare weerstandscapaciteit verkocht worden, wordt de boekwinst toegevoegd aan de algemene reserve. Dit om te voorkomen dat de weerstandscapaciteit wordt aangetast door de verkoop van de activa. Hierbij moet dan wel rekening gehouden worden met mogelijke wegvallende huurinkomsten. De omvang van de stille reserves bedraagt op dit moment: 0. Nota risicomanagement en weerstandsvermogen november 2012 23