BEKNOPT VERSLAG SIMULATIE BIJ STICHTING AANDACHT+

Transcriptie

1 BEKNOPT VERSLAG SIMULATIE BIJ STICHTING AANDACHT+ Plaats : Emmeloord Bestuursnummer : Samenwerkingsverband : VO2402 Onderzoek uitgevoerd op : 5 juni 2014 Rapport vastgesteld te Utrecht op 25 september 2014 Documentnummer:

2 Pagina 2 van 9

3 1. INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een simulatie uit bij het samenwerkingsverband Stichting Aandacht+. Binnen de gemeenten De Friese Meren, Noordoostpolder en Urk vormen zes schoolbesturen met in totaal twaalf vestigingen gezamenlijk het samenwerkingsverband. In dit verslag geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Simulatie Een simulatie houdt in dat de inspectie een kwaliteitsonderzoek nabootst ook al is het samenwerkingsverband nog niet volledig ingericht. In het schooljaar 2013/2014, voorafgaand aan de inwerkingtreding van de zorgplicht, wil de inspectie simulaties uitvoeren bij alle samenwerkingsverbanden. Het doel van een simulatie is tweeledig: 1. het stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een kwaliteitsonderzoek na te bootsen en zo een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment, afgezet tegen het waarderingskader van de inspectie; 2. toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden, zowel inhoudelijk als op de totstandkoming van de rechtspersoon en de inspraak door de ondersteuningsplanraad. Voor de inspectie levert die simulatieronde informatie op over de wenselijke en redelijke normering van de indicatoren, de werking van het risicomodel en de kwaliteit van het toezichtkader. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij deze simulatie op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Onderzoeksopzet De simulatie start met een bureauanalyse van documenten en gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn en een analyse van documenten die het samenwerkingsverband aan de inspectie toestuurde of uitreikte. Het betreft de volgende documenten, op volgorde van versiedatum en voor zover relevant voor dit onderzoek: - Ondersteuningsplan Passend onderwijs (definitieve versie, 1 februari 2014); - Website: (geraadpleegd op 4 juni 2014); - Kengetallen samenwerkingsverband (geraadpleegd op 4 juni 2014). Hierna vond op 5 juni 2014 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie: - presentaties kreeg van het samenwerkingsverband over: de context van het samenwerkingsverband en onderwerpen uit het ondersteuningsplan. - een gesprek voerde met een ouder die tevens voorzitter is van de ondersteuningsplanraad, twee docenten (waarvan een van de reboundvoorziening), een beleidsmedewerker van de gemeente Noordoostpolder en de teamleider van een van de scholen, tevens lid van de Permanente Commissie Leerlingenzorg (PCL); Pagina 3 van 9

4 - een gesprek voerde met het bestuur met speciale aandacht voor onder andere de wijze van financieel beheer en de ontwikkeling van het management en de organisatie. Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en het management van het samenwerkingsverband. Opbouw verslag In hoofdstuk 2 staan de bevindingen uit het onderzoek op hoofdlijnen, een beeld van de ontwikkeling van het samenwerkingsverband op het gebied van management en organisatie en een overzicht van de bevindingen van het ondersteuningsplan. Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag. Pagina 4 van 9

5 2. BEVINDINGEN 2.1 Hoofdlijn Het bestaande samenwerkingsverband is in 2002 gestart met een herinrichting en is in 2008 doorgegaan als samenwerkingsverband Stichting Aandacht+. Door de invoering van passend onderwijs is het samenwerkingsverband uitgebreid met het voortgezet speciaal onderwijs en zijn de statuten op 26 augustus 2013 aangepast. Het huidige samenwerkingsverband heeft twee vestigingen voor voortgezet speciaal onderwijs (vso) binnen zijn grenzen. Bovendien werkt het samenwerkingsverband samen met de schoolbesturen voor (voortgezet) speciaal onderwijs RENN4 en De Twijn. Het totaal aantal leerlingen is met leerlingen op 1 oktober 2013 het op drie na kleinste samenwerkingsverband. Het leerlingenaantal is stabiel ten opzichte van de voorgaande jaren. Het aantal leerlingen dat voortgezet speciaal onderwijs volgt, nam in de periode toe met vijftig leerlingen. Ook het aantal leerlingen met leerlinggebonden financiering (lgf, rugzakje ) nam in die periode jaarlijks toe. De huidige deelname aan het vso leidt voor dit samenwerkingsverband met een negatieve verevening van bijna tot een ongunstige financiële uitgangspositie. Het bestuur geeft aan dat, door het samenvallen van de samenwerkingsverbanden Stichting Aandacht+ en de Vereniging Reformatorisch Passend Onderwijs voor Voortgezet Onderwijs (VO0001) binnen de regio vooral op Urk, een onevenredig deel van de zware ondersteuning ten laste komt van Stichting Aandacht+. In de regio zijn namelijk de leerlingen in de zware ondersteuning toegerekend aan Stichting Aandacht+. Het samenwerkingsverband heeft geen uitgewerkt financieel beleid om eventuele problemen op te lossen die dit met zich mee kan brengen. In dit samenwerkingsverband is een groot aantal voorzieningen op het niveau van het samenwerkingsverband ingericht waarmee het aan de scholen maatwerk levert. In het ondersteuningsplan beschrijft het samenwerkingsverband zich als een platte organisatie, efficiënt ingericht en met korte, directe lijnen. Het bestuur merkt op dat de cohesie tussen de schoolbesturen goed is. Tijdens het onderzoek blijkt dit echter niet geheel op te gaan voor de relatie met een van de schoolbesturen voor voortgezet speciaal onderwijs. Met de komst van passend onderwijs wil het samenwerkingsverband werken aan de afstemming van het onderwijsaanbod tussen de scholen onderling, de docenten beter toerusten voor de begeleiding van leerlingen en zoeken naar verdergaande samenwerking met de partners binnen de regio. Het samenwerkingsverband wil zorgdragen voor thuisnabij onderwijs, althans binnen de regio van het samenwerkingsverband. Met de gemeenten bestaat al een jarenlange intensieve samenwerking die met de komst van passend onderwijs en met de transitie Jeugdzorg een vervolg krijgt. Het betreft hier naast afstemming van beleid, ook een heroriëntatie op het bestaande aanbod en ontwikkelen van verdergaande samenwerking. Erg concreet is het samenwerkingsverband niet als het om de uitwerking van plannen en beleid gaat en over de manier waarop het de resultaten van het beleid zal volgen. Daar komt bij dat het samenwerkingsverband de eventuele risico s die het loopt als gevolg van deze ingrijpende stelselwijziging, gepaard aan de financiële taakstelling, niet heeft onderzocht of Pagina 5 van 9

6 benoemd, waardoor het lastig is deze tijdig en afdoende aan te pakken. Dit betekent dat het bestuur van het samenwerkingsverband in de korte periode tot 1 augustus 2014 voor de niet onaanzienlijke taak staat op onderdelen het beleid veel duidelijker te bepalen en uit te schrijven in het ondersteuningsplan, wil het in control komen en blijven na de invoering van de zorgplicht. Een laatste en niet onbelangrijk aandachtspunt is de communicatie met de ouders en het personeel. 2.2 Management en organisatie van het samenwerkingsverband De aangesloten schoolbesturen vormen samen het bestuur van het samenwerkingsverband. In het ondersteuningsplan is geen organisatieschema opgenomen. Wel is een korte beschrijving van de organisatie aanwezig. De dagelijkse leiding is gemandateerd aan een directeur. De verantwoordelijkheden zijn vastgelegd in de stichtingsstatuten en uitgewerkt in een managementstatuut. Taken en operationele bevoegdheden van de organen zijn niet eenduidig in het ondersteuningsplan terug te vinden. Omdat het samenwerkingsverband personeel in dienst heeft, is er een medezeggenschapsraad. Pas na vaststelling van het medezeggenschapsreglement en het statuut medezeggenschap stelt het bestuur de ondersteuningsplanraad in. Volgens de planning in het ondersteuningsplan is dat in het najaar van Hiermee blijft het bestuur in gebreke omdat een ondersteuningsplanraad moet zijn ingesteld voor 1 februari De voorlopige ondersteuningsplanraad heeft immers geen bevoegdheid om in te stemmen met het ondersteuningsplan. Het intern toezicht binnen het samenwerkingsverband voldoet niet aan de wettelijke vereisten van scheiding van de functie bestuur en toezicht. Bestuur en toezicht zijn pas deugdelijk gescheiden als zij onafhankelijk van elkaar kunnen functioneren. In de statuten zijn hiervoor onvoldoende waarborgen terug te vinden. Het bestuur heeft geen intern toezichtkader vastgesteld. Het samenwerkingsverband heeft weliswaar op hoofdlijnen de kaders aangegeven waarbinnen de taken tot uitvoering moeten komen, maar heldere beleidsdoelstellingen, vertaald in kwalitatieve en kwantitatieve resultaten, ontbreken. Ook een plancyclus voor kwaliteitsverbetering is niet uitgewerkt. Het samenwerkingsverband monitort meerdere gegevensstromen, maar koppelt deze niet aan concrete doelen. Bovendien mist de inspectie inhoudelijk beleid op het voornemen om het aantal leerlingen terug te brengen dat gebruik maakt van zware ondersteuning. 2.3 Ondersteuningsplan Kerndocument voor het samenwerkingsverband is het ondersteuningsplan. In deze paragraaf beschouwt de inspectie de ontwikkeling, de opbouw en de inhoud van het ondersteuningsplan. Het ondersteuningsplan is tot stand gekomen in samenwerking met een projectgroep waaraan ook vertegenwoordigers van het voortgezet speciaal onderwijs deelnemen. Het is een plan op hoofdlijnen. Het plan mist financiële onderbouwing van het beleid in een meerjarenbegroting. De voorlopige ondersteuningsplanraad heeft bij de instemming van het ondersteuningsplan geen inzage gehad in een financiële planning. De aandacht van de voorlopige ondersteuningsplanraad is vooral uitgegaan naar de beschrijving van het aanbod voor basisondersteuning en de schoolondersteuningsprofielen. Pagina 6 van 9

7 Om te voldoen aan de wettelijke voorschriften is het nodig dat het samenwerkingsverband onderstaande onderdelen heeft opgenomen in het ondersteuningsplan en, voor zover hieronder vermeld, nog nader uitwerkt. Het onderstaande overzicht dient niet als een beoordeling van het samenwerkingsverband, maar als een handreiking om de ontwikkeling van het beleid van het samenwerkingsverband verder te ondersteunen. 1 Instemming, overleg, vaststelling en toezending (Artikel 14a Wms, Artikel 17a Wvo lid 7, 9, 10) Het bestuur van het samenwerkingsverband heeft besloten de eerste ondersteuningsplanraad voor de duur van een jaar als een voorlopige ondersteuningsplanraad te laten werken en deze pas officieel als ondersteuningsplanraad te installeren in het najaar van Een voorlopige raad heeft echter niet de bevoegdheid in te stemmen met het ondersteuningsplan. Zowel de ondersteuningsplanraad als het bestuur zagen dit niet als een belemmering. De voorlopige ondersteuningsplanraad heeft met het ondersteuningsplan ingestemd. De inspectie gaat ervan uit dat zij het ondersteuningsplan dat aan de inspectie is gezonden, kan beschouwen als het voor het samenwerkingsverband geldende ondersteuningsplan, waarop ook derden moeten kunnen afgaan. De voorlopige ondersteuningsplanraad geeft aan voldoende betrokken te zijn geweest bij de totstandkoming van het ondersteuningsplan. Het plan is tijdig aan de inspectie gezonden. Er heeft op overeenstemming gericht overleg (oogo) plaatsgevonden met de gemeenten waarbij partijen een gezamenlijke agenda hebben opgesteld en uitvoeren. 2 Geheel van ondersteuningsvoorzieningen (Artikel 17a Wvo lid 8a) Het samenwerkingsverband heeft een inventarisatie gemaakt van hetgeen elke school kan bieden in de basisondersteuning. Hieruit is niet eenduidig af te leiden of dat niveau van basisondersteuning op alle scholen gelijk is. Ook uit de in het ondersteuningsplan opgenomen overzichten is dit niet op te maken. Er is geen doelgericht beleid gepland om helderheid hierover te krijgen. Ook zijn geen maatregelen genomen om het niveau van basisondersteuning te borgen. In het samenwerkingsverband is een groot aantal voorzieningen voor extra ondersteuning operationeel. Veel van deze voorzieningen zijn al eerder bovenschools ontwikkeld. Wanneer het samenwerkingsverband een voorziening niet in de regio beschikbaar heeft, maakt het gebruik van een buitenregionaal aanbod. In het kader van voorkomen van thuiszitten kent het samenwerkingsverband een structureel overleg met de leerplichtambtenaren, het middelbaar beroepsonderwijs (mbo), het voortgezet onderwijs waaronder het praktijkonderwijs, en het voortgezet speciaal onderwijs. In dit overleg kent men de leerlingen en hebben partijen zich gecommitteerd aan afspraken om het thuiszitten terug te dringen en te voorkomen. 3 Procedures en criteria toewijzing middelen (Artikel 17a Wvo lid 8b) Het samenwerkingsverband komt niet verder dan de opmerking dat de toewijzing van middelen in twee op de basisondersteuning aanvullende geldstromen loopt, namelijk die waaruit het samenwerkingsverband de diensten aan de scholen levert en die voor zware ondersteuning in voortgezet speciaal onderwijs. In het ondersteuningsplan zijn geen procedures, noch criteria voor de verdeling, besteding en toewijzing van ondersteuningsmiddelen en -voorzieningen aangetroffen. Pagina 7 van 9

8 4 Procedures en criteria plaatsing leerlingen (Artikel 17a Wvo lid 8c,8d, 12 en 13 en Artikel XVII Wet passend onderwijs lid 1) Over de toeleiding naar zware ondersteuning - waaronder plaatsing in het voortgezet speciaal onderwijs - beslist de Commissie van Toelaatbaarheid (CvT). Een leerling komt in aanmerking voor zware ondersteuning als het regulier onderwijs deze ondersteuning niet kan bieden. Nadere invulling is niet gegeven. Dit criterium biedt onvoldoende perspectief op continuïteit in het licht van de vereveningsopdracht en de recente groei van het vso en daarmee van het beroep op zware ondersteuning. Ook de procedure en het beleid voor terugplaatsing vanuit het voortgezet speciaal onderwijs zijn onvoldoende specifiek beschreven. Dit bemoeilijkt een efficiënte afbouw van het beroep op zware ondersteuning. 5 Kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (Artikel 17a Wvo lid 8e) Er is geen langetermijnvisie ontwikkeld noch een beleid dat verder reikt dan het schooljaar 2014/2015. Het bestuur heeft geen kwalitatieve en kwantitatieve resultaten geformuleerd. 6 Informeren ouders (Artikel 17a Wvo lid 8f) In het ondersteuningsplan is geen communicatiebeleid aangetroffen over ondersteuningsvoorzieningen, noch een beleid over informatievoorziening aan ouders en/of personeel, anders dan dat informatie over het eigen kind via de school loopt en dat hierbij een beroep gedaan kan worden op andere betrokkenen. Wie dat beroep dan kan doen op andere betrokkenen is niet duidelijk en evenmin wie die andere betrokkenen dan zijn. Wel is algemene informatie voor ouders te vinden op de website van het samenwerkingsverband. Het samenwerkingsverband beschrijft niet op welke wijze het de ouders informeert over de onafhankelijke ondersteuningsmogelijkheden. 7 Peildatum en bekostigingsaspecten (Artikel 17a Wvo, lid 8g en 8h) Het samenwerkingsverband Stichting Aandacht+ is een voortzetting van het samenwerkingsverband voortgezet onderwijs. De opgebouwde financiële middelen blijven binnen het samenwerkingsverband ter dekking van de financiële verplichtingen aan het eigen personeel. De verevening bedraagt op peildatum 1 oktober negatief. Het samenwerkingsverband streeft ernaar om de uitgaven binnen het beschikbare budget te realiseren. Het samenwerkingsverband dient nog wel een beleidsrijke meerjarenbegroting op te stellen en deze ter instemming voor te leggen aan de ondersteuningsplanraad. Daarnaast verdient het aanbeveling om de meerjarenbegroting te onderbouwen met een risicoanalyse voor de bepaling van het benodigde weerstandsvermogen voor het opvangen van financiële risico s. De financiële middelen die samenhangen met de in- of uitstroom in het voortgezet speciaal onderwijs na peildatum 1 oktober worden door het samenwerkingsverband verrekend. Pagina 8 van 9

9 3. REACTIE VAN HET BESTUUR Het bestuur geeft in een reactie d.d. 22 september 2014 aan dat het samenwerkingsverband in de tweede helft van 2014 de handreikingen die het verslag biedt, zal verwerken in het aan te passen ondersteuningsplan. Pagina 9 van 9