BEKNOPT VERSLAG SIMULATIE BIJ STICHTING SAMENWERKINGSVERBAND PASSEND PRIMAIR ONDERWIJS ZEEUWS-VLAANDEREN

Transcriptie

1 BEKNOPT VERSLAG SIMULATIE BIJ STICHTING SAMENWERKINGSVERBAND PASSEND PRIMAIR ONDERWIJS ZEEUWS-VLAANDEREN Plaats : Terneuzen Bestuursnummer : Samenwerkingsverband : PO2903 Onderzoek uitgevoerd op : 10 december 2013 Rapport vastgesteld te Utrecht op 8 mei 2014 Documentnummer:

2 Pagina 2 van 10

3 1. INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een simulatie uit bij Stichting Samenwerkingsverband Passend Primair 0nderwijs Zeeuws-Vlaanderen. Binnen de gemeenten Hulst, Sluis en Terneuzen vormen 8 schoolbesturen met 69 vestigingen gezamenlijk het samenwerkingsverband. In dit verslag geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Simulatie Een simulatie houdt in dat de inspectie een kwaliteitsonderzoek nabootst ook al is het samenwerkingsverband nog niet volledig ingericht. In het schooljaar 2013/2014, voorafgaand aan de inwerkingtreding van de zorgplicht, wil de inspectie simulaties uitvoeren bij alle samenwerkingsverbanden. Het doel van een simulatie is tweeledig: 1. het stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een kwaliteitsonderzoek na te bootsen en zo een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment, afgezet tegen het waarderingskader van de inspectie; 2. toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden, zowel inhoudelijk als op de totstandkoming van de rechtspersoon en de inspraak door de ondersteuningsplanraad. Voor de inspectie levert die simulatieronde informatie op over de wenselijke en redelijke normering van de indicatoren, de werking van het risicomodel en de kwaliteit van het toezichtkader. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij deze simulatie op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Onderzoeksopzet De simulatie start met een bureauanalyse van documenten en gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn en een analyse van documenten die het samenwerkingsverband aan de inspectie toestuurde of uitreikte. Het betreft de volgende documenten, op volgorde van versiedatum en voor zover relevant voor dit onderzoek: - Concept Ondersteuningsplan (versie 26 november 2013); - Website: (geraadpleegd op 9 december 2013); - Kengetallen samenwerkingsverband ( geraadpleegd op 9 december 2013). Hierna vond op 10 december 2013 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie: - presentaties kreeg van het samenwerkingsverband over: de context van het Samenwerkingsverband, de historie (nieuwe partners) en de stand van zaken; de financiën, het allocatiemodel en de werkafspraken; de ontwikkelingen in het speciaal basisonderwijs; de ondersteuningsplanraad: van voorlopige ondersteuningsplanraad naar ondersteuningsplanraad; werkwijze en ervaringen; Pagina 3 van 10

4 de samenwerking tussen po en vo; de afstemming met de drie gemeenten; de afspraken met betrekking tot de tripartiete overeenkomst; de ontwikkelingen in het speciaal onderwijs / voortgezet speciaal onderwijs in Zeeland; het ondersteuningscontinuüm, het handelingsgericht ondersteuning toewijzen, de zorgadviesteam (ZAT)/ de gemeenten; - een gesprek voerde met het bestuur met speciale aandacht voor onder andere de wijze van financieel beheer en de ontwikkeling van het management en de organisatie. Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en het management van het samenwerkingsverband. Opbouw verslag In hoofdstuk 2 staan de bevindingen uit het onderzoek op hoofdlijnen, een beeld van de ontwikkeling van het samenwerkingsverband op het gebied van management en organisatie en een overzicht van de bevindingen van het ondersteuningsplan. Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag. Pagina 4 van 10

5 2. BEVINDINGEN 2.1 Hoofdlijn Het samenwerkingsverband Stichting Samenwerkingsverband Passend Primair 0nderwijs Zeeuws-Vlaanderen wekt voldoende vertrouwen bij de inspectie dat het de mijlpalen tijdig haalt en dat het zijn taken voor passend onderwijs succesvol zal implementeren. Het consequent volgehouden vertrekpunt van het samenwerkingsverband is de visie dat passend onderwijs in eerste instantie een financieel probleem oplost dat de overheid heeft met het bieden van voldoende extra ondersteuning aan alle leerlingen die dat nodig hebben. De schoolbesturen binnen het samenwerkingsverband - ook de deelnemende schoolbesturen voor speciaal onderwijs (so)- hebben de opdracht om binnen de beschikbare budgetten de zorgplicht te realiseren en hebben daarbij de ambitie om het onderwijs inclusiever te maken, de bureaucratie terug te dringen en het thuiszittersprobleem op te lossen. Het samenwerkingsverband is voor de schoolbesturen het vehikel waarmee zij een en ander willen realiseren. Een intensieve samenwerking tussen de schoolbesturen is al langer op gang, omdat zij ook op andere beleidsterreinen - zoals de forse demografische krimp in Zeeuws-Vlaanderen - noodzakelijk gemeenschappelijk beleid moeten voeren. Door een bestuursstructuur te kiezen waarin gelijkwaardigheid centraal staat, in plaats van positie en financiële middelen, is het mogelijk om over de inhoud na te denken en tot elkaar te komen. De so-besturen zijn hierbij volwaardig partner. Ook met het enige reformatorische schoolbestuur is goede samenwerking. Het bestuur van het samenwerkingsverband is trots op de ontwikkeling en het tempo waarin deze plaatsvindt. Het vertrekpunt leidt ertoe dat het samenwerkingsverband kiest voor het schoolmodel. De middelen voor extra ondersteuning verdeelt het samenwerkingsverband onder de besturen die vestigingen hebben binnen het samenwerkingsverband. Er is sprake van een licht positieve verevening. De middelen voor de lichte ondersteuning, waarop sommige scholen nu een te groot beslag leggen ten opzichte van de huidige norm van 2 procent, verevent het samenwerkingsverband op termijn. De verdeling van middelen loopt samen met de afspraak dat de verwijzer betaalt. Het samenwerkingsverband bepaalt de toelaatbaarheid tot de ondersteuning volgens de volgende vaste procedure: de ondersteuningverlenende of ontvangende school, de ouders, de vragende school en de gemeente - wanneer er sprake is van betrokkenheid door de gemeente - tekenen gezamenlijk voor de toelaatbaarheidsverklaring (tlv). Het samenwerkingsverband waarborgt de toegang tot de ondersteuning met de procedurele afspraak dat een gesloten akkoord ook inhoudt dat het vragende bestuur investeert op de ondersteuning en de vragende school zorgt voor bekostiging. Een commissie van deskundigen beoordeelt de toelaatbaarheidsverklaringen steekproefsgewijs. Alleen als de handtekening van één van de partijen ontbreekt, neemt het samenwerkingsverband na een bemiddelingstraject een voor de partijen bindend besluit op inhoudelijke gronden. Bovendien stelt het samenwerkingsverband strenge motiveringseisen aan het onthouden van instemming door één van de partijen. De ondersteuningsplanraad is na verkiezingen ingesteld. Er was veel belangstelling na een oproep in het regionale dagblad. De ondersteuningsplanraad is betrokken bij de ontwikkeling Pagina 5 van 10

6 van het samenwerkingsverband en heeft in de praktijk ruimere bevoegdheden dan wettelijk voorzien (ook beleidsontwikkeling, advisering naast instemming). Met het samenwerkingsverband voortgezet onderwijs (vo) bestaat een goede relatie. Het eerste op overeenstemming gericht overleg (oogo) met de drie gemeenten is gepland op 11 december 2013, de overeenkomst oogo stellen gemeenten en samenwerkingsverband op 13 december 2013 vast. Het reformatorische schoolbestuur neemt aan dit overleg niet deel, maar conformeert zich aan de afspraken. Het gevoel van noodzaak tot afstemming is bij beide partijen aanwezig. Alleen bijzondere lokale aspecten blijven bij de gemeente, zoals huisvesting en besteding van achterstandsmiddelen. Overigens is er op het punt van de achterstandsmiddelen wel een solidariteitsgevoel waarneembaar. Opvolgende overleggen combineren samenwerkingsverband en gemeenten op het niveau van de Regionaal Educatieve Agenda (REA). Het samenwerkingsverband noch de gemeenten zijn op de hoogte van het aantal vrijstellingen van inschrijving op een school in de regio (vrijstelling leerplicht). Dit is des te meer van belang nu een zorginstelling aangeeft onderwijs te verzorgen. Het samenwerkingsverband verwacht de organisatie van het samenwerkingsverband beperkt te kunnen inrichten. Het neemt geen personeel in dienst. Voor de personele afwikkeling van de herbestedingsverplichting in het kader van het tripartiete-akkoord heeft dit samenwerkingsverband een voorstel op provinciaal niveau ingebracht. Het betreft een gezamenlijke aanpak door de zes samenwerkingsverbanden waaraan de (v)so-scholen deelnemen. Met cluster 2 is overeengekomen dat het schooldeel ambulante begeleiding gaat naar de besturen in het samenwerkingsverband. De inspectie heeft het samenwerkingsverband geadviseerd binnen de wet te handelen, omdat het samenwerkingsverband hier en daar enige buitenwettelijke vrijheid lijkt te willen gaan nemen. 2.2 Management en organisatie van het samenwerkingsverband Op 1 juli 2013 is de Stichting Samenwerkingsverband Passend Primair 0nderwijs Zeeuws- Vlaanderen opgericht. Het bestuur streeft naar consensus in de besluitvorming volgens het principe one man, one vote en voorkomt daarmee dat schoolbesturen met veel leerlingen beleidsbepalend kunnen zijn. Er is een algemeen bestuur en een dagelijks bestuur. Het intern toezicht is volgens het one-tiermodel geregeld. Een organisatiemodel heeft de inspectie niet aangetroffen, noch zijn de taken en de operationele bevoegdheden van de verschillende organen binnen het samenwerkingsverband helder beschreven, belegd, vastgesteld en bekendgemaakt of is een heldere weergave van overlegstructuren te vinden. Hoewel de inspectie begrijpt dat eenvoud van organisatie en lichtheid in bureaucratie een belangrijk adagium is bij dit samenwerkingsverband, is het om reden van slagvaardigheid in de aansturing aan te bevelen dit hoofdstuk in het ondersteuningsplan toch de nodige aandacht te geven en de organisatie beter inzichtelijk te maken. Wanneer het bestuur erin slaagt om de organisatie simpel te houden, kan dit hoofdstuk ook beperkt van omvang zijn. Centraal in het beleid staan vier uitgangspunten: het onderwijs inclusiever, de kosten voor de extra ondersteuning beheersbaar maken en houden, bureaucratie vermijden en thuiszitten voorkomen. De zorgplicht die bij de besturen komt te liggen, is leidend voor de beleidskeuzes. Pagina 6 van 10

7 De beperkte financiële ruimte is bepalend voor de keuze de schoolbesturen zoveel mogelijk financieel te faciliteren en als samenwerkingsverband dat te doen wat schoolbesturen alleen niet kunnen. Het is de inspectie gebleken dat het samenwerkingsverband met veel partijen op een functionele wijze overlegt. Bij de presentaties zijn de ondersteuningsplanraad, de gemeente, het samenwerkingsverband vo, het speciaal basisonderwijs (sbo) en het speciaal onderwijs inhoudelijk uitvoerig aan het woord geweest. Uit de presentaties blijkt een brede gezamenlijke betrokkenheid bij de ontwikkeling van passend onderwijs, zowel op het niveau van ontwerp als op uitvoerend niveau. Een volgende stap is de ontwikkeling van een systeem van kwaliteitszorg. Monitoring van afspraken, evaluatie van beleid en borging van bereikte verbeteringen verdienen aandacht. Omdat dit samenwerkingsverband werkt met het schoolmodel zijn inmiddels ook afspraken gemaakt over een driemaandelijkse verantwoording van de besteding van de door het samenwerkingsverband aan de besturen verstrekte financiële middelen. 2.3 (Concept)ondersteuningsplan Kerndocument voor het samenwerkingsverband is het ondersteuningsplan. In deze paragraaf beschrijft de inspectie de stand van zaken bij de ontwikkeling, de opbouw, de inhoud en de status van het conceptondersteuningsplan. Het conceptondersteuningsplan van het samenwerkingsverband is getiteld: In je eentje lukt het niet. Het is opgebouwd volgens de structuur van het model van de PO-Raad. Het conceptondersteuningsplan is niet volledig; het samenwerkingsverband werkt aan de uitwerking van enkele onderdelen en wil de tijd nemen om ook na 1 augustus 2014 aspecten te beschrijven. Om te voldoen aan de wettelijke voorschriften is het nodig dat het samenwerkingsverband onderstaande onderdelen opneemt in het ondersteuningsplan en/of waar hieronder vermeld, nader uitwerkt. Het onderstaande overzicht dient niet als een beoordeling van het samenwerkingsverband, maar als een handreiking om de ontwikkeling van het beleid van het samenwerkingsverband verder te ondersteunen. 1 Instemming, overleg, vaststelling en toezending (Artikel 14a Wms, Artikel 18a Wpo lid 7, 9, 10) Op 19 november 2013 is de ondersteuningsplanraad formeel ingesteld. De ondersteuningsplanraad geeft aan dat het bestuur van het samenwerkingsverband de betrokkenheid van de ondersteuningsplanraad serieus neemt, dat zij vroegtijdig is geïnformeerd en gevraagd is mee te denken bij de ontwikkeling van het ondersteuningsplan. Ditzelfde geldt voor de betrokkenheid van de gemeenten en het samenwerkingsverband vo in Zeeuws-Vlaanderen. Primair en voortgezet onderwijs in Zeeuws-Vlaanderen werken aan dezelfde inhoudelijke thema s, ook op het niveau van de coördinatoren van de huidige samenwerkingsverbanden. Hierbij maakt het vo een eigen ontwikkeling door. Gezamenlijk werkt men aan toewijzing van extra ondersteuning waarbij het ondersteuningsplan van het samenwerkingsverband po als uitgangspunt geldt voor de doorgaande lijn van po naar vo. Een voorbeeld is de ontwikkeling van een gezamenlijk digitaal onderwijskundig rapport ten behoeve van de overstap van po naar vo. Ook elementen van bedrijfsvoering, zoals het invullen van vacatures en de Pagina 7 van 10

8 huisvesting pakt men gezamenlijk op. Men wil komen tot expertise-uitwisseling en het bundelen van deskundigheid. Het samenwerkingsverband en de drie gemeenten willen voortbouwen op de bestaande samenwerking. Door de intergemeentelijke samenwerking bestaat al langer een centrale aanpak op het terrein van de leerplicht, de Regionale Meld- en Coördinatiefunctie (RMC) voor voortijdig schoolverlaten en het leerlingenvervoer. Ook de problematiek rond de leerlingenkrimp bracht partijen al eerder tot overleg. Bestaande werkgroepen pakken nu ook de samenwerking rond passend onderwijs en de vernieuwing van de jeugdzorg op. Binnenkort verwacht men ook te komen tot het formuleren van gezamenlijke uitgangspunten op het terrein van onderwijs en jeugdzorg. Ook zijn inmiddels concrete afspraken gemaakt, bijvoorbeeld over het leerlingenvervoer bij een toelaatbaarheidsverklaring. Partijen willen naar een Regionaal Educatief Overleg, dat tevens oogo is voor passend onderwijs. De wethouders van de drie gemeenten maken drie- tot viermaal per jaar in dat overleg de nodige afspraken. De inspectie benadrukt dat het samenwerkingsverband het eerste ondersteuningsplan voor 1 mei 2014 aan de inspectie moet zenden. 2 Geheel van ondersteuningsvoorzieningen (Artikel 18a Wpo lid 8a) Het samenwerkingsverband heeft in het eerste conceptondersteuningsplan niet beschreven op welke wijze het een dekkend geheel (samenhangend geheel) van ondersteuningsvoorzieningen realiseert. Het samenwerkingsverband heeft het niveau van de gewenste basisondersteuning gedefinieerd voor al zijn basisscholen in het document Basisondersteuning, wat is dat?. Voor het schoolondersteuningsprofiel maakt het gebruik van een bestaand format. Het sbo en het so hebben hun schoolondersteuningsprofiel nader uitgewerkt zodat ook hun speciale onderscheidende aanbod is vastgelegd. Elementen van basisondersteuning kunnen immers in de speciale setting een ander ondersteuningsniveau bereiken dan op reguliere scholen. 3 Procedures en criteria toewijzing middelen (Artikel 18a Wpo lid 8b) Het samenwerkingsverband kiest voor het schoolmodel en verdeelt de middelen op basis van de leerlingenaantallen van de deelnemers én op basis van het principe de verwijzer betaalt. Het samenwerkingsverband kent al langer (gemeentelijke) Zorg Advies Teams (ZAT s). Deze ZAT s bestaan uit vertegenwoordigers van de basisscholen uit de regio, de schoolmaatschappelijk werker van de Stichting Maatschappelijk Werk Zeeuws-Vlaanderen en de jeugdarts van de GGD Zeeland. Het ZAT speelt een belangrijke rol bij de beoordeling van de toelaatbaarheidsaanvragen. 4 Procedures en criteria plaatsing leerlingen (Artikel 18a Wpo lid 8c,8d, 11 en 12 en Artikel XVII Wet passend onderwijs lid 1) Het samenwerkingsverband beschrijft wel de procedures voor plaatsing leerlingen op speciale scholen voor basisonderwijs in het samenwerkingsverband en op scholen voor speciaal onderwijs, maar laat het over aan de ouders, het ZAT van de school waar de leerling is ingeschreven of is aangemeld en de school die eventueel de leerling gaat plaatsen of en zo ja waar het tot een plaatsing komt. Om dit proces te bewaken stelt het samenwerkingsverband een deskundigencommissie in die (steekproefsgewijs) dossiers inhoudelijk beoordeelt en die een bindend besluit kan nemen indien partijen niet tot overeenstemming komen. Afhandelingstermijnen, de wijze van omgaan met privacygevoelige en/of medische informatie Pagina 8 van 10

9 heeft het samenwerkingsverband niet beschreven. Ook de procedure en het beleid met betrekking tot de herindicatie van zittende (v)so-leerlingen is niet beschreven. 5 Kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (Artikel 18a Wpo lid 8e) De beoogde kwalitatieve resultaten van het onderwijs aan leerlingen die extra ondersteuning behoeven (incl. samenhangende bekostiging), noch de beoogde kwantitatieve resultaten van het onderwijs aan leerlingen die extra ondersteuning behoeven (incl. samenhangende bekostiging) zijn in het ondersteuningsplan opgenomen. 6 Informeren ouders (Artikel 18a Wpo lid 8f) Het ondersteuningsplan bevat geen informatie over de wijze waarop het samenwerkingsverband de ouders informeert over de ondersteuningsvoorzieningen. Ook de wijze waarop het de ouders informeert over de onafhankelijke ondersteuningsmogelijkheden is niet in het ondersteuningsplan beschreven. Dat neemt niet weg dat het samenwerkingsverband zich transparant wil opstellen en actief is op het gebied van de voorlichting. Er is een geactualiseerde website, er zijn nieuwsbrieven en het samenwerkingsverband informeert doelgroepen gericht over de veranderingen die passend onderwijs met zich meebrengen. Daarnaast maakt het samenwerkingsverband in het kader van de herkenbaarheid van de dienstverlening werk van eenvormige en eenvoudige procedures en instrumenten. 7 Bekostigingsaspecten (Artikel 18a Wpo lid 8g t/m j) In het conceptondersteuningsplan ontbreekt een beschrijving van de wijze waarop het samenwerkingsverband bepaalt of er een toename is van het aantal leerlingen in het sbo per 1 februari ten opzichte van de teldatum van 1oktober (de groeitelling). Wel is aangegeven dat de verwijzer betaalt, dus dat geldt ook bij bekostigingseffecten van bedoelde groeitelling. Ditzelfde geldt ook voor de bekostigingseffecten van de groeitelling in het so. Pagina 9 van 10

10 3. REACTIE VAN HET BESTUUR Het bestuur van de Stichting passend primair Onderwijs Zeeuws-Vlaanderen (PO2903) heeft met belangstelling kennis genomen van het conceptverslag simulatie onderzoek dd 10 december 2013 en heeft naar aanleiding van de bevindingen uit het verslag in het voorstel voor het eerste ondersteuningsplan de thema s uitgewerkt die in de conceptversie van het ondersteuningsplan niet waren opgenomen. Pagina 10 van 10