BEKNOPT VERSLAG SIMULATIE BIJ SAMENWERKINGSVERBAND PO ZUIDOOST UTRECHT

Transcriptie

1 BEKNOPT VERSLAG SIMULATIE BIJ SAMENWERKINGSVERBAND PO ZUIDOOST UTRECHT Plaats : Zeist Bestuursnummer : Samenwerkingsverband : PO2603 Onderzoek uitgevoerd op : 27 maart 2014 Rapport vastgesteld te Utrecht op 19 juni 2014 Documentnummer:

2 Pagina 2 van 10

3 1. INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een simulatie uit bij het Samenwerkingsverband PO Zuidoost Utrecht. Binnen de gemeenten Zeist, Utrechtse Heuvelrug, De Bilt, Wijk bij Duurstede en Bunnik vormen 32 schoolbesturen met 87 vestigingen gezamenlijk het samenwerkingsverband. In dit verslag geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Simulatie Een simulatie houdt in dat de inspectie een kwaliteitsonderzoek nabootst ook al is het samenwerkingsverband nog niet volledig ingericht. In het schooljaar 2013/2014, voorafgaand aan de inwerkingtreding van de zorgplicht, wil de inspectie simulaties uitvoeren bij alle samenwerkingsverbanden. Het doel van een simulatie is tweeledig: 1. het stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een kwaliteitsonderzoek na te bootsen en zo een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment, afgezet tegen het waarderingskader van de inspectie; 2. toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden, zowel inhoudelijk als op de totstandkoming van de rechtspersoon en de inspraak door de ondersteuningsplanraad. Voor de inspectie levert die simulatieronde informatie op over de wenselijke en redelijke normering van de indicatoren, de werking van het risicomodel en de kwaliteit van het toezichtkader. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij deze simulatie op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Onderzoeksopzet De simulatie start met een bureauanalyse van documenten en gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn en een analyse van documenten die het samenwerkingsverband aan de inspectie toestuurde of uitreikte. Het betreft de volgende documenten, op volgorde van versiedatum en voor zover relevant voor dit onderzoek: - Statuten (notariële akte, d.d. 26 juni 2013); - Format schoolondersteuningsprofiel (december 2013); - Ondersteuningsplan samenwerkingsverband PO Zuidoost-Utrecht (ZOUT) (versie 5, januari 2014); - Nieuwsbrief van het samenwerkingsverband Passend Onderwijs (jaargang 2 nummer 1, januari 2014); - Meerjarenbegroting SWV ZOUT (versie 6 januari 2014); - Toelichting op de concept-meerjarenbegroting SWV ZOUT tot en met (versie 6 januari 2014); - Overgangsregeling en toekomst Rugzakfinanciering (Lgf) (werkdocument, 6 januari 2014); - Samenvatting Ondersteuningsplan SWV ZOUT (februari 2014); - Nieuwsbrief van het samenwerkingsverband Passend Onderwijs (jaargang 2 nummer 2, februari 2014); Pagina 3 van 10

4 - Bouwstenen voor een Ontwikkelagenda OOGO (14 februari 2014); - Kengetallen samenwerkingsverband ( geraadpleegd op 26 maart 2014). Hierna vond op 26 maart 2014 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie: - een presentatie kreeg van de directeur van het samenwerkingsverband over de context van het samenwerkingsverband en daarbij meerdere onderwerpen besprak uit het (concept)ondersteuningsplan; - een gesprek voerde met de coördinator van het ZAT, een vertegenwoordiger van de gemeente Utrechtse Heuvelrug, de directeur van het samenwerkingsverband Zuidoost Utrecht en een lid van de ondersteuningsplanraad; - een gesprek voerde met het bestuur met speciale aandacht voor onder andere de wijze van financieel beheer en de ontwikkeling van het management en de organisatie. Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en het management van het samenwerkingsverband. Opbouw verslag In hoofdstuk 2 staan de bevindingen uit het onderzoek op hoofdlijnen, een beeld van de ontwikkeling van het samenwerkingsverband op het gebied van management en organisatie en een overzicht van de bevindingen van het ondersteuningsplan. Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag. Pagina 4 van 10

5 2. BEVINDINGEN 2.1 Hoofdlijn Het Samenwerkingsverband PO Zuidoost Utrecht is ontstaan uit drie samenwerkingsverbanden Weer Samen Naar School (WSNS). In het huidige samenwerkingsverband staan drie scholen voor speciaal basisonderwijs (sbo) en vier vestigingen voor speciaal onderwijs (so). Het samenwerkingsverband heeft een gemiddelde omvang: het totaal aantal leerlingen was in 2001 ruim en is in twee jaar afgenomen met bijna 5 procent tot Na een aanvankelijke afname van het aantal leerlingen dat speciaal onderwijs volgt, nam het aantal leerlingen in de periode 2011/2013 weer licht toe. Ook het aantal leerlingen met leerlinggebonden financiering (rugzakje) nam in die periode jaarlijks licht toe. De huidige onderwijsdeelname aan het so leidt voor dit samenwerkingsverband met een positieve verevening van een half miljoen euro tot een gunstige financiële uitgangspositie waarbij het huidige ondersteuningsbudget toeneemt van 2,1 miljoen naar 2,6 miljoen. Het samenwerkingsverband werkt aan een gelijkmatige transitie van de oude samenwerkingsstructuur van WSNS naar de samenwerking in het kader van passend onderwijs. Het aantal deelnemende besturen is groot. Dat heeft zijn invloed op de slagvaardigheid van het samenwerkingsverband. Deze is om die reden geringer dan wenselijk en daarom hebben de besturen de ontwikkeling van het samenwerkingsverband al vroeg ingezet. Uitgangspunt is dat schoolbesturen, met behoud van de eigen verantwoordelijkheid, de gezamenlijke verantwoordelijkheid op zich nemen om een passend aanbod te organiseren voor de leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben. Hierbij kiest het bestuur van het samenwerkingsverband voor een zo veel mogelijk preventieve aanpak, voor aanhoudende zorg voor kwaliteitsontwikkeling op de scholen en voor het in stand houden van de huidige voorzieningen. Het proces van toegroeien naar een goed werkend samenwerkingsverband is ingezet, maar niet voltooid. Ook het ondersteuningsplan kent meerdere onderwerpen waarvoor uitwerking naar concreet beleid en duidelijke(r) (beleids)afspraken nodig zijn. De manier van verdeling van de middelen maakt de verantwoordingsystematiek complexer omdat het samenwerkingsverband zal moeten weten wat de schoolbesturen met de ontvangen middelen hebben gedaan om te bepalen of dit in lijn is met het vastgestelde beleid. De directeur van het samenwerkingsverband kenschetst de huidige samenwerking tussen de scholen als symbiotisch. De omslag van curatief handelen naar meer preventief handelen moeten de scholen nog maken. Centraal orgaan in het samenwerkingsverband is het schoolondersteuningsteam, waarin het samenwerkingsverband de aanwezige en nodige (multidisciplinaire) expertise bundelt. Toewijzing, ondersteuning en evaluatie daarvan gaat via dit team. Een deel van de ondersteuningsmiddelen stelt het samenwerkingsverband beschikbaar aan de schoolbesturen. Deze zijn daarmee verantwoordelijk voor alle ondersteuning tot en met het niveau van de lichte ondersteuning. De besteding van de middelen voor de zware ondersteuning, voor een klein aantal specifieke voorzieningen, voor het schoolondersteuningsteam en voor een kleine staf, lopen via het samenwerkingsverband. Met gemeenten en het overlappende samenwerkingsverband voortgezet onderwijs is maandelijks overleg. In dit overleg agendeert het samenwerkingsverband onder meer de Pagina 5 van 10

6 thuiszittersproblematiek. Een belangrijk punt van aandacht voor alle genoemde partijen is hierop goed zicht te krijgen. De decentralisatie van taken naar de gemeenten brengt het samenwerkingsverband ertoe om zodanige afspraken te maken dat de uitvoering van een aantal taken toch centraal is belegd of tenminste centraal is te coördineren: centraal regelen en decentraal uitvoeren, waarbij ook onderwijs partij is. Het samenwerkingsverband zelf benoemt als de voornaamste huidige aandachtspunten: Het proces om te komen tot een goede taakuitvoering door het samenwerkingsverband is tot nu toe gecentreerd rond het bestuur. De kennis over passend onderwijs in het werkveld blijft achter. Het lijkt alsof voor sommige besturen de financiële gevolgen belangrijker zijn dan de inhoud. De invulling van de rol die de gemeenten krijgen bij de implementatie van het beleid en de gevolgen voor de toegang tot onderwijs-jeugdhulp zijn niet duidelijk. Er is sprake van krimpproblematiek. Omdat de schoolbesturen een eigen verantwoordelijkheid houden, is het samenwerkingsverband ook afhankelijk van de inspanningen en successen die de schoolbesturen boeken bij de implementatie van de ambities die zij in het ondersteuningsplan zijn overeengekomen. Daarbij noemt het samenwerkingsverband ook de mate waarin de schoolbesturen erin slagen de professionaliteit van de leraren te vergroten en de ouders opnieuw goed in positie te brengen. Een laatste en niet onbelangrijk aandachtspunt is en blijft de communicatie met de ouders en het personeel. 2.2 Management en organisatie van het samenwerkingsverband Het samenwerkingsverband is een vereniging met 33 leden. Bestuur en algemene vergadering zijn de organen van de vereniging. Het bestuur - met een onafhankelijke voorzitter - is het verenigingsbestuur en de algemene vergadering het intern toezichthoudend orgaan. Er is een directeur en een kleine staf. Het samenwerkingsverband kiest ervoor om de centrale organisatie klein te houden om zoveel mogelijk bureaucratie te vermijden en zo veel mogelijk middelen te kunnen besteden aan de leerlingen. Er is een - onduidelijk - organisatieschema in het ondersteuningsplan opgenomen. Het samenwerkingsverband organiseert geen doorzettingsmacht voor het bestuur van het samenwerkingsverband in situaties waarin afspraken op het niveau van het samenwerkingsverband niet stroken met het beleid of de belangen van een individueel schoolbestuur. Het staat het samenwerkingsverband uiteraard vrij om al dan niet een doorzettingsmacht voor het samenwerkingsverband af te spreken. Een voorbeeld echter van een situatie waarin het ontbreken van een doorzettingsmacht bijzonder kan klemmen is dat bij de plaatsing van een leerling één van de besturen niet de afspraken wenst na te komen die hij in het samenwerkingsverband heeft gemaakt met betrekking tot plaatsing. Het bestuur ziet de wenselijkheid van doorzettingsmacht met betrekking tot wettelijke verplichtingen van besturen niet in en geeft aan dat de scheiding van verantwoordelijkheden via de onderwijswetgeving uitstekend geregeld is: schoolbesturen zijn verantwoordelijk. Het bestuur heeft het intern toezicht geregeld conform adviezen en modellen van de PO-Raad die naar het bestuur meende te mogen aannemen de instemming hadden van de wetgever en in overeenstemming waren met opvattingen over goed bestuur. Hoewel de inspectie niet twijfelt aan de goede intenties van het bestuur roept de inrichting van het interne toezicht vragen op over doeltreffendheid. Pagina 6 van 10

7 Als voorbeeld merkt de inspectie op dat het interne toezicht niet in actie kwam, of het bestuur heeft aangesproken, toen het bestuur niet de wettelijke voorschriften is nagekomen omtrent het tijdig insturen van het voorstel voor het eerste ondersteuningsplan aan de ondersteuningsplanraad per 1 februari 2014 maar aan de voorlopige ondersteuningsplanraad. De voorlopige ondersteuningsplanraad heeft immers geen bevoegdheid in te stemmen met het ondersteuningsplan. Op 1 februari 2014 had het bestuur nog geen ondersteuningsplanraad ingericht. De missie van het samenwerkingsverband - elk kind een passend onderwijsaanbod - richt zich op alle leerlingen in plaats van alleen op de leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben. Het samenwerkingsverband is voornemens een monitorsysteem in te richten om zicht te krijgen en te houden op de effecten van beleid en hanteert de PDCA-cyclus voor kwaliteitsverbetering. Het samenwerkingsverband heeft echter geen kader vastgesteld aan de hand waarvan de organisatie haar taken uitvoert en waarmee zij aangeeft hoe de activiteiten die daarbij horen, passen binnen het grotere geheel. 2.3 (Concept)ondersteuningsplan Kerndocument voor het samenwerkingsverband is het ondersteuningsplan. In deze paragraaf beschrijft de inspectie de stand van zaken bij de ontwikkeling, de opbouw, de inhoud en de status van het conceptondersteuningsplan. In september 2013 heeft het samenwerkingsverband een start gemaakt met de ontwikkeling van een ondersteuningsplan. Op 7 april 2014 beslist de algemene vergadering over goedkeuring van het ondersteuningsplan, de overgangsregeling leerlinggebonden financiering (lgf), de meerjarenbegroting en de inrichting van een schoolondersteuningsteam. Om te voldoen aan de wettelijke voorschriften is het nodig dat het samenwerkingsverband onderstaande onderdelen opneemt in het ondersteuningsplan en/of waar hieronder vermeld, nader uitwerkt. Het onderstaande overzicht dient niet als een beoordeling van het samenwerkingsverband, maar als een handreiking om de ontwikkeling van het beleid van het samenwerkingsverband verder te ondersteunen. 1 Instemming, overleg, vaststelling en toezending (Artikel 14a Wms, Artikel 18a Wpo lid 7, 9, 10) Het heeft enige tijd gekost om voldoende belangstelling bij ouders en personeel te wekken voor de instelling van een ondersteuningsplanraad. Pas half maart is de ondersteuningsplanraad formeel ingesteld. De behandeling van het voorstel voor het eerste ondersteuningsplan - dat het bestuur van het samenwerkingsverband op 29 januari 2014 aan de voorlopige ondersteuningsplanraad stuurde - is door de ondersteuningsplanraad direct ter hand genomen. De ondersteuningsplanraad is van plan in te stemmen met het voorstel, maar, vanwege de tijdsdruk, onder voorwaarden. De raad wil de voortgang niet belemmeren, bij tussentijdse aanpassingen voldoende betrokken zijn en dan op onderdelen alsnog instemmen. Met de gemeenten is gezamenlijk met het samenwerkingsverband voortgezet onderwijs (vo) op overeenstemming gericht overleg (oogo) gevoerd. Vanuit een gezamenlijk kader voeren de betrokken gemeenten eigen beleid uit. Enkele gemeenten voeren nu pilots uit, vooruitlopend op de transitie van de jeugdzorg. Het samenwerkingsverband is bij die pilots betrokken door regelmatig overleg over de uitvoering. Er is bijvoorbeeld een gezamenlijke ontwikkelagenda opgesteld. Met het vo-samenwerkingsverband is de afspraak dat de po- en vo-besturen vier maal per jaar gezamenlijk overleggen over thema s rond passend onderwijs die beide Pagina 7 van 10

8 samenwerkingsverbanden raken. Het gaat daarbij om algemene zaken, over positieve en negatieve ervaringen rond specifieke casus, maar ook over afstemming rond de bepaling van de toelaatbaarheid van leerlingen en doorstroom van leerlingen. 2 Geheel van ondersteuningsvoorzieningen (Artikel 18a Wpo lid 8a) Het samenwerkingsverband volgt het waarderingskader van de inspectie als ondergrens en via de schoolondersteuningsprofielen maakt het de extra ondersteuning duidelijk. Ook de speciale ondersteuning die het speciaal onderwijs kan verzorgen of die reguliere scholen met de middelen van het samenwerkingsverband bieden is afgebakend door de schoolondersteuningsprofielen. Het samenwerkingsverband kiest ervoor om de ondersteuningsvraag als vertrekpunt te nemen. Dit betekent dat de scholen er werk van moeten maken de extra ondersteuning te beschrijven die zij kunnen verzorgen. 3 Procedures en criteria toewijzing middelen (Artikel 18a Wpo lid 8b) Voor het ontwikkelen van de basisondersteuning en extra ondersteuning stelt het samenwerkingsverband gelden ter beschikking aan de schoolbesturen vanuit de middelen voor de lichte ondersteuning. Het gaat om 107 per leerling in 2014/2015 tot 196 per leerling in 2020/2021. Het bestuur kan deze bedragen jaarlijks opnieuw vaststellen. Criteria zijn niet vastgesteld. Er zijn geen afspraken gemaakt met de besturen om zich te verantwoorden over de inzet van deze middelen. 4 Procedures en criteria plaatsing leerlingen (Artikel 18a Wpo lid 8c,8d, 11 en 12 en Artikel XVII Wet passend onderwijs lid 1) De procedure bij plaatsing van een leerling start in elk geval als school en ouders het erover eens zijn dat extra ondersteuning op een sbo- of so-school aansluit bij de ondersteuningsbehoefte van de leerling. Ook als de ouders niet akkoord zijn, kan de school een toelaatbaarheidsverklaring aanvragen. Een school moet een aanvraag voor een toelaatbaarheidsverklaring inhoudelijk onderbouwen. Het schoolondersteuningsteam ontwikkelt een groeidocument om de criteria vast te stellen. Procedure en beleid voor terugof overplaatsing noch herindicatie zijn beschreven. Er is voorzien in deskundigenadvies. Het samenwerkingsverband moet de adviescommissie die adviseert over bezwaren over de toelaatbaarheid nog vaststellen. 5 Kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (Artikel 18a Wpo lid 8e) Kwalitatieve en kwantitatieve resultaten zijn beschreven, de kwantitatieve resultaten in termen van het stellen van een bovengrens aan deelname in de speciale voorzieningen sbo en so cluster 3 en 4. Aan de overige bijzondere voorzieningen stelt het samenwerkingsverband geen deelnamegrens. De kwalitatieve resultaten beschrijft het samenwerkingsverband in termen van inspanningsverplichtingen. De toelichtingen zijn concreter geschreven op het behalen van doelen, maar niet smart geformuleerd. 6 Informeren ouders (Artikel 18a Wpo lid 8f) Het samenwerkingsverband informeert ouders via een nieuwsbrief en een website. Daarnaast nemen de scholen informatie over passend onderwijs op in de schoolgidsen en verstrekt het samenwerkingsverband informatie over de ondersteuning door andere instanties, zoals het Centrum voor Jeugd en Gezin. Een communicatieplan, gericht op zowel de ouders als de schoolteams, is in ontwikkeling. Daarnaast hebben besturen afgesproken dat zij zelf zorgdragen voor de directe informatievoorziening over passend onderwijs via de scholen. Pagina 8 van 10

9 7 Bekostigingsaspecten (Artikel 18a Wpo lid 8g t/m j) Het samenwerkingsverband heeft een sluitende conceptmeerjarenbegroting over de jaren 2014 tot en met 2021 met een toelichting. Het ligt in de bedoeling dat de algemene vergadering de begroting goedkeurt op 7 april De cijfers voor de bekostiging van lichte en zware ondersteuning in de begroting zijn recentelijk bijgesteld en komen nu overeen met die van de kengetallen op de site van passend onderwijs (landelijke norm). Er is sprake van een positieve verevening van 0,5 miljoen. De personeelsleden die in dienst zijn van het samenwerkingsverband, zijn de directie en een beperkte financiële en secretariële ondersteuning. De begroting omvat de herbesteding (2014/2015) en het trekkingsrecht (2015/2016) voor het gedeelte voor ambulante begeleiding (AB-deel) van de clusters 3 en 4. Verder houdt de begroting rekening met het schoolondersteuningsteam. In 2016/2017 gaat het over 10,5 fte voor een bedrag van 0,75 miljoen dat voor een deel vanuit de formatie voor ambulante begeleiding (AB-formatie) wordt opgebouwd. De begroting voorziet verder in een bedrag gereserveerd voor crisisopvang en professionalisering schoolleiding/intern begeleider. Verdere personele inzet die noodzakelijk is om taken namens het samenwerkingsverband te verrichten, vindt in beginsel plaats op basis van inhuur of detachering. Hiermee blijven de personele risico s beperkt. De toelichting op de begroting maakt duidelijk dat het samenwerkingsverband rekening houdt met een daling van het aantal leerlingen in het sbo en het so onder gelijkblijvende deelname percentages. Dit hangt samen met de te verwachten demografische krimp. De afdrachten naar sbo en so zijn per teldatum verwerkt in de begroting. De begroting houdt rekening met een startkapitaal van 0,2 miljoen. In de begroting zijn afspraken verwerkt die zijn gemaakt over de omvang van het weerstandsvermogen. Pagina 9 van 10

10 3. REACTIE VAN HET BESTUUR In een schriftelijke reactie (15 mei 2014) laat het bestuur weten dat het de bevindingen uit het verslag bij de verdere ontwikkeling van het samenwerkingsverband op de volgende wijze zal betrekken: Geheel van ondersteuningsvoorzieningen Het bestuur is van plan nauwkeurig te monitoren welke scholen op grond van welke handelingsverlegenheid een beroep doen op vormen van ondersteuning vanuit het samenwerkingsverband. Via die weg kan naar de mening van het bestuur inzicht ontstaan in de feitelijke, daadwerkelijke ondersteuning die de scholen kunnen bieden en ook inzicht waar in de praktijk de grenzen liggen. Deze realiteit is voor het bestuur uitgangspunt voor evaluatie en mogelijke initiatieven in de richting van de leden van het samenwerkingsverband, individueel of gezamenlijk. Procedure en criteria toewijzing middelen Het bestuur is van plan afspraken te maken over de besteding en de bijbehorende verantwoording van de middelen door de scholen. Wat betreft de verantwoording zal het bestuur rekening houden met de verantwoordingsplicht van het samenwerkingsverband aan de rijksoverheid. Het bestuur geeft aan te betreuren dat nog niet duidelijk is welke eisen de overheid aan die verantwoording stelt. Procedures en criteria plaatsing leerlingen Het bestuur wil criteria en procedures voor de toelaatbaarheidsverklaring en voor terug- of overplaatsing en herindicatie verder ontwikkelen en scherpen. Daarbij denkt het bestuur meer aan procescriteria, dan aan inhoudelijke criteria of aan vormen van slagboomdiagnostiek op basis van inhoudelijke criteria. Pagina 10 van 10