Commissie Fusietoets Onderwijs Jaarverslag

Transcriptie

1 Commissie Fusietoets Onderwijs Jaarverslag

2

3 Inhoud Woord vooraf 3 Leeswijzer 5 Over de cfto 5 Over de fusietoets in het onderwijs 6 Fusie-effectrapportage 6 Fusies in regio s met sterke demografische krimp 7 Casuïstiek en adviezen 8 Omlooptijden 8 Intersectorale fusies 9 Hoorzitting en schouw 11 Besturenfusies, overdrachten en institutionele fusies 11 Significante marktaandelen en behandeling Raad van State 12 Nieuwe taak CFTO: advisering van de MR 14 Ontwikkeling van leidraden 15 Fusietoets in de beleidscontext van Krimpdebat 16 Toekomstgericht mbo 17 Evaluatie Wet fusietoets in het onderwijs 19 Drie-en-een-halfjaar praktijkervaring 19 Bijlage 1 Aspecten van verbetervoorstellen voor de wetsevaluatie 21 Bijlage 2 Financieel jaaroverzicht

4 Tekst cfto Eindredactie caop Vormgeving Studio Tint, Den Haag Druk Drukkerij Van Deventer, s-gravenzande 2015 cfto, Den Haag 2 cfto Jaarverslag 2014

5 Woord vooraf Voor u ligt het Jaarverslag 2014 van de Commissie Fusietoet Onderwijs is het derde volledige jaar waarin de cfto uitvoering geeft aan de Wet fusietoets in het onderwijs. Sinds de inwerkingtreding van de wet, op 1 oktober 2011, zijn meer dan 120 adviezen uitgebracht, waarvan 40 in Het gaat in het merendeel om positieve adviezen, ruim 90 procent van de aangevraagde fusies. Daarnaast zijn ongeveer 300 scholenfusies in het primair onderwijs zonder landelijke toets doorgegaan. De oogmerken van de wet staan daarbij centraal: keuzevrijheid, legitimatie en menselijke maat. Het behoud van pluriformiteit in het onderwijsaanbod, het waarborgen van de zorgvuldigheid bij besluitvorming over fusieprocessen en schaalbeheersing in het onderwijsveld zijn de pijlers van de fusietoets. Het Nederlandse onderwijsbestel is gebaseerd op pluriformiteit. Kernpunt is het onderscheid tussen openbaar onderwijs en bijzonder onderwijs. Binnen ons systeem is de toelating tot onderwijs voor iedereen gegarandeerd, maar is tevens bepaald dat scholen het onderwijs desgewenst en in bepaalde situaties kunnen inrichten op basis van godsdienst of levensbeschouwing. De Wet fusietoets in het onderwijs ontleent mede haar bestaansrecht aan de wens van regering en parlement om deze pluri - formiteit de variëteit in het onderwijs - binnen het Nederlandse onderwijsbestel te behouden. De vrijheid van ouders en leerlingen om te kiezen voor de school en het bestuur van hun voorkeur is daarbij niet minder belangrijk dan vrijheid van schoolbesturen en schoolteams om het onderwijs naar eigen inzicht vorm te geven. Ouders en leerlingen hechten vooral belang aan de vrijheid van keuze voor een bestuur, school en opleiding die het beste bij hen past. Dit alles vraagt om maatwerk en afstemming, zowel op regionaal niveau als bij het uitvoeren van de landelijke toets. Onderwijsbesturen genieten in ons land een grote mate van zelfstandigheid en auto - nomie. Zij besluiten primair over de toekomst van hun scholen en daarmee over het beschikbare onderwijs. Maar dat doen zij niet alleen. Andere betrokkenen zoals personeel, leerlingen en ouders hebben inspraak. Zorgvuldigheid in de besluitvorming bij de beslissingen rond een fusieproces vergroot de legitimiteit van het bestuur. Dit is noodzakelijk omdat uit de autonomie van onderwijsbesturen een aanzienlijke verantwoordelijkheid voortvloeit. Voldoende verantwoording, transparantie en ruimte voor inspraak en medezeggenschap zijn blijvend van belang. Medezeggenschaps - raden staan vaak op een informatieachterstand. Daarom is er in 2014 een nieuwe taak voor de cfto bijgekomen. Wanneer de medezeggenschaporganen, in geval van een fusie waarbij er geen landelijke toets is, zich onvoldoende toegerust voelen om de Fusie-effectrapportage (FER) van schoolbesturen te beoordelen, kunnen zij de commissie voortaan om advies vragen. 3 cfto Jaarverslag 2014

6 Het begrip menselijke maat, tenslotte, hangt samen met een groeiende onvrede over schaalvergroting in het onderwijs. Schaalvergroting in het onderwijs heeft zich jarenlang voltrokken. De afname van het aantal aanbieders van onderwijs is vooral het gevolg van fusies. Mede aanleiding voor de fusietoets is de roep dat het onderwijs zich op een menselijke maat geschoeide schaal organiseert. Dat die onvrede, of zorg, over schaalgrootte nog net zo actueel is als bij de inwerkingtreding van de wet in 2011, blijkt wel uit de motie van de Tweede Kamer bij de wijzigingen op de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs van 20 februari Hierin wordt een bovengrens gesteld aan de omvang van schoolbesturen, die bij een voorgenomen fusie op basis van een sterke demografische krimp in aanmerking komen voor een vereenvoudigde fusietoets, en waarbij niet langer een advies van de cfto noodzakelijk is. In 2011 was het fenomeen van een fusietoets in het onderwijs nieuw. In de Memorie van Toelichting bij de wet valt dan ook te lezen dat het moeilijk is vooraf te bepalen wat de precieze criteria voor toetsing van schaalgrootte en keuzevrijheid moeten zijn, en hoe die criteria moeten worden afgewogen tegen andere waarden als kwaliteit en efficiency. Letterlijk staat daarover in: Wat de precieze normen zijn in een situatie van pluriformiteit, zal in de praktijk moeten blijken. Elke toets is immers maatwerk. Op grond van de wet vindt na vier jaar, in 2015, een evaluatie plaats. Om hieraan bij te dragen heeft de cfto haar praktijkervaringen beschreven in een rapport* dat de minister als bijlage bij de beleidsbrief over de evaluatie zal aanbieden aan de Tweede Kamer. De ervaringen van de commissie leren dat de wet en bijpassende regeling uitvoerbaar zijn, maar ze zijn intussen ook behoorlijk ingewikkeld geworden. Mede daarom doet de cfto in haar rapport voorstellen voor verbetering van de wet. Aspecten van deze aanbevelingen treft u als bijlage bij dit jaarverslag aan. A.M. L. van Wieringen Voorzitter cfto * Praktijkervaringen van de Commissie Fusietoets Onderwijs en voorstellen voor verbetering (CFTO, maart 2015) 4 cfto Jaarverslag 2014

7 Leeswijzer In dit Jaarverslag vindt u informatie over de werkwijze en activiteiten van de cfto. In het eerste hoofdstuk Over de fusietoets in het onderwijs staat informatie over de achtergrond en werking van de Wet fusietoets. U treft ook een korte omschrijving van de vereisten in een Fusie-effectrapportage en de toetsing door de cfto aan. Het tweede hoofdstuk Casuïstiek en adviezen stelt de adviestaak van de commissie centraal. Naast een overzicht van het aantal aanvragen en adviezen wordt hierin inzicht geboden in omlooptijden, soorten fusies en de werkwijze van de commissie. Daarnaast treft u een vijftal casussen aan die in 2014 in het oog springen. Het derde en vierde hoofdstuk Nieuwe taak cfto: advisering van de mr en Ontwikkeling van leidraden lichten deze activiteiten kort toe. Vervolgens treft u in de laatste hoofdstukken De fusietoets in de beleidscontext van 2014 en Evaluatie Wet fusietoets in het onderwijs achtergronden aan over het maatschappelijke en politieke debat rond de fusietoets. De bijlagen bij het jaarverslag bevatten Aspecten van verbetervoorstellen voor de wetsevaluatie en het Financieel jaaroverzicht Over de CFTO De Commissie Fusietoets Onderwijs heeft een bij wet vastgestelde taak. De commissie is per 1 oktober 2011 ingesteld. In 2014 bestaat de commissie uit drie leden: Prof. dr. A.M. L. (Fons) van Wieringen voorzitter Mevr. H.M.C. (Lenie) Dwarshuis-van de Beek plaatsvervangend voorzitter Drs. R. (Remmelt) de Boer commissielid De commissie wordt ondersteund door een secretariaat dat gevestigd is aan het Lange Voorhout te Den Haag. In 2014 omvat dit 4 fte. 5 cfto Jaarverslag 2014

8 Over de fusietoets in het onderwijs De wet fusietoets in het onderwijs heeft betrekking op alle soorten fusies waarbij scholen of onderwijsinstellingen zijn betrokken. De wet heeft als doel voldoende keuzevrijheid binnen het onderwijsstelsel te kunnen blijven garanderen en de zorgvuldigheid bij de totstandkoming van fusies te waarborgen. De wet moet aldus bijdragen aan (het behoud van) de menselijke maat in het onderwijs. Als de keuzevrijheid door een fusie significant dreigt te worden belemmerd, maakt de cfto in haar oordelen de afweging of het verlies van keuzevrijheid opweegt tegen de beoogde winst voor de continuïteit van de kwaliteit van het onderwijs, doelmatigheid en financiën van de fusieschool of het fusiebestuur. Als de keuzevrijheid niet significant wordt belemmerd, worden deze aspecten niet gewogen. Wanneer onderwijsbesturen een besturenfusie of scholenfusie willen doorvoeren, schrijft de wet twee zaken voor: 1 het opstellen van een zogenaamde Fusie-effectrapportage (FER) en deze ter instemming voorleggen aan de betrokken medezeggenschapsraden; 2 het verkrijgen van ministeriële goedkeuring, tenzij er een wettelijke vrijstellingsgrond bestaat. Wettelijke vrijstellingen gelden alleen voor kleinere fusies in het primair onderwijs op basis van zogenaamde wettelijke toetsdrempels. Menselijke maat, zeggenschap en keuzevrijheid Mede naar aanleiding van een breed gesteunde motie van de Tweede Kamer kwam de regering in 2008 met een plan voor de menselijke maat met daarin voorstellen voor een fusietoets in het onderwijs. Dat leidde tot de wet van 27 januari De wet is in de preambule geïntroduceerd als een wettelijke regeling van een fusietoets in het onderwijs, teneinde voldoende keuzevrijheid binnen het onderwijs - stelsel te kunnen blijven garanderen en de zorgvuldigheid bij de totstandkoming van fusies te waarborgen. De menselijke maat in het onderwijs houdt in dat het primaire proces centraal staat en dat bijgevolg onderwijs - instellingen over zichtelijk zijn, zodat betrokkenen en belanghebbenden zeggenschap en keuzevrijheid hebben. Zeggenschap en keuzevrijheid zijn nauw gerelateerd aan de grootte van besturen, instellingen en scholen. Schaalver - groting heeft hier invloed op. Door een grotere schaal kan niet alleen de afstand tussen bestuur en belang hebbenden toenemen, ook de variatie in het onderwijsaanbod kan erdoor afnemen. Fusie-effectrapportage In de fer verwoorden de schoolbesturen de te verwachten gevolgen van de voorgenomen fusie. De fer is het document waarin, met inachtneming van de van toepassing zijnde wettelijke bepalingen, tenminste de volgende gegevens moeten staan: a b c motieven voor de fusie; alternatieven voor de fusie; tijdsbestek waarbinnen de fusie zal worden gerealiseerd; 6 cfto Jaarverslag 2014

9 d e f g h i te bereiken doelen; effecten van de fusie op de keuzevrijheid; in het bijzonder de effecten op de spreiding en omvang van de rechtspersonen en scholen in het voedingsgebied en op de onderwijskundige en bestuurlijke diversiteit van het onderwijsaanbod in het voedingsgebied; kosten en baten van de fusie; gevolgen van de fusie voor personeel en leerlingen, waaronder de gevolgen voor de voorzieningen; wijze waarop over de fusie wordt gecommuniceerd; wijze waarop de fusie wordt geëvalueerd. Het bestuur of de besturen, die een fusie voorbereiden in het primair onderwijs (po), het speciaal onderwijs (so), het voortgezet speciaal onderwijs (vso) en het voortgezet onderwijs (vo), moeten aan het college van burgemeester en wethouders van de betrokken gemeente(n) advies over de voorgenomen fusie vragen. Dat advies maakt vervolgens deel uit van de fer die aan het medezeggenschapsorgaan moet worden voorgelegd. Het vaststellen van de fer gebeurt in het po, so en vo met instemming van het medezeggenschapsorgaan. Voor het middelbaar beroepsonderwijs (mbo) geldt dat in de Wet educatie en beroepsonderwijs (web) een bijzondere regeling getroffen is voor de gedeelde medezeggenschap. Deze bestaat uit de deelnemersraad en de onder - nemingsraad van de instellingen. In een gezamenlijke vergadering kunnen zij, samen met het bevoegd gezag, komen tot een consensus die geldt als instemming voor een voorgenomen fusie. Indien geen consensus wordt bereikt, geldt voor de beide medezeggenschapsorganen afzonderlijk een adviesrecht. Als kanttekening is hierbij te maken dat in 2014 de Tweede Kamer de minister via een motie heeft verzocht het adviesrecht om te zetten in een instemmingsrecht. Over de toetsing Schoolbesturen hebben voor een fusie ministeriële goedkeuring nodig in de volgende gevallen: in het po bij een besturenfusie van 10 of meer scholen en bij een scholenfusie met meer dan 500 betrokken leerlingen; in het so en vso, het vo en het mbo voor alle fusies van scholen, instellingen of besturen. De wetgever heeft bepaald dat de minister zich bij de toetsing laat adviseren door de CFTO tenzij de noodzaak daartoe ontbreekt. In de toetsing valt een onderscheid te maken tussen een algemene fusietoets en een specifieke fusietoets. Met de algemene fusietoets wordt beoordeeld of de fusie een significante belemmering voor de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod oplevert. In de Regeling fusietoets en beleidsregels in het onderwijs zijn enkele situaties omschreven waarin in ieder geval sprake is van een significante belemmering. Deze verschillen per onderwijssector. In de beleidsregels is vastgelegd wat in geval van een significante belemmering kan gelden als rechtvaardiging voor het toch tot stand brengen van een fusie. De specifieke toets is aan de orde als een fusie in het po, so, vso of vo samenhangt met de vorming van een samenwerkingsbestuur voor openbaar en bijzonder onderwijs. Dergelijke fusies kunnen wettelijk enkel worden goedgekeurd wanneer met de fusie voorkomen wordt dat een betrokken school binnen 6 jaar wordt opgeheven. Fusies in regio s met sterke demografische krimp Voor het primair en voortgezet onderwijs geldt sinds september 2014 dat, bij fusies die plaatsvinden in een context van een sterke daling in de leerlingenaantallen ofwel demografische krimp van 15 procent of meer in 5 jaar tijd, de minister van ocw niet langer advies vraagt aan de cfto tenzij er bij de fusie meer dan (po) en (vo) leerlingen betrokken zijn. 7 cfto Jaarverslag 2014

10 Casuïstiek en adviezen In 2014 is het aantal aanvragen ongeveer gelijk aan dat van Er zijn in totaal 40 fusieaanvragen ingediend en evenzoveel adviezen uitgebracht. In 2013 gaat het om 39 aanvragen en 44 adviezen. Tabel 1: Overzicht toetsplichtige fusieaanvragen Totaal Primair onderwijs (po) Voortgezet onderwijs (vo) Speciaal onderwijs (WEC) Middelbaar beroepsonderwijs (mbo) Intersectoraal Totaal Omlooptijden De omlooptijd van een fusieaanvraag, dat wil zeggen de tijd die nodig is om vanaf het moment dat een aanvraag binnenkomt bij DUO te komen tot een besluit van de minister, is in 2014 verder teruggebracht. Gemiddeld zijn alle aanvragen binnen de eerste beslistermijn van 13 weken afgehandeld, en vaak al binnen enkele weken. Alleen in uitzonderlijke gevallen is gebruikgemaakt van de mogelijkheid om het termijn te verlengen. Bij complexe fusieaanvragen kan de volle termijn van 26 weken nodig zijn. 8 cfto Jaarverslag 2014

11 Figuur 1: Ontwikkeling omlooptijden fusieaanvragen OCW + DUO-tijd in weken CFTO-advies in weken Weken stilgelegd i.v.m. onvolledigheid In Figuur 1 is de ontwikkeling van de omlooptijden sinds 2012 te zien. Tevens is weergegeven hoeveel tijd de verschillende stappen vragen die voor de afhandeling van een fusieaanvraag benodigd zijn. Bij de eerste aanvragen, na inwerkingtreding van de wet, zijn de omlooptijden zo n negentien weken. In 2014 is dit gedaald naar twaalf weken, waarvan één week voor doorzending van adviesaanvragen door duo, negen weken voor advisering door de cfto en twee weken voor besluitvorming door de minister van ocw. Ervaring in beoordeling en toetsing is bij de versnelling een belangrijke factor. De commissie is met ruim drie jaar ervaring met fusietoetsen goed in staat snel tot de kern van een aanvraag te komen. Schoolbesturen weten ook steeds beter aan welke eisen ze moeten voldoen. Zo kan bij het verplichte advies van een gemeente worden volstaan met een verklaring van die gemeenten waar de fusiebeweging daadwerkelijk plaatsvindt. Op deze wijze blijven bovendien de administratieve lasten beperkt. Intersectorale fusies Bij een intersectorale fusie is er ná fusie sprake van een bestuur dat in meerdere onderwijssectoren actief is. In 2014 krijgt de minister van ocw voor het eerst te maken met gevallen waarbij een fusie plaatsvindt tussen een bestuur voor uit - sluitend primair onderwijs en een bestuur voor uitsluitend voortgezet onderwijs. Dergelijke puur sectoroverstijgende fusies zijn complex omdat de wetgever de fusietoets alleen per sector afzonderlijk nader heeft geregeld. In de Memorie van Toelichting (MvT) bij de Wet fusietoets in het onderwijs is aan intersectorale toetsing expliciet aandacht besteed. Hier valt te lezen: Veel beleid stimuleert samenwerking tussen onderwijsinstellingen, vaak ook over de grenzen van sectoren heen. Hoewel deze zaken op zich positief zijn, is het belangrijk om te toetsen of ze opwegen tegen het verlies aan menselijke maat. 9 cfto Jaarverslag 2014 In de MvT wordt verder gesteld dat fusies tussen besturen uit verschillende sectoren altijd toetsplichtig zijn. De reden hiervoor is dat een fusie in een traditioneel kleinschalige sector een veel nadeliger uitwerking kan hebben op de menselijke maat dan een fusie binnen een sector die altijd al grootschalig was. De tweede reden die de MvT geeft om een intersectorale fusie altijd te toetsen, is dat het benoemen van eenvoudige drempelwaarden waaraan een dergelijke fusie moet voldoen, onmogelijk is. Gelet op de aanwijzingen in de MvT en in combinatie met het ontbreken van nader uitgewerkte beleidsregels heeft de cfto het nodige ontwikkelwerk moeten verrichten en maatwerk toegepast.

12 Twee pure intersectorale fusieaanvragen (afo123, afo134) De CFTO heeft in 2014 twee fusieaanvragen beoordeeld waarbij sprake is van een fusie tussen een puur po-bestuur en een puur vo-bestuur. In het eerste geval (afo123) gaat het om een samenvoeging van twee relatief grote aanbieders van openbaar onderwijs: een bestuur van een brede scholengemeenschap voor voortgezet onderwijs met 7 vestigingslocaties en leerlingen en een bestuur van 14 bassischolen met leerlingen. Gezamenlijk tellen beide besturen bijna leerlingen verspreid over vier gemeenten. In het tweede geval (afo134) gaat het om een bestuurlijke samenvoeging van een kleine basisschool en een grotere vo-scholengemeenschap voor vrije schoolonderwijs aan circa leerlingen. Nog in het jaar 2000 vormden de aanvragers, te weten een bestuur van een school voor voortgezet onderwijs en een bestuur van een basisschool, gezamenlijk één bevoegd gezag. Door de voor genomen fusie wordt teruggekeerd naar die situatie. De CFTO heeft bij beide aanvragen drie deeltoetsen uitgevoerd die teruggrijpen op de systematiek van de sectorale wet- en regelgeving. In zowel het primair als het voortgezet onderwijs bewaakt de fusietoets de variatie in het onderwijsaanbod naar richting of pedagogisch-didactische aanpak. Beoordeling hiervan is de eerste stap. Ten tweede heeft de commissie beoordeeld of er sprake is van een significante belemmering door het overschrijden van een aandeel in het onderwijsaanbod in de betrokken sectoren afzonderlijk, en in het intersectorale aanbod. In de sector specifieke regelgeving zijn hiervoor normen voorgeschreven. Voor het po is deze grens gedefinieerd naar het aantal scholen. Voor het vo is dit het aantal leerlingen. In beide gevallen geldt een maximum van 50 procent van het onderwijsaanbod. Voor het basisonderwijs geldt bovendien aanvullend een norm van 35 procent voor stedelijk gebied. De laatste deeltoets betreft het effect van de fusie op de vrije overstap van leerlingen tussen scholen en besturen in verschillende sectoren: hier de aansluiting tussen groep 8 van het basisonderwijs en de start in het voortgezet onderwijs. Ten aanzien van afo123 is de CFTO van oordeel dat een significant aandeel van het intersectorale onderwijs aanbod in de regio onder één bevoegd gezag wordt gebracht. Dit ziet de commissie als een significante belemmering van de keuzevrijheid die niet gerechtvaardigd wordt. De commissie adviseerde de staatssecretaris daarom goedkeuring aan de betreffende fusie te onthouden. De staatssecretaris ziet ondanks het negatieve oordeel van de CFTO onvoldoende zwaarwegende argumenten om goedkeuring te onthouden. In het geval van afo134 ontstaat naar oordeel van de CFTO geen significante belemmering. De staatssecretaris neemt dit oordeel over. Naar aanleiding van de twee sectoroverstijgende aanvragen heeft de cfto in september 2014 juridisch advies ingewonnen bij prof. Barkhuysen en mr. Claessens. Zij adviseren de commissie om wegens het ontbreken van een toetskader zo dicht mogelijk aan te sluiten bij de wijze waarop besturenfusies binnen de individuele onderwijssectoren worden getoetst. Dit is in lijn met de intersectorale benadering die de commissie sinds 2012 hanteert. Bij een sectoroverstijgende fusieaanvraag kijkt de cfto zowel naar de effecten van de voorgenomen fusie op de keuzevrijheid binnen elke sector afzonderlijk als naar het effect over het totaal van de betreffende onderwijssectoren. Daarbij is het uitgangspunt dat er ook sprake kan zijn van een meerdere sectoren overstijgend marktaandeel. Omdat er geen beleidsregels zijn, blijft dit echter een juridisch gezien complexe afweging. Tabel 2: Overzicht hoorzittingen en schouwen Hoorzitting Schouw cfto Jaarverslag 2014

13 Hoorzitting en schouw In 2014 is voor het eerst in een aantal gevallen besloten op locatie bij de school - besturen en betrokken scholen met een schouw onderzoek te doen. Een schouw levert waardevolle inzichten op over de organisatie, de huisvesting en de lokale context. Bovendien bespaart dat betrokken schoolbestuurders en andere belang - hebbenden reistijd. De cfto kan zo ook gemakkelijker regionale partijen in staat stellen hun zienswijzen te geven over de fusie en deze mondeling toe te lichten. Hierbij valt te denken aan ouders en leraren, andere schoolbesturen, samen - werkingsverbanden passend onderwijs of de betrokken wethouder van onderwijs. Casus Oss, de eerste schouw (afo96) Eind 2013 krijgt de CFTO een fusieaanvraag voor een institutionele fusie in het voortgezet onderwijs in de gemeente Oss. Het Mondriaan College en Het Hooghuis, 2 brede scholengemeenschappen, willen samengaan. De resulterende fusieschool zal met leerlingen de grootste vo-school van Nederland vormen en krijgt een aandeel van ruim 70 procent van het onderwijsaanbod in de gemeente. Bovendien verdwijnt het lokale openbaar onderwijs. Daarmee is er sprake van een significante belemmering. Het belangrijkste motief voor de fusie is de sterke demografische krimp in de regio, waardoor het volgens aanvragers niet langer mogelijk is om het onderwijs op het vwo en de havo van het Mondriaan College duurzaam in stand te houden. De continuïteit van de school komt daarmee volgens aanvragers in gevaar. De CFTO ziet aanleiding om een schouw te organiseren. De school die na de fusie overblijft, Het Hooghuis, blijkt een school met veel verschillende locaties, die elk een eigen identiteit kennen. Het Mondriaan Collega grenst aan een van de locaties van Het Hooghuis en zal een nieuwe nevenvestiging worden. Doordat de commissie ter plaatse verschillende locaties heeft bezocht en gesproken heeft met onder meer de wethouder onderwijs, de beide betrokken medezeggenschapsorganen en de rector van een derde nabij gelegen scholengemeenschap krijgt de commissie een goed beeld van de lokale situatie. Mede naar aanleiding van de schouw oordeelt de commissie het aannemelijk dat het vwo- en havo-onderwijs van het Mondriaan College op termijn in gevaar komt. Daarom acht de commissie de fusie gerechtvaardigd en oordeelt zij positief over de scholenfusie, ondanks het ontstaan van de grootste vo-school van Nederland. Besturenfusies, overdrachten en institutionele fusies De wet onderscheidt een bestuurlijke fusie en een fusie tussen scholen of instellingen. Sinds de start van de toetsing is in zo n driekwart van de gevallen sprake van een fusie op bestuurlijk niveau. Deze fusies zijn grofweg te verdelen in twee soorten: besturenfusies en bestuursoverdrachten. Bij besturenfusies gaan twee rechts - personen volledig samen. Bij een bestuursoverdracht speelt de overdracht van één of meerdere scholen tussen twee zelfstandige rechtspersonen. Institutionele fusies of scholenfusies komen duidelijk minder vaak voor. In zo n acht procent van de aanvragen is sprake van een toetsplichtige fusie van twee scholen binnen één schoolbestuur. Dit soort fusies vindt plaats in het basisonderwijs, het speciaal onderwijs en het voortgezet onderwijs. Eveneens zijn er situaties waarin zowel besturen als instellingen of scholen fuseren. Dit betreft zo n zeventien procent van alle fusies en komt voor in alle onderwijssectoren. 11 cfto Jaarverslag 2014

14 Casus vbo Dordrecht (afo97) De twee verantwoordelijke besturen van het Dordrechtse Dalton Lyceum en het Insula College zijn voornemens de voorbereidend beroepsonderwijs (vbo)-onderdelen van hun scholengemeenschappen af te splitsen en als categorale school voor vbo over te dragen aan Stichting Pro-OPDC. Deze nieuwe school krijgt een overwegend aandeel van het aanbod in het vbo in Dordrecht van 67 procent. De aanvragers verwijzen als rechtvaardiging naar de lokale ontwikkelingen in leerlingenaantallen en de financiële situatie op één van de betrokken scholengemeenschappen. De CFTO vraagt voor de toetsing aan een extern deskundige de door schoolbesturen overlegde prognoses en financiële onderbouwingen te beoordelen. De commissie komt, mede op basis van het oordeel van de deskundige, tot de conclusie dat de voorgenomen fusie geen aannemelijke rechtvaar - diging bevat. Belangrijk argument hierbij is dat de vorming van een categorale vbo-school onder één klein bestuur kwetsbaar is. En de categorale school, die ontstaat, heeft onderwijsinhoudelijk te weinig verbinding met andere schoolsoorten, waardoor de fusie afdoende kan bijdragen aan gewenst behoud en verhoging van het opleidingsniveau in Dordrecht. Detail bij deze aanvraag is dat de vbo-onderdelen van beide scholen al gehuisvest zijn op één locatie en dat de fusie daarmee de facto al bijna gerealiseerd lijkt. Om tot een goede oplossing van de ontstane situatie te komen adviseert de commissie de staatssecretaris om voor de duur van één jaar goedkeuring aan de voorgenomen fusie te onthouden. Deze periode kan door aanvragers gebruikt worden om in overleg met de aanwezige schoolbesturen in Dordrecht te komen tot een zodanige bestuurlijke opzet dat alle schoolsoorten van het voortgezet onderwijs optimaal met elkaar in verbinding staan. De staatssecretaris besluit dat goedkeuring niet voor de duur van één jaar onthouden kan worden en keurt de fusie daarom zonder beperking in de tijd af. Daarbij geeft de staatssecretaris aan dat de betrokken schoolbesturen geen reactie op het externe deskundigenadvies hebben kunnen geven en dit mogen doen via een hernieuwde aanvraag, als zij daartoe aanleiding zien. Deze aangevulde aanvraag volgt op 30 oktober 2014, waarop de CFTO de casus opnieuw in behandeling heeft genomen. Sinds 2011 zijn er tenslotte 15 fusieaanvragen geweest waarbij twee basisscholen willen samengaan die voor de fusie nog onder een verschillend bevoegd gezag vallen. Omdat voor een dergelijke fusie een bestuursoverdracht nodig is, waren dergelijke fusies tot 1 september 2014 formeel toetsplichtig, zelfs in die gevallen waarbij de nieuwe school na fusie minder dan 500 leerlingen bevat en dus onder de toetsdrempel valt. Met de gewijzigde Regeling fusietoets en beleidsregels in het onderwijs van september 2014 is dit niet langer het geval. Significante marktaandelen en behandeling Raad van State In april 2014 doet de Rechtbank Noord-Nederland uitspraak in de beroepszaak naar aanleiding van een fusieaanvraag uit het Friese Dongeradeel (afo35). Het betreft hier een fusie die is aangevraagd in 2012, en waarbij de minister op basis van het advies van de cfto goedkeuring heeft onthouden. De rechtbank leidt uit de MvT bij de Wet fusietoets in het onderwijs af dat met de wet is beoogd een kwalitatieve norm te introduceren om de keuzevrijheid te beoordelen. De regeling voorziet volgens de rechter uitsluitend in een kwantitatieve norm: wanneer het aandeel in het aanbod de vijftig procent overschrijdt, is sprake van een significante belemmering. De rechtbank is daarom van oordeel dat deze bepaling in de regeling onverbindend is en buiten toepassing moet worden gelaten. Binnen zes weken na de uitspraak moet een nieuwe beslissing worden genomen. De staats - secretaris vraagt hiervoor om een nieuw advies van de cfto. Daarnaast gaat het ministerie van ocw tegen de uitspraak van de rechtbank in beroep. Wat betreft het onverbindend verklaren van de toepassing van de beleidsregels en het belang van het gebruik van marktaandelen bij de beoordeling van de wenselijkheid van fusies, zijn de minister en staatssecretaris het niet eens met de uitleg van de rechtbank dat sprake is van een kwantitatieve normering, noch dat dit strijd met de wet zou opleveren. 12 cfto Jaarverslag 2014

15 Dit blijkt eveneens uit de wijziging van de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs in september. Hierin is juist voor het primair onderwijs een verscherping van deze norm opgenomen. Voor sterk stedelijke gebieden geldt dat al van een significante belemmering wordt gesproken wanneer een bestuur, na fusie, meer dan 35 procent van het marktaandeel in het onderwijsaanbod onder zich krijgt. Casus Dongeradeel, (afo35 & afo120) In juni 2012 ontvangt de CFTO een aanvraag voor de bestuursoverdracht van een speciale school voor basis - onderwijs (sbo) aan het bestuur van protestants-christelijke basisscholen in de gemeente Dongeradeel. Het ontvangend bestuur heeft al een meerderheid in het marktaandeel van de basisscholen in de gemeente, door de overdracht stijgt dit naar 67 procent. De fusie levert dus een significante belemmering op van de keuzevrijheid. Omdat de commissie de door aanvragers aangevoerde rechtvaardigingsgronden niet aannemelijk vindt, adviseert de CFTO de staatssecretaris goedkeuring te onthouden. In het bezwaar dat de aanvragers tegen het besluit van de staatssecretaris maken, blijft het negatieve oordeel overeind. Daarop tekenen de aanvragers beroep aan bij de bestuursrechter. De rechtbank vernietigt de beslissing op bezwaar. Een nieuw besluit moet daarom genomen worden, waarop de staats - secretaris opnieuw advies vraagt aan de CFTO. De commissie organiseert hierop een schouw op locatie in Dongeradeel. De aanvragers en andere betrokkenen krijgen uitgebreid de mogelijkheid om de aanvraag verder te motiveren. Uit het onderzoek van de commissie komen nieuwe feiten naar boven. Zo is het aantal verwijzingen door schoolbesturen naar de sbo door nieuwe afspraken van het samenwerkingsverband passend onderwijs aanzienlijk gedaald. Dit zou kunnen leiden tot een halvering van het aantal leerlingen op de sbo op termijn. De commissie ziet hierin een geldige rechtvaardigingsgrond en adviseert de staatssecretaris daarom goedkeuring niet te onthouden. 13 cfto Jaarverslag 2014

16 Nieuwe taak CFTO: advisering van de MR Medezeggenschapsraden in het primair en voortgezet onderwijs hebben instemmingsrecht bij fusievoornemens. In geval van niet-toetsplichtige aanvragen kunnen zij sinds 1 september 2014 de Commissie Fusietoets Onderwijs om advies vragen. In het voorjaar van 2014 constateert de staatssecretaris van ocw in het kader van de beleidsbrief over krimp in het onderwijs dat medezeggenschapsraden soms een informatie- en deskundigheidsachterstand hebben ten opzichte van schoolbesturen bij de beoordeling van de fer. De woordvoerders onderwijs van de Tweede Kamerfracties van de vvd en d66 dienen een motie in die stelt dat bij fusies, waarin de cfto geen fusietoets uitvoert, de medezeggenschapsraden de commissie kunnen benaderen voor een advies over de fer. Deze motie is aangenomen en de nieuwe taak van de cfto start op 10 september Het instellingsbesluit van de cfto wordt hierop aangevuld. Indien een fusie, conform de nieuwe wijzigingen in de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs van september 2014, niet langer adviesplichtig is, dan kan een medezeggenschapsraad die gevraagd is in te stemmen met een voorgenomen fusie, de commissie verzoeken hem te adviseren over de Fusie-effectrapportage. Het verzoek aan de commissie vindt plaats voorafgaand aan de verlening of de onthouding van de instemming. Aan het doen van een aanvraag voor een dergelijk advies van de cfto zijn geen kosten verbonden voor een medezeggenschapsraad. Begin 2015 komen de eerste adviesaanvragen binnen. Informatievragen aan de CFTO Het secretariaat van de CFTO beantwoordt regelmatig vragen en informatieverzoeken uit het onderwijsveld. Het gaat in 2014 om ongeveer 25 vragen van vooral bestuurders, ouders en beleidsmakers. De meeste verzoeken hebben betrekking op (voorgenomen) fusies en gaan om een nadere toelichting op de wet- en regelgeving. Met name het praktijkonderwijs en het ontstaan van samenwerkingsscholen en -besturen vraagt regelmatig om extra toelichting. Daarnaast wordt de commissie met regelmaat benaderd voor het meedenken over lokale krimpplannen of het advies van gemeenten bij de FER. De CFTO is bereikbaar via info@cfto.nl. 14 cfto Jaarverslag 2014

17 Ontwikkeling van leidraden Voor het ontwikkelen van leidraden voor het speciaal onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs, en voor gemeenten voor hun adviesrol bij de FER heeft de commissie in 2014 veldraadplegingen uitgevoerd. Hierbij zijn naast het voeren van individuele interviews met praktijkdeskundigen uit het onderwijs eveneens klankbordsessies gehouden met vertegenwoordigers uit het onderwijs en de gemeenten, waarbij zij hun specifieke expertise met de commissie hebben gedeeld om tot een zo helder mogelijke handreiking te komen. De WEC-leidraad (speciaal onderwijs) en de VNG-leidraad (gemeenten) zijn in 2014 vrijwel afgerond. Publicatie vindt plaats in de eerste helft van In afwachting van nieuwe beleidskaders voor het mbo is het ontwikkelen van een leidraad voor deze sector medio 2014 in overleg met het ministerie stopgezet. In een beleidsbrief aan de Tweede Kamer van juni 2014 zijn wijzigingen in het juridisch kader aangekondigd. Daarom wordt de leidraad in 2015 verder uitgewerkt. Relatiebeheer De CFTO heeft als uitvoerder van de Wet fusietoets in het onderwijs overleg met diverse belanghebbenden en betrokkenen bij het onderwijs zoals de PO-Raad en VO-raad, besturenorganisaties als Verus en VBS, de Landelijke Ouderraad, de Jongerenorganisatie Beroepsonderwijs (JOB), het Landelijk Aktiecomitee Scholieren (LAKS) en de onderwijsbonden Algemene Onderwijsbond (AOb) en CNV Onderwijs. Als daarom gevraagd wordt, geeft de commissie een presentatie over de Wet fusietoets in het onderwijs en de uitvoering daarvan. Dat is in 2014 gebeurd op een studiedag van het Nederlandstalig Genootschap voor Vergelijkende Studie van Onderwijs en Opvoeding. Toen is ingegaan op het schaalgroottebeleid in het onderwijs van de Nederlandse en Vlaamse overheid. Ook werd kennis uitgewisseld. Verder onderhoudt de commissie contacten met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) over de adviestaak van gemeenten bij onderwijsfusies. Kennisdeling is steeds het belangrijkste doel. Op verzoek verzorgt het secretariaat van de commissie tevens presentaties en voorlichtingsbijeenkomsten voor schoolbesturen en ouders. 15 cfto Jaarverslag 2014

18 Fusietoets in de beleidscontext van 2014 Krimpdebat Op 5 februari 2014 spreekt de staatssecretaris van ocw met de Tweede Kamer over fusies in het funderend onderwijs. Aanleiding is de uitwerking van zijn beleidsvoornemen uit de krimpbrief van 23 mei 2013 om de negatieve gevolgen van demografische krimp op te vangen voor het primair en voortgezet onderwijs. Concreet ligt voor een voorstel om de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs te wijzigen. Brieven aan Tweede Kamer In de aanloop naar het notaoverleg van 30 juni 2014 ontvangt de Vaste Kamercommissie voor Onderwijs diverse brieven van belangenorganisaties uit het onderwijsveld. Expliciete steun voor de fusietoets is afkomstig van onder meer de AOb en de JOB. Tegelijkertijd sturen de besturen - organisaties PO-Raad en VO-raad samen een brief over hun onvrede met de Wet fusietoets voor het primair en voort - gezet onderwijs. Schriftelijke vragen van de Vaste Kamercommissie voor Onderwijs (vkc) naar aan - leiding van de voorgestelde wijzigingen in december 2013 zijn in januari 2014 eerst aanleiding voor een uitgebreide technische toelichting van het ministerie. Hierop volgt begin februari een Algemeen Overleg (ao) tussen de staatssecretaris en de vkc. Daarin blijkt dat diverse partijen in de Tweede Kamer de fusietoets steunen. De PvdA dient een breed gesteunde motie in met het verzoek om bij de voorgestelde vrijstellingsgrond bij krimp een maximum aantal leerlingen in te stellen. Moties Op 5 februari 2014 vindt in de Tweede Kamer een AO plaats over de fusietoets, en op 20 februari 2014 een verlengd overleg. Hierin bieden de onderwijswoordvoerders van de verschillende partijen maar liefst vijftien moties in, die direct raken aan de fusietoets in het onderwijs. Zeven moties zijn uiteindelijk aangenomen, vier zijn er verworpen en vier zijn niet in stemming gebracht. De belangrijkste aangenomen moties zijn: 31288, nr. 371: Straus en Van Meenen: verzoek aan de regering om samen met de CFTO een procedure in te richten voor medezeggenschapsraden om de FER voor advies aan de CFTO voor te leggen alvorens tot wijziging van de Regeling wordt overgegaan; 31288, nr. 375: Ypma, Beertema, Ouwehand, Klaver, Van Dijk (Jasper), Voordewind en Bisschop: verzoek aan de regering om besturen in het primair onderwijs met meer dan 2500 leerlingen en in het voortgezet onderwijs met meer dan 5000 leerlingen toetsplichtig te laten blijven; 31288, nr. 376: Ypma, Bisschop en Klaver: verzoek aan de regering de factor krimp, wanneer deze een bedreiging vormt voor het voortbestaan van de betreffende school of het bestuur en/of de onderwijskwaliteit, expliciet als verzwaarde rechtvaardigingsgrond op te nemen in de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs, maar hierbij geen concrete percentages krimp te benoemen, en 31288, nr. 370: Van Dijk (Jasper) en Ypma: verzoek aan de regering om binnen drie maanden met een concrete uitwerking te komen van de passage uit het regeer - akkoord over de menselijke maat in het onderwijs. Deze motie is aangehouden. 16 cfto Jaarverslag 2014

19 Op 23 mei 2014 stuurt de staatssecretaris de Tweede Kamer een brief over de verdere uitwerking van zijn maatregelen voor de aanpak van de leerlingendaling. De motie van de PvdA neemt hij over. Het voorstel luidt dat, wanneer sprake is van een nominale krimp van meer dan vijftien procent in vijf jaar tijd, een advies van de cfto alleen vereist is wanneer door een fusie een bestuur ontstaat van meer dan of leerlingen in respectievelijk het primair en het voortgezet onderwijs. En in de vkc van 30 juni 2014 in de Tweede Kamer zegt hij toe dat medezeggenschapsraden, in gevallen waarin geen landelijke fusietoets plaatsheeft, een advies aan de cfto kunnen vragen over een fusievoornemen. Wijziging regeling fusietoets Op woensdag 10 september 2014 is de gewijzigde Regeling fusietoets en beleidsregels in het onderwijs in de Staats - courant gepubliceerd. Met deze regeling voert de staats - secretaris van OCW enkele wijzigingen door voor de uitvoering van de Wet fusietoets in het onderwijs. Zo schrijft de nieuwe regeling voor dat bij een bestuurlijke of institutionele fusie niet langer een advies van de CFTO nodig is wanneer er sprake is van meer dan vijftien procent krimp in de leerlingaantallen over een periode van vijf jaar waarin de fusieaanvraag wordt ingediend. Voor het basisonderwijs geldt hierbij voor een bestuurlijke fusie een toetsings - drempel van maximaal leerlingen. Voor het voortgezet onderwijs ligt deze lat op maximaal leerlingen. Voor het vaststellen van de mate van krimp verwijst de regeling voor het po naar het Scenariomodel PO van het Arbeidsmarktplatform PO. Voor het vo moet worden uitgegaan van het zogenaamde prognosemodel van DUO. Dat geen advies meer hoeft worden gevraagd aan de CFTO betekent niet dat voor fusies in krimpregio s geen fusietoets meer noodzakelijk is. De verplichting tot het indienen van een aanvraag ter goedkeuring van een voorgenomen fusie blijft voor besturen en scholen in krimpregio s bestaan. En medezeggenschapsraden kunnen zelf de CFTO om advies vragen alvorens zij instemming verlenen. Naast deze versoepeling van de wijze waarop fusies in krimpregio s worden getoetst, heeft de staatssecretaris de norm voor het vaststellen van een significante belemmering van de keuzevrijheid bij een bestuursoverdracht in het primair onderwijs aangescherpt. Voor sterk stedelijke gebieden is deze norm vastgesteld op 35 procent. De mate van stedelijkheid in een regio is ieder jaar terug te vinden in de publicaties Demografische kerncijfers per gemeente van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). De wijziging van de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs is begin september in werking getreden. Hiermee zijn de versoepeling voor de advisering bij sterke demografische krimp en de nieuwe adviestaak van de cfto aan medezeggenschapsraden een feit. Toekomstgericht mbo Ook in het debat rond het mbo speelt de fusietoets in 2014 een rol. Begin juni stuurt de minister een brief aan de Tweede Kamer met de titel Ŕuim baan voor vakmanschap: een toekomstgericht mbo. Ook hier staat de discussie in het teken van krimpende leerlingen- en studentenaantallen. Als oplossing hiervoor wil de minister nieuwe vormen van samenwerking in het mbo mogelijk maken. De fusietoets is daarbij een belangrijk instrument. Te veel fusies tasten de keuzevrijheid aan. Ook kunnen omvangrijke instellingen en schoolbesturen de afstand met de werkvloer te sterk vergroten waardoor de legitimiteit van bestuur in gevaar komt. Een goed werkende fusietoets is daarom volgens de minister noodzakelijk. De huidige fusietoets in het onderwijs is echter wel zwart-wit van karakter: een fusie kan alleen worden goedgekeurd of afgekeurd. Bijvoorbeeld de zorgsector kent meer handelingsruimte. De minister geeft aan dit voor het mbo een interessante figuur te vinden. 17 cfto Jaarverslag 2014

20 Ten aanzien van de fusietoets bevat de brief aan de Tweede Kamer over toekomst - gericht mbo nog drie aandachtspunten: studenten moeten kunnen blijven kiezen tussen beroepsopleidingen. Dit zal in situaties van krimp zwaarder wegen dan de keuze tussen meerdere aanbieders. In stedelijke gebieden is een grotere spreiding van opleiding van belang; instellingen mogen alleen fuseren wanneer het aangeboden onderwijs op een kleinschalige manier wordt vormgegeven. De borging van de menselijke maat moet op een overtuigende manier worden aangetoond; omdat voorlichting over de fusietoets van belang is, zal de cfto een leidraad uitbrengen voor alle betrokkenen in de mbo-sector, waaronder de vertegenwoordigers van de onderwijsbesturen, leerkrachten en studenten. De visie van de commissie ten aanzien van voldoende keuzevrijheid binnen een macrodoelmatige mbo-sector is daarbij als volgt samen te vatten: bij voorkeur twee roc s in een regio; deelnemers en afnemers kunnen voor de omvangrijke en minder dure opleidingen kiezen tussen de twee roc s; keuze tussen de twee roc's bij specialistische en duurdere opleidingen is meestal niet realistisch. Op 30 september 2014 heeft de Tweede Kamer daarbij een motie aangenomen waarmee de regering wordt gevraagd de adviesbevoegdheid te vervangen door een bevoegdheid om in te stemmen met de voorgenomen fusie door de medezeggenschap. 18 cfto Jaarverslag 2014

21 Evaluatie Wet fusietoets in het onderwijs In 2014 is de uitvoering van de wetsevaluatie van de Wet fusietoets in het onderwijs ter hand genomen. In de in 2012 door de commissie uitgebrachte tussentijdse evaluatie en in het Jaarverslag 2013 is de CFTO ingegaan op deze wettelijk voorgeschreven evaluatieverplichting. Als uitgangspunt staan de oogmerken van de wet centraal: behoud van pluriformiteit, waarborg voor zorgvuldigheid en schaalbeheersing. Daarvoor is onderzoek nodig naar: A wat de wetgever beoogde; B hoe de wet heeft gewerkt; C welke verbeteringen nodig zijn. De wet zegt dat de evaluatie na vier jaar moet plaatsvinden. De staatssecretaris heeft in juni 2014 de Vaste Kamercommissie laten weten dat de evaluatie in de eerste helft van 2015 gereed zal zijn. Met het oog hierop is een consortium van onderzoekers gevraagd de daarvoor benodigde gegevens te verzamelen en hierover te rapporteren. De cfto heeft hierbij een ondersteunende en adviserende rol gehad. In drie verschillende stadia heeft de commissie een concept van het evaluatierapport ter informatie en ter beoordeling gekregen, en de onderzoekers dan ook van commentaar voorzien. Daarbij is eveneens gewezen op onjuistheden. In maart 2015 levert het consortium zijn onderzoeksrapport op aan de opdrachtgever. Drie-en-een-half jaar praktijkervaring De cfto levert een bijdrage aan de wetsevaluatie als vervolg op de tussentijdse evaluatie. De commissie baseert zich op haar praktijkervaring met de uitvoering van de wet en 120 fusies. 19 cfto Jaarverslag 2014

22 In 2014 zijn de voorbereidingen gestart voor het rapport Praktijkervaringen van de Commissie Fusietoets Onderwijs en voorstellen voor verbetering. In dit rapport kijkt de cfto terug op de werking van de wet sinds het begin in oktober Het rapport van de cfto en dat van het onderzoeksconsortium vullen elkaar aan door het gedeeltelijk gebruiken van andere data en informatiebronnen. De evaluatie van de cfto concentreert zich op: de 116 fusie-aanvragen. Het gaat daarbij om het type fusies, sectoren, ontwikkeling in tijd, keuzevrijheid en rechtvaardigingsgronden, schaalomvang, Fusie- effectrapportages, MR- en gemeente-adviezen; 12 negatief of voorwaardelijk beoordeelde aanvragen waarbij dieper wordt ingegaan op de argumenten van de fusie, het oordeel en de besluitvorming van de cfto en eventuele gerechtelijke procedures; de praktijkervaringen van de commissie met de uitvoerbaarheid van de wet; het trekken van een vergelijking op hoofdlijnen met fusietoetsen en de systematiek van Fusie-effectrapportages bij woningbouwcoöperaties en in de zorgsector. Het rapport wordt medio maart 2015 door de commissie aangeboden aan minister en staatssecretaris. 20 cfto Jaarverslag 2014

23 Bijlage I Aspecten van verbetervoorstellen voor de wetsevaluatie In haar rapport Praktijkervaringen van de Commissie Fusietoets Onderwijs en voorstellen voor verbetering kijkt de cfto terug op de werking van de wet sinds de start in oktober De commissie stelt vast dat de wet en bijpassende regeling uitvoerbaar zijn maar wel intussen behoorlijk ingewikkeld zijn geworden, vooral omdat in de afgelopen jaren in het toepassen van de wet verschillende uitzonderingen mogelijk zijn gemaakt. De diverse afwegingen, achtergronden en omstandigheden bij de uitvoering van de fusietoets komen in het rapport uitgebreid aan bod. Tevens doet de commissie elf concrete verbetervoorstellen om de oogmerken en doelstellingen van de wet te ondersteunen. Aspecten van deze voorstellen zijn aan deze bijlage toegevoegd De verbeteringen liggen op het terrein van: Behoud pluriformiteit en keuzevrijheid; Schaalbeheersing; Zorgvuldigheid en legitimiteit; Complexiteitvermindering en zekerheidsvergroting. Het rapport is door de commissie aangeboden aan de minister en staatssecretaris. Het consortium van onderzoekers heeft ook tijdig kennis kunnen nemen van het rapport. Beide rapporten gaan met de beoogde beleidsbrief over de Wet fusietoets in het onderwijs naar de Tweede Kamer. 21 cfto Jaarverslag 2014

24 Aspecten van de verbetervoorstellen Behoud pluriformiteit en keuzevrijheid 1 Pluriformiteit altijd en overal toetsen In heel Nederland dient getoetst te worden op aspecten van keuzevrijheid en legitimiteit. Dit geldt tevens voor regio s waar sprake is van sterk teruglopende leerlingen - aantallen. Hierbij kunnen criteria voor de goedkeuring van fusies worden opgesteld. Regionale krimpplannen zijn daarbij behulpzaam. 2 Identiteit van scholen en besturen: regionaal akkoord De beoordeling van diversiteit naar richting en pedagogisch-didactische aanpak kan plaatsvinden via een regionaal akkoord. Bij aanwezigheid van zo n akkoord is landelijke toetsing op dit terrein niet nodig. Wel vindt altijd toetsing plaats of keuze tussen openbaar en bijzonder onderwijs blijft bestaan. Schaalbeheersing 3 Toetsen van schaalgrootte: wettelijke normen Hanteer, naast de landelijke dualiteitstoets, twee normen voor leerlingenaantallen (2.500 en leerlingen) als grens voor een landelijke toetsing. Bij fusies onder deze norm kan volstaan worden met een lichtere toetsing. Zo worden tevens grenzen aangegeven waarboven nieuwe besturen niet zijn toegestaan. Deze norm wordt bovendien gehanteerd voor intersectorale fusies. Vanaf een bepaalde bovenmatige schaalgrootte kan een verzwaarde maatstaf voor goedkeuring van een fusie in de wet opgenomen worden. 4 Bestuursconcentratie Wanneer op regionaal of lokaal niveau een te grote bestuursconcentratie ontstaat, kan een significante belemmering ontstaan. Uitgangspunt zijn evenwichtige bestuurlijke verhoudingen in een bepaald gebied. Daarvoor kan naast het hanteren van een aandeelpercentage gelijktijdig een meer procedurele en relatieve benadering gekozen worden, waarbij de lokale of regionale betrokken instanties evenwichtigheid mede zelf definiëren. 5 Besluiten onder voorwaarden Maak het mogelijk fusies onder voorwaarden toe te staan. In de praktijk blijkt de behoefte te bestaan een fusie niet geheel af te hoeven keuren. Een figuur waarbij aan goedkeuring bepaalde voorwaarden worden gesteld is wenselijk. Bovendien heeft de mbo-sector behoefte aan de mogelijkheid van een tijdelijke fusie. Het ontstaan of behouden van een geheel van evenwichtige bestuurlijke verhoudingen in een gebied of regio is belangrijk. Zorgvuldigheid en legitimiteit 6 Voorschriften rond medezeggenschap beter afstemmen De CFTO stelt voor de voorschriften rond medezeggenschap beter af te stemmen op fusieregels. 7 Lokale evaluatie van fusies en landelijke monitoring In de FER kan worden opgenomen dat een fusie na drie jaar wordt geëvalueerd. Het evaluatierapport wordt voorgelegd aan het medezeggenschapsorgaan. De CFTO ontvangt deze rapporten eveneens en zal de minister van OCW en de Tweede Kamer periodiek informeren over relevante aspecten van fusies in het onderwijs. 8 Gemeenten, samenwerkingsverband en FER In de FER wordt ruimte gemaakt voor de opvattingen van de betrokken samenwerkingsverbanden passend onderwijs over de wenselijkheid van de voorgenomen fusie. De reactie van de medezeggenschapsraad op de adviezen van de betrokken gemeenten en samenwerkingsverbanden wordt aan de FER toegevoegd. 9 Pseudofusies: commissie en medezeggenschap Medezeggenschapsorganen kunnen de bevoegdheid krijgen om aan de CFTO advies te vragen bij instemming voor een pseudofusie. Zo zou een medezeggenschaps - orgaan van het bevoegd gezag een (concentratie)- effectrapportage over de pseudofusie kunnen vragen, die toegevoegd wordt aan het verzoek om advies bij de commissie. Complexiteitvermindering en zekerheidsvergroting 10 Heroverweging besluitvorming bij contraire besluiten In het evaluatierapport is aangegeven dat bij sommige fusiegevallen een spanning optreedt tussen een actueel politiek toetsingskader en een wettelijk toetsingskader. Deze spanning is inzichtelijker te structureren. De commissie doet twee voorstellen die op korte termijn uitvoerbaar zijn. In de eerste plaats een tegemoetkomingsprocedure die in werking treedt als de minister wil gaan afwijken van het uitgebrachte advies. Een alternatief voorstel is dat de commissie een ontwerpadvies uitbrengt waarop betrokkenen en de minister een zienswijze kunnen indienen. 11 Vereenvoudiging van de regelgeving De commissie stelt voor de transparantie van de regel - geving te vergroten door deze sterk te vereenvoudigen. Voor alle fusies in alle sectoren worden gelijksoortige voorschriften in de wet vastgelegd, waarin zo nauw - keurig mogelijk is aangegeven wanneer en onder welke omstandigheden de fusie niet op bezwaren zal stuiten.