BEKNOPT VERSLAG SIMULATIE BIJ STICHTING SAMENWERKINGSVERBAND PASSENDWIJS

Transcriptie

1 BEKNOPT VERSLAG SIMULATIE BIJ STICHTING SAMENWERKINGSVERBAND PASSENDWIJS Plaats : Arnhem Bestuursnummer : Samenwerkingsverband : PO2506 Onderzoek uitgevoerd op : 9 mei 2014 Rapport vastgesteld te Utrecht op 10 juli 2014 Documentnummer:

2 Pagina 2 van 9

3 1. INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een simulatie uit bij de Stichting Samenwerkingsverband PassendWijs (PO2506). Binnen de gemeenten Arnhem, Lingewaal, Overbetuwe, Renkum, Rheden en Rozendaal vormen 25 schoolbesturen met in totaal 133 vestigingen gezamenlijk het samenwerkingsverband. In dit verslag geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Simulatie Een simulatie houdt in dat de inspectie een kwaliteitsonderzoek nabootst ook al is het samenwerkingsverband nog niet volledig ingericht. In het schooljaar 2013/2014, voorafgaand aan de inwerkingtreding van de zorgplicht, wil de inspectie simulaties uitvoeren bij alle samenwerkingsverbanden. Het doel van een simulatie is tweeledig: 1. het stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een kwaliteitsonderzoek na te bootsen en zo een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment, afgezet tegen het waarderingskader van de inspectie; 2. toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden, zowel inhoudelijk als op de totstandkoming van de rechtspersoon en de inspraak door de ondersteuningsplanraad. Voor de inspectie levert die simulatieronde informatie op over de wenselijke en redelijke normering van de indicatoren, de werking van het risicomodel en de kwaliteit van het toezichtkader. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij deze simulatie op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Onderzoeksopzet De simulatie start met een bureauanalyse van documenten en gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn en een analyse van documenten die het samenwerkingsverband aan de inspectie toestuurde of uitreikte. Het betreft de volgende documenten, voor zover relevant voor dit onderzoek: - Ondersteuningsplan Stichting Samenwerkingsverband PassendWijs (versie 16 april 2014); - Website: - Nieuwsbrieven bestemd voor besturen en medewerkers van de scholen; - Kengetallen samenwerkingsverband ( geraadpleegd op 28 april 2014); Hierna vond op 9 mei 2014 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie: - gesprekken voerde met leden van inhoudelijke werkgroepen, enkele bestuursleden, twee leden van de ondersteuningsplanraad en leden van de raad van toezicht van het samenwerkingsverband; - een gesprek voerde met het bestuur met speciale aandacht voor onder andere de wijze van financieel beheer en de ontwikkeling van het management en de organisatie. Pagina 3 van 9

4 Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met een vertegenwoordiging van het bestuur en de beoogd directeur van het samenwerkingsverband. Opbouw verslag In hoofdstuk 2 staan de bevindingen uit het onderzoek op hoofdlijnen, een beeld van de ontwikkeling van het samenwerkingsverband op het gebied van management en organisatie en een overzicht van de bevindingen van het ondersteuningsplan. Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag. Pagina 4 van 9

5 2. BEVINDINGEN 2.1 Hoofdlijn Stichting Samenwerkingsverband PassendWijs is opgericht op 31 oktober 2013 vanuit vijf oude samenwerkingsverbanden primair onderwijs (po). Het is een samenwerkingsverband in zes gemeenten rondom Arnhem en verdeeld over vier subregio s. In totaal wonen in deze regio ruim po-leerlingen en ongeveer 560 leerlingen daarvan volgen speciaal onderwijs. De gemeente Renkum is relatief laat aangesloten bij dit samenwerkingsverband, mede daardoor is er geen vertegenwoordiging uit deze gemeente in het dagelijks bestuur. De bestaande samenwerking in de regio is gecontinueerd onder het motto: verschillen tussen regio s mogen, als de hoofdlijnen maar intact blijven. Op 1 september 2014 treedt de huidige coördinator/kwartiermaker aan als directeur van het samenwerkingsverband. Het proces van de transitie van de jeugdzorg is nog een zorgpunt, vooral in de subregio Arnhem. Het samenwerkingsverband heeft de leerlingstromen goed in beeld. Het samenwerkingsverband moet met de omliggende samenwerkingsverbanden nog afspraken maken over het grensverkeer. De ondersteuningsplanraad is in januari 2014 voor het eerst bijeengekomen. De raad bestaat uit zestien leden vanuit de gemeenschappelijke medezeggenschapsraden met een evenredige vertegenwoordiging van personeelsleden en ouders van de betrokken scholen. Het samenwerkingsverband heeft het ondersteuningsplan gereed en de ondersteuningsplanraad heeft dit plan onder voorbehoud goedgekeurd. De raad vindt het plan onvolledig en de ouders en personeelsleden zijn onvoldoende geïnformeerd. Om het proces niet te verstoren is de ondersteuningsplanraad akkoord gegaan met het voorliggende plan, maar wil de raad de bijgestelde meerjarenbegroting inclusief risicoanalyse, de jaarplanning en de procedures rondom de toelaatbaarheidsverklaring apart bespreken en goedkeuren. De ondersteuningsplanraad geeft aan dat nog niet alle onderliggende medezeggenschapsraden akkoord zijn met de schoolondersteuningsprofielen. Van een dekkend zorgcontinuüm is dan ook nog geen sprake. Het op overeenstemming gericht overleg (oogo) met de gemeenten is centraal gevoerd onder leiding van de wethouder van Rheden en op 24 januari 2014 formeel afgerond. De zes deelnemende gemeenten hebben ingestemd met het ondersteuningsplan. Het samenwerkingsverband heeft het ondersteuningsplan (versie 16 april 2014) ingediend bij de inspectie. Het ondersteuningsplan is helder als het gaat om de missie en visie van het samenwerkingsverband. De concretisering van dit beleid is deels uitgewerkt in de bijlagen bij het ondersteuningsplan. Een aantal zaken zit in de pijplijn, zoals de jaarplanning/werkagenda voor 2014/2015. Het is van belang om, naast de nog te organiseren onderdelen zoals het coördinatieteam en de ondersteuningsteams, meer concrete resultaatindicatoren te bepalen waarmee de doelstellingen van het samenwerkingsverband bereikt kunnen worden. Ter financiële verantwoording is een relatief beleidsrijke begroting aangeleverd, waarmee het samenwerkingsverband inzicht geeft in de vertaling van zijn beleid over de financiële middelen. Het samenwerkingsverband heeft een risicoanalyse opgesteld die nog besproken moet worden binnen de ondersteuningsplanraad. De gelden uit de zogenoemde tientjesregeling worden aangewend om de door het samenwerkingsverband onderkende Pagina 5 van 9

6 risico s op te vangen. Genoemd zijn onder andere de financiële verplichtingen die het bestuur van het samenwerkingsverband verwacht vanuit het tripartite akkoord. Binnen de meerjarenbegroting zoekt het bestuur naar extra ruimte om een weerstandsvermogen op te bouwen. De meerjarenbegroting met risicoanalyse staat komende week opnieuw op de agenda bij het bestuur en de ondersteuningsplanraad. Het samenwerkingsverband heeft te maken met een negatieve verevening van ruim Een systeem van kwaliteitszorg is deels ingericht. Het samenwerkingsverband gebruikt hiervoor bestaande kanalen, namelijk de besturen van de scholen, om tevredenheidsonderzoeken uit te zetten en de resultaten te monitoren. Het bestuur zal het organigram verder invullen met daarin duidelijkheid over de taken en bevoegdheden. Het intern toezicht binnen het samenwerkingsverband is nu geregeld via de raad van toezicht. Het dagelijks bestuur bestaat uit zes vertegenwoordigers van de aangesloten besturen. De overige besturen vormen samen de raad van toezicht. Volgens de statuten zouden hier geen dubbelingen in personen in kunnen voorkomen. In het huidige bestuur is dit wel het geval. Het samenwerkingsverband zal dit aanpassen. 2.2 Management en organisatie van het samenwerkingsverband De bestuurlijke organisatie van het samenwerkingsverband is uitgewerkt in de statuten en het bestuurs- en managementreglement. Naast het dagelijks bestuur en de raad van toezicht is voorzien in een coördinatieteam als linking pinconstructie tussen de vier subregio s en het bestuur. De scheiding van taken en bevoegdheden is vastgelegd. De invulling van het coördinatieteam en de ondersteuningsteams moet het samenwerkingsverband nog regelen. Een organigram is niet voorhanden. Het samenwerkingsverband geeft richting op hoofdlijnen. De vier subregio s werken op hun eigen manier, gebruikmakend van bestaande structuren en vanuit het gezamenlijk beleid. 2.3 Ondersteuningsplan Kerndocument voor het samenwerkingsverband is het ondersteuningsplan. In deze paragraaf beschrijft de inspectie de stand van zaken bij de ontwikkeling, de opbouw, de inhoud en de status van het ondersteuningsplan. Het samenwerkingsverband PassendWijs heeft een ondersteuningsplan opgesteld (versie 16 april 2014). Het samenwerkingsverband ziet dit plan als een groeidocument. Hierin is beschreven welke missie en visie het samenwerkingsverband hanteert. De uitwerking in indicatoren is globaal en weinig concreet. Het samenwerkingsverband gaat uit van een procesmatige invulling van het ondersteuningsplan waardoor er voldoende draagvlak is bij alle geledingen, maar het tempo van de concrete invulling wat trager is. Zo ontbreken doelen voor de komende periode. Het jaarplan 2014/2015 komt binnenkort gereed, aldus de directeur van het samenwerkingsverband. Om te voldoen aan de wettelijke voorschriften is het nodig dat het samenwerkingsverband onderstaande onderdelen opneemt in het ondersteuningsplan en/of waar hieronder vermeld, nader uitwerkt. Het onderstaande overzicht dient niet als een beoordeling van het samenwerkingsverband, maar als een handreiking om de ontwikkeling van het beleid van het samenwerkingsverband verder te ondersteunen. Pagina 6 van 9

7 1 Instemming, overleg, vaststelling en toezending (Artikel 14a Wms, Artikel 18a Wpo lid 7, 9, 10) Het samenwerkingsverband heeft in januari 2014 een ondersteuningsplanraad ingesteld die uit zestien personen bestaat. De huidige ondersteuningsplanraad vindt dat het op niet geheel democratische wijze tot stand is gekomen. Om het democratisch proces goed te laten verlopen organiseert de huidige ondersteuningsplanraad in het najaar van 2014 verkiezingen opdat alle betrokkenen kans maken op een plaats in de ondersteuningsplanraad. Bij de verleende instemming zijn afspraken gemaakt over de stukken die het bestuur alsnog zal toesturen, waar de ondersteuningsplanraad vervolgens waarschijnlijk mee zal instemmen. De ondersteuningsplanraad heeft verschillende kritische opmerkingen geplaatst, zoals het ontbreken van een inzichtelijke meerjarenbegroting, de noodzaak van nadere uitwerking in een jaarplan (een zogenoemd spoorboekje) en de procedures rondom de toelaatbaarheidsverklaring. Er is overleg met het samenwerkingsverband voortgezet onderwijs over een pilot voor leerlingen van tien tot veertien jaar en de leerlingstromen. De communicatie met alle betrokkenen (personeel en ouders) vindt regelmatig plaats onder andere door regiobijeenkomsten. 2 Geheel van ondersteuningsvoorzieningen (Artikel 18a Wpo lid 8a) Alle aangesloten scholen zullen per 1 juni 2014 beschikken over een actueel schoolontwikkelingsprofiel. Op dit moment hebben nog niet alle medezeggenschapsraden ingestemd met het schoolontwikkelingsprofiel van de eigen school. Zoals het samenwerkingsverband het dekkend continuüm (versie 13 februari 2014) nu presenteert in een bijlage van het ondersteuningsplan, is dit niet inzichtelijk voor anderen. Zo spoedig mogelijk na 1 mei 2014 zal een compleet overzicht van dit dekkend onderwijs- en ondersteuningscontinuüm beschikbaar zijn. Een integrale analyse van beschikbare en gewenste extra ondersteuning op basis van schoolondersteuningsprofielen en regionale behoeften heeft tot nu toe niet plaatsgevonden. Het samenwerkingsverband beschrijft de (toekomstige) samenwerking met cluster 1 en 2 inclusief een overgangsregeling. 3 Procedures en criteria toewijzing middelen (Artikel 18a Wpo lid 8b) Het samenwerkingsverband verdeelt de middelen op basis van het principe geld volgt leerling. Zowel de lichte als zware ondersteuningsmiddelen worden naar rato van het leerlingenaantal onder de schoolbesturen verdeeld na aftrek van posten zoals het solidariteitsfonds, management & organisatie, expertiseknooppunt enzovoorts. Het samenwerkingsverband PassendWijs heeft zelf geen personeel in dienst en zal in de toekomst ook geen personeel in dienst nemen. Het principe geld volgt leerling betekent dat het bestuur van de verwijzende school verantwoordelijk is voor de bekostiging van het onderwijs aan de leerling, los van de ondersteuningsbehoefte. De schoolbesturen zijn voor de besteding en bestemming van gelden gehouden aan de centraal daarvoor vastgestelde kaders en richtlijnen. Directe instroom en onderinstroom bekostigt het samenwerkingsverband centraal uit het solidariteitsfonds. Op basis van de kengetallen zijn de bestuurders genoodzaakt om het percentage deelname aan het speciaal onderwijs (so), speciaal basisonderwijs (sbo) en de leerlingen met leerlinggebonden financiering (lgf) in 2020 (eindpunt van de verevening) terug te brengen tot op of bij voorkeur onder het landelijk gemiddelde (dat betekent dat tot die tijd tenminste 35 leerlingen minder instromen). Pagina 7 van 9

8 Het bestuur geeft aan dat monitoring en verantwoording vooral de verantwoordelijkheid is van de afzonderlijke schoolbesturen. De inspectie benadrukt het belang van goede (ook financiële) monitoring, ook op het niveau van het samenwerkingsverband. 4 Procedures en criteria plaatsing leerlingen (Artikel 18a Wpo lid 8c,8d, 11 en 12 en Artikel XVII Wet passend onderwijs lid 1) De plaatsingsprocedure is niet duidelijk uitgewerkt in het ondersteuningsplan. De inhoudelijke werkgroepen hebben een aantal producten opgeleverd die zijn opgenomen in de bijlagen. Deze groeidocumenten betreffen het Ontwikkelingsperspectiefplan, Formuleren Onderwijs Ondersteuningsarrangement, Van toewijzen naar arrangeren, enz. De onderlinge relatie tussen deze documenten is niet duidelijk in het ondersteuningsplan. De zorgadviesteams van de subregio of van de school zijn verantwoordelijk voor het afgeven van de toelaatbaarheidsverklaring. De criteria zijn niet bekend, ook niet welke termijnen er aan toelating zijn verbonden. Ook moet het bestuur het beleid en de procedures voor terugplaatsing nog concretiseren. 5 Kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (Artikel 18a Wpo lid 8e) Het ondersteuningsplan biedt geen helder overzicht van (meetbare) doelstellingen voor het einde van de planperiode. Het ondersteuningsplan stipt veel zaken aan, maar nadere concretisering ontbreekt. De jaarplanning/werkagenda 2014/2015 zal leiden tot meer specifieke en concrete tussen- en einddoelen. Zaken als het terugdringen van deelname aan speciaal (basis)onderwijs, het voorkomen van thuiszitters en de effecten van de negatieve verevening zijn genoemd, maar bij de kwalitatieve doelen ontbreekt concretisering. De schoolbesturen zijn verantwoordelijk voor het monitoren op basis van de nulmeting van het voorjaar Daarbij is het de vraag of de verantwoording voldoende uniform zal plaatsvinden om tot goede evaluatie te kunnen komen. 6 Informeren ouders (Artikel 18a Wpo lid 8f) Het samenwerkingsverband onderkent in het ondersteuningsplan de noodzaak om een goede communicatie met ouders tot stand te brengen. De website bevat heldere nieuwsbrieven en verslagen van de uitkomst van de regiobijeenkomsten voor het personeel. Voor ouders zijn de komende periode eveneens bijeenkomsten georganiseerd. Ook de ondersteuningsplanraad heeft een grote rol bij het informeren van de achterban. 7 Bekostigingsaspecten (Artikel 18a Wpo lid 8g t/m j) Het bestuur van het samenwerkingsverband heeft te maken met een negatieve verevening van in 2020/2021. Deze negatieve verevening is het gevolg van een hogere dan gemiddelde deelname aan het speciaal onderwijs. Daar staat tegenover dat het aandeel leerlingen met leerlinggebonden financiering (rugzakje) ten opzichte van het landelijk gemiddelde iets minder is. Informatie over teldatum 1 oktober 2013 laat zien dat het aantal so-leerlingen ten opzichte van 1 oktober 2012 is gedaald (559 tegenover 566). Tevens heeft het samenwerkingsverband de komende jaren rekening te houden met een krimp van het aantal leerlingen als gevolg van demografische ontwikkelingen. Met de inwerkingtreding van het passend onderwijs vervalt de zogenaamde groeibekostiging. Het bestuur van de verwijzende school is verantwoordelijk voor bekostiging van de leerling, gedurende de periode dat de leerling het sbo dan wel so bezoekt. Voor tenminste de eerste twee jaren wordt de directe instroom en de onder instroom gefinancierd uit een door het samenwerkingsverband centraal aangehouden Solidariteitsfonds. Pagina 8 van 9

9 3. REACTIE VAN HET BESTUUR De inspectie heeft het bestuur uitgenodigd aan te geven hoe het de bevindingen uit dit verslag zal betrekken bij de verdere ontwikkeling van het samenwerkingsverband. Van deze uitnodiging heeft het bestuur geen gebruik gemaakt. Pagina 9 van 9