De herstelmaatregel in het Vlaamse Decreet Ruimtelijke Ordening

Transcriptie

1 De herstelmaatregel in het Vlaamse Decreet Ruimtelijke Ordening Dr. P. VANSANT ^Kluwer a Wolters Kluwer business

2 p- Inhoud Voorwoord Dankwoord V XIII XV HOOFDSTUK 1. INLEIDING 1 HOOFDSTUK 2. KARAKTER VAN DE HERSTELVORDERING EN GEVOLGEN 3 AFDELING 1. OORSPRONG VAN DE HERSTELVORDERING: RESTITUTIO AD INTEGRUM OF TERUGGAVE IN BREDE ZIN 3 1. Artikel 161 Sv. als gemeenrechtelijke reget formeel bevestigd door liet initiele artikel 65 Stedenbouwwet en vervolgens verßjml door de Wet van 22 december 1970 en latere wijzigingen 7 AFDELING 2. (GEMEENRECHTELIJKE) GEVOLGEN VAN DE KWALIFICATIE VAN DE HER- STELVORDERING ALS VORDER1NG TOT TERUGGAVE II 1. De herstelvordering als "vordcring tot vergoeding van schade" tl 2. ßevoegde rechter 14 A. Strafrechter 14 B. Burgerlijke rechter 15 C. Raad van State Bestaan van het misdrijf 20 A. Strafrechter 20 B. Burgerlijke rechter Enkel voorzover (nog) noodzakelijk Karakter van openhare orde Elke veroordeelde is gehouden tot het geheel van het bevolen herstel Ook de niet-eigenaar kan veroordeeld worden tot de herstelmaatregel De herstelvordering voor de strafrechter geschiedt in rem De tijdig ingestelde herstelvordering is onafliankelijk van het latere lot van de straj"vordering De tijdig ingestelde herstelvordering is onafliankelijk van het lot van de straf 51 A. Redelijke termijn 51 B. Opschorting 56 C. Uitstel 57 D. Genade 57 II. Annex - de gevotgen van artikel 146, 3de lid DRO Uitvoerbaarheid bij voorraad Geen autonoom vorderingsrecht van het Openhaar Ministerie op basis van artikel 44 Sw Dwangsom 68 HOOFDSTUK 3. HET VERPLICHTE BEVEL TOT HERSTEL EN DE SCHEIDING DER MACHTEN 75 AFDELING 1. PRINCIPE: HET AMBTSHALVE BEVEL TOT HERSTEL 75 AFDELING 2. HET CORRECTIEF: DE HERSTELVORDERING VAN DE BEVOEGDE ADMINI- STRATIVE OVERHEID Algemeen De Wet van 29 maart De Wet van 22 april De herstelmaatregel in hei Vlaamse Decreet Ruimlelijke Ordening

3 4. Het Decreet van IS mei Decreet van 4 juni 2003: de decreetgever verschalkt? 81 A. Het vergeten antecedent: artikel 10 van de Wet van B. Het parlementair verloop 83 C. Het ongrondwettig karakter van de wijziging 86 D. De mogelijkheid tot grondwetsconfonne interpretatie Algemeen Het arrest van het Hof van Cassatie van 15 juni Het arrest van het Arbitragehof van 1 maart AFDELING 3. HET CORRECTIEF OP HET CORRECTIEF: DE LEGALITEITSCONTROLE VAN DE HERSTELKEUZE VAN DE BEVOEGDE OVERHEID Algemeen rechtsbeginselenjof artikel 159 G.W Interne legaliteit 98 A. Inleiding 98 B. Besluitvormingsproces herstelvordering De Wet van 29 maart De Wet van 22 april Fase I: het toetsen van de illegale werken, handelingen of wijzigingen aan de vereisten van de goede plaatselijke ruimtelijke ordening Fase 2: het bepalen van de mogelijke herstelmaatregelen Fase 3: het maken van een keuze tussen de mogelijke herstelmaatregelen De Prioriteitennota van 13 maart 1995 en de Omzendbrief RO/97/05 van 29 juli Het Decreet van 18 mei (Ontworpen regeling van) het Decreet van 4 juni Algemeen De grenslijn van de zone van kunstmatige tolerantie 114 i. Inleiding 114 ii. Onaanvaardbare stedenbouwkundige hinder voor omwonenden 116 iii. Zwaarwichtige en onherstelbare inbreuken op de essentiele bestemmingsvoorschriften Het onderscheid vöör en na 1 mei 2000 en de schending van het gelijkheidsbeginsel Het Decreet van 4 juni 2003 na het arrest van het arbitragehof d.d. 19 januari C. De rechterlijke toetsing van de interne legaliteit De gecombineerde toets van fase I en 2: het bepalen van de mogelijke (combinaties van) herstelmaatregelen in functie van de goede plaatselijke ruimtelijke ordening Fase 3: de keuze tussen de mogelijke (combinaties van) herstelmaatregelen Aard van de overtreding Proportionaliteit tussen het voordeel voor de ruimtelijke ordening en het nadeel voor de overtreder of belanghebbende derden of het evenredigheidsbeginsel 143 i. Enkel binnen fase ii. Geen exceptie in geval van kwade trouw 147 iii. Controle in laatste instantie 148 D. Marginale controle 150 E. Beoordeling in feite Externe legaliteit 157 A. Motiveringsplicht De Wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen Artikel DRO Geen negatieve motivering vereist 165 B. (Andere) pleegvormen bepaald door het DRO 165 C. Onpartijdigheidsbeginsel Inleiding Structurele onpartijdigheid Persoonlijke onpartijdigheid Het recht op herstel in natvra en het rechtsmisbruik 173 A. Recht op herstel in natura 173 VI Kluwer

4 B. Het correctief: het verbod op rechtsmisbruik 175 C. Marginale controle 177 HOOFDSTUK 4. PROCEDURELE ASPECTEN 179 AFDELING 1. DE PUBLIEKE BURGERLIJKE VORDERING VOOR DE STRAFRECHTER $ /. Begripsbepaling De publieke actoren en de grondslagen van hun betrokkenheid bij de publieke burgerlijke vordering 180 A. De wet: de verbondenheid van Strafvordering en publieke civiele vordering 180 B. De handhavende overheid: de scheiding der machten 187 C. Het Openbaar Ministerie: de beveiliging van de openbare orde Een rechtsvordering voor de handhavende overheid?, 196 A. Inleiding: het evoluerend inzicht rond de positie van de herstelvordering t.a.v. de strafvordering, beschreven aan de hand van de conclusies van de Advocaten-generaal 196 B. De vrijwillige tussenkomst fundamenteel uitgesloten 204 C. De bevoegde overheid als publieke eiser tot herstel Condusie t.a.v. het karakter van de publieke vordering tot herstel Een vorderingsrecht voor de bevoegde overheid De bevoegde overheid als eiser tot herstel Gevolgen 219 A. Ogenblik van het instellen van de publieke rechtsvordering tot herstel voor de strafrechter 219 B. Het ondeelbaar karakter van de publieke rechtsvordering tot herstel Een veroordeling Rechtsmiddelen van de publieke actoren en gezag van gewijsde Actio judicati en dwangsom 224 i. De bevoegde overheden 224 ii. Het Openbaar Ministerie Belang van het optreden alsformele procespartij Het aanwenden van bcroepsmiddelen door de publieke actoren tegen de beslissing over de publieke rechtsvordering tot herstel 232 A. Hoger beroep 232 B. Cassatieberoep 236 $ 7. Het wijzigen enjofuitbreiden van de herstelvordering en het voor de eersle maal instellen van de eis in graad van beroep 236 A. Wijzigen of uitbreiden van de herstelvordering 236 B. Het instellen van de eis tot herstel voor de eerste maal in hoger beroep De splitsing van de beslissing over Strafvordering en beslissing over de herstelvordering Het cassatieberoep tegen de beslissing waarbij enkel uitspraak wordt gedaan over de Strafvordering en de uitspraak over de herstelvordering geheel of gedeeltelijk wordt uilgesteld Het ambtshalve onderzoek door het Hof van Cassatie van de beslissing over de herstelvordering Het ambtshalve aanhouden van de burgerlijke belangen conform artikel 4 V.T.Sv Andere procedurele aspecten 255 A. Geen eenparigheid in de zin van artikel 21 Ibis Sv.vereist 255 B. Artikel 195, lste lid Sv Figuur: stroomdiagram van de publieke vordering tot herstel voor de strafrechter 258 AFDELING 2. DE PUBLIEKE BURGERLIJKE VORDERING VOOR DE BURGERLIJKE RECH- TER Analoge inhoud en rechtsgevolgen Afwezigheid van het imperatief karakter van arlikelen 161 Sv. en 149 DRO in burgerlijke zaken. 260 A. Verbod om uitspraak te doen over niet-gevorderde zaken 260 B. Afstand van geding in beginsel mogelijk 261 C. Actio judicati en bedrag van de meerwaarde Keuzerecht Het aanhangig maken van de eis Vrijwillige tussenkomst in een burgerlijk geding tussen particulieren Artikel 151 DRO vs. artikel 138 Ger. W.: vordering van het O.M. uitgesloten? 268 De herstelmaatregel in het Vlaamse Decreet Ruimtelijke Ordening VII

5 7. Figuur: stroomdiagram van de publieke vordering tot herstel voor de burgerlijke rechter 270 AFDELING 3. HET EENSLUIDEND ADVIES VAN DE HOGE RAAD VOOR HET HERSTELBE- LEID 271 AFDELING 4. DE PRIVATE HERSTELVORDERING Grondslag van de rechtsvordering Geen actio popularis Rechtsingang 283 A. Strafrechter 283 B. Burgerlijke rechter 284 AFDELING 5. SAMENLOOP VAN HERSTELVORDERINGEN 285 /. Stedenbouwkundige inspecteur en het College van burgemeester en schepenen 285 A. Principiele voorrang van de vordering van de stedenbouwkundige inspecteur 285 B. Verschil met de Waalse regeling: ononderscheidenlijk herstel niet van toepassing in het Vlaams Gewest 286 C. Artikel 149 I, 4de lid DRO: van toepassing in burgerlijke zaken? 287 <J 2. Vorderende overheid en derde-benadeelde 289 A. Door de vorderende overheid gekozen hersteworm geldt als minimum 289 B. Vordering tot herstel in natura van de derde-benadeelde na een definitieve beslissing over de publieke rechtsvordering tot herstel 291 AFDELING 6. DE NIET-VERVOLGDE HOUDER VAN EEN RECHT OP HET GOED, DAT DOOR DE HERSTELMAATREGEL IN HET GEDRANG WORDT GEBRACHT De derde-eigenaar moet niet in het geding worden betrokken Rechtsmiddelen 293 A. De derde was reeds houder van een zakelijk recht op het onroerend goed vöör de overschrijving van de dagvaarding Vrijwillige tussenkomst Hoger beroep en voorziening in cassatie Verzet Derdenverzet 297 i. Principieel mogelijk 297 ii. Onaantastbare beoordeling in feite van het bestaan van een rechtmatig belang iii. Procedure en gevolgen 301 B. De titel van eigendomsverkrijging van de derde werd eerst overgeschreven na de overschrijving van de dagvaarding Vernietiging van de titel van eigendomsverkrijging 306 A. Inleiding 306 B. Vernietiging van de titel van eigendomsverkrijging of van huur 308 AFDELING 7. OVERSCHRIJVING/INSCHRIJVING VAN DE DAGVAARDING OP HET HYPO- THEEKKANTOOR/IN HET VERGUNNINGENREG1STER 311 l. Overschrijving van de dagvaarding op het hypotheekkantoor 311 A. Inleiding 311 B. Toepassingsgebied 312 C. Sanctieregeling 314 D. Ook voor het gedinginleidend stuk, uitgaande van de derde-benadeelde Inschrijving van de dagvaarding in het vergunningenregister 317 AFDELING 8. VERJARING VAN DE HERSTELVORDERING 318 I. Inleiding: het arrest van 13 mei A. Het gros van de rechtsleer wees tot voor kort de toepasselijkheid van artikel 26 V.T.Sv. af: schijnbaar revolutionair karakter van het arrest van 13 mei B. Het arrest van 13 mei 2003 is slechts de bevestiging van een reeds lang vaststaande cassatierechtspraak 320 VIII Kluwer

6 2. Verjaring van de herstelvordering voor de strafrechter 323 A. De herstelvordering moet tijdig ingesteld en de strafvordering moet aanhangig gemaakt zijn vöör het verval van de strafvordering Moment instellen van de herstelvordering De strafvordering moet voor haar verval aanhangig zijn bij het vonnisgerecht 325 B. Voorrang van de solidariteitsregel 325 C. Eenmaal tijdig ingesteld, loopt de verjaring niet meer Verjaring van de herstelvordering voor de burgerlijke rechter 327 A. Inleiding 327 B. Voorrang van de solidariteitsregel 329 C. Herstelvorderingen m.b.t. op 27 juli 1998 nog niet voltrokken bouwmisdrijven Verwijzingsregel van artikel 26 V.T.Sv Termijn van 5 jaar Termijn van 20 jaar Stuitings- en schorsingsgronden Annex: artikel 146,3de lid DRO en de verjaring van (herstelvorderingen gegrond op) feiten van (loutere) instandhouding in niet-kwetsbaar gebied 336 D. Herstelvorderingen m.b.t. op 27 juli 1998 reeds voltrokken bouwmisdrijven Inleiding: gevolgen van de ongrondwettelijkheid van artikel 26 V.T.Sv De overgangsbepalingen van de Wet van 10 juni i. Artikel 10 Wet van 10 juni 1998: drievoudige termijn 339 ii. Artikel 11 Wet van 10 juni 1998: geen afbreuk aan definitieve rechterlijke beslissingen Gevolgen van de verjaring 341 HOOFDSTUK 5. HERSTELVORMEN IN HET DRO 343 AFDELING 1. HERSTEL IN DE VORIGE STAAT/STAKEN STRIJDIG GEBRUIK Omvang: herstel van de legaliteit door het wegnemen van alle fysische gevolgen van het schadeverwekkende misdrijf Principale herstelmaatregel Hersteltermijn 350 AFDELING 2. AANPASSINGSWERKEN Omvang: terugbrengen van de kwestieuze werken naar de zones A, B ofc Hersteltermijn 355 AFDELING 3. MEERWAARDE Aard en toepassingsgebied Omvang: volledige onrechtmatige verrijking Hersteltermijn en kwijting door herstel 360 ß 4. Minnelijke meerwaarde Solidaire veroordeling van alle deelnemers aan het misdrijf. ongeacht aan wie de verrijking is toegevallen Uitzonderingskarakter - fundamentele kritiek op de meerwaarde als herstelvorm 367 AFDELING 4. STATUUT VAN HET WEDERRECHTELIJKE BOUWWERK NA HET UITVOEREN VAN DE BEVOLEN HERSTELMAATREGELEN Niet-verhoden instandhouding Toekomstige instandhoudings- of onderhoudswerken, betrekking hehbend op de stabiliteit 371 AFDELING 5. COMBINATIE VAN VERSCHILLENDE HERSTELVORDERINGEN 373 HOOFDSTUK 6. DE TELOORGANG VAN DE "4DE HERSTELMAATREGEL": HET VERGELIJK ONTMANTELD 375 De herstelmaatregel in het Vlaamse Decreet RuinUelijke Ordening IX

7 AFDELING l. KARAKTER VAN HET VERGELIJK IN DE STEDENBOUWWET EN HET COÖR- DINATIEDECREET Algemeen De verhouding tussen het vergelijk en de gemeenrechtelijke regeling van (oudj artikel ISO e.v. Sv Hei vergelijk oude stijl als "oneigenlijke herstelmaatregel" De administratieve praktijk onder de oude regeling De "verfijnde" regeling 382 A. Decreet van 19 mei B. Decreet van 26 april Probleemstelting 385 A. Verplichte keuze tussen vergunning en vervolging 385 B. Schuldoordeel in hoofde van de aanvrager van de regularisatievergunning 386 C. Artikel \95quinqies DRO 387 D. Beperkt verweer van de aanvrager tegen de weigering of het ontbreken van het vergelijk E. Draagwijdte van het vergelijk t.a.v. de andere deelnemers 389 F. Administratieve chaos De nieuwe regeling 391 A. Decreet van 8 maart B. De teloorgang van de "verfijning" Het garanderen van de betaling van de transactiesom Het de pas afsnijden van dilatoire regularisatieaanvragen Het uitzonderingskarakter van de regularisatievergunning en het voorkomen van de politisering van regularisatiebeslissingen 394 C. De verhouding tussen de nieuwe vergelijkregeling in het DRO en de huidige gemeenrechtelijke regeling van artikel 2\6bis Sv 395 D. Besluit 396 HOOFDSTUK 7. DOORWERKING VAN REGULARISATIEAANVRAAG EN REGULARISATIEVER- GUNNING 399 AFDELING 1. HERSTELVORDERING EN REGULARISATIEAANVRAAG Situering De rechter dient in de regel uitspraak te doen over de herstelvordering van zodra de zaak in Staat van wijzen is 402 AFDELING 2. HERSTELVORDERING EN DE ONWETTIGE REGULARISATIEVERGUNNING Inleiding Geen onontvankelijkheid of verval van de herstelvordering 411 HOOFDSTUK 8. UITVOERING VAN DE BEVOLEN HERSTELMAATREGEL - ALGEMENE BE- G1NSELEN 417 AFDELING 1. INLEIDING 417 AFDELING 2. GEEN STEDENBOUWKUNDIGE VERGUNNING VEREIST 417 I. Inleiding 417 $ 2. Het rechterlijk bevel als rechtvaardigingsgrond voor de materiele inbreuk op artikel 146 DRO AFDELING 3. AANVANG VAN DE HERSTELTERMIJN Aanvangspunt - algemeen 421 A. Principe 421 B. Onderscheid hersteltermijn en dwangsomtermijn alias uitvoeringstermijn en respijttermijn. 422 C. Het arrest van het Benelux Gerechtshof van 16 december Termijnen voor het instellen van een gewoon beroepsmiddel 431 A. Termijnen voor het instellen van een gewoon beroepsmiddel tegen beslissingen van de strafrechter 431 X Kluwer

8 B. Termijnen voor het instellen van een gewoon beroepsmiddel tegen beslissingen van de burgerlijke rechter 431 C. Verlenging van termijnen Buitengewone termijn van verzel in strafzaken 432 AFDELING 4. VERJARING VAN DE TITEL 433 AFDELING 5. TEGENSTELBAARHEID AAN DE NIET-VEROORDEELDE EIGENAAR 436 I. Herstelmaatregel opgelegd op vordering van de handliavende overheid Herstelmaatregel opgelegd op vordering van de derde-benadeelde 437 AFDELING 6. ARTIKEL 137 1, 4DE LID DRO 438 AFDELING 7. PROCES-VERBAAL VAN VASTSTELLING VAN UITVOERING 441 AFDELING 8. RECHTSPLICHT TOT UITVOERING In hoofde van de veroordeelde In hoofde van de gemachtigde overheid. 443 AFDELING 9. GEEN PRIORITEIT VAN DE GEMACHTIGDE OVERHEID OP DE PARTICULIER BIJ UITVOERING 447 AFDELING 10. EENSLUIDEND ADVIES VAN DE HOGE RAAD VOOR HET HERSTELBELEID 447 HOOFDSTUK 9. UITVOERING VAN DE BEVOLEN HERSTELMAATREGEL - DWANGSOM AFDELING 1. VOORAFGAANDE BETEKENING 451 AFDELING 2. GEEN VOORAFGAANDE VASTSTELLING VAN NIET-UITVOERING VEREIST 458 AFDELING 3. GEEN VOORAFGAANDE AANMANING OF BEVEL TOT NAKOMING VEREIST 459 AFDELING 4. OVERLIJDEN VAN DE VEROORDEELDE 460 AFDELING 5. FAILLISSEMENT VAN DE VEROORDEELDE 460 AFDELING 6. VERJARING VAN DE DWANGSOM Termijn Gevolgen van de verjaring 463 AFDELING 7. VERWEER VAN DE VEROORDEELDE De rechter die de dwangsom oplegde De rechtbank van eerste aanleg De beslagrechter 466 HOOFDSTUK 10. UITVOERING VAN DE BEVOLEN HERSTELMAATREGEL - AMBTSHALVE UITVOERING 469 AFDELING 1. ALGEMEEN 469 AFDELING 2. VOORAFGAANDE BETEKENING 469 AFDELING 3. WETTELIJKE HYPOTHEEK 471 /. Inleiding Onderpand Tijdstip van inschrijving 473 De herstelmaatregel in het Vbamsc Decreet Ruimtelijke Ordening XI

9 4. Omvang Formaliteiten Bevoegde rechter 475 AFDELING 4. TENUITVOERLEGGING DOOR DE GERECHTSDEURWAARDER 476 AFDELING 5. EENZIJDIG VERZOEKSCHRIFT 480 AFDELING 6. RECUPERATIE VAN DE UITVOERINGSKOSTEN Afbraakmaterialen Kostenstaat Gedwongen invordering 486 AFDELING 7. UITVOERING DOOR DE VEROORDEELDE NIET-EIGENAAR 487 AFDELING 8. INNING MEERWAARDE 489 AFDELING 9. OVERLIJDEN VAN DE VEROORDEELDE 489 AFDELING 10. VERWEER VAN DE VEROORDEELDE 490 HOOFDSTUK 11. BESLUIT 493 HOOFDSTUK 12. BIBLIOGRAFIE 497 REGISTER 517 XII Kluwer