De rekening is verkeerd bezorgd

Transcriptie

1 43 De rekening is verkeerd bezorgd Een sociaal en houdbaar pensioenstelsel is alleen mogelijk als werkgevers en vermogensbeheerders ook bijdragen. DAVID HOLLANDERS Onderzoeker bij het Amsterdams Instituut voor Arbeidsstudies (Universiteit van Amsterdam) De afgelopen jaren zijn de pensioenuitkeringen op allerlei manieren versoberd. De AOWleeftijd is verhoogd en aanvullende pensioenen zijn de afgelopen vijf jaar door pensioenfondsen gekort, eerst door het uitblijven van indexatie, daarna ook door nominale kortingen. En dan is er nog het voorstel van dit kabinet om de fiscale facilitering van de pensioenopbouw te verminderen. Versobering van onze pensioenen lijkt even ongemakkelijk als onvermijdelijk. Onvermijdelijk omdat de vergrijzing onverminderd doorgaat en omdat pensioenfondsen lagere dekkingsgraden hebben. Daar komt bij de EU-norm om het begrotingstekort onder de 3 % te brengen, waar dit kabinet zich aan gecommitteerd heeft. Ongemakkelijk omdat mensen met een laag- en middeninkomen door de maatregelen relatief zwaar getroffen worden. Mensen met een laag inkomen hebben doorgaans de minste mogelijkheden langer door te werken en hebben bij ontstentenis van eigen spaargeld het meeste last van het AOW-gat. De middeninkomens worden bovendien getroffen door de korting van hun aanvullend pensioen. Maar wat pijnlijk is, moet doorgevoerd worden als het onvermijdelijk is. Bij die onvermijdelijkheid van de kortingen op pensioenen vallen echter wel wat kanttekeningen te plaatsen. Ik doe dat door twee alternatieve voorstellen te bespreken en op hun merites te beoordelen. De voorstellen hebben betrekking op de aanvullende pensioenen. Ook binnen de AOW zijn overigens maatregelen denkbaar die lagere inkomens meer ontzien dan nu gebeurt. Bijvoorbeeld door de AOW-leeftijd afhankelijk te maken van het aantal gewerkte jaren en / of van vermogensopbouw. Deze maatregelen zijn elders al uitgebreid besproken 1 en de discussie dienaangaande lijkt inmiddels beslecht, zowel binnen het kabinet als binnen de PvdA, vandaar dat ik daar in dit artikel niet verder op zal ingaan. Aangezien elke euro slechts één keer uitgegeven kan worden, zullen er in de voorstellen die ik doe andere groepen moeten inleveren dan mensen met een laag inkomen. Dit zijn respectievelijk werkgevers (en a fortiori aandeelhouders) en vermogensbeheerders. Dit is, althans voor linkse partijen, over het algemeen weinig problematisch. Uiteraard is de vraag wel of de voorstellen behalve rechtvaardig ook economisch zinvol zijn. Ik meen van wel. Voorstel één: laat werkgevers bijstorten De afgelopen decennia zijn de pensioenpremies te laag geweest. Dat wil zeggen: de pre

2 44 David Hollanders De rekening is verkeerd bezorgd mies waren lager dan kostendekkend, in de betekenis die De Nederlandsche Bank (DNB) daaraan geeft. 2 Van Praag en Smith schatten dat er alleen al sinds mrd te weinig premie betaald is. 3 Indien ook de periode in acht genomen wordt, dan valt dit bedrag aanzienlijk hoger uit. Zouden de premies wel kostendekkend zijn geweest, dan zou de gemiddelde dekkingsgraad niet circa 105 zijn, zoals nu, maar circa 125. En dat is ruim voldoende om te indexeren. Ook de overheid heeft in haar rol als werkgever te weinig premie afgedragen aan overheidspensioenfonds ABP. Henk Kamp bevestigde dat, in de tijd dat hij nog minister van Sociale Zaken was: In de periode 1984 tot 1992 is de pensioenpremie voor overheidswerknemers bij wet verlaagd tot onder het kostendekkend niveau. 4 Niet alleen waren de premies te laag, ook hebben werkgevers geld onttrokken aan hun eigen pensioenfonds. In opdracht van het ministerie van Sociale Zaken onderzocht PricewaterhouseCoopers vijf ondernemingspensioenfondsen in de periode De fondsen bleken netto 1 mrd onttrokken te hebben aan het eigen fonds. Hierbij moet aangetekend worden dat de premiekortingen deels een reactie vormden op voorgenomen wetgeving (Wet Brede Herwaardering), die in een afroming van de pensioenbuffers voorzag. Dit onderdeel van de wetgeving is echter nooit ingevoerd. Dat premies jarenlang te laag waren (lager dan kostendekkend) is dus een feitelijke constatering van kabinet en toezichthouder. Maar houdt dit ook in dat werkgevers hebben bij te storten? Deze vraag kan vanuit juridisch en vanuit economisch perspectief bezien worden. Eerst het juridische perspectief. Doorgaans sluit een werkgever een pensioenovereenkomst met zijn werknemers. Deze pensioenovereenkomst is onderdeel van de arbeidsovereenkomst. Meestal betreft het een uitkeringsovereenkomst; De Nederlandsche Bank, de toezichthouder, kwalificeert de meeste uitkeringen ook als zodanig. In een uitkeringsovereenkomst het woord zegt het al zegt de werkgever een (geïndexeerde) uitkering toe. Op grond van de uitkeringsovereenkomst is het fonds verplicht tot uitkering te komen aan de pensioengerechtigden. Dat de uitvoeringsovereenkomst tussen pensioenfondsen en werkgevers soms een te lage premie bevat, maakt dit niet anders. Wat de werkgever en het fonds afspreken, raakt de toezegging aan de werknemer niet. Daarbij komt dat pensioenfondsen jarenlang aan deelnemers toegezegd hebben dat hun pensioen zeker was. Zo schreef ABP in 1987: Als ambtenaar bent u bij het ABP verzekerd voor een oudedagsvoorziening. Beter gezegd, u bouwt een welvaartsvast pensioen op. Deze toezegging wordt nu door het ABP en daarmee de overheid in haar rol als werkgever geschonden. Dit kan gezien worden als moreel laakbaar. Maar er is meer: in het recht geldt dat ook buiten-contractuele gewekte verwachtingen tot een verplichting kunnen leiden. Dat lijkt bij veel fondsen aan de orde. Ook de overheid heeft te weinig premie afgedragen aan overheidspensioenfonds ABP Er bestaat wel een uitzondering op de betalingsverplichting van werkgevers. Dit is de mogelijkheid van afstempelen, een middel dat krachtens de Pensioenwet mag worden ingezet als ultimum remedium. Dit raakt aan de tweede, economische, overweging: zijn werkgevers in staat het dekkingstekort van pensioenfondsen te financieren, bijvoorbeeld in de vorm van een eenmalige bijstorting? Het midden- en kleinbedrijf staat er over het algemeen niet goed voor. Deze bedrijven zullen op dit moment niet in staat zijn om een substantieel bedrag bij te storten. Dit ligt an

3 David Hollanders De rekening is verkeerd bezorgd 45 ders voor andere sectoren. Over het algemeen genomen staan multinationals en exporterende bedrijven er al jaren goed of zeer goed voor: jaar op jaar slaat het betalingsbalansoverschot in de vorm van bedrijfsbesparingen bij hen neer. 6 En voor elk specifiek bedrijf geldt dat zolang het bonussen en dividend betaalt (waartoe het niet verplicht is), er ook pensioenpremie betaald kan worden, waartoe het wel gehouden moet worden. De overheidssector lijkt er minder goed voor te staan. Niettemin heeft de overheid voor 3,7 mrd SNS Reaal gered waarbij de aanzienlijke personeelskosten van SNS Reaal volledig ontzien werden, in tegenstelling tot de bevroren ambtenarensalarissen terwijl zij de eigen pensioengerechtigden op juridisch discutabele gronden kort. Dat heeft weinig met economische restricties te maken en alles met politieke keuzes. Jean Frijns, ouddirecteur Beleggingen en oud-lid van de directie van ABP, heeft zich er publiekelijk over verbaasd hoe gemakkelijk de werkgevers tot op de dag van vandaag wegkomen met een fondstekort dat een direct gevolg is van te lage premiebetalingen. De vraag dringt zich op welke partij werkgevers ertoe kan brengen te doen wat zij rechtens en moreel behoren te doen. In de eerste plaats dient de toezichthouder, DNB dus, niet toe te staan dat pensioenen gekort worden zolang werkgevers niet ook zelf hun bijdrage hebben geleverd. Helaas lijkt DNB het aanspreken van werkgevers vooralsnog niet als een prioriteit te zien. Integendeel, zij gaf een jaar vrijstelling van de wettelijke plicht dat de pensioenpremie inclusief het werkgeversdeel bij moet dragen aan herstel van de financiële positie van het pensioenfonds. In de tweede plaats is het aan de vakbonden om geen genoegen te nemen met werkgevers die onvoldoende meebetalen in het pensioenfonds. Het is verleidelijk gebleken om pensioenpremies te verlagen, omdat zo wensen van werkgevers (lagere brutolonen) en wensen van werknemers (hogere nettolonen) verenigbaar leken. Hoe begrijpelijk die verleiding ook is, de vakbonden moeten hierop terugkomen: beter ten halve gekeerd dan ten hele gedwaald. Dat betekent op korte termijn wellicht enig gezichtsverlies en enkele ongemakkelijke pensioenfondsbestuursvergaderingen, maar op de langere termijn doen de bonden dan wat zij behoren te doen: opkomen voor de belangen van werknemers. De rol van de overheid dient in beginsel terughoudend te zijn, gezien het feit dat het aanvullende pensioen een arbeidsvoorwaarde is die is overeengekomen door de sociale partners. Voorstel twee: verlaag de salarissen en bonussen van de vermogensbeheerders De financiële positie van pensioenfondsen wordt behalve door uitkeringen en premies bepaald door kosten en rendementen. De totale jaarlijkse kosten die fondsen maken is 6 mrd. Dat is althans de schatting, precieze cijfers ontbreken. 7 De kosten bestaan uit zowel administratie- als vermogensbeheerkosten (onder andere beheerkosten, bewaarloon, prestatieafhankelijke vergoedingen en transactiekosten, die weer bestaan uit zogenoemde operationele transactiekosten en strategische herallocaties ). Is 6 mrd veel? Pensioenfondsen presenteren de (vermogensbeheer)kosten als percentage van het belegd vermogen (ruim 1000 mrd), waarmee de kosten mee lijken te vallen. Dat is misleidend omdat jaarlijks terugkerende kosten (een stroomvariabele) afgezet worden tegen een vaste geaccumuleerde hoeveelheid (een voorraadvariabele). De jaarlijks terugkerende kosten vormen bij de vijf grootste pensioenfondsen tussen de 16,4 % (PME) en 25,8 % (ABP) van de premiehoogte. Daarbij dient dan wel weer opgemerkt te worden dat fondsen ook werkzaamheden verrichten voor deelnemers die niet meer premieplichtig zijn. Deze kosten zijn mijns inziens zeer hoog. Hoge kosten zijn evenwel niet zonder meer te hoog; er kunnen immers prestaties tegenover staan. Sectorbreed zijn de prestaties echter al

4 46 David Hollanders De rekening is verkeerd bezorgd jaren slecht. De gemiddelde dekkingsgraad is gedaald van 144 in 2007 naar circa 105 nu. Toch stijgen de kosten elk jaar en worden er elk jaar bonussen uitgekeerd. Het is niet onmogelijk dat op individueel niveau bonussen daadwerkelijk leiden tot betere individuele prestaties, maar of dat het geval is, valt niet te beoordelen; fondsen geven hierover geen gegevens. Wel duidelijk is dat bonussen aanzetten tot risicovolle beleggingen. Er wordt namelijk een bonus uitgekeerd bij goed presteren, maar geen malus bij slecht presteren. Dit wordt ook wel een heads I win, tails you lose - regeling genoemd en het zet aan tot risicovol beleggen. Zolang er bonussen en dividend betaald worden, kan er ook pensioenpremie betaald worden Pensioenfondsen nemen de afgelopen decennia inderdaad steeds meer risico. Zo is het deel van het pensioenvermogen dat belegd wordt in aandelen in de periode gestegen van 3,5 % naar 13,1 %, in verder naar 46,4 % en in 2010 zelfs tot 57,9 %. 8 Ook nemen zij meer risico dan op grond van hun verplichtingen nodig is. Zo hadden fondsen er in 2007 toen de gemiddelde dekkingsgraad 144 was voor kunnen kiezen om het (reële) renterisico af te dekken, waarmee noch gepensioneerden noch jongeren gekort waren. Zo is niet besloten. De kosten zijn dus in totaal hoog en zijn niet aantoonbaar gerelateerd aan prestaties. Ook voor individuele werknemers bij de pensioenvermogensbeheerders zijn de salarissen hoog salarissen van boven de 10 mln komen voor. Staatssecretaris Klijnsma noemde dat onlangs bizar. 9 Het is vooral bizar omdat vermogensbeheerders niet werkelijk private partijen zijn zoals zijzelf stellen. Vermogensbeheerders als APG zouden op de markt niet overleven. Zij zijn met langjarige contracten preferred supplier van fondsen die met de verplichtstelling en fiscale vrijstellingen de facto publieke instanties zijn. De Balkenendenorm zou moeten gelden. Fondsen besteden overigens niet alleen vermogensbeheer uit, maar ook een bonte verzameling van andere zaken als intern toezicht, risicobeheer, beleggingsadvies, administratie en monitoring. Sommige fondsen hebben te maken met tientallen externe partijen, met navenante kosten. Uitbesteding leidt niet per se tot betere prestaties. De commissie-frijns, ingesteld door het ministerie van Sociale Zaken, stelde dat in mrd verloren gegaan is als gevolg van gebrekkige implementatie van de beleggingsstrategieën (uitvoerkosten en onvermoede tegenpartijrisico s ). 10 Overigens lichtten Frijns et al. dit getal nauwelijks toe. Een structurele daling van de (salaris)kosten met ongeveer 10 % zou het mogelijk maken om de toegezegde (!) indexatie van pensioenen structureel te financieren. 11 In een tijd waarin het kabinet ambtenarensalarissen bevriest, lijkt een dergelijke kostenreductie op voorhand dus niet onredelijk. Conclusie Het is evident dat de levensverwachting zowel bij mensen die nu geboren worden als bij mensen die nu al 65 jaar zijn stijgt. Het is even evident dat dit gevolgen heeft voor uitkeringshoogte of financieringswijze van pensioenen. Het is echter niet evident dat dit gebeuren moet door (nogmaals: rechtens toegezegde) uitkeringen te verlagen. Integendeel, het ligt voor de hand om ten minste een deel van de vergrijzingskosten ten laste te doen komen van werkgevers en vermogensbeheerders. De rol van regering en parlement is daarbij niet eenduidig. Enerzijds is de tweede pensioenpijler het domein van sociale partners en past de overheid derhalve terughoudendheid.

5 David Hollanders De rekening is verkeerd bezorgd 47 Anderzijds is de overheid al op allerlei manieren betrokken als toezichthouder en wetgever. Ook en vooral faciliteert de overheid pensioenopbouw fiscaal door de aftrekbaarheid van premies (uitkeringen worden wel belast) en door de vrijstelling van vermogensbelasting. Het past evenwel niet om werkgevers die stelselmatig onvoldoende hebben bijgedragen ook nog fiscaal tegemoet te komen of om vermogensbeheerders die miljoenensalarissen uitkeren fiscaal te ontzien. Verder is de overheid werkgever bij s lands grootste pensioenfonds en grootste vermogensbeheerder. In die rol kan zij nadrukkelijk de toon zetten. Werkgevers, aandeelhouders en vermogensbeheerders zullen daartegen ageren. Dat staat hen vrij, maar het is, dunkt mij, niet aan de PvdA om daaraan toe te geven. Noten 1 Zie onder andere Sap, J., J. Schippers en J. Nijssen (2009), Langer doorwerken en flexibel pensioen, NEA Paper Daarbij kan aangetekend worden dat DNB bij het bepalen van de premies die benodigd zijn voor de ermee gemoeide opbouw een hogere discontovoet hanteert dan de lage rekenrente waarmee de dekkingsgraad wordt berekend. 3 Praag, B. van en E. Smith (2012), Het pensioengat van Nederland: een poging tot verklaring, Mejudice.nl, 21 februari Kamp, H.G.J. (2011), Antwoorden op de Kamervragen van het lid Klaver (GroenLinks), 18 november PricewaterhouseCoopers (2012), Terugstortingen en bijstortingen , Een pilot onder vijf ondernemingspensioenfondsen. 6 Duijn, J. van (2013), De economische crisis en de aanpak ervan, Tijdschrift voor Openbare Financiën, 45(4), pp LCP Netherlands (2012), Inzicht in de uitvoeringskosten en vermogensbeheerkosten van Nederlandse pensioenfondsen. 8 Gegevens van CBS StatLine, 9 Klijnsma, J. (2013), Antwoorden op de Kamervragen van het lid Krol (50PLUS), 6 september Frijns, J.M.G, J.A. Nijssen, L.J.R. Scholtens (2010), Pensioen: onzekere zekerheid, Een analyse van het beleggingsbeleid en het risicobeheer van de Nederlandse pensioenfondsen. 11 Een structurele daling van de kosten met 10 % levert jaarlijks 0,6 miljard op. In 2012 werd er 25,9 miljard aan uitkeringen verstrekt door pensioenfondsen ( aldaar statistieken). Uitgaande van een inflatie van 2 % (het plafond van de door de ECB nagestreefde bandbreedte voor inflatie) is er jaarlijks 0,52 mrd nodig om de uitkeringen te indexeren aan de inflatie. Hierbij moet aangetekend worden dat de uitkeringen in de loop van de tijd zullen toenemen. Hier staat tegenover dat een inflatie van 2 % een overschatting is.