Commissie Fusietoets Onderwijs Jaarverslag

Transcriptie

1 Commissie Fusietoets Onderwijs Jaarverslag

2

3 Inhoud Woord vooraf 3 Leeswijzer 5 De commissieleden 6 Over de fusietoets in het onderwijs 7 Menselijke maat centraal 7 Legitimatie en keuzevrijheid 8 Onafhankelijke adviescommissie 8 Casuïstiek en adviezen 9 Samenwerkingsbesturen in relatie tot krimp 10 Informele samenwerkingsscholen 10 Passend onderwijs 11 Opheffing van nieuwe scholen voorkomen 11 Wanbestuur en dreigend faillissement 12 Formalisering personele unies 12 Contraire besluiten 13 Bezwaar en beroep 14 De fusietoets in de beleidscontext van Aanloop tot de wetsevaluatie 15 Demografische krimp 15 Bestuurskracht en praktijkvoorbeelden van schaal 17 Macrodoelmatigheid in het middelbaar beroepsonderwijs 17 Passend onderwijs en de fusietoets 18 Bijlage 1: Overzicht alle fusies onder en boven de toetsdrempel 20 Bijlage 2: Financieel jaaroverzicht

4 2 cfto Jaarverslag 2013

5 Woord vooraf Voor u ligt het Jaarverslag 2013 van de Commissie Fusietoets Onderwijs. De cfto toetst sinds de invoering van de Wet fusietoets in het onderwijs op 1 oktober 2011 fusies tussen en binnen schoolbesturen. Sindsdien heeft de commissie ruim 70 adviezen uitgebracht, waarvan 44 in het afgelopen jaar. Dat is, de schoolvakanties daargelaten, ongeveer één advies per week. De gemiddelde behandeltijd waarbinnen de cfto adviseert is in de afgelopen periode duidelijk korter geworden. Ook is een spoedprocedure ingesteld voor de urgente gevallen. Vaak waren dat positieve adviezen en in een enkel geval gaf de commissie een negatief oordeel. De commissie geeft uitvoering aan de Wet fusietoets. Die regelt dat besturen van scholen en onderwijsinstellingen een voorgenomen fusie onder bepaalde voorwaarden ter toetsing dienen voor te leggen. Hierbij draait het om de centrale begrippen menselijke maat, legitimatie en keuzevrijheid. Meer specifiek brengt de toets de gevolgen van een fusie op het lokale en regionale onderwijsaanbod in kaart. Hierbij maakt de cfto steeds een afweging of het eventuele verlies van keuzevrijheid opweegt tegen de verwachte winst op het terrein van kwaliteit, doelmatigheid en financiën. Dat betekent het leveren van maatwerk waarbij het van belang is dat een fusie gerechtvaardigd is. Er kunnen om reden van behoud van onderwijs (de continuïteit) en de versterking van het onderwijs (de kwaliteit) gerechtvaardigde redenen zijn om toch te fuseren. Ook financiële problemen of bestuurlijk onvermogen tellen zwaar. Het uitgangpunt is dat goed, divers en toegankelijk onderwijs in ons land is veiliggesteld. Nu en in de toekomst. De Wet fusietoets in het onderwijs is ingegeven door een gebrek aan schaalbeheersing. Een schoolorganisatie is geen doel op zich, maar ondersteunt het primaire proces. De menselijke maat wil zeggen dat het primaire proces (het geven van goed onderwijs) centraal staat. Wanneer de menselijke maat ook de maat der dingen is, betekent dit dat de school of het schoolonderdeel voldoende bestuurbaar is en dat er voldoende ruimte bestaat voor verbetering. Om dit te realiseren is veel meer nodig dan een fusietoets. Maar de toets is een van de instrumenten die daarvoor nodig is. De Wet fusietoets in het onderwijs betekent een inperking van de volledige vrijheid van schoolbesturen om fusies aan te gaan. Het ligt in de lijn der verwachtingen dat het fusietoetsingsproces een proces van gewenning zou zijn, zowel bij schoolbesturen als bij landelijke instanties en het departement van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (ocw). Een nieuwe wet zoekt een wettelijke plaats in het geheel van beslissingen over voorzieningen. Op een herziening van de algemene procesinrichting zit, zo blijkt uit de praktijk, niet elke betrokken instelling te wachten. De commissie constateert wel dat gaandeweg een modus is gevonden. 3 cfto Jaarverslag 2013

6 De vrijheid van schoolbesturen is mede ingeperkt om de keuzevrijheid van deelnemers in brede zin zeker te kunnen stellen. Keuzevrijheid is een essentieel kenmerk van ons onderwijs en is internationaal een exportartikel. Dat vraagt wel dat er ook feitelijk iets te kiezen valt. Hier heeft de overheid de taak om zoals ze dat in België noemen vrijheid van verstrekking af te wegen tegen vrijheid van genieting. Of in andere woorden: de vrijheid van schoolbesturen in relatie te brengen met de vrijheid van schoolkeuze. De ene vrijheid kan immers de andere belemmeren. De vrijheid van schoolbesturen mag niet de andere vrijheid in het gedrang laten komen. De fusietoets is een van de middelen om een juiste balans tussen deze twee vrijheden te waarborgen. Een fusietoets is geen typisch onderwijsgegeven. We zien zelfstandige en onafhankelijke toezichthouders in onder meer de financiële sector (afm), het bedrijfsleven (acm) en de zorg (nza). Hoewel de doelstelling en bestuurlijke tradities per sector verschillen, zijn er ook overeenkomsten en valt er iets van elkaar te leren. Die leerprocessen kunnen nog verbeterd worden. In het onderwijs functioneert de Wet fusietoets nu ruim twee jaar en lang genoeg om de wettelijk vereiste evaluatie in gang te zetten. Daarbij staan de oogmerken van de wet centraal. Volgens de wet zelf zijn dat er twee, namelijk: voldoende keuzevrijheid binnen het onderwijsstelsel blijven garanderen en zorgvuldigheid bij de totstandkoming van fusies waarborgen. Een evaluatie zal kijken naar de preventieve effecten van de wet. Wordt er minder gefuseerd? Wat is de werking van de fusie-effectrapportage, bij zowel toetsplichtige als niet-toetsplichtige fusies? Ook wordt gekeken naar de uitwerking van de besluitvorming. Wat is er gebeurd na een positief of negatief fusiebesluit van de bewindslieden van ocw? Ook vragen, die tijdens de wetsbehandeling aan de orde zijn geweest en met de instelling van deze commissie tijdelijk zijn beantwoord, vergen een nieuw antwoord. Kunnen bij de goedkeuring van een fusie voorwaarden worden gesteld in andere sectoren usance? En waar ligt eigenlijk de besluitvormende bevoegdheid? Bij de minister of bij een orgaan zoals de cfto? In andere sectoren is verzelfstandiging van de besluitvorming niet ongewoon. Dit hangt ook duidelijk samen met de vraag of fusiebesluiten in een politieke context worden genomen of juist niet. Terugkijkend op de afgelopen periode valt te concluderen dat tweeënhalf jaar uitvoering van de Wet fusietoets in het onderwijs scherpe nieuwe inzichten heeft opgeleverd. Het is nu tijd om de blik vooruit te richten zal voor de cfto dan ook in dit teken staan. A.M. L. van Wieringen Voorzitter cfto 4 cfto Jaarverslag 2013

7 Leeswijzer In het Woord vooraf van dit jaarverslag vindt u informatie over de werkwijze en activiteiten van de cfto. In het eerste hoofdstuk Over de fusietoets in het onderwijs staat een korte schets van de totstandkoming van de Wet fusietoets en het werk van de cfto. In het tweede hoofdstuk Casuïstiek en adviezen cfto staat de adviestaak van de commissie centraal. Aan de hand van concrete casussen uit 2013 krijgt u een beeld van belangrijke fusiemotieven zoals: demografische krimp; passend onderwijs; opheffing van scholen voorkomen; bestuurlijk onvermogen; formalisering van personele unies. Ook leest u in dit hoofdstuk over contraire besluitvorming en bezwaar- en beroepszaken. De laatste twee hoofdstukken De fusietoets in de beleidscontext van 2013 en Algemene informatie over fusies in het onderwijs schetsen een meer algemeen beeld van het beleidsterrein. Hierin treft u achtergrondinformatie over het maatschappelijke en politieke debat rond de fusietoets aan. U vindt ook meer algemene gegevens zoals over de recente ontwikkeling van het aantal besturen in het onderwijs en over fusies in het primair onderwijs die plaatsvinden onder de toetsingsdrempel van de cfto. Het Financieel Jaaroverzicht 2013 van de commissie is als bijlage opgenomen. 5 cfto Jaarverslag 2013

8 De commissieleden De Commissie Fusietoets Onderwijs is per 1 oktober 2011 ingesteld voor vier jaar en de leden zijn eenmaal herbenoembaar. In 2013 bestaat de commissie uit drie leden: Prof. dr. Fons (A.M.L.) van Wieringen - voorzitter Fons van Wieringen was hoogleraar Onderwijskunde aan de Universiteit van Amsterdam en van 2001 tot 2010 was hij voorzitter van de Onderwijsraad. Momenteel is hij, behalve voorzitter van de cfto, ook voorzitter van onder meer de Jury Excellente Scholen, de Raad van Toezicht van de Stichting Nederlands Onderwijs in het Buitenland en het Nationaal Onderwijsmuseum. Mevr. Lenie (H.M.C.) Dwarshuis-van de Beek - plaatsvervangend voorzitter Lenie Dwarshuis heeft vele jaren ervaring in bestuurlijk Nederland. Zij was wethouder in Leidschendam-Voorburg en gedeputeerde van de provincie Zuid-Holland. Ook was zij lid en voorzitter van diverse schoolbesturen in het primair en voortgezet onderwijs. Drs. Remmelt de Boer - commissielid Remmelt de Boer was tot 2011 lid van de Eerste Kamer der Staten-Generaal. Daarvoor was hij wethouder in de gemeente Kampen met in zijn portefeuille onder andere het onderwijsbeleid. Hij was bovendien directeur van een schoolbegeleidingsdienst, voorzitter van de centrale directie van een hogeschool en lid van de Onderwijsraad. 6 cfto Jaarverslag 2013

9 Over de fusietoets in het onderwijs De directe aanleiding voor de invoering van de fusietoets is gaandeweg ontstane onvrede over voortgaande schaalvergroting in het onderwijs en de adviezen daarover van de Onderwijsraad uit 2005 en De Onderwijsraad constateert dat de rijksoverheid jarenlang een actieve rol heeft gespeeld in het stimuleren van schaalvergroting. Dit proces was volgens de raad in een stadium beland waarin de nadelen meer en meer naar voren kwamen. Vergroting van de afstand tussen leraren en bestuurders, bureaucratisering van onze scholen en verlies aan keuzemogelijkheden voor ouders en leerlingen werden steeds duidelijker zichtbaar. Vooral schaalvergroting door fusies zou niet meer vanzelfsprekend moeten zijn. In dat opzicht zou de autonomie van schoolbesturen ingeperkt moeten worden, aldus de Onderwijsraad. Menselijke maat centraal Volgend op deze adviezen dienen de Tweede Kamerleden Van Dijk (sp) en Depla (PvdA) op 30 september 2008 een motie in, met het verzoek aan de minister van Onderwijs om voorstellen te doen voor een fusietoets. De motie wordt met brede steun aanvaard. Daarop laat de minister de Tweede Kamer in november 2008 in een brief weten dat hij na twee decennia van schaalvergroting het perspectief nadrukkelijk wil kantelen. De menselijke maat moet in het onderwijs centraal staan. Menselijke maat in het onderwijs In een organisatie die de menselijke maat als uitgangspunt hanteert, weet het individu zich gekend en betrokken. Er is ruimte voor de eigen opvattingen en visie en een gevoel van invloed van ertoe doen. De menselijke maat in het onderwijs houdt in dat een school of instelling organisatorisch overzichtelijk is, zodat de betrokkenen en de belanghebbenden zeggenschap en keuzevrijheid hebben en zich samen met de leiding en het bestuur verantwoordelijk weten voor de organisatie. De menselijke maat wil zeggen dat het primaire proces centraal staat, de maat der dingen is, dat een instelling, school of schoolonderdeel voldoende bestuurbaar is en dat er voldoende ruimte is voor verbetering. 1 Onderwijsraad: Variëteit in schaal (2005). De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlands onderwijs (2008). 7 cfto Jaarverslag 2013

10 Legitimatie en keuzevrijheid Het Wetsvoorstel fusietoets volgt in het najaar van Centraal in deze wet staan de begrippen legitimatie en keuzevrijheid. Deze twee elementen zijn nauw verbonden aan de schaal van besturen, instellingen en scholen. Legitimatie betekent: draagvlak voor bestuurlijke besluiten bij betrokkenen en belanghebbenden. In het kader van de fusietoets spitst legitimatie zich toe op de zorgvuldigheid waarmee het fusieproces wordt doorlopen. Daarvoor komt er een verplichte fusie-effectrapportage, waar de medezeggenschap van betrokkenen instellingen of scholen advies- of instemmingsrecht over hebben. Via een gemeentelijk advies over de fusie wordt ook de omgeving bij het proces betrokken. Keuzevrijheid betekent: leerlingen, ouders en studenten kunnen kiezen voor het onderwijs dat het beste bij hen past. Keuzevrijheid is ook van belang voor de maatschappelijke afnemers van het onderwijs, ook zij zijn gebaat bij de keuze uit gediplomeerden van verschillende opleidingen en scholen. De fusietoets ziet toe op de daadwerkelijke variatie in het onderwijsaanbod. Onafhankelijke adviescommissie De Wet fusietoets voorziet in een onafhankelijke adviescommissie voor de uitvoering van de wet. De cfto is met dit doel sinds 1 oktober 2011 aan de slag. Als onafhankelijke adviescommissie voert zij de toetsing van individuele fusieaanvragen in het onderwijsveld uit. Hierbij richt de cfto zich op aanvragen uit het primair, voortgezet en middelbaar beroepsonderwijs. In het primair onderwijs is niet elke voorgenomen fusie ook daadwerkelijk toetsplichtig. In de wet is een toetsingsdrempel opgenomen van tien scholen na een bestuursoverdracht of 500 leerlingen in het geval van een institutionele fusie. Fusies die onder deze drempel blijven, hebben geen landelijke goedkeuring nodig. Maatwerk en beoordelingskaders De commissie levert maatwerk en kijkt daarbij per geval nauwkeurig naar lokale omstandigheden, zoals leerlingenkrimp en de mate van stedelijkheid. Ook de evenwichtigheid van betrokken bestuursmachten en het marktaandeel in relatie tot andere schoolbesturen in het gebied is bij een fusieaanvraag van belang. Dat geldt ook voor de aanleiding voor de fusie, motieven van schoolbesturen en mogelijke rechtvaardigingsgronden. Om een zo uniform mogelijke toetsing te kunnen garanderen en de helderheid en duidelijkheid voor het onderwijsveld zo groot mogelijk te maken, is de CFTO in 2013 begonnen met het opstellen van toetsingskaders. De invulling van deze toetsingskaders gebeurt in nauw overleg met het veld en beleidsmakers voor de betreffende onderwijssectoren. De opdracht om fusiebewegingen in het hoger beroepsonderwijs te toetsen, is belegd bij de Commissie Doelmatigheid Hoger Onderwijs (cdho). 8 cfto Jaarverslag 2013

11 Casuïstiek en adviezen De CFTO adviseert bij fusies in het primair, voortgezet en middelbaar beroepsonderwijs. In 2013 is sprake van een forse toename van het aantal aanvragen en adviezen, vooral in het primair en voortgezet onderwijs. In totaal zijn 39 fusie-aanvragen ingediend en 44 adviezen uitgebracht. In 2012 waren dat er, met 27 aanvragen en 33 adviezen, beduidend minder. Het meest gehoorde motief om te fuseren is het regionaal teruglopen van de leerlingaantallen in de basisgeneratie, de zogenaamde demografische krimp. Al sinds een paar jaar neemt het aantal jonge leerlingen dat in het primair onderwijs instroomt in sommige gebieden in Nederland steeds verder af. Naarmate de tijd vordert is deze afname ook sterker te zien in het vervolgonderwijs. In 2013 heeft de Tweede Kamer hier uitgebreid over gediscussieerd (meer daarover leest u in het volgende hoofdstuk). Maar demografische krimp is niet het enige fusiemotief voor aanvragers. Hoe ziet het totaalplaatje eruit? Zijn er meer bijzondere redenen die de toename van het aantal aanvragen kunnen verklaren? En zijn er bepaalde fusievormen die vaker voor te lijken komen? Overzicht fusie-aanvragen Primair onderwijs Voortgezet onderwijs 2 7 Speciaal onderwijs 1 2 Middelbaar beroepsonderwijs 0 0 Intersectoraal 4 4 Totaal Dit hoofdstuk schetst de belangrijkste fusiemotieven, aan de hand van concrete casussen uit Bij deze casussen is steeds het dossiernummer (afo) aangegeven, waardoor zij terug te vinden zijn op de website van de cfto. Ook zijn bij deze casussen de uiteindelijke besluiten van de staatssecretaris omschreven en zijn de bezwaar- en beroepszaken nader toegelicht. 9 cfto Jaarverslag 2013

12 Een aantal motieven zijn duidelijk herkenbaar. Naast krimp is bijvoorbeeld de invoering van passend onderwijs een terugkerend argument voor fusie. Meer bestuurlijke redenen zijn de formalisering van personele unies of een fusie als oplossing voor wanbeleid en dreigende sluiting. Samenwerkingsbesturen in relatie tot krimp Samenwerkingsbesturen, besturen waaronder zowel openbare als bijzondere scholen vallen, zijn in Nederland een uitzondering op de regel. Volgens de grondwet is de opbouw van ons onderwijs gescheiden in de twee signaturen openbaar en bijzonder. In 2009 stelt de staatssecretaris van ocw in een Tweede Kamerbrief dat er bij de vorming van nieuwe samenwerkingsbesturen terughoudend moet worden omgegaan met de combinatie van beide richtingen. Deze visie wordt nog eens herhaald bij de indiening van de wetsvoorstel dat samenwerkingsbesturen mogelijk maakt. Daarom is in de wet opgenomen dat een samenwerkingsbestuur alleen is toegestaan als anders opheffing dreigt van een of meer scholen. Fusies tot samenwerkingsbesturen in krimpgebieden (afo59, afo53) In Zuid-Limburg wil een rooms-katholiek bestuur in Eijsden- Margraten (10 scholen) fuseren met een openbaar/ algemeen-bijzonder bestuur in Maastricht (14 scholen). Daaruit ontstaat een bestuur met ruim leerlingen in het primair onderwijs. De regio kampt met een duidelijke terugloop van het aantal kinderen in de schoolgaande leeftijd. Volgens de aanvragers stelt een fusie hen beter in staat de kwaliteit van het onderwijs te garanderen. In een hoorzitting voor de commissie geven zij aan dat het niet de bedoeling is om sluiting van een of meer scholen te voorkomen. Als gevolg van de fusie zal een aantal kleine scholen in woonkernen buiten Maastricht de deuren moeten sluiten. De besturen beroepen zich op het regeerakkoord. Dat zegt dat denominatie of fusietoets samenwerking niet in de weg mag staan. Omdat wettelijk gezien het ontstaan van een samenwerkingsbestuur alleen is toegestaan om opheffing van scholen te voorkomen, adviseert de CFTO negatief. Rond dezelfde tijd speelt in Zeeuws-Vlaanderen een fusieaanvraag van een rooms-katholiek bestuur (negen scholen) en een deels openbaar bestuur (25 scholen). Hieruit zou een samenwerkingsbestuur ontstaan met 34 scholen en leerlingen. Het totale marktaandeel betreft 69 procent van de scholen in Terneuzen en Gent. De CFTO laat een contra-expertise uitvoeren op de leerlingenprognoses en verwacht dat de fusie opheffing van drie kleinere basisscholen zal voorkomen. De besturen verklaren ook tijdens de hoorzitting dat zij de intentie hebben de kleine scholen open te houden. Alles afwegend adviseert de CFTO positief over de fusie. Tevens adviseert de commissie het nieuwe bestuur om op termijn te streven naar schaalverkleining door scholen die nu in een bestuur zijn verenigd, te laten de-fuseren langs de grondwettelijke scheidslijn van openbaar en bijzonder onderwijs. In 2013 heeft de cfto twee aanvragen gekregen uit een gebied waar het ontstaan van een dergelijk samenwerkingsbestuur speelt. Eén in Zuid-Limburg en één uit Zeeuws-Vlaanderen. In het bovenstaande kader worden deze omschreven. Beide casussen lijken op het eerste gezicht op elkaar. Toch heeft de cfto in beide gevallen verschillend geadviseerd. In het laatste geval is het oordeel van de commissie positief omdat de besturenfusie in Zeeuws-Vlaanderen aantoonbaar bijdraagt aan het in stand houden van kleine scholen in kleine woonkernen. In Zuid-Limburg adviseert de CFTO negatief vanwege de omgekeerde uitwerking van de fusie: hier zouden de kleine scholen verdwijnen. Wettelijk gezien is zo n fusie niet toegestaan. Informele samenwerkingsscholen Het aantal aanvragen waarbij sprake is van een bestuursoverdracht tussen twee relatief grote besturen om te komen tot een informele samenwerkingsschool, stijgt in 2013 aanzienlijk. In 2012 kwam dit slechts één keer voor. In 2013 is een dergelijke fusie zes keer aangevraagd. In alle gevallen betreft het scholen uit kleine dorpskernen in krimpregio s. Wettelijk is hier uiteraard geen sprake van een samenwerkingsschool. 10 cfto Jaarverslag 2013

13 Casus: Aduard, gemeente Zuidhorn, Friesland (afo88) De dorpskern Aduard heeft zowel een openbare basisschool met 45 leerlingen als een christelijke basisschool met 111 leerlingen. De fusieaanvraag betreft de overdracht van één school, tussen een stichting met 24 protestantschristelijke basisscholen en een stichting met 20 openbare basisscholen. De CFTO concludeert dat niet zozeer de demografische krimp in de regio een rol speelt, maar wel de kwaliteitsproblemen op een van beide scholen. Bij de ouders is sprake van gebrek aan vertrouwen, als gevolg van de zeer zwakke onderwijskwaliteit. De vrees dat een vicieuze cirkel zal uitmonden in een leegloop van de openbare school is dan ook niet ongegrond. Het is daarom begrijpelijk dat de aanvragers kiezen voor een protestantschristelijke fusieschool waarin ook plaats is voor de openbare identiteit. De CFTO heeft in deze casus positief geadviseerd. Passend onderwijs In minstens een kwart van alle fusieaanvragen is de invoering van passend onderwijs een fusiemotief. Bij deze beweegreden is de cfto vaak kritisch. De Wet passend onderwijs schrijft samenwerkingsverbanden tussen scholen voor, zodat alle leerlingen en ook diegenen die bijzondere aandacht of faciliteiten nodig hebben, een voor hen geschikt onderwijsaanbod krijgen. Om dit te kunnen realiseren achten sommige besturen een fusie wenselijk. Zij zoeken de voordelen vaak in zaken als de uitwisseling van expertise en de ontwikkeling van nieuwe initiatieven. Volgens de commissie zijn dergelijke initiatieven ook te organiseren met andere vormen van samenwerking. Een fusie is een ingrijpende en structurele maatregel die zich lastig laat terugdraaien. Casus: fusie speciaal onderwijs Friesland (afo75) Drie Friese schoolbesturen in het speciaal onderwijs, SGSO, Lyndensteyn en ZMLO Noordwest Friesland, willen fuseren tot de stichting Speciaal Onderwijs Fryslân met zeven (v)so-scholen en ruim duizend leerlingen. Dat zou in Nederlandse verhoudingen een relatief groot bestuur met (v)so-aanbod opleveren, veruit de grootste aanbieder van speciaal onderwijs in Friesland en een dominante positie in het cluster 3-onderwijs (met een aandeel van 83 procent). De CFTO stelt dat dit de variatie van het onderwijsaanbod niet significant belemmert. Twee andere aanbieders vertegenwoordigen samen slechts 20 procent van het cluster 3-onderwijs in Friesland. Omdat deze wel deel uitmaken van een stevig bestuurlijk verband, is de kans dat deze alternatieven verdwijnen klein. Verder heeft de fusie geen gevolgen voor het aantal en de spreiding van de (v)so-voorzieningen in Friesland. De CFTO adviseert daarom positief maar is kritisch over de argumenten. Naar het oordeel van de commissie is er op dit moment nog onvoldoende grond voor de conclusie dat, zonder fusie, de continuïteit van het onderwijsaanbod in gevaar komt. Ook is er geen aanleiding voor de conclusie dat de kwaliteit van het onderwijs dan niet gewaarborgd kan worden. Uit financieel oogpunt is een fusie voor de aanvragers eveneens nu niet noodzakelijk. De CFTO meent dat de aanvragers uitgaan van het slechtst denkbare scenario op het gebied van krimp in combinatie met passend onderwijs. Opheffing van nieuwe scholen voorkomen Een net gestichte school die kampt met een tegenvallend aantal inschrijvingen, kan in de financiële problemen komen. Als het leerlingaantal gedurende een langere periode onder de stichtingsnorm uitkomt, verliest de school de bekostiging. In een groter bestuurlijk geheel of als nevenvestiging kan het onderwijs op deze scholen dan soms toch in stand gehouden worden. Fusie kan in deze gevallen een oplossing zijn. Wanneer dit aan de orde is, ziet de cfto hier een duidelijke rechtvaardigingsgrond in. Dit fusiemotief komt voor in alle onderwijssectoren. In 2013 heeft de cfto onder meer positief geadviseerd over de fusie tussen het Bredase Orion Lyceum en Stichting Katholiek Voortgezet Onderwijs Breda (afo63). Bij deze voorgenomen fusie constateert de commissie een significante belemmering: het ontvangende bestuur heeft in de regio al een zeer groot aandeel in havo en vwo. 11 cfto Jaarverslag 2013

14 Tegelijkertijd oordeelt de commissie echter dat de fusie sluiting van het lyceum, een in 2006 gestichte middelbare school met een bijzonder onderwijsconcept, kan voorkomen. Casus: evangelisch onderwijs Dordrecht (afo73) Voor de in 2008 gestichte evangelische basisschool Eden dreigt sluiting per 1 augustus Het leerlingenaantal van de school ligt sinds de stichting onder de opheffingsnorm. Volgens wettelijke bepalingen voor de instandhouding van een school, op grond van de gemiddelde schoolgrootte, moet voor 1 mei 2013 een fusie gerealiseerd zijn. Alleen dan kan het onderwijs op deze basisschool behouden blijven. De aanvragers, Stichting Evangelisch Basisonderwijs Drechtsteden, bevoegd gezag over de Edenschool en Stichting H3O, een intersectoraal schoolbestuur uit Dordrecht hebben hun aanvraag pas op 3 april 2013 ingediend. De CFTO wordt bij dit advies dus geconfronteerd met een aanvraag met grote urgentie. De commissie oordeelt dat de aanvragers, gezien de wettelijke beslistermijn van dertien weken bij fusieaanvragen, een groot risico lopen. Na het instellen van een spoedprocedure adviseert de commissie reeds op 18 april om goedkeuring bij deze fusie niet te onthouden. De voorgenomen fusie leidt niet tot een significante belemmering van de keuzevrijheid. De samenvoeging van de kleine basisschool doet het aandeel van het ontvangende bestuur, Stichting H3O, zowel naar aantal scholen als naar aantal leerlingen in Dordrecht, slechts gering toenemen. Bovendien voorkomt de fusie het omvallen van de enige evangelische basisschool in de regio. Dat is voor de CFTO een duidelijke rechtvaardigingsgrond. Door op deze manier het onderwijs in stand te houden, blijft een grotere keuzevrijheid voor ouders en leerlingen geborgd. Andere, eveneens positief beoordeelde, voorbeelden uit 2013 zijn de fusie tussen Stichting Lucas Onderwijs en De School in Zandvoort (afo70) en de Dordrechtse fusie tussen Stichting H3O en Stichting Evangelisch Basisonderwijs Drechtsteden (afo73). In beide gevallen dreigde opheffing van een minder dan vijf jaar geleden gestichte school. Dat was te voorkomen door de scholen te laten opgaan in een groter bestuurlijk geheel. De bijzondere omstandigheden bij deze fusieaanvragen hebben zelfs geleid tot spoedadvisering door de cfto. Wanbestuur en dreigend faillissement Naast een dreigende stopzetting van bekostiging door teruglopende leerlingenaantallen kan ook slecht financieel beheer een grond zijn voor een schoolbestuur om in de problemen te komen. Exemplarisch voor fusie als oplossing voor wanbestuur is de fusie tussen de Vereniging Haagse Nutsscholen en de Stichting Lucas Onderwijs (afo53). Met deze fusie die werd ingegeven door bestuurlijk falen en financieel mismanagement aan de kant van de Nutsscholen, heeft een van de grootste onderwijsbesturen van Nederland, Stichting Lucas, met meer dan dertigduizend leerlingen in de regio Haaglanden een groot deel van het algemeen-bijzondere primair onderwijs onder zich gekregen. Deze fusie was in feite een formalisering van een personele unie die in eerste instantie was aangegaan om het bestuur van de Nutsscholen weer op de rit te krijgen. Dit leek succesvol gelukt en in de ogen van de cfto was er dan ook geen beletsel om deze situatie nog tijdelijk te laten bestaan en de Nutsscholen op termijn weer als zelfstandig bestuur door te laten gaan, waardoor deze historisch interessante vorm van algemeen bijzonder onderwijs bestuurlijk behouden zou blijven. De commissie heeft daarom negatief geadviseerd. De staatssecretaris van ocw heeft, na weging van het oordeel van de cfto, besloten de fusie toe te staan. Formalisering personele unies Niet alleen bij deze grote casus in Den Haag waren in 2013 personele unies aan de orde. Het formaliseren van een personele unie is een terugkerende beweegreden voor fusie. Hoewel dit proces bijdraagt aan een legitiem bestuur is de commissie doorgaans kritisch over dit motief. 12 cfto Jaarverslag 2013

15 In de memorie van toelichting bij de Wet fusietoets worden personele unies omschreven als tijdelijk alternatief voor een fusie. Door deze organisatievorm aan te gaan, zou een professioneel bestuur tijdelijk een kwetsbare school of instelling op de rit kunnen krijgen. Het voordeel is dat een personele unie gemakkelijk omkeerbaar is. Maar, zoals ook in de tussentijdse evaluatie van de cfto uit 2012 al is geconcludeerd, kan door middel van een personele unie een constructie worden opgezet waarmee de fusietoets kan worden vermeden. Dit kan tijdelijk zijn, in de hoop dat op korte of middellange termijn een fusie alsnog kan plaatsvinden, maar aan de tijd dat een personele unie mag bestaan, is wettelijk nu geen limiet gebonden. Casus: AMOS 1 & AMOS 2 (afo51) Hier is een fusieverzoek aan de orde tussen twee protestants-christelijke schoolbesturen in Amsterdam die al jaren een personele unie vormen. Er is sprake van een verregaande administratieve verwevenheid van de organisaties. De twee schoolbesturen hebben samen 28 scholen. Door fusie zou het grootste schoolbestuur van Amsterdam ontstaan dat met leerlingen nagenoeg een monopoliepositie binnen de eigen richting heeft. Daarmee zal de keuzevrijheid voor de betrokken ouders en leerlingen bijna helemaal verdwijnen. In een grootstedelijk gebied als Amsterdam is een dergelijke dominante marktpositie onwenselijk. Uit oogpunt van de instandhouding van scholen, financiën of onderwijskwaliteit is deze fusie niet noodzakelijk. Ontvlechting van de personele unie is ten principale mogelijk. De CFTO adviseert in deze casus negatief vanwege het ontstaan van een significante belemmering in de keuzevrijheid en de grote schaal die raakt aan de menselijke maat. De commissie stelt de aanvragers voor in plaats van te fuseren de personele unie te ontvlechten. Beide stichtingen, die elk eigen historische wortels hebben in het protestantschristelijke onderwijs in Amsterdam en bovendien een gescheiden financiële administratie voeren, kunnen zelfstandig verder gaan. Shared services blijven uiteraard mogelijk. De staatssecretaris oordeelt bij deze aanvraag dat ontvlechting van beide stichtingen praktisch niet realiseerbaar is en besluit goedkeuring aan de fusie niet te onthouden. Contraire besluiten De wettelijke taak van de cfto is het uitvoeren van de toetsing bij fusieaanvragen en het adviseren van de bewindslieden van ocw hierover. Het advies van de commissie is zwaarwegend en dient als belangrijkste motivatie voor een ministerieel besluit. De minister en de staatssecretaris kunnen echter anders oordelen over een fusieaanvraag en kunnen dan, gemotiveerd, afwijken van het advies van de cfto. Dit is tot en met 2013 viermaal gebeurd, waarvan driemaal in het laatste jaar. In 2013 is ongetwijfeld een van de meest in het oog springende gevallen de hier al eerder genoemde fusie tussen Stichting Lucas en de Nutsscholen waarbij een personele unie is geformaliseerd. Ook in Amsterdam speelt een fusieaanvraag waarbij sprake is van reeds verregaande samenwerking tussen beide besturen. In de casus van de Amsterdamse Oecumenische Scholengroep 1 en 2 (afo51), gezamenlijk verantwoordelijk voor bijna negentig procent van het protestants-christelijk basisonderwijs in de hoofdstad, oordeelt de commissie dat ontvlechting van de personele unie tussen beide organisaties ten principale mogelijk is. De cfto adviseert daarom, mede vanuit de overweging geen monopolie goed te keuren in de grootste stad van Nederland, negatief over de voorgenomen fusie. De staatsecretaris besluit om bedrijfseconomische redenen toch goedkeuring te verlenen. De hiervoor reeds beschreven fusieaanvraag in Zuid-Limburg is in 2013 het derde voorbeeld van een contrair besluit. 13 cfto Jaarverslag 2013

16 Bezwaar en beroep Naar aanleiding van drie negatieve adviezen van de cfto, waarbij ook na het doorlopen van een bezwaarprocedure de minister bij het besluit blijft om de voorgenomen fusie van goedkeuring te onthouden, hebben de aanvragers beroep aangetekend bij de bestuursrechter. In 2013 heeft de rechtbank over twee van deze zaken een uitspraak gedaan. In de zaak die de twee Tilburgse besturen voor primair onderwijs Stichting Xpect Primair en skotzo (afo5) hebben aangespannen, oordeelt de rechter in juli 2013 het beroep ongegrond. Het advies van de commissie om goedkeuring aan deze fusie te onthouden omdat de aanvragers door de voorgenomen fusie het bevoegd gezag gaan voeren over meer dan de helft van de rooms-katholieke basisscholen in Tilburg, wordt daarmee in stand gehouden. De aanvragers hebben naar aanleiding van het oordeel van de rechtbank besloten niet in hoger beroep te gaan. Zij hebben aangegeven voor de toekomst andere vormen van samenwerking te zoeken. Begin december 2013 heeft de rechtbank Gelderland uitspraak gedaan in de beroepszaak van Stichting cog Vallei & Gelderland-Midden en Stichting csg Veenendaal. Een jaar eerder heeft de cfto over deze casus intersectorale fusieaanvraag geadviseerd. Daarbij zou een christelijk bestuur voor voortgezet en middelbaar beroepsonderwijs met scholen in Arnhem en een regionaal opleidingencentrum (roc) in de regio Midden-Gelderland samengaan met een schoolbestuur voor voortgezet onderwijs in Veenendaal. Intersectorale fusies zijn in de wet- en regelgeving rond de fusietoets niet expliciet omschreven. Omdat bij deze aanvraag een instelling voor middelbaar beroepsonderwijs betrokken is, oordeelt de commissie dat het zwaardere toetsingskader uit de Wet educatie en beroepsonderwijs (web) van toepassing is. Daaruit volgt de conclusie dat er automatisch sprake is van een significante belemmering van de keuzevrijheid. Een duidelijke rechtvaardigingsgrond in de zin dat de onderwijskwaliteit, continuïteit of financiële zekerheid van een van beide besturen in gevaar is, acht de commissie niet aannemelijk. Bovendien valt onder de Stichting csg Veenendaal al een aanzienlijk aandeel van de christelijke middelbare scholen in de gemeente Veenendaal. Door beide besturen samen te voegen, ontstaat naar het oordeel van de cfto een groot bestuur met een bovengemiddeld sterke positie in de regio Arnhem Veenendaal. De strekking van de wet is evident: voorzieningen voor beroepsonderwijs en volwasseneneducatie fuseren niet, tenzij de nood aan de man is. Daarvan is in deze casus geen sprake. De commissie raadt de minister van ocw dan ook af deze fusie toe te staan. De minister volgt deze redenering niet volledig en stelt dat de web niet belemmert dat een roc samengaat met een school voor voortgezet onderwijs. De minister neemt echter wel het advies over om de fusie niet toe te staan. De bestuursrechter verklaart het beroep dat de aanvragers hiertegen aantekenen, gegrond. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister, door het advies niet volledig over te nemen, het besluit onvoldoende gemotiveerd. De rechter verwijst de zaak daarom terug naar de minister en vraagt om een nieuw besluit, met inachtneming van de uitspraak. 14 cfto Jaarverslag 2013

17 De fusietoets in de beleidscontext van 2013 Aanloop tot de wetsevaluatie In de tussentijdse evaluatie van december 2012 kijkt de cfto terug op de ervaringen in het eerste jaar dat de fusietoets is uitgevoerd. De fusietoets is in potentie een effectief instrument om legitimatie en keuzevrijheid in samenhang met schaalbeheersing te behandelen om zo ongewenste schaalvergroting te stoppen en toe te zien op defusering. De commissie doet de minister veertien aanbevelingen die dit instrument effectiever kunnen maken. Daarvan zijn de belangrijkste: verzelfstandig de besluitvorming; verstevig en vereenvoudig de fusietoets door normen over schaalgrootte toe te voegen; introduceer het besluit onder voorwaarden, voorschriften of beperkingen ; versterk de fusietoets voor (zeer) stedelijke gebieden; zorg voor een sterker wettelijk kader voor intersectorale fusies; leg personele unies van besturen in het primair, voortgezet en speciaal onderwijs, op gelijke wijze aan banden als besturenfusies; zorg voor een goede, landelijke evaluatie van de Wet fusietoets. Over deze aanbevelingen is de commissie in gesprek gegaan met de minister en staatssecretaris van OCW. Hieruit wordt geconcludeerd dat het (begin 2013) nog te vroeg is voor formele aanpassingen van de wet. Volgens de wet vindt in 2015 een evaluatie plaats. De hierbij te stellen vragen moeten uitgaan van het achterliggende motief van de Wet fusietoets: verdergaande schaalvergroting in het onderwijs een halt toeroepen; negatieve effecten van grote fusieprocessen tegengaan. Dat betekent dat niet alleen de concrete toetsing zoals de cfto die uitvoert, in beeld moet worden gebracht, maar ook: de totstandkoming van regelgeving; het proces van besluitvorming; de impact van besluiten in het onderwijsveld; gevallen waarin besloten is geen fusieaanvraag in te dienen. Het is interessant om te weten of het beoogde effect een kentering in twee decennia beleid van schaalvergroting wordt behaald. Demografische krimp In 2013 zijn stappen ondernomen om de uitvoeringsregels van de fusietoets aan te passen als het gaat om de effecten van demografische krimp. Vooral in de minder stedelijke gebieden kampt een groot aantal scholen met een duidelijke terugloop in de leerlingenaantallen. Zeker voor kleinere en kwetsbare scholen vormt krimp een bedreiging voor de continuïteit. Dat blijkt ook uit een aantal casussen dat de cfto 15 cfto Jaarverslag 2013

18 in 2013 heeft behandeld (zie het vorige hoofdstuk). Demografische krimp is al sinds het begin van de werkzaamheden van de cfto een duidelijk onderdeel van de toetsing. Eind mei 2013 stuurt de staatssecretaris van ocw de Tweede Kamer een brief over de gevolgen van de leerlingendaling in het primair en voortgezet onderwijs. In deze Kamerbrief staan voorstellen om de regelgeving rond de fusietoets aan te passen. De staatssecretaris stelt voor om demografische krimp officieel als rechtvaardigingsgrond toe te voegen aan de Regeling fusietoets. Belangrijkste onderdeel hierbij is een wegingsfactor van vijftien procent krimp in vijf jaar tijd, waarbij een advies van de commissie over de betreffende fusie niet langer noodzakelijk is. Bevolkingsontwikkeling naar leeftijdscohort x In deze grafiek is duidelijk te zien dat Nederland zich anno 2014 onderaan bevindt in de curve van een dalende trend in de bevolking. In de leeftijdscategorie nul tot vijf jaar neemt, volgens de voorspelling, de bevolking vanaf nu weer licht toe. Dit betekent echter dat het primair onderwijs nog zeker vijf jaar, en het voortgezet onderwijs zelfs nog de komende tien jaar te maken krijgen met teruglopende leerlingenaantallen. Overigens kan bij een aantrekkende economie het migratie-effect weer flink toenemen. Bron: CBS Statline tot 5 jaar 5 tot 10 jaar 10 tot 15 jaar De staatssecretaris stuurt in oktober 2013 een concept van de gewijzigde Regeling fusietoets naar de Tweede Kamer. Daarop laat de Vaste Kamercommissie weten dat zij graag verder over de voorstellen geïnformeerd wordt. Eind 2013 is een schriftelijke ronde Kamervragen aan de staatssecretaris aanleiding voor een algemeen overleg, begin Maatschappelijke steun voor fusietoets In de aanloop naar een algemeen overleg in de Tweede Kamer over de fusietoets, sturen onder meer onderwijsvakbonden CNV Onderwijs en de Algemene Onderwijsbond (AOb) en de samenwerkende ouderorganisaties brieven waarin zij expliciet hun steun voor de fusietoets uitspreken: Afschaffen zou de rol van de medezeggenschap, en daarmee die van ouders en personeel, ernstig verzwakken, aldus de AOb. CNV Onderwijs pleit voor expliciete versterking van de medezeggenschap om de dominantie van schoolbesturen tegenwicht te bieden en alle betrokkenen een gelijkwaardige stem te geven. Dat geldt voor alle sectoren, maar vooral voor het middelbaar beroepsonderwijs, zo schrijft de onderwijsvakbond. Want: Zeker in geval van fusie is draagvlak in de organisatie van groot, zo niet onontbeerlijk, belang. Tegengestelde geluiden komen er echter ook. Twee besturen uit het noorden van het land die in 2013 een fusie tot stand wilden brengen tussen twee kleine scholen die allebei ernstig leden onder demografische krimp sturen de Tweede Kamer ook een brief. Hierin schrijven zij dat zij het hele proces van de fusie-effectrapportage (FER) en fusietoets zien als lastenverzwaring voor hun kleine organisaties. Het algemeen overleg, gepland in oktober 2013 naar aanleiding van de wijziging Regeling fusietoets, is overigens vervolgens uitgesteld. 16 cfto Jaarverslag 2013

19 Bestuurskracht en praktijkvoorbeelden van schaal Ook op andere beleidsterreinen is schaalgrootte in 2013 een onderwerp van gesprek. In de brief Versterking bestuurskracht onderwijs die de minister van ocw in april naar de Tweede Kamer stuurt, meldt de minister in gesprek te zullen gaan met de diverse sectorraden in het onderwijs om, op basis van goede praktijkvoorbeelden, uitgangspunten te ontwikkelen voor schaalgrootte en goed bestuur. Volgens de minister kan een grotere bestuurlijke schaal het risico op een grote complexiteit met zich meebrengen. Bovendien wordt dan de afstand tussen bestuur en werkvloer of leerling te groot. De menselijke maat is in deze gevallen in het geding, zo stelt de minister. Tegelijkertijd biedt het onderwijs ook veel voorbeelden van gevallen waarin de verhouding tussen een grote schaal en het individuele belang uitstekend geregeld zijn. Ook wijst de minister in de brief zijdelings op de gevolgen van demografische krimp waar het onderwijs mee kampt. Door de daaruit voortkomende leerlingendalingen krijgen klein georganiseerde scholen het steeds lastiger. Kamerdebat scholenfusie Beilen (afo77) Over een van de fusieaanvragen die de CFTO heeft getoetst, heeft de Tweede Kamer inhoudelijk gedebatteerd. Op 18 juni 2013 heeft de Vaste Kamercommissie voor Onderwijs een algemeen overleg gehouden over een voorgenomen scholenfusie in het Drentse dorp Beilen. De aanvraag lag gevoelig omdat de school in Beilen het liefst zelfstandig door wil gaan. En ook onder betrokkenen bestond veel weerstand tegen deze scholenfusie. De CFTO constateerde dat de fusie geen significante belemmering van de keuzevrijheid opleverde, bovendien was er gezien de duidelijke demografische krimp in de regio een sterke rechtvaardigingsgrond voor de fusie. De commissie heeft de staatssecretaris geadviseerd om serieus te kijken naar opties om een zelfstandig voortbestaan van CSG Beilen mogelijk te maken. Fusie is een next best -optie. In het algemeen overleg heeft de staatssecretaris toegelicht geen wettelijke basis te zien om de school in Beilen langer open te kunnen houden. Fusie met een school in Assen zou een oplossing zijn om het onderwijs in Beilen te kunnen behouden. Macrodoelmatigheid in het middelbaar beroepsonderwijs In de nasleep van de splitsing van onderwijsgroep Amarantis, maar ook ingegeven door andere ontwikkelingen in het onderwijsveld, is in 2013 ook een duidelijk debat gaande over schaalgrootte in het middelbaar beroepsonderwijs. Fusies komen in deze sector zelden (nog) voor. De regelgeving van de fusietoets is strikt. Fusie is alleen gerechtvaardigd als redmiddel om het bredere aanbod van opleidingen in stand te kunnen houden. Dat is een harde eis. Groei blijft echter voor sommige instellingen in het mbo aan de orde. Instellingen wisselen onderling opleidingen uit of clusteren hun opleidingen dusdanig dat er bijna sprake lijkt van fusie. De commissie heeft hier in de tussentijdse evaluatie al op gewezen. In april 2013 stuurt de minister een brief aan de Tweede Kamer over de macrodoelmatigheid in het mbo waarin het probleem van schaalvergroting nogmaals wordt benoemd. De minister constateert dat het over het algemeen goed gaat, maar dat de afgelopen jaren bij een aantal instellingen de groei om te groeien meer voorop heeft gestaan dan de kwaliteit van het onderwijs en de optimale aansluiting op de behoefte van de arbeidsmarkt. Deze omschrijving wijst wel op een nuanceverschil met de systematiek van de fusietoets. De minister beziet de vormgeving van instellingen in het mbo vooral vanuit het perspectief van doelmatigheid voor de arbeidsmarkt de afnemers van het onderwijs. Legitimatie door betrokkenen, keuzevrijheid en betrokkenheid van 17 cfto Jaarverslag 2013

20 deelnemers bij een organisatie komen hiermee in een ander daglicht te slaan. Dat maakt het mbo voor het cfto tot een bijzondere sector. In 2014 zal de commissie zich daarom ook extra inzetten om een passend beoordelingskader voor fusies in het mbo te ontwikkelen dat beide perspectieven recht doet. Passend onderwijs en de fusietoets Zoals in het vorige hoofdstuk al te lezen is, is een tweede belangrijke reden (naast demografische krimp) voor scholen om een fusie aan te gaan, het aanbieden van passend onderwijs. Eind 2012 heeft de Tweede Kamer de Wet passend onderwijs aangenomen. Als deze wet in augustus 2014 in werking treedt, krijgen scholen te maken met een zogenaamde zorgplicht. Dat houdt in dat scholen de verantwoordelijkheid krijgen om elk kind een goede onderwijsplek te bieden, ook kinderen met een extra leerbehoefte. Voor veel scholen en besturen betekent dit dat zij een extra taak krijgen. Zij moeten extra ondersteuning in de klas inzetten of op zoek gaan naar onderwijs op een andere reguliere school in de regio of in het speciaal onderwijs. Volgens de wet moeten scholen voor de implementatie van passend onderwijs regionale samenwerkingsverbanden aangaan en daarin afspraken maken over de ondersteuning aan leerlingen en de bekostiging daarvan. Dit raakt besturen en scholen in het basisonderwijs, speciaal basisonderwijs, speciaal onderwijs en voortgezet onderwijs. Langs verschillende lijnen proberen besturen scholen hun positie te versterken en fusie is hierbij een vaak overwogen optie. Vooral kleine scholen en besturen lijken zich er zorgen over te maken of zij aan de eisen kunnen voldoen. Hierbij valt op dat de precieze impact van het passend onderwijs voor veel scholen nog niet volledig in kaart te brengen is. De met de wet gemoeide nieuwe bekostigingssystematiek gaat pas in vanaf het schooljaar 2015/2016 in en is pas in 2020 volledig afgerond. En ook dit betekent niet per se dat scholen in de financiële problemen zullen raken. De financiële middelen worden immers verdeeld op basis van de zelf aangegane samenwerkingsverbanden. 18 cfto Jaarverslag 2013

21 Bijlagen 19 cfto Jaarverslag 2013

22 Bijlage 1 Overzicht alle fusies onder en boven de toetsdrempel De cfto ziet niet elke (voorgenomen) fusie. Voor het primair onderwijs is in de wet een toetsdrempel opgenomen. Bestuurlijke fusies die resulteren in een bestuur van minder dan tien scholen en scholenfusies waarbij de nieuwe school minder dan 500 leerlingen telt, hoeven niet te worden getoetst. De grafieken rechts geven daar een goed overzicht van. Steeds meer basisscholen fuseren Pure scholenfusies, dus fusies waarmee geen bestuursoverdracht gemoeid is, komen buiten het primair onderwijs praktisch niet voor. Terwijl het aantal bestuursoverdrachten in het primair onderwijs daalt, valt op dat scholenfusies hier juist veel vaker voorkomen. De stijgende lijn is duidelijk te zien wanneer het aantal scholenfusies sinds 2009 op een rij wordt gezet. In 2013 komt het zelfs meer dan honderd maal voor dat twee of meer basisscholen een fusie aangaan. Ook is in de laatste grafiek goed te zien dat de cfto het overgrote deel van deze fusiebewegingen niet toetst. De toename van het aantal institutionele fusies is een belangrijke oorzaak voor de terugloop van het aantal basisscholen. Tussen 2009 en 2013 loopt het aantal scholen in het primair onderwijs terug van circa tot Deze afname komt voor een groot deel overeen met het totaal aantal fusiebewegingen. In de overige sectoren, waar veel minder wordt gefuseerd, is van een dergelijk grote afname van het aantal scholen en instellingen geen sprake. 20 cfto Jaarverslag 2013

23 Besturenfusies onder en boven de toetsdrempel Sinds de invoering van de fusietoets in 2011 loopt opvallend genoeg het aantal besturenfusies in het primair onderwijs duidelijk terug. Dit beeld is ook te zien in het voortgezet onderwijs, waar alle bestuurlijke fusies getoetst moeten worden. In de overige sectoren en intersectoraal is een dergelijk beeld op basis van deze gegevens niet te schetsen. 5 Bron: DUO WPO WEC WVO WEB Intersectoraal boven de toestdrempel onder de toetsdrempel toetsdrempel niet van toepassing Scholenfusies onder en boven de toetsdrempel De toetsdrempel geldt pas sinds Voor de jaren 2009 en 2010 is deze drempel als hypothetische scheidslijn toegevoegd. 80 Bron: DUO WPO boven de toetsdrempel onder de toetsdrempel 21 cfto Jaarverslag 2013

24 Bijlage 2 Financieel jaaroverzicht 2013 De CFTO heeft eind 2012 een meerjarenbegroting opgesteld voor en deze voor besluitvorming voorgelegd aan de minister van OCW. In de brief van de bewindslieden van OCW van 28 juni 2013 is bevestigd dat de CFTO een structureel budget heeft van euro per jaar. Een korte toelichting op de hoofdposten 1 Vergoeding commissiewerk: vanaf 2013 geldt een vaste onkostenvergoeding per maand (plus reiskostenvergoeding). 2 Secretariaat: de cfto beschikt over vier fte om: fusie-aanvragen te beoordelen en te analyseren; besluitvorming door de commissie voor te bereiden; de commissie daarnaast in algemene zin te ondersteunen bij de uitvoering van haar wettelijke taak. Het ministerie van ocw heeft de medewerkers via detachering uitgeleend. Zij zijn expliciet vrijgesteld om (onafhankelijk van het ministerie) de commissieleden te ondersteunen. De kosten voor het secretariaat worden vergoed op basis van de richtlijnen uit de Handleiding Overheidstarieven 2013 van het ministerie van Financiën. Deze richtlijn is bestemd als handreiking voor die onderdelen van de rijksoverheid die kosten in rekening brengen voor werkzaamheden verricht voor, of diensten verleend aan, afnemers binnen of buiten de rijksoverheid. Het caop verzorgt de huisvesting en kantoorautomatisering van het secretariaat. 3 duo, het agentschap van het ministerie van ocw, ondersteunt de commissie facilitair, waaronder werkgeverschap en de personele zorg voor het secretariaat en de inkoop van services en de financiële uitgaven. Daarnaast levert duo expertise op het terrein van leerlingenprognoses, bekostiging en voorzieningenplanning, basiscijfers en statistische benchmarks en op juridisch gebied (400 uur totaal). 4 Inhuur extern advies: de cfto heeft, volgens de Regeling fusietoets van het ministerie van ocw, het recht externe deskundigen om advies te vragen. De regeling stelt: Het kan voorkomen dat de commissie meent zelf over te weinig specifieke deskundigheden te beschikken om een bepaald fusievoornemen te beoordelen. Zonder tussenkomst van de minister zal de commissie in dergelijke gevallen externe expertise kunnen betrekken. 22 cfto Jaarverslag 2013