BEKNOPT VERSLAG SIMULATIE BIJ STICHTING LEERLINGENZORG NW-VELUWE Plaats : Harderwijk Bestuursnummer : 41369 Samenwerkingsverband : VO2509 Onderzoek uitgevoerd op : 28 november 2013 Rapport vastgesteld te Utrecht op 17 maart 2014 Documentnummer: 4259012
Pagina 2 van 10
1. INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een simulatie uit bij het samenwerkingsverband Stichting Leerlingenzorg NW-Veluwe. Binnen de gemeenten Elburg, Ermelo, Harderwijk, Nijkerk, Nunspeet, Putten en Zeewolde vormen veertien besturen met zestien vestigingen gezamenlijk het samenwerkingsverband. In dit verslag geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Simulatie Een simulatie houdt in dat de inspectie een kwaliteitsonderzoek nabootst ook al is het samenwerkingsverband nog niet volledig ingericht. In het schooljaar 2013/2014, voorafgaand aan de inwerkingtreding van de zorgplicht, wil de inspectie simulaties uitvoeren bij alle samenwerkingsverbanden. Het doel van een simulatie is tweeledig: 1. het stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een kwaliteitsonderzoek na te bootsen en zo een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment, afgezet tegen het waarderingskader van de inspectie; 2. toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden, zowel inhoudelijk als op de totstandkoming van de rechtspersoon en de inspraak door de ondersteuningsplanraad. Voor de inspectie levert die simulatieronde informatie op over de wenselijke en redelijke normering van de indicatoren, de werking van het risicomodel en de kwaliteit van het toezichtkader. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij deze simulatie op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Onderzoeksopzet De simulatie start met een bureauanalyse van documenten en gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn en een analyse van documenten die het samenwerkingsverband aan de inspectie toestuurde of uitreikte. Het betreft de volgende documenten voor zover relevant voor dit onderzoek: - Concept Ondersteuningsplan 2014-2018 (versie 14 november 2013); - Website: www.leerlingenzorgnwv.nl; - Kengetallen samenwerkingsverband (www.passendonderwijs.nl, geraadpleegd op 26 november 2013). Nagezonden stukken: - Rapport Audit ondersteuningsaanbod IVO, Deel 1: De profielen (mei 2012); - Rapport Audit ondersteuningsaanbod IVO, Deel 2: De tabellen (juni 2012); - Statutenwijziging (2 juli 2013); - Rapportage kwaliteitsbijeenkomst (16 oktober 2013); - Totaaloverzicht alle scholen Basisondersteuning (twee delen, november 2013); - Zes scenario s meerjarenbegroting (versie 2 november 2013); - Doelstellingen en maatregelen ondersteuningsplan (zonder datum). Pagina 3 van 10
Hierna vond op 28 november 2013 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie: - presentaties kreeg van de directeur en de coördinator van het samenwerkingsverband over: (concept-)ondersteuningsplan; werkomgeving samenwerkingsverband; financiën. - een gesprek voerde met een vertegenwoordiger van het voortgezet speciaal onderwijs, tevens bestuurslid, over de ontwikkelingen; - een gesprek voerde met het bestuur met speciale aandacht voor onder andere de wijze van financieel beheer en de ontwikkeling van het management en de organisatie. Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en het management van het samenwerkingsverband. Opbouw verslag In hoofdstuk 2 staan de bevindingen uit het onderzoek op hoofdlijnen, een beeld van de ontwikkeling van het samenwerkingsverband op het gebied van management en organisatie en een overzicht van de bevindingen van het ondersteuningsplan. Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag. Pagina 4 van 10
2. BEVINDINGEN 2.1 Hoofdlijn Het samenwerkingsverband Stichting Leerlingenzorg NW-Veluwe is ontstaan uit het eerdere samenwerkingsverband voortgezet onderwijs (vo), aangevuld met scholen voor voortgezet speciaal onderwijs (vso). Per 1 augustus 2013 is een van de directeuren van een vo-school benoemd als directeur en hij werkt samen met de coördinator van het eerdere samenwerkingsverband. De statuten van het oude swv zijn op 2 juli 2013 gewijzigd en hierin zijn taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van bestuur en directie beschreven. Uitwerking van de rol van het bestuur als toezichthouder is gepland. De onderwijsdeelname van leerlingen aan het voortgezet speciaal onderwijs is bijna 3 procent hoger dan het landelijk gemiddelde (6,39% tegen 3,5%). Dat betekent dat er een forse uitstoot was van leerlingen naar het vso. De inspectie stelt vast dat de groei van het aantal leerlingen in het vso ook nu nog stijgt. Het samenwerkingsverband geeft aan daar al wel actie op ondernomen te hebben, maar dat heeft in het eerste jaar nog niet het gewenste resultaat opgeleverd. De peiling van 2013 geeft een stabilisatie aan en wellicht een reductie. Er zijn goede contacten met de basisscholen en men probeert hiermee te voorkomen dat er een bovenmatige groei van verwijzingen van po naar vo plaatsvindt in de periode tot augustus 2014. De eerste stappen zijn gezet om te komen tot een ondersteuningsplan voor het samenwerkingsverband. Een conceptondersteuningsplan is voorhanden en gedeeltelijk uitgewerkt. Inmiddels is er ook een breder overleg gestart met de betrokken (voorlopige) ondersteuningsplanraad en de verantwoordelijke wethouders. Statuut en reglement voor de ondersteuningsplanraad zijn geaccordeerd door het bestuur. In de specifieke situatie waarin dit samenwerkingsverband verkeert, waarbij het samenwerkingsverband een cultuur van verwijzing van leerlingen moet ombuigen naar een cultuur waarbij leerlingen binnen het reguliere onderwijs op de school begeleid kunnen blijven, is het noodzakelijk dat het samenwerkingsverband ook op het niveau van de werkvloer zijn beleid goed communiceert. Het opzetten van een communicatieplan voor scholen, leraren en ouders verdient prioriteit. Het meenemen van het middenmanagement in de ontwikkelingen is van belang om in het primaire proces op de school een voedingsbodem te realiseren voor passend onderwijs. Er is een begroting voor de lichte ondersteuning voor het jaar 2014/2015. Op dit moment werkt het samenwerkingsverband aan een meerjarenbegroting op grond van momenteel bekende cijfers en al bekende ideeën. Vanwege de negatieve verevening van 3,2 miljoen op de zware ondersteuning, werkt het samenwerkingsverband verschillende scenario s uit. Uitgangspunt is en blijft dat jongeren een adequaat opleidingsaanbod met de noodzakelijke ondersteuning kunnen krijgen. Het wordt een ultieme uitdaging dit binnen het beschikbare budget vorm en inhoud te geven. Voor de kerstvakantie zal het bestuur een keuze maken. De grote verevening stelt het samenwerkingsverband voor grote financiële consequenties. 2.2 Management en organisatie van het samenwerkingsverband Het samenwerkingsverband is opgericht op 2 juli 2013. Een directeur is per augustus benoemd. Het samenwerkingsverband kiest voor het bestuur/directiemodel. Een staf, waaronder de coördinator van de voorganger van het samenwerkingsverband, ondersteunt Pagina 5 van 10
bestuur en directie. Het bestuur wil een toezichthoudende taak uitvoeren. Hoe een en ander zal worden gerealiseerd is in ontwikkeling. De besluitvorming binnen het bestuur vindt bij voorkeur plaats op consensus. Er is een statuut waarin de gemandateerde bevoegdheden van de directeur zijn opgenomen. Het samenwerkingsverband heeft een aantal uitgangspunten geformuleerd waarnaar het streeft bij het uitwerken van passend onderwijs. De ambitie is het realiseren van onderwijs en ondersteuning voor elke leerling, opdat deze leerling dat onderwijs en die ondersteuning krijgt die hij/zij nodig heeft om een ononderbroken ontwikkeling te kunnen doormaken. Dit is een verantwoordelijkheid van de schoolbesturen. Het motto is: regulier tenzij. Het samenwerkingsverband wil hiermee de verantwoordelijkheid voor passend onderwijs primair bij de scholen leggen, maar het samenwerkingsverband is daarbij het vangnet. Een concrete uitwerking van dit beleid heeft het samenwerkingsverband niet vastgesteld. Men wil samenwerken met de partners in de regio om te komen tot een goed afgestemd plan, dat de samenwerkende partners en in afstemming met en participatie door de ouders/verzorgers uitvoeren. Een ambitieuze doelstelling, die het informeren en betrekken van ouders bij de ontwikkeling van passend onderwijs noodzakelijk maakt. 2.3 (Concept)ondersteuningsplan Kerndocument voor het samenwerkingsverband is het ondersteuningsplan. In deze paragraaf beschrijft de inspectie de stand van zaken bij de ontwikkeling, de opbouw, de inhoud en de status van het conceptondersteuningsplan. Het ondersteuningsplan is in de ontwerpfase en behoeft nadere concretisering op meerdere onderdelen. Het samenwerkingsverband beschikt over enkele onderliggende documenten die als basis dienen voor de verdere uitwerking. In het schooljaar 2012/2013 is van alle participerende scholen de basisondersteuning beschreven. In het zorgplan 2013/2014 is bij de scholen van het vo aangegeven welke extra ondersteuning al gerealiseerd wordt, of gaat worden. Afspraken rond de toewijzing van de extra ondersteuning (criteria) en de toewijzing van de middelen, de kwalitatieve resultaten en - niet het minst belangrijk de wijze waarop het samenwerkingsverband ouders informeert, zijn aspecten die het bestuur de komende periode dient uit te werken. Het realiseren van een ondersteuningsplan dat als basis kan dienen voor alle geledingen van het samenwerkingsverband, verdient prioriteit, zeker gezien de wettelijke termijn waarop dit gerealiseerd moet zijn. Om te voldoen aan de wettelijke voorschriften is het nodig dat het samenwerkingsverband onderstaande onderdelen opneemt in het ondersteuningsplan en/of waar hieronder vermeld, nader uitwerkt. Het onderstaande overzicht dient niet als een beoordeling van het samenwerkingsverband, maar als een handreiking om de ontwikkeling van het beleid van het samenwerkingsverband verder te ondersteunen. 1 Instemming, overleg, vaststelling en toezending (Artikel 14a Wms, Artikel 17a Wvo lid 7, 9, 10) Het ondersteuningsplan is in ontwikkeling. De directie van het samenwerkingsverband wil zoveel als mogelijk alle participanten bij die ontwikkeling betrekken, ook de voorlopige ondersteuningsplanraad. De inspectie benadrukt dat het samenwerkingsverband het conceptondersteuningsplan voor 1 februari 2014 ter instemming moet voorleggen aan de ondersteuningsplanraad en voor 1 mei 2014 aan de inspectie moet zenden. Pagina 6 van 10
2 Geheel van ondersteuningsvoorzieningen (Artikel 17a Wvo lid 8a) Het plan bevat een globale schets van ondersteuningsprofielen en afspraken over de onderlinge samenhang ten behoeve van het realiseren van een ononderbroken ontwikkeling en een zo passend mogelijke plaats in het onderwijs. Voor leerlingen die extra zorg nodig hebben is ambulante begeleiding mogelijk binnen de reguliere school, of extra ondersteuning binnen het vso. Een tussenvorm is mogelijk gemaakt in de vorm van een tijdelijke opvang in het Onderwijs Zorg Centrum (OZC). Het vso heeft in het samenwerkingsverband vier functies: - een permanente onderwijsfunctie; - een tijdelijke onderwijsfunctie; - een expertisefunctie; - een diagnostische functie. 3 Procedures en criteria toewijzing middelen (Artikel 17a Wvo lid 8b) Het samenwerkingsverband heeft in het ondersteuningsplan de processen van toelating, aanvraag voor extra ondersteuning, de zorgtoewijzing en de rollen van de verschillende hierbij betrokken organen niet vastgelegd. Men maakt onderscheid tussen drie niveaus van ondersteuning: - de ondersteuning in en door de reguliere school; - de eventuele extra ondersteuning (vso) en/of; - de tijdelijke opvang buiten de school (OZC). Het Onderwijs Zorg Centrum is een gezamenlijke voorziening los van een van de scholen. Het is de bedoeling dat het samenwerkingsverband een dergelijke tijdelijke opvang ook binnen verschillende scholen van het samenwerkingsverband zal realiseren. Criteria voor toewijzing van de middelen zijn niet duidelijk terug te vinden; het samenwerkingsverband zal deze moeten ontwikkelen. 4 Procedures en criteria plaatsing leerlingen (Artikel 17a Wvo lid 8c,8d, 12 en 13 en Artikel XVII Wet passend onderwijs lid 1) Bovengenoemd werkdocument bevat in grote lijnen ook de procedures en criteria voor plaatsing van leerlingen, maar is niet voldoende concreet. De termijnen die het samenwerkingsverband wil hanteren komen overeen met de wettelijke termijnen. 5 Kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (Artikel 17a Wvo lid 8e) Kwalitatieve resultaten beschrijft het samenwerkingsverband niet. Wanneer het samenwerkingsverband in het kader van kwaliteitszorg beleid wil evalueren, bijstellen en ontwerpen, is het noodzakelijk voorafgaand hieraan vast te stelen welke kwalitatieve resultaten het wil behalen. Voor wat betreft de te behalen kwantitatieve resultaten beperkt het samenwerkingsverband zich tot het formuleren van een taakstelling in het beperken van de omvang van het aantal leerlingen dat zware ondersteuning ontvangt in de vorm van vso. De directeur heeft verschillende scenario s opgesteld in samenhang met de financiering, die het bestuur in november bespreekt om te komen tot een strategische keuze. 6 Informeren ouders (Artikel 17a Wvo lid 8f) De paragraaf over de informatievoorziening aan ouders is zeer beperkt en moet worden uitgewerkt. Het samenwerkingsverband heeft globaal beschreven welke informatie de ouders moeten ontvangen, maar het hoofdstuk over de communicatie met de ouders moet het nog nader uitwerken. Het samenwerkingsverband moet de ouders duidelijk informeren over zijn eigen ondersteuningsvoorzieningen en de onafhankelijke ondersteuningsvoorzieningen (geschillenregelingen e.d.). Vanwege de taakstelling die leidt tot een op het eerste gezicht beperking, maar tenminste een omslag in het bieden van extra ondersteuning, is het van Pagina 7 van 10
groot belang hierin al in een vroeg stadium ouders mee te nemen. Dit is volgens de inspectie een onderwerp dat de hoogste prioriteit heeft. Het betrekken van de ambulant begeleiders van de betrokken vso-scholen is hierbij van belang. 7 Peildatum en bekostigingsaspecten (Artikel 17a Wvo, lid 8g en 8h) Het bestuur heeft scenario s voor een conceptmeerjarenbegroting uitgewerkt voor de lichte en zware ondersteuning en de som daarvan, tot en met 2021. Er is rekening gehouden met de krimp in het aantal vo-leerlingen, omdat deze waarschijnlijk pas na 2020 zijn effecten zal hebben. De begroting voor de zware ondersteuning kent vijf scenario s die het samenwerkingsverband vergelijkt met ongewijzigd beleid. Deze verschillen niet qua prognose voor de omvang en daarmee de kosten van de zware ondersteuning, maar op het verlagen van kosten binnen verschillende, zogenoemde programma s. Tijdens het bezoek heeft het bestuur aangegeven dat het op korte termijn een keuze gaat maken. Op basis van de beschikbare gegevens, betekent dit een teruggang van 340 leerlingen, waarbij nog geen rekening is gehouden met de reductie van naar verwachting 180 leerlingen binnen het Emauscollege, waar op dit moment circa 140 leerlingen residentieel zijn geplaatst en meestal afkomstig zijn uit andere regio s. Het bestuur heeft niet aangegeven, hoe het de ontwikkeling van het aantal leerlingen in het speciaal onderwijs gaat volgen. Het verdient aanbeveling om bij vaststelling van de meerjarenbegroting aandacht te geven aan de bepaling van het aandeel van de onderscheiden scholen in de overdracht van de personeelskosten bij een ontoereikend budget op de school voor vso. Daarbij is het raadzaam om afspraken te maken tussen het samenwerkingsverband en de besturen over de omvang van het gewenste weerstandvermogen van het samenwerkingsverband. Pagina 8 van 10
3. REACTIE VAN HET BESTUUR Het bestuur heeft in een schriftelijke reactie d.d. 28 februari 2014 aangegeven de bevindingen uit het verslag bij de verdere ontwikkeling van het samenwerkingsverband op de volgende wijze te willen betrekken. Het voorgenomen besluit Ondersteuningsplan heeft het bestuur op 31 januari 2014 toegezonden aan de ondersteuningsplanraad, die hiervoor in eerste bespreking met bestuur en directie is samen geweest op 10 februari 2014. Afgesproken is dat uiterlijk voor 1 maart de instemming dan wel onthouding van instemming bekend is. Inmiddels heeft het bestuur in eerste lezing criteria besproken voor toewijzing van de middelen en procedures van toelating, aanvraag voor extra ondersteuning en zorgtoewijzing. De rollen van betrokken organen heeft het bestuur hierbij vastgelegd. Met de ondersteuningsplanraad is afgesproken dat deze door middel van een jaarplan 2014/2015 tijdig instemming kan verlenen aan deze procedures en criteria, voordat het samenwerkingsverband per 1 augustus 2014 deze werkwijze zal hanteren. Ten aanzien van kwalitatieve aspecten vindt nadere uitwerking plaats. Door middel van tevredenheidsvragenlijsten voor ouders en scholen zal het samenwerkingsverband procedures toetsen en indien gewenst bijstellen. Te gebruiken instrumenten hiervoor heeft het samenwerkingsverband nog niet vastgesteld. Kwantitatief beleid (reducerende maatregelen) heeft het bestuur vastgelegd door middel van taakstelling in minimum aantallen door het voortgezet onderwijs op te nemen leerlingen uit het (v)so en maximum aantallen te verwijzen leerlingen naar het vso. Initiatieven om het niveau van de basisondersteuning van de participerende scholen te laten groeien, wat moet leiden tot een toenemende opvangcapaciteit van het voortgezet onderwijs, worden financieel gesteund. Omdat het aantal leerlingen dat verwezen is naar het vso per 1 oktober 2013 lager is dan het aantal per 1 oktober 2011, is er financiële ruimte om hiervoor middelen beschikbaar te maken. Er zijn afspraken gemaakt met de ambulante diensten en de participerende schoolbesturen over de wijze van informeren van ouders. Hiervoor zijn vanuit het samenwerkingsverband handreikingen gedaan aan bestuurders/directies van de scholen en de zorgcoördinatoren en ambulant begeleiders. In individuele gesprekken met ouders worden de persoonlijke consequenties en mogelijkheden voor hun zoon of dochter besproken en vastgelegd. Indien gewenst is de Permanente Commissie Leerlingenzorg beschikbaar voor advies en ondersteuning bij deze gesprekken. In de meerjarenbegroting heeft het samenwerkingsverband inmiddels rekening gehouden met het verloop van de leerlingen binnen het Emaus College waardoor praktisch al deze leerlingen binnen drie jaar na 1 augustus 2014 niet meer ten laste van het samenwerkingsverband zullen vallen. Het samenwerkingsverband monitort het verloop van het aantal leerlingen in het speciaal onderwijs door periodiek cijfers van desbetreffende scholen op te vragen. Daarnaast buigt een werkgroep zich over de toekomst van het vso in deze regio, mede met het oog op de groep van ongeveer 250 leerlingen die momenteel vso onderwijs buiten de regio volgt. Pagina 9 van 10
Het samenwerkingsverband start binnenkort de besprekingen over het gewenste weerstandsvermogen. Ook een verdeelmodel zal daarbij aandacht krijgen, waarin het aandeel staat van de onderscheiden scholen in de overdracht van personeelskosten bij een ontoereikend budget op de scholen voor vso. Pagina 10 van 10