Referentie Rapport Van Postbus 60055, 6800 JB Arnhem Velperplein 8, 6811 AG Arnhem Telefoon (026) 355 13 55 Fax (026) 355 13 99 info@kplusv.nl www.kplusv.nl BIJLAGENBOEK Onderzoek beheersing grote projecten Opdrachtgever Rekenkamercommissie Apeldoorn Arnhem, 21 oktober 2009
Inhoud 1 Gefaseerde onderzoeksaanpak 1 2 Overzicht grote projecten 3 3 Quick scan 7 3.1 Omnizorg 7 3.2 Triënnale 13 3.3 Zuidbroek 16 3.4 Invoering Wet Werk en Bijstand 20 3.5 Osseveld Oost 21 3.6 Station Zuid 26 3.7 Station Noord 29 3.8 Dienstverlening 32 3.9 Parkeergarage Catharine Amaliapark 34 4 Diepteonderzoek vier projecten 41 4.1 De Haere 41 4.1.1 Beschrijving project 41 4.1.2 Besluitvorming en uitvoering 43 4.1.3 Politiek en bestuur 45 4.1.4 Organisatie 47 4.1.5 Beheersinstrumenten 48 4.1.6 Externe omgeving 49 4.2 Omnisport 51 4.2.1 Beschrijving project 51 4.2.2 Besluitvorming en uitvoering 53 4.2.3 Politiek en bestuur 58 4.2.4 Organisatie 61 4.2.5 Beheersinstrumenten 62 4.2.6 Externe omgeving 65 4.3 Invoering Wet Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo) 71 4.3.1 Beschrijving project 71 4.3.2 Besluitvorming en uitvoering 73 4.3.3 Politiek en bestuur 77 4.3.4 Organisatie 77 4.3.5 Beheersinstrumenten 78 4.3.6 Externe omgeving 79 4.4 Groot Zonnehoeve 80 4.4.1 Beschrijving project 80 4.4.2 Besluitvorming en uitvoering 83 4.4.3 Politiek en bestuur 85 4.4.4 Organisatie 86 4.4.5 Beheersinstrumenten 88 4.4.6 Externe omgeving 90 4.5 Samenvatting met normenkader 92 5 Lijst geïnterviewde personen 95 6 Geraadpleegde documenten 97 6.1 Projectbeheersing Apeldoorn 97 6.2 Planning & controlcyclus 98 6.3 Dossier Omnisport 99
6.4 Dossier Invoering Wet Werk en Bijstand 101 6.5 Dossier De Haere 102 6.6 Dossier Triënnale 103 6.7 Dossier Omnizorg 105 6.8 Dossier Station Noord 107 6.9 Dossier Station Zuid 108 6.10 Dossier Zuidbroek 109 6.11 Dossier Groot Groot Zonnehoeve 110 6.12 Dossier Parkeergarage Catharina Amaliapark 111 6.13 Dossier Osseveld Oost 112 6.14 Dossier Dienstverlening 114 6.15 Dossier Wmo 115 6.16 Overige literatuur 117 7 Verantwoording verwerking hoor en wederhoor 119
1 Gefaseerde onderzoeksaanpak Startbijeenkomsten Met begeleidingscommissie rekenkamercommissie. Met projectleiders en controllers. Workshop Normenkader Met een vertegenwoordiging van projectleiders en controllers. Vaststelling Normenkader door de Begeleidingscommissie. Quick scan twaalf grote projecten Dossieronderzoek van door de organisatieaangereikte dossiers. Tussenrapportage Rapportage van dossieronderzoek aan begeleidingscommissie Selectie door begeleidingscommissie van vier grote projecten voor nader onderzoek. De beschrijvingen van de acht projecten uit de quick scan die niet nader worden onderzocht, worden voorgelegd aan de projectleiders. Diepteonderzoek vier grote projecten Op basis van aangereikte dossiers en aanvullingen daarop en interviews met betrokken wethouders, directeuren, controllers, projectleiders, projectmedewerkers, externen. Interview verslagen worden voorgelegd aan geïnterviewde personen. Analyse Gericht op resultaten van het diepte-onderzoek en de quick scan. Halverwege de analyse een presentatie van tussentijdse resultaten aan de begeleidingscommissie met voorlopige antwoorden op de vragen van de rekenkamercommissie. Formuleren van conclusies en leerpunten. Bespreking van de conceptrapportage door de begeleidingscommissie. Conceptrapportage en hoor en wederhoor Begeleidingscommissie legt resultaten voor aan de gemeentelijke organisatie. Eindrapportage aan Rekenkamercommissie Pagina 1
Pagina 2
2 Overzicht grote projecten Meerjarig overzicht dashboard onderwerpen Apeldoorn en relatie met grote projecten B&W. Dashboard '06 Dashboard '07 Dashboard '08 Dashboard '09 Onderwerp Dienst Amb voorstel 14-1-08 Besluit B&W 1 1 Apeldoorn geeft antwoord pd / mid niet fysiek 17 15 2 2 Cultuurverandering mid niet fysiek 19 16 3 3 Invulling taakstelling gem. mid x niet fysiek 41 17 4 4 Proces oud voor nieuw mid niet fysiek 1 1 5 5 Parkeergarage Catharina Amaliapark mmo fysiek 6 6 Deltaplan verhardingen mmo fysiek 18 7 7 Uitbreiding HBO / WO sam niet fysiek 5 8 8 Onderwijshuisvesting 2006-16 sam fysiek 23 21 9 9 Herijking minimabeleid sam niet fysiek 10 10 Modernisering WSW sam niet fysiek 11 11 Omnizorgcentrum sam fysiek 26 23 12 12 Wet Maatschappelijke Ondersteuning sam niet fysiek 22 13 13 Regionaal Kompas sam niet fysiek 35 25 14 14 Pardonregeling sam niet fysiek 7 6 15 15 Omnisportcentrum sam fysiek 38 16 16 Triënnale sam x x niet fysiek 7 17 17 Park Berg&Bos mmo fysiek 10 8 18 18 Zuidbroek ro fysiek 27 19 19 Radio Kootwijk ro niet fysiek 11 9 21 21 Kanaalzone ro fysiek 12 11 22 22 Herstructurering Zevenhuizen ro fysiek Pagina 3
Dashboard '06 Dashboard '07 Dashboard '08 Dashboard '09 Onderwerp Dienst Amb voorstel 14-1-08 Besluit B&W 12 23 23 Herstructurering Zuid ro fysiek 13 13 24 24 Regionaal bedrijventerrein Apeldoorn Zuid / AGOVV stadion ro x x fysiek 14 14 25 25 Binnenstad ro fysiek 43 29 26 26 Nieuwe wetgeving RO ro niet fysiek 27 27 De Haere ro x fysiek 44 30 28 28 Versnelling woningbouwproductie ro niet fysiek 32 29 29 Duurzaamheid mmo niet fysiek 28 30 30 Reesink ro x niet fysiek 20 Plattelandsontwikkeling niet fysiek 2 2 Deregulering pd 3 4 Stadsdeelaanpak pd 4 31 Basisbrandweerzorg brw 5 Regiorail mmo 6 Ring / Zutphensestraat mmo 8 Uitvoeringsnota lucht mmo 9 Hoofdriool Vlijtseweg mmo 15 MFC-centrum binnenstad / doelgroepenbad sam 16 invoering wet inburgering sam 18 Cultuurkwartier o.a. Huis Schoone Kunsten sam 20 ontwikkeling evenementenbeleid mid 21 19 ruimtelijke visie netwerkstad / stedendriehoek ro 22 20 agenda vitaal platteland ro 24 revitalisering Beekbergen en MFC ro 25 Herstructurering Zevenhuizen ro 27 Zuidbroek (incl. Groene Mal) ro 28 Station -Noord (OV strook) ro Pagina 4
Dashboard '06 Dashboard '07 Dashboard '08 Dashboard '09 Onderwerp 29 Station-Zuid (incl. ROC) ro 30 Zuidwestpoort (De Veldekster) ro 31 Groot Zonnehoeve ro 32 Kanaalovers (Haven-centrum) ro 33 Kanaaloevers (Veldhuis) ro 34 PWA-zone (P-fase) ro 36 Bedrijventerrein Ecofactorij ro 37 Bedrijventerrein A1 / Malkenschoten ro 39 Noordoostpoort / Stadhoudersmolen ro 40 Locatie Willem III Kazerne ro 42 Marktstraat / Beekstraat ro 45 Winkelcentra (algemeen) ro 46 Reesink / Ecofactorij ro 47 Fibroned / Ecofactorij ro 3 Integriteit mid 24 Zuidwestpoort (stadion AGOVV) ro 26 Regionaal bedrijventerrein Apeldoorn Zuid ro 10 Samenhangend jeugdbeleid sam Dienst Amb voorstel 14-1-08 Besluit B&W Pagina 5
Pagina 6 21 oktober 2009
3 Quick scan 3.1 Omnizorg Quick scan op basis van aangereikt dossier, december 2008 Het project Omnizorg betreft een multifunctioneel opvangcentrum voor daklozen,verslaafden en ggzpatiënten. Eind februari 2002 heeft de gemeenteraad Haven-Centrum als toekomstig gebied aangewezen om tenslotte, naar aanleiding van een verrichte inpassingsstudie, op 15 april 2003 Stationsstraat 30 aan te wijzen als definitieve bouwlocatie. In oktober 2003 was het voorlopige ontwerp (VO) gereed en na enkele tussenstudies is in februari 2005 het definitieve ontwerp (DO) opgeleverd. Na een Europese aanbesteding zijn eind december 2005 de contracten gesloten met de bouwkundige, de elektrotechnische en de werktuigbouwkundige aannemers (in totaal drie partijen). Bouwbedrijf Klaassen is de hoofdaannemer. De bouwperiode zou 15 maanden duren (april 2006 - juli 2007). Aangezien er vertraging optrad in het bouwrijp opleveren van het kavel, moeilijkheden bij het aanleggen van de bouwstroom etc. is de bouw daadwerkelijk pas later gestart en is via een supplement aannemingovereenkomst (o.g.v. art. 5 van de aannemingsovereenkomst van 20 december 2005: 'bij onverhoopt vertraagde start bouw, schuift de opleverdatum dienovereenkomstig op en wordt de nieuwe opleverdatum in een aparte overeenkomst vastgelegd') de overeengekomen nieuwe opleveringsdatum bepaald op 8 oktober 2007. Gedurende de bouw ontstond echter vertraging. Dit leidde tot extra kosten. De uiteindelijke oplevering was negen maanden na de geplande datum in juli 2008. Het opvangcentrum werd vervolgens in september 2008 in gebruik genomen. Budget Het budget voor de investering van 10,7 miljoen is vastgesteld met het collegebesluit van 25 januari 2006. Vervolgens is op 16 februari 2006 door de raad daarmee ingestemd. Daadwerkelijke kosten Na aftrek van de verhaalbaarheid bij de aannemer resteert een kredietoverschrijding van ca. 1,5 mln. ten opzichte van het raadskrediet van 10,7 mln. Deze overschrijding komt door: Uitloop van het project: 0,6 mln.: uitloopkosten nevenaannemers; extra adviseurs- en projectmanagementkosten; juridische ondersteuning vanwege de discussie tussen aannemer en gemeente; extra bouwrente. Andere oorzaken 0,9 mln.: meerwerk waarbij actuele extreem gestegen prijzen worden gerekend; meerkosten door bouwbesluit, detaillering ontwerp, hogere kosten warmteleiding et cetera; planschadevergoedingen die niet binnen het project waren geraamd. Pagina 7
De aannemer wordt verantwoordelijk gehouden voor de vertraging en er wordt in het najaar van 2007 een projectbemiddeling opgestart, om het bouwproces te versnellen (de aannemer kwam niet met een afbouwplanning). In ieder geval kan de boeteclausule vanwege de te late oplevering in werking treden. De raad wordt met een brief indicatief geïnformeerd over de beoogde dekking van het tekort. Naar verwachting kan de dekking van de kredietoverschrijding van 1,5 miljoen budgettair neutraal verlopen door: verhoging van de huisvestingsvergoeding (ambtelijk al overeengekomen met exploitanten); extra onttrekking aan voorziening rijksbijdrage; het niet aanspraak hoeven maken op de beschikbare en al ingecalculeerde post niet verrekenbare btw; verhaalbaarheid van de kosten op de hoofdaannemer. Dit is de stand van zaken per 28 oktober 2008, bij de tweede tussentijdse rapportage 2008. Toelichting: in de niet openbare brief van 24 april 2008 van de wethouder aan de raad zijn de oorzaken van de vertraging, de oorzaken van hogere uitgaven, de dekking van de meerkosten en de aansprakelijkheid gemeld aan de raad. In de tweede tussenrapportage 2008 (niet openbare bijlage) is juist de sterke afhankelijkheid van de afwikkeling met de aannemer genoemd voor wat betreft de hoogte van de overschrijding. Tijd Er ontstond bij de bouw een vertraging van uiteindelijk 9 maanden (juli 2008 in plaats van oktober 2007). Uit de turap's blijkt dat de planning gaandeweg opschoof. De raad werd geïnformeerd over de vertraging in de bouw. In het jaarverslag van 2006 werd gemeld dat ingebruikname zou verschuiven naar januari 2008 (risico: code blauw, tijd en geld: geel, prestatie: groen). In september 2007 werd de raad nader geïnformeerd door de wethouder. Dit was direct nadat de gemeente een nieuwe verwachte opleverprognose van de aannemer had ontvangen. Het betrof het aanbrengen van verbeteringen in de personele bezetting bij de aannemer. Dit werd achteraf echter niet waar gemaakt. In deze periode is projectbemiddeling opgestart. De bouwperiode zou 15 maanden duren; in eerste instantie april 2006 - juli 2007, later gewijzigd in oktober 2007. Tijdens het dagelijkse bouwproces trad ABT bv te Velp op richting aannemers als directievoerder, namens opdrachtgever gemeente Apeldoorn. In het opdrachtcontract werden onder andere de functies, de taken en verantwoordelijkheden van opdrachtgever (projectleider), gedelegeerd opdrachtgever (DHV), directievoerder en opzichters (ABT) beschreven, evenals de overlegstructuren: directie-, bouw- en werkvergaderingen. Er werden voortgangs-, kwaliteits- en financiële rapportages gemaakt. Citaat: "Bij de uitoefening van de, namens de opdrachtgever uit te voeren, taken van de directievoering en toezicht is er een taakverdeling en afstemming nodig tussen de medewerkers van de opdrachtgever en/of FBW/ABT. De directievoering oefent FBW/ABT uit in opdracht van de gemeente Apeldoorn. ABT behartigt de directievoering en het toezicht en daarmee de uitvoering van het contract en is de formele schakel met de aannemer". Gelet op de problemen die zijn ontstaan in het bouwproces en daarmee samenhangend de vertraging, is het bouwdossier zeer omvattend. Het dossier bevat een viertal verklaringen, namelijk van de directievoerder ABT, DHV BV projectmanagement en de nevenaannemers Hollander Techniek en Wolter & Dros, waarin enerzijds het falen in de bouwplanning en coördinatie van Klaassen tot uitdrukking wordt gebracht en anderzijds blijkt dat zeer intensief en veel tijd is besteed in de aansturing van de hoofd- Pagina 8
aannemer. Niet alleen met betrekking tot het falen van de hoofdaannemer in de coördinatie van het bouwproces, ook geeft dit document tevens enig inzicht in de inspanningen die de directievoerder heeft verricht om de bouw tot een oplevering te krijgen. Het opvangcentrum werd in juli 2008 opgeleverd en in september 2008 in gebruik genomen. Sturing college en raad Op 27 oktober 1998 stemt het college in met het plan van de Instelling Verslavingszorg Tekendriehoek (IVS) om een "laagdrempelige voorziening voor opvang van verslaafde dak- en thuislozen" te realiseren. Op 24 juni 1999 besluit het college tot vestiging van een gebruiksruimte voor dak- en thuisloze verslaafden op een van twee locaties: Kanaal Noord 25 of Spoorstraat 23. Op 22 augustus 2000 stelt het college het Beleidskader sociale verslavingszorg vast en houdt de twee locaties Kanaal Noord 25 of Spoorstraat 23 beide beschikbaar. Er wordt op dit moment nog geen keuze gemaakt voor Spoorstraat 23. Dat was wel de locatie die in het Beleidskader sociale verslavingszorg, juni 2000, werd voorgesteld. Vervolgens besluit het college op 4 juli 2001 een derde locatie te onderzoeken: de driehoek Kanaaloever, Molenstraat, Stationsstraat (later aangeduid als Haven-Centrum). Op 20 november 2001 wijst het college Kanaal Noord 25 aan als locatie voor de multifunctionele opvangvoorziening. Het raadsbesluit van 28 februari 2002 wijkt af van het eerdere collegebesluit. De raad besluit de locatie Haven-Centrum als locatie aan te wijzen. Via raadsdiscussie en aanname amendement "Beste keus", te weten Haven Centrum, hoofdelijke stemming 20 voor en 19 tegen, besluit de raad, na hoofdelijke stemming het gewijzigde voorstel (27 stemmen voor en 12 stemmen tegen) over te nemen. Op 16 juli 2002 besluit het college N.O. het voorstel over de zoekrichting Omnizorg aan de Stationsstraat te situeren aan te houden: zowel fysiek als qua veiligheidseffecten kan Omnizorg zowel op Kanaal Noord als in het Gebied Haven Centrum gerealiseerd worden. In januari 2003 neemt college en raad kennis van de procedure m.b.t. het uitvoeringsbesluit m.b.t. de locatiekeuze (inpassing in gebied Haven Centrum), het programma, de financiële onderbouwing en het planontwikkelingstraject. Maart 2003 besluit het college de inpassingstudie in principe vast te stellen en van het programma Omnizorg in Haven Centrum kennis te nemen en beide stukken ter bespreking voor te leggen aan de raadscommissie. Definitieve besluitvorming heeft medio april 2003 plaatsgevonden, na bespreking in de raadscommissie, waarbij Stationsstraat 30 wordt aangewezen als nieuwe bouwlocatie voor Omnizorg. Oktober 2003 is het Voorlopig Ontwerp gereed. Alvorens opdracht te geven tot het DO werden enkele tussenstudies verricht, o.a. naar de bezonning van het binnenterrein. Februari 2005 kwam het Definitief Ontwerp gereed, waarna met de bouwvoorbereidingsfase is gestart. Het bestemmingsplan werd door de gemeenteraad in november 2004 goedgekeurd, eind juni 2005 verleende de provincie hieraan goedkeuring. Pagina 9
Bij voorlopige voorziening deed de Raad van State eind november 2006 uitspraak in het voordeel van de gemeente en op 31 mei 2006 verklaarde de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in bodemprocedure het door verweerder ingediende beroep ongegrond, waarmee het bestemmingsplan vigerend werd. Op 25 januari 2006 besluit het college om de raad te vragen het investeringskrediet van 10,7 miljoen ter beschikking te stellen, waarna de raad op 16 februari 2006 dit krediet ter beschikking stelt. De verwachte start van de bouw, onvoorziene omstandigheden nagelaten, is in maart 2006, de verwachte oplevering 16 maanden later, medio 2007. Op 3 mei 2007 komt bij een interne bespreking van de voortgang van projecten (1 e turap 2007) een mogelijke vertraging van de bouw met 1 of 2 maanden aan de orde. Geconstateerd is dat planning met betrekking tot de oplevering - november 2007 - nagenoeg past binnen het dienstplan 2007 (planning oplevering oktober 2007) en geen substantiële afwijking vormt. Er wordt besloten dit nog niet te melden in de eerste turap 2007 omdat het nog onzeker is. Er wordt gemeld dat de ruimte in het krediet beperkt is, maar dat er geen aanwijzing is voor een te verwachten overschrijding. Het budget staat onder druk, waarbij betreffende het niet halen van de gecontracteerde opleverdatum de boeteclausule gaat gelden voor de aannemer. Dit hoeft per saldo geen direct kostenverhogend effect te hebben op het projectbudget, waarbinnen een post onvoorzien van 0,5 mln. aanwezig is. Op 12 september 2007 informeert wethouder Blokhuis de raad per brief over de vertraging in de bouw. De oplevering verschuift van november 2007 naar het voorjaar van 2008. De wethouder geeft aan dat de raad op een nader tijdstip zal worden geïnformeerd over de financiële gevolgen van de vertraging. In oktober 2007 wordt in de 2 e turap gerapporteerd dat het aspect tijd de code blauw heeft: er is sprake van een serieuze afwijking. Bij de behandeling 2 e turap door de raad op 12 november 2007 stellen raadsleden vragen over de meerkosten in het kader van brandveiligheidseisen en planschades, en in welke mate er een voorziening moet worden opgenomen. De wethouder geeft aan dat hij geen uitspraken in het openbaar kan doen over planschades, maar zegt toe vertrouwelijke informatie toe te zenden over de risico's. Dit gebeurt ook. De wethouder geeft inzicht in de verwachting met betrekking tot claims van aannemers en planschade. De totaal in te schatten meerkosten voor deze twee onderdelen bedragen totaal 375.000. Het zicht op de totale omvang van de meerkosten komt in het voorjaar van 2008. Bij de beoordeling van de jaarstukken 2007 in april 2008 stelt de rekenkamercommissie vragen over de wijze waarop de raad geïnformeerd is over de hogere kosten. In antwoord daarop, in april 2008, wordt het bedrag van 1,5 miljoen genoemd. De rekenkamercommissie stelt daarop vast dat ten aanzien van nieuwe ontwikkelingen bij de realisatie van Omnizorg het college de raad parallel aan het uitbrengen van de jaarstukken vertrouwelijk informeerde. De wethouder informeert de raad op 24 april 2008 in een niet openbare brief over de oorzaken van de vertraging in de bouw en de hogere uitgaven. Dit is een verdere uitleg ten opzichte van de brief van 12 september 2007. Na aftrek van de verhaalbaarheid bij de aannemer resteert een kredietoverschrijding van ca. 1,5 mln. ten opzichte van het raadskrediet van 10,7 mln. De uiteindelijke oplevering is negen maanden na de geplande datum: in juli 2008. Het opvangcentrum wordt vervolgens in september 2008 in gebruik genomen. Pagina 10
Beheersaspecten De raad is met name in de initiatieffase betrokken. Op 28 februari 2002 besluit de raad tot een gebied (Haven-Centrum) dat afwijkt van een eerder collegebesluit over de locatie. Besluitvorming over de inpassing in dit gebied vindt plaats, na principebesluit en bespreking in de raadscommissie, medio april 2003 en resulteert in een definitief besluit, waarbij Stationsstraat 30 wordt aangewezen als bouwlocatie. Voor de realisatiefase stelt de raad op 16 februari 2006 het krediet van 10,7 miljoen beschikbaar. De projectopdracht van 6 maart 2006 benoemt als resultaat van het project: beperkte sloop van het tijdelijke Politiemuseum; aanleg van het informatiecentrum in het voormalige VVV-onderkomen; portiekverbetering van het appartementengebouw Koningsstaete; bouw van Omnizorg, inclusief parkeergarage en semicommerciële plint (= Omniplaza); afsluiten van overeenkomsten met het consortium Omnizorg en Omniplaza. Afbakening: realisatie van het Omnizorg-concept valt wel binnen het gemeentelijke project, maar buiten de scope van dit document. Deze projectopdracht is uitsluitend gericht op de bouwfase (realisatiefase). Deze projectopdracht heeft de kenmerken van een projectplan, met daarin opgenomen alle relevante onderdelen. De risicoparagraaf in de projectopdracht signaleert risico's op het vlak van budget, contracten die nog moeten worden afgesloten, planologische procedures (planschadeprocedure door KvK en een bodemprocedure), btw, leegstandrisico (dit ligt bij de gemeente), exploitatierisico parkeergarage (beoogd is dat dit bij Omniplaza ligt). De raad wordt door middel van turap's tussentijds op de hoogte gehouden. De turap's geven een wisselend beeld. De vertraging van het project wordt gesignaleerd, maar dit signaal is zeer wisselend in de realisatiefase 2006-2008: de status van het aspect "tijd" verschuift van geel naar groen naar blauw en weer naar groen. Dit heeft te maken met de wijze hoe de kleurencodering tot stand komt. Het gaat om afwijkingen ten opzichte van het vigerend dienstplan, wat elk jaar (2006, 2007 en 2008) anders qua kaderstelling is (namelijk aangepaste planning qua oplevering). De wijze waarop de raad uiteindelijk controleert blijkt niet duidelijk. De afwijking in de tijd wordt relatief laat gesignaleerd en aan de raad gemeld. Kort voor de opleverdatum is de raad geïnformeerd over meerwerkkosten. Vanuit het project is getracht de raad op de vaste momenten (turap / jaarrekening) zo volledig mogelijk te informeren en niet met losse flarden en onzekerheden te confronteren. Daarnaast is de raad geïnformeerd op de momenten die daartoe aanleiding gaven dit extra te doen, zoals de hiervoor aangehaalde brieven van 12 september 2007 en 24 april 2008. In de praktijk bij dit project is het zo gelopen dat - door de zeer moeizame relatie met de aannemer en daardoor nevenaannemers - de verwachte meerkosten zeer lastig waren in te schatten. De organisatie heeft gestuurd op het beheersen van de meerkosten en het beheersen van het tijdsaspect. Er zijn in de laatste fase van het project beslissingen genomen die duiden op situationeel handelen. Pagina 11
Organisatie De projectleiding lag bij de dienst SAM en is tijdens het project niet veranderd. De externe betrokken organisaties zijn aannemers en andere aan bouwen gerelateerde organisaties evenals een consortium van drie zorgstichtingen die de Stichting Omnizorg hebben opgericht en ten slotte Foenix, de organisatie die de arbeidsrehabilitatie t.b.v. de cliënten van Omnizorg ter hand heeft genomen en daarvoor een B.V. Omniplaza heeft opgericht. Vanuit de interne projectorganisatie is ABT bv te Velp aangewezen als directievoerder en toezichthouder op de bouw. Het projectmanagement werd door DHV BV gedaan. De projectleider werd steeds geïnformeerd over de voortgang. De projectleider nam daarnaast deel aan de directievergaderingen (deelnemers: ABT, FBW architecten en DHV). De projectleider koppelde terug naar de projectgroep. Er werd gericht gecommuniceerd met omwonenden daaraan ligt een communicatiestrategie ten grondslag. Slotsom Het project heeft een lange aanloop gehad: tussen het eerste besluit (1998) en de locatiekeuze (2002) zat vier jaar. In de periode zijn diverse locaties beoordeeld en heeft de raad uiteindelijk een locatie gekozen die afweek van de suggestie van het college. De projectdocumenten van 15 april 2004 (ontwerpfase) en 6 maart 2006 (realisatiefase) geven een redelijk omvattend beeld van alle projectbeheersingsaspecten. Deze zijn te zien als fasedocumenten in de IPOR-systematiek, maar worden niet als zodanig aangeduid. De vertraging en de kostenoverschrijding hebben voor een belangrijk deel te maken met de taakuitvoering door de hoofdaannemer. De aannemer heeft coördinatie- en planningsfouten gemaakt. Dit wordt bevestigd door verklaringen van de door de gemeente ingeschakelde directievoerder en onderaannemers. Er lijkt voor de gemeente een relatief grote afhankelijkheid van de directievoerder en de aannemer te zijn ontstaan. De gemeente vertrouwde op de directievoerder. De aannemer presteerde niet naar behoren en is daarop aangesproken door de directievoerder. Het heeft de vertraging en meerkosten niet kunnen voorkomen. De gemeente gaat er vanuit dat de aannemer aansprakelijk is en minimaal een deel van vertragingskosten voor zijn rekening zal nemen. Er werden meerdere malen inschattingen gemaakt van de verwachte vertraging in de bouw. De financiële gevolgen van de vertraging kwamen pas helemaal aan het eind van het project in beeld. Najaar 2007, na de 2 e turap 2007 wordt de raad geïnformeerd over meerkosten ter hoogte van 375.000. Rond april 2008, bij de jaarrekening 2007 (paragraaf weerstandvermogen) en de vragen hierover door de rekenkamercommissie is aangegeven dat er meerkosten zijn ( 1,5 mln.) te dekken uit hogere vergoedingen en bijdrage rijksuitkering. De meerkosten zijn aan de raad gemeld op het moment dat een inschatting gemaakt kon worden van de omvang van de overschrijding. Deze inschatting werd verder toegelicht op 24 april 2008, enkele maanden voor oplevering in juli 2008. In de realisatiefase, in relatief korte tijd, een procentueel grote overschrijding van de kosten ontstaan. Pagina 12
3.2 Triënnale Quick scan op basis van aangereikt dossier, december 2008 Algemeen Het project Triënnale is voortgekomen uit de Cultuurvisie 2004-2014 waarin onder meer is getracht het stedelijk cultuurbeleid te verbinden met de ruimtelijke en landschappelijke kwaliteiten van Apeldoorn. Het is een beoogd driejaarlijks evenement van 100 dagen op het grondgebied van de gemeente, waarin de bezoeker kennis kan maken met allerlei facetten van tuinen landschapsarchitectuur. In de periode 2004-2006 heeft de gemeente met inbreng van externe adviseurs het concept voor de Triënnale ontwikkeld en is men begonnen met het verwerven van financiële middelen voor het project. Er is voor de Triënnale een stichting opgericht die het evenement verder heeft georganiseerd en uitgevoerd. Daarin namen ook vertegenwoordigers van de gemeente deel. Nadat duidelijk werd dat het project vanwege de financiën kon doorgaan is vanaf augustus 2007 gestart met de concrete voorbereiding van het evenement dat is gehouden van 11 juni tot eind september 2008. Het evenement Triënnale is met enige vertraging gehouden. Het is een evenement waar vooraf veel politieke steun voor heeft bestaan. Na een aanloop van enkele jaren waarin het concept werd ontwikkeld en de middelen werden verworven is het project uiteindelijk in korte tijd werkelijk georganiseerd. Het is een complex project geworden met activiteiten van verschillende soort op verschillende plaatsen op het grondgebied van de gemeente Apeldoorn. De bezoekersaantallen waren vooraf hoger ingeschat dan zijn gerealiseerd. In evaluaties is onder meer de korte voorbereidingstijd van het evenement aangehaald als een bron van onzekerheid en suboptimale uitvoering. De late start van de feitelijke voorbereiding wordt vooral geweten aan de late besluitvorming over het laten doorgaan van het evenement. Lange tijd heeft onzekerheid bestaan of voldoende middelen konden worden verworven. Ten tijde van dit onderzoek (begin 2009) bestaat nog onduidelijkheid over een deelbijdrage vanuit EFRO. Het uitblijven van die deelbijdrage zou een tekort op de rekening te zien geven. Het project Het project bestaat uit een aanloopfase onder verantwoordelijkheid van de gemeente (Initiatieffase, Programmafase en deel van Ontwerpfase) en een overname van de verantwoordelijkheid door een stichting (deel van ontwerpfase en realisatiefase). De stichting wordt al in 2004 opgericht met het doel subsidies te verwerven. In het bestuur neemt de burgemeester aan voorzitter deel. Dat verandert in 2007. Omdat de gemeente met de Stichting een subsidierelatie aan zal gaan, kan een bestuurder van het gemeentebestuur nu eenmaal geen deel uitmaken van het Stichtingsbestuur. De gemeente sluit met de stichting een subsidieovereenkomst, waarin de relatie met de gemeente wordt geregeld. De gemeente blijft betrokken, doordat zij onder meer capaciteit levert voor het projectbureau van de stichting. De gemeente is tevens voor diverse programmaonderdelen opdrachtnemer van de stichting. Binnen de gemeente zijn er voor de bovengenoemde fasen projectleiders voor Triënnale aangewezen. In de periode 2004-2008 zijn er drie projectleiders geweest. Eveneens zijn achtereenvolgens drie wethouders verantwoordelijk geweest. Pagina 13
Budget In de initiatieffase werd in 2004 uitgegaan van een benodigd budget van 2 à 2,5 mln. Dit is binnen een jaar opgelopen naar 4 à 5 mln. en in het Dienstplan 2007 tot 5 à 8 mln. Het bedrijfsplan van april 2007 rekent met een budget van 7 mln. Met name in 2006 zijn de verwachtingen omtrent het budget opgelopen. De oorzaken hiervan zijn niet te achterhalen uit het dossier. In 2007 is er een Go-besluit van de raad op basis van het minimale programma; omvang waar van uit wordt gegaan is dan 5 mln. Begin 2005 is er een startkapitaal (Werkbudget voor voorbereiding) van 1mln., bestaande uit bijdragen van OCW, Gelderland en gemeente. Het bedrijfsplan van april 2007 geeft aan dat moet worden uitgegaan van een gemeentelijke bijdrage van 1,5 mln.: 0,5 mln. voorbereiding en 1 mln. realisatie. Dit budget is door de raad geaccordeerd (besluit niet in dossier). Daadwerkelijke kosten Voorbereidingskosten In de aanloop wordt een aantal malen door B&W voorbereidingsbudgetten ter beschikking gesteld: 2003: 45.000 voor planuitwerking en marktverkenning (dekking Cultuurreserve en Actieprogr. Cultuurbereik); 2004: voorbereidingskrediet van 60.000; april 2004: 120.000,- tlv progr. Kunst en Cultuur; 2005 17.195 voor haalbaarheidsverkenning (begrotingspost actieprogr. Cultuurbereik / Triennale). De voorbereidingskosten lopen uiteindelijk op tot 0,5 mln. (conform bedrijfsplan). Uit dossier valt niet af te leiden of de hierboven genoemde bedragen onder dit bedrag zijn geschaard. Uitvoeringskosten Raadskrediet en Go-besluit: 1 mln. ten behoeve van realisatie (24 mei 2007). De realisatiefase is ingegaan met een beschikbaar budget van 4,95 mln. (overeenkomst met stichting) waarbij verdergaande verplichtingen door de stichting kunnen worden aangegaan als daarvoor voldoende dekking aanwezig is. De voorlopige eindafrekening van de Stichting laat zien dat de totale kosten zijn uitgekomen op 6,46 mln. Aan de inkomstenkant is er een onzekere bijdrage van EFRO van 0,35 mln. Hierover ontstaat in het voorjaar van 2009 duidelijkheid. De gemeente heeft inzet van ambtelijke uren en extra overige kosten slechts ten dele doorberekend aan de stichting. Het gaat hierbij om een totaalbedrag van 0,397 mln. Minus verplichting van de stichting resteert een tekort voor de gemeente van 0,297 mln. De totale bijdrage van de gemeente komt daarmee op 1,79 mln. Tijd In 2004 werd voorzien dat de Triënnale in 2007 kon worden gehouden. Deze planning wordt in 2005 verlaten en richt men zich op 2008. Oorzaak van de verschuiving was dat er sprake was van onvoldoende hardheid van subsidie- en sponsordeelname. Pagina 14
Sturing college en raad In de periode 2004 is de gemeenteraad een aantal malen betrokken bij het project. vaststelling Cultuurvisie met daarin idee voor Triënnale (2004); raadscommissie in kennis gesteld over beleidsplan (2004); informatie aan raad over plancontouren (9/2005); politieke Markt over triënnale (6/2005); go-besluit en raadskrediet (5/2007): 1 mln. voor uitvoering; motie over opname stadsprogramma (9/2007); omvang minimaal 1 mln. Het effect van de relatief late interventie van de raad op het project (de motie over het stadsprogramma) wordt niet duidelijke uit het dossier. Het college heeft diverse malen besluiten genomen in de voorbereiding naar het evenement. planontwerp en opzet (5/2003); beleidsplan + voorbereidingskrediet + vervolgopdracht (2/2004); voorstel opstellen bidbook (3/2005); opdracht haalbaarheidsverkenning (4/2005); akkoord initiatieffase + start programmafase (7/2006); bedrijfsplan + krediet voor uitvoering (4/2007); subsidierelatie met Stichting (10/2007); evaluatie (12/2008). Beheersaspecten Er zijn rond het projectbeheer enkele opvallende zaken. Organisatie: in een relatief korte periode van ruim vier jaar zijn er verschillende personele wisselingen geweest zowel op bestuurlijk als ambtelijk vlak: 3 verantwoordelijke wethouders en 3 projectleiders. De gemeente en Stichting kennen een hybride verhouding wat betreft opdrachtgever en opdrachtnemerschap (wederkerig) en personele unies c.q. toelevering vanuit de gemeente van capaciteit voor het projectbureau van de stichting. Projectopzet: Het bedrijfsplan dat wordt opgesteld, bevat weinig aanknopingspunten voor sturing op proces. Het accent ligt op de inhoud van het project. In de initiatieffase en programmafase maakt de gemeente gebruik van externe adviseurs. Zij geven vorm aan het inhoudelijk kader van het project. De risicoanalyse richt zich op het verkrijgen van voldoende financiële middelen vooraf in de vorm van subsidies en bijdragen. Eventuele tegenvallende inkomsten vanwege bezoekersaantallen werken niet door in de begroting voor 2008. De middelen die zo binnen komen worden besteed voor de Triënnale 2011. Door de overeenkomst tussen gemeente en stichting kon de gemeente zich opstellen als subsidieverstrekker. Door feitelijke betrokkenheid van medewerkers en het niet doorbelasten van gemaakte uren werd de betrokkenheid van de gemeente weer groter. Zoals ook in de evaluaties is geconstateerd, is de uitvoeringsfase laat van start gegaan. Daardoor was er een korte voorbereidingstijd van het evenement. De oorzaak hiervoor is gelegen in een laat 'go'-besluit, dat pas is genomen nadat voldoende zekerheid bestond over de middelen voor het evenement. In Dienstplan 2007 is nog geen zekerheid over het doorgaan van het evenement. Pagina 15
Slotsom Het project Triënnale is een project met een aantal aspecten die het tot een groot en complex project maken. Het evenement is groots opgezet met activiteiten die ruimtelijk gespreid zijn. De financiële verhouding is wel eenduidig, zij het dat de gemeente bepaalde kosten niet doorrekent en nog niet duidelijk is wat de gemeente doet met een mogelijk tekort op de uiteindelijke rekening van de stichting. Hoewel lang onzeker is geweest of het evenement doorgang zou vinden (besluitvorming daarover door raad en niet door Stichtingsbestuur), is het evenement in relatief korte tijd georganiseerd en is de uiteindelijke datum in beperkte mate afwijkend van de oorspronkelijk gedachte datum. De totale kosten zijn hoger uitgevallen dan oorspronkelijk geraamd. Niet duidelijk is uit het dossier op te maken of dit het gevolg is van te optimistische ramingen aan het begin of van onvoldoende beheersing van de kosten. Gelet op het feit dat vrij kort na de ideevorming over dit project de kosten hoger werden ingeschat, kan worden afgeleid dat er geen sprake is van onbeheerst oplopen van de kosten gedurende het verloop van het project; te optimistische schattingen uit 2004 werden in 2006 snel bijgesteld. In 2006 werd ook expliciet besloten over de gemeentelijke bijdrage: 1,5 mln. In de aanloop van het project werden relatief kleine bedragen voor verkenning en uitwerking beschikbaar gesteld. De risicobenadering richt zich op het risico van het verwerven van middelen. Dit risico wordt echter geneutraliseerd doordat het succesvol verwerven van middelen is gekoppeld aan het besluit over go / no go. In feite werd er zo a priori geen financieel risico gelopen. Achteraf gezien gaf de risicoanalyse geen zicht op bijvoorbeeld de effecten van de ruimtelijke spreiding van evenementen, de effecten van tegenvallende bezoekersaantallen. 3.3 Zuidbroek Quick scan op basis van aangereikt dossier, december 2008 Het project Het project Zuidbroek behelst de realisatie van circa 3.100 woningen, circa 65 ha. uitgeefbaar bedrijventerrein en een park. Het plan is opgedeeld in vijf deelgebieden. De eerste plannen dateren van eind jaren zeventig. Medio jaren negentig is daadwerkelijk gestart met de planvoorbereiding. Op 25 september 2003 heeft de raad het Masterplan Zuidbroek vastgesteld en daarmee de kaders vastgelegd. In november 2006 is het bestemmingsplan onherroepelijk geworden en in 2007 is de bouw gestart. In de loop van 2008 werd duidelijk dat de huizenmarkt verslechterde. Dit heeft grote gevolgen voor Zuidbroek. De bouwproductie loopt aanzienlijke vertraging op. Ook is sprake van herontwikkeling waarmee niet meer gerealiseerd wordt wat oorspronkelijk was beoogd. Herontwikkeling leidt niet tot een afwijking van het beoogde resultaat. De uitgangspunten van het Masterplan (woonprogramma, beeldkwaliteit) staan vooralsnog niet ter discussie. Budget De bekostiging loopt via de grondexploitatie. De begrote totale kosten bedragen 302 miljoen, de begrote totale opbrengsten 332 miljoen. De contante waarde van de winst bedroeg 20,8 miljoen per 1-1-2008 en is door de marktontwikkeling in 2008 met 1,3 miljoen naar beneden bijgesteld (circa - 6%). Pagina 16