46 PROBLEEMPLUKKEN IN DE PARTICULIERE WONINGVOORRAAD Volgens schattingen van Platform31 uit 2013 (Lupi, 2013 a), afgeleid van het laatste KWR-steekproefonderzoek in 2000, is ruim 7% van de gehele Nederlandse woningvoorraad matig (500.000 woningen) of slecht (50.000 woningen) onderhouden. Het zijn veelal oudere particuliere woningen. Naast onderhoudsachterstanden en/of bouwtechnische gebreken, heeft een groot gedeelte een beperkte energetische kwaliteit vanwege onder meer een slechte isolatie. Hoe kunnen gemeenten de zogeheten probleemplukken aanpakken?
47 DOOR HANS VAN DEN HOMBERGH EN ALEX GRASHOF, WOONLAB Tabel 1 Controles naar de particuliere woningvoorraad (PWV) Onduidelijk is in welke gemeenten deze woningen staan en of we kunnen spreken van zogeheten probleemplukken, oftewel: concentraties van onderhouds- en/of energetische problemen in bepaalde straten, buurten of complexen. Eind 2014 deden Woonlab en de Opleiding Bestuurskunde van de Radboud Universiteit Nijmegen een onderzoek naar probleemplukken in de particuliere woningvoorraad in Nederlandse gemeenten (Woonlab, 2015). 139 gemeenten in bijna alle provincies deden hieraan mee; een representatief. In dit artikel doen we verslag van de bevindingen uit het onderzoek. We laten zien hoe vaak probleemplukken in Nederlandse gemeenten voorkomen, waarom het belangrijk is dat hier wat aan gebeurt en welk beleid gemeenten voeren om dat ook te doen. Tot slot volgen een aantal aanbevelingen voor de aanpak van probleemplukken in de particuliere voorraad. GEMEENTEN EN PROBLEEMPLUKKEN In de toelichting op de vragenlijst zijn probleemplukken als volgt gedefinieerd: De clustering in bepaalde straten of woonwijken van een onevenredig aantal woningen met een aanzienlijke onderhoudsachterstand en/of slechte energetische kwaliteit ( ) waarbij aanzienlijke onderhoudsachterstand wordt gedefinieerd als woningen waarbij de kosten voor het uitvoeren van achterstallig onderhoud 10.000 of meer bedragen en waarbij slechte energetische kwaliteit wordt gedefinieerd als het (grotendeels) ontbreken van isolatie in de woning. De eerste vragen die we gemeenten stelden, is of ze zelf een goed beeld hebben van de staat van de particuliere woningvoorraad in hun gemeente, plus daarbij in welke mate probleemplukken zich voordoen. 45% van de respondenten geeft aan geen goed beeld te hebben van de onderhoudsstaat van de particuliere woningen in de betreffende gemeente. 55% van de gemeenten zegt niet op de hoogte te zijn van de energetische kwaliteit van de particuliere woningvoorraad. Slechts 5% van de respondenten geeft aan daadwerkelijk zelf actief controles uit te voeren naar de staat van de particuliere woningvoorraad (tabel 1). Ondanks het feit dat circa de helft van de gemeenten laat weten geen goed beeld te hebben van de staat van de particuliere woningvoorraad, geven 118 van de 139 gemeenten aan dat ze weten of er al dan niet sprake is van probleemplukken in verband met onderhoudsachterstand. Van die gemeenten geeft circa een kwart aan dat in enkele, meerdere, of in het uiterste geval zelfs in alle woongebieden met particuliere woningen, sprake is van probleemplukken in relatie tot onderhoudsachterstanden. De overige gemeenten (circa 76%) zien nauwelijks tot geen probleemplukken in relatie tot de onderhoudskwaliteit (tabel 2). Circa 59% van die gemeenten signaleert dat er in hun gemeente enkele of meer woongebieden probleemplukken zijn in verband met de slecht energetische kwaliteit van particuliere woningen (tabel 2). Opvallend is dat ook gemeenten die hebben aangegeven dat ze een beperkt beeld hebben van de onderhoudskwaliteit en/of de energetische kwaliteit Tabel 2 * herstelkosten > 10.000 euro Ja Nee Weet Geen respons Probleemplukken naar onderhoudsachterstand en slechte energetische kwaliteit Heeft uw gemeente een goed beeld van... Onderhoudsstaat PWV 47% 45% 8% - 100% (139) Energetische kwaliteit PWV 30% 55% 15% - 100% (139) Gemeenten met een goed beeld van... Alleen onderhoudsstaat PWV 0% Alleen energetische kwaliteit PWV 17% Onderhoudsstaat en energetische kwaliteit PWV 30% Voert uw gemeente periodieke controles uit naar... Kwaliteit van de PWV 5% 88% 7% - 100% (139) Fysieke onderhoudsachterstanden 4% 1% 0% 95% 100% (139) Energetische kwaliteit 2% 3% 0% 95% 100% (139) Fysieke onderhoudsachterstanden en energetische kwaliteit 0% 0% 0% 100% 100% (139) van hun woningen, antwoorden dat er sprake is van probleemplukken. In totaal geven 24 van de gemeenten (17%) aan dat er tussen af en toe tot continu negatieve effecten voortkomen uit de probleemplukken in hun gemeente (tabel 3). 60 van de 66 gemeenten gaven een schets van de probleemplukken. Zij gaven aan dat ze in enkele of meer gebieden last hebben van probleemplukken in termen van kenmerken van de betreffende woningen. Kenmerkend voor de meeste probleemplukken is dat het meestal om vooroorlogse en/of vroeg-naoorlogse woningen gaat. Verder is sprake van een brede waaier aan kenmerken: vooroorlogse complexen in de oude stadswijken in de grote(re) steden (Rotterdam, Amsterdam, Rijswijk, Hilversum, Haarlem), oude lint- en/of vooroorlogse bebouwing in kleinere dorpen en kernen (het Bildt, Zuidhorn, Vlagtwedde, Someren, Sliedrecht), vroeg-naoorlogse wijken met por- Nee Weet Hoeveel voorkomend zijn binnen uw PWV... Onderhoudsachterstand* 76,3% 23,7% 100% (118) Slechte energetische kwaliteit 41,5% 58,5% 100% (106) Tabel 3 Negatieve gevolgen probleemplukken Nooit Sporadisch Af en toe Regelmatig Vaak Continu Weet Zijn er signalen van negatieve gevolgen van... Probleemplukken in uw gemeente 51,1% 23,7% 3% 2,2% 0,7% 0,7% 7% 100% (139)
48 tiekflats en kleine eengezinswoningen (Dongen, Weert, Delfzijl, Vianen, Veere, Haarlem), bloemkoolwijken (Haarlemmermeer, Schijndel) en voormalige huurwoningen (Appingedam, Noordenveld, Middelburg). In een aantal gevallen hebben de probleemplukken te maken met specifieke problematiek. Zo kampen sommige steden in het westen van het land met clusters woningen met funderingsproblematiek (Gouda, Zaanstad). In andere steden staan woningcomplexen met kleine VvE s (Leidschendam-Voorburg) die nauwelijks in staat zijn voldoende te reserveren voor grotere ingrepen. OMSLAG IN DE PARTICULIERE WONINGMARKT Uit het onderzoek blijkt dat bij veel gemeenten het zicht op de staat van de particuliere woningvoorraad is beperkt. Sinds de jaren negentig stond de staat van de particuliere woningvoorraad nauwelijks in de belangstelling. Het beheer en onderhoud leek vanzelf goed te gaan. Dit sloot ook aan bij het neoliberale gedachtegoed dat eigenaren zelf verantwoordelijk zijn voor de instandhouding van de kwaliteit van hun eigen woning. Eigenaren leken daar sinds de jaren negentig goed mee om te kunnen gaan. De almaar stijgende woningprijzen in die periode, de goede economische vooruitzichten in combinatie met de financiële ruimte bij particuliere eigenaren om te investeren, gaf reden tot optimisme. Eigenaren zijn in staat om de verantwoordelijkheid voor de eigen woning ook echt te dragen. Wat betreft de volkshuisvestelijke inspanning van gemeenten en het monitoren van ontwikkelingen in de woningvoorraad, lag de focus in de afgelopen decennia op de inzet van woningcorporaties bij het verbeteren van de kwaliteit van de socialehuurwoningvoorraad. Daar was ingrijpen in veel gevallen wel nodig. Ook daar waren (tot voor kort) voldoende middelen aanwezig om te investeren. Vanaf 2008 kregen we echter met een andere situatie te maken. De financiële crisis en uiteindelijk algehele economische malaise heeft de situatie op de particuliere woningmarkt drastisch gewijzigd. Tussen 2008 en 2012 zijn de woningprijzen met gemiddeld 20% gedaald (Vossers, 2013), kwamen veel huizen onder water te staan en zijn de hypotheekmogelijkheden ingeperkt, zeker als het gaat om het financieren van na-investeringen. Ook werd de financiële armslag van met name huishoudens met een kwetsbare positie op de arbeidsmarkt minder. En daaronder vallen ook veel woningeigenaren. Tegelijkertijd is het laatste decennium veel meer ambitie ontstaan om de energetische kwaliteit van woningen te verhogen vanuit een oogpunt van duurzaamheid (CO 2 -uitstoot) en om energielasten te beperken. Tabel 4 Actief beleid voor probleemplukken in de gemeenten Ja Nee Weet Voert u actief beleid ter stimulatie van... Onderhoudswerk en energetische verbetering 29% 68% 3% 100% (139) CONCENTRATIE VAN PROBLEMATIEK IN PROBLEEMPLUKKEN De nieuwe uitdagingen waar particuliere woningeigenaren mee te maken krijgen, komen samen in woongebieden waar de oudere en/of goedkopere delen van de particuliere woningvoorraad staan. Ten eerste heeft dat een historisch stedenbouwkundige oorzaak. Relatief vaak gaat het bij probleemplukken namelijk om de wijken met particuliere portiekflats en kleine eengezinswoningen die vlak na de oorlog in groten getale zijn gebouwd. Daar is sprake van de meeste probleemplukken, omdat daar de grootste inspanning nodig is om woningen op peil te houden. Dit vanwege de ouderdom van de woningen en omdat tegelijkertijd bij de eigenaren van die woningen vaak de minste armslag aanwezig is om er wat aan te doen het gaat hier om de goedkoopste woningen. Ten tweede heeft dat een sociaalmaatschappelijke oorzaak. Dat bepaalde eigenaren op dit moment minder in staat zijn hun woning goed bij te houden, heeft namelijk niet alleen met de crisis te maken. Ook min of meer autonome gedragsmechanismen liggen hieraan ten grondslag (Schuitemaker en Wassenberg, 2013). Zo zijn er groepen huiseigenaren die niet goed kunnen inschatten wat de voor- en nadelen zijn van het doen van onderhouds- en/of energetische investeringen en/of de rompslomp waarmee ingrepen gepaard gaan. Dit speelt bijvoorbeeld bij oudere en allochtone huiseigenaren. Naast genoemde categorieën zijn er particuliere huiseigenaren die woningen verhuren en daar liever niet in investeren, omdat ze daar op de korte termijn geen profijt van hebben. Bij appartementencomplexen speelt daarnaast vaak het specifieke probleem van de niet-functionerende VvE s, die door gebrekkige kennis, vaardigheden en onderlinge samenwerking niet in staat zijn de noodzakelijke investeringen te plegen. GEMEENTEN ACTIEF IN DE AANPAK VAN PROBLEEMPLUKKEN Indien eigenaren hun verantwoordelijkheid niet (kunnen) nemen, kan er een taak liggen voor gemeenten en andere belanghouders in een wijk. Vooral als de bouwkundige staat van de woningen zelf, de leefbaarheid in de omgeving, het woongenot van anderen en de uitstra-
49 Casus Tiel In Tiel is sprake van onderhouds- en energetische probleemplukken in diverse vroeg-naoorlogse portiekflats. Deze zijn geconcentreerd in een van de Tielse vroeg-naoorlogse wijken. Gemeente, woningcorporatie en bewonersorganisatie kozen ervoor om samen op te trekken in de betreffende wijk. Ze grijpen actief in omdat ook elders in de wijk sprake is van achterstanden wat betreft de leefbaarheid en de staat van de woningvoorraad. De gemeente stimuleert daarbij de VvE s van betreffende flats om onderhoud en isolatie aan te pakken. Vanaf 2012 kunnen eigenaren, mede dankzij financiële middelen van de provincie Gelderland, een bijdrage krijgen in het wegwerken van achterstallig onderhoud en het isoleren van het dak. Onder de voorwaarde dat de VvE s een meerjarenonderhoudsplan laten maken en de VvE s financieel en organisatorisch op orde brengen. Om eigenaren te verleiden mee te doen, worden ze persoonlijk bezocht en kent de financiële regeling diverse uitwerkingen voor bijzondere gevallen. In 2012 werden de eerste flats opgeknapt. Vanwege het succes van de eerste tranche (32 woningen en zestien winkels) worden de eigenaren van vijf volgende gebouwen met portiekflats sinds 2014 verleid met een vergelijkbare activerings- en voor-wathoort-wat-aanpak. Uit figuur 2 blijkt dat gemeenten die beleid voeren in 67% van de gevallen financiële prikkels inzetten, in 62% van de gevallen informatie verstrekken en in 44% van de gevallen activerend optreden, meestal in combinatie met informatieverstrekking en financiering (fig. 2). Ter illustratie: de gemeente Tiel alle drie de beleidsinstrumenten in, zie tekstkader Casus Tiel. ling van de wijk worden ondermijnd, is corrigerend beleid van de gemeente wenselijk. Het zijn diezelfde gemeenten die hoge ambities formuleren als het gaat om de energieprestaties van woningen en gebouwen (Meijer et al., 2012). Uit het onderzoek blijkt dat 29% van de gemeenten zegt dat ze actief beleid voert om eventueel aanwezige probleemplukken binnen de gemeentelijke particuliere woningvoorraad aan te pakken (tabel 4). Het beleid dat gemeenten hanteren is divers en varieert van het hanteren van een enkel beleidsinstrument tot het inzetten van meervoudige beleidsinterventies. Naar aanleiding van het onderzoek onderscheiden we drie soorten beleidsinterventies: informatieverstrekking, financiering en activering. Informatieverstrekking betreft zowel het passief verstrekken van informatie, bijvoorbeeld in de vorm van publicaties op de gemeentewebsite, als het actief verstrekken van informatie in de vorm van expliciete informatie, bedoeld voor en gericht op specifieke particuliere woningeigenaren. Bij financiering past een gemeente financiële interventies toe, zoals het verstrekken en/of het borgen van (goedkope) leningen en/of subsidiering. En bij activering gaat het om gemeenten die particuliere woningeigenaren actief benaderen. Daarbij worden diverse middelen, menskracht en positieve en negatieve prikkels ingezet, zoals wettelijke handhavingsmogelijkheden. AANBEVELINGEN Aan de hand van het onderzochte onderscheid in gevoerd beleid door gemeenten (informeren, financieren, activeren) en combinaties daarvan (fig. 2) onderscheiden we drie handelingsperspectieven voor gemeenten, waarmee probleemplukken in de particuliere woningvoorraad kunnen worden aangepakt. Als problemen in maatschappelijk opzicht zijn beperkt en particuliere woningeigenaren ervan bewust zijn dat ze zelf verantwoordelijk zijn, kan een gemeente volstaan met het informeren van particuliere woningeigenaren via verschillende media en erop wijzen wat de voor- en nadelen zijn van tijdig investeren in de woning. Dit om te voorkomen dat de woning in een matige of slechte onderhoudsstaat verkeert en ervoor te zorgen dat er wat wordt gedaan aan een gebrekkige energetische kwaliteit. Ook kan Figuur 2 Financiering en activering 3% Door gemeenten gevoerd beleid Financiering 67% Activering 44% Informatie 62% Informatie en financiering 8% Informatie, financiering en activering 28% Informatie en activering 5%
50 de gemeente wijzen op de bijdragen die verschillende partijen daarin kunnen leveren, evenals op de faciliteiten van landelijke en provinciale overheden in samenwerking met financiers voor het verduurzamen van de voorraad1. Als problemen groter zijn en maatschappelijke gevolgen zichtbaar worden, kan een gemeente naast informatie ook faciliteiten aanbieden om problemen te voorkomen of te bestrijden. Het gaat hier bijvoorbeeld om gemeenten die eigenaren en/of VvE s ondersteunen door toegang te verschaffen tot kennis, relevante netwerken en/of financiële middelen. Zij kunnen wijzen op de verschillende VvE-balies in onder andere Rotterdam en Den Haag, die VvE s actief helpen bij het oppakken van onderhoudsproblemen, het nemen van energiemaatregelen en het verbeteren van VvE-organisaties. Veel gemeenten faciliteren ook door financieel te prikkelen. Dit gebeurt in grote en kleine gemeenten, zoals in Aalten, Dongeradeel, Hilversum, Rotterdam, Tiel, Scherpenzeel of Veere. Bij het bieden van financiële prikkels gaat het echter meestal om de aanpak van energetische maatregelen, terwijl voor onderliggende problematiek van achterstallig onderhoud geen prikkels worden ingezet. Het is belangrijk te beseffen dat in de goedkope particuliere voorraad vaak eerst onderliggende problemen moeten worden opgelost, voordat bewoners kunnen beginnen met de aanpak van energiemaatregelen. Als problemen in de particuliere woningvoorraad zich op bepaalde plekken concentreren in probleemplukken en daardoor te groot worden en maatschappelijk veel schade aanrichten, is actieve benadering van gemeenten nodig. Bijvoorbeeld door eigenaren en/of VvE s actief te benaderen en verschillende beleidsopties (informatie, financiering, activering) in te zetten en deze mixt al naar gelang de behoefte in de concrete situatie en/of buurt. Bij dit handelingsperspectief hoort ook dat andere belanghouders zoals winkeliers, woningcorporaties en buurtorganisaties worden ingeschakeld om probleemplukken aan te pakken. Vaak vindt deze actieve benadering plaats in gebieden die specifiek zijn aangewezen. Rotterdam-Zuid is daarvan een goed voorbeeld, evenals Over t Spoor in Hilversum en de Hertogenwijk in Tiel. Figuur 3 Drie handelingsperspectieven voor het aanpakken van probleemplukken Integraal activerende gemeenten Faciliterende gemeenten Voorwaarde voor het voeren van welk beleid dan ook, is dat gemeenten een goed beeld hebben van de staat van de particuliere voorraad, de mate waarin probleemplukken voorkomen en het karakter van de problemen. Als circa de helft van de gemeenten zelf vindt dat ze geen goed beeld van de onderhoudsstaat heeft, ligt daar nog een flinke opgave. Zeker gezien het feit dat een groot deel van die gemeenten wel denkt te weten dat er sprake is van probleemplukken in hun gemeente. TOT SLOT De particuliere woningvoorraad veroudert. Als investeringen niet (tijdig) plaatsvinden, zullen in sommige kwetsbare woongebieden problemen zich eerst gaan manifesteren achter en later voor de voordeur. Om negatieve maatschappelijke effecten te beperken, is het belangrijk deze woongebieden en hun bewoners in beeld te brengen en een handelingsperspectief te ontwikkelen dat bij de situatie, visie en mogelijkheden van de gemeente past. Als het nodig is om verder te gaan dan alleen informeren, liggen er genoeg kansen. Aan de onderkant van de particuliere woningmarkt is een faciliterende of zelfs activerende benadering van eigenaren nodig, waarbij financiële prikkels worden geboden die inspelen op de onderhoudsproblematiek. Het uitgangspunt is voor wat hoort wat. Al naar gelang de situatie worden deze financiële prikkels in samenwerking met diverse belanghouders zoals banken, woningcorporaties, energiebedrijven, en in co-creatie met particuliere eigenaren, winkeliers, buurtorganisaties en zorginstellingen in ondersteunende institutionele arrangementen (Helderman, 2007) gegoten. Een en ander onder de integraal activerende regie van de gemeente. Noten 1 Zie de brief van minister Blok aan de Tweede Kamer, 12 juni 2014, over het huurbeleid. Daarin wordt gesproken over nieuwe tools met betrekking tot de aanpak van VvE s, www.ikinvesteerslim.nl waar wordt ingegaan op de energiebesparingslening waaraan diverse banken een bijdrage leveren en de verschillende slimwonen-websites die in diverse gemeenten aan het ontstaan zijn. Literatuur Helderman, J-K., Bringing the Market Back in? Institutional complementarity and hierarchy in Dutch housing and haelth care, 2007. Lupi, T., De kwaliteit van de Nederlandse woningvoorraad: Feiten, cijfers en trends. Tijdschrift voor de Volkshuisvesting, 6/2013. Lupi, T., Problemen aan onderkant particuliere woningmarkt in beeld: Voorstudie bij experiment Aanpak goedkope koop. Platform31, 2013. Meijer, F., Tambach, M., en Visscher, H.J., (2011). Between marketing and financial support: Dutch municipal policy instruments to improve the quality of private housing stock. TU Delft, 2011. In Wamelink, H., Geraedts, R., en Volker, L., Management and innovation for a sustainable built environment - MISBE 2011 conference proceedings, pp. 1-14, TU Delft, 2011. Schuitemaker, A., Wassenberg, F., Nieuwe oplossingen voor slechte woningkwaliteit: Advies van Kenniskring Particuliere woningververbetering, 2013. Hombergh, H., van den, Schoonbeek, T., Aanpak Particuliere Woningvoorraad, onderzoek naar de aanpak van probleemplukken in Nederlandse gemeenten, Woonlab, 2015. Vossers, A., Huizenprijzen gedaald tot het niveau van 2013. Elsevier, 19 augustus 2013. Informerende gemeenten Typologie Woonlab 2015