INKOOP- EN AANBESTEDINGSBELEID

Transcriptie

1 Rapport INKOOP- EN AANBESTEDINGSBELEID ONDERZOEK DOOR DE REKENKAMERCOMMISSIE BUSSUM Aan: Rekenkamercommissie Bussum Postbus AA Bussum Referentiecode: 455.A003.A01 Van: drs. Katja Bongers dr. Igno Pröpper Vught, 21 september 2011

2 Inhoudsopgave Deel I: De kern... 1 Introductie... 1 Bevindingen... 4 Conclusies... 8 Aanbevelingen Deel II: De onderbouwing Aard en omvang inkoop- en aanbestedingsprojecten Organisatie rond inkoop- en aanbesteding Kwaliteit kaders, regels en uitgangspunten Uitvoering: werkt de gemeente volgens haar eigen kaders, regels en uitgangspunten? Dagelijkse praktijk in Bussum Casus 1 Heidezicht Casus 2 Straatreiniging Casus 3 Strooimaterieel Casus 4 Herinrichting Oostereng Casus 5 Kickboxmaterialen Casus 6 Content Management Systeem Casus 7 Bordes en trap gemeentehuis Casus 8 Procesmanagement Spoorse Doorsnijding Casus 9 IT-kosten Casus 10 Kantoorartikelen Sturing door college op doelmatigheid en doeltreffendheid Kaderstellende en controlerende rol raad Mogelijkheden tot bezuinigen Deel III: Bijlagen Bijlage 1 Onderzoeksopzet en aanpak Bijlage 2 Normenkader Bijlage 3 Bronnen Bijlage 3 Vragenlijst zelfevaluatie Bijlage 4 Samenvatting bevindingen geselecteerde dossiers... 71

3 Deel I: De kern Introductie Aanleiding De gemeente Bussum staat voor een belangrijke bezuinigingsoperatie. In het kader van deze bezuinigingen zoekt de gemeente naar mogelijkheden om efficiëntievoordelen te behalen in haar primaire processen. De Rekenkamercommissie vraagt zich af of deze efficiëntievoordelen ook op het terrein van inkoop en aanbestedingen te behalen zijn. Uit een door de rekenkamercommissie gehouden inventarisatie is gebleken dat deze vraag ook leeft bij de verschillende raadsfracties en het college van Bussum. De Rekenkamercommissie heeft daarom besloten een onderzoek uit te voeren naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente. Pas als het beleid er optimaal op is gericht om doelmatig, doeltreffend en rechtmatig te werken en de uitvoeringspraktijk volgt dit beleid, kan ervan worden uitgegaan dat er alles aan wordt gedaan om zo zuinig mogelijk diensten, leveringen en werken in te kopen. De winst zit dan in besparingen op het inkoop- en aanbestedingsproces zelf en ook in de kosten (prijs en kwaliteit) van de ingekochte diensten, leveringen en werken. Het onderzoek werd in de periode mei - september 2011 uitgevoerd en heeft betrekking op de beleidsuitvoering rond inkopen en aanbesteding in het peiljaar Omdat een aantal omvangrijke inkoop- en aanbestedingstrajecten al voor het peiljaar werden opgestart, aar de uitvoering ervan met name in 2010 en 2011 plaatsvond, zijn ook de jaren 2008, 2009 en 2011 deels in het onderzoek betrokken. De focus ligt echter op de beleidsuitvoering in het jaar Aanpak van het onderzoek Allereerst is een aantal inleidende gesprekken gevoerd met de gemeentelijk inkoopadviseur. Vervolgens werden relevante (beleids-)stukken opgevraagd en ten behoeve van het onderzoek bestudeerd. Het normenkader werd aangescherpt en vastgesteld in samenspraak tussen het onderzoeksteam en de rekenkamer- 1

4 commissie. In dit normenkader zijn zowel de Europese, als nationale, Bussumse en algemene professionele normen voor rechtmatige, doelmatige en doeltreffende inkoop en aanbesteding verwerkt. Daarna werden 10 inkoopdossiers geselecteerd die als casus voor het onderzoek werden gebruikt. Bij de selectie van deze dossiers is een zo groot mogelijke spreiding beoogd naar aard en omvang, politiek-bestuurlijke relevantie en gevoeligheid, bijzonderheden tijdens de procedure (zoals afbreken daarvan) en spreiding over de gemeentelijke beleidsterreinen/afdelingen. Omdat de rekenkamercommissie in 2010 zelf al een quick scan had verricht naar de inhuur van externen, is bij de selectie van inkoopdossiers slechts één casus betrokken die uitsluitend betrekking had op de inhuur van personeel. De selectie biedt goede mogelijkheden om zicht te krijgen op de uitvoeringspraktijk.(voor een overzicht van de geselecteerde casussen en een samenvatting van de bevindingen per dossier: zie bijlage 4). De tien casussen werden betrokken in interactieve audits. Dit houdt in dat zij zijn besproken met de betreffende budgethouder en/of de projectleider of diens vervanger. Voorafgaand aan deze bespreking werd door deze respondenten eerst een zelfevaluatie gedaan, aan de hand van een vooraf opgestelde, gestructureerde vragenlijst (zie bijlage 3). Naast het verzamelen van informatie, werd met deze aanpak een maximaal lerend effect voor de organisatie beoogd en gerealiseerd. Tenslotte zijn de bestuurlijk portefeuillehouder, de programmadirecteur en de adviseur Administratieve Organisatie en Interne Beheersing geïnterviewd over hun visie op en beoordeling van het gemeentelijk inkoop- en aanbestedingsbeleid. Het onderzoek werd namens de rekenkamercommissie uitgevoerd door Partners + Pröpper. Het onderzoeksteam bestond uit drs. Katja Bongers en dr. Igno Pröpper. Een nadere verantwoording van de onderzoeksopzet vindt u in bijlage 1. Het normenkader vindt u in bijlage 2. 2

5 Vraagstelling Centrale vraag van het onderzoek: In hoeverre geeft de gemeente Bussum op doelmatige en doeltreffende wijze invulling aan haar inkoop- en aanbestedingsbeleid? Deelvragen: 1. Wat is de aard en omvang van de inkoop- en aanbestedingsprojecten in 2010? 2. Hoe is de organisatie voor inkoop en aanbesteding in de praktijk georganiseerd (welke afdelingen en medewerkers zijn betrokken, hoe wordt geborgd dat zij over voldoende kennis, ondernemerschap en onderhandelingsvaardigheden beschikken)? 3. Wat is de kwaliteit van de kaders, regels en uitgangspunten die de gemeente Bussum hanteert voor haar inkoop- en aanbestedingstrajecten? 4. In hoeverre werkt de gemeente in de praktijk volgens de door haar opgestelde kaders, regels en uitgangspunten? 5. In hoeverre geeft de gemeente in de praktijk op doelmatige en doeltreffende wijze vorm aan inkoop- en aanbestedingstrajecten? 6. Op welke wijze stuurt het college op doelmatigheid en doeltreffendheid van de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid? 7. Welke kaderstellende en controlerende rol heeft de raad ten aanzien van het inkoop- en aanbestedingsbeleid? 8. Wat zijn concrete aanbevelingen voor de toekomst in het licht van de bezuinigingsopgave van de gemeente (inclusief mogelijkheden voor sociaal bezuinigen en het bevorderen van duurzaamheid ). Op elk van de genoemde deelvragen wordt in de deel II van dit rapport ingegaan. De nummers van de hoofdstukken in deel II corresponderen met de nummers van de deelvragen 1 tot en met 8. Hieronder volgen de kern van de bevindingen en vervolgens de conclusies en aanbevelingen naar aanleiding van het onderzoek. 3

6 Bevindingen Aard en omvang In 2010 kocht de gemeente Bussum voor ongeveer 53,4 miljoen exclusief BTW in. Daarbij werden verschillende inkoopprocedures gevolgd (enkelvoudig of meervoudig onderhands, nationale of Europese aanbestedingsprocedure). Om hoe veel procedures het in totaal ging, was door het ontbreken van een compleet contractregister, niet te zeggen. Wel overlegde de gemeentelijke inkoopadviseur een lijst met 10 aanbestedingstrajecten, waarbij hij vanwege de complexiteit of de omvang in 2010 persoonlijk betrokken was. Beleid en organisatie Er zijn in Bussum (nog) nauwelijks dwingende regels voor de organisatie rond inkoop- en aanbesteding. De regels die er zijn, zijn binnen de organisatie bovendien niet altijd bekend. Een inkoophandboek met daarin alle regels, standaarddocumenten en dergelijke, is bijvoorbeeld nog niet voorhanden. Het advies van de inkoopadviseur wordt niet altijd gevraagd en soms als te vrijblijvend ervaren. Soms neemt de inkoopadviseur taken op zich die strikt genomen niet tot zijn taakgebied behoren, zoals het opstellen van een raming van de kosten. De controller wordt eigenlijk alleen ingeschakeld als het budget dreigt te worden overschreden. De regels voor inkopen en aanbestedingen uit 2004, die voor het peiljaar van het onderzoek golden, bleken binnen de organisatie vrijwel niet bekend. Een nieuwe nota Regels Inkoop en Aanbesteding werd lopende het onderzoek door het college vastgesteld, namelijk op 19 mei De nieuwe nota bevat, net als de nota uit 2004, de grote lijnen binnen de dwingende nationale en Europese regelgeving. Daarbij valt op dat in de nieuwe nota het drempelbedrag voor de Europese aanbesteding van werken hoger is vastgesteld dan hetgeen dwingend als maximum is voorgeschreven in de Europees regelgeving. Dat levert een marginale kans op het optreden van een onrechtmatigheid op. Ook valt op dat het drempelbedrag voor enkelvoudige, onderhandse aanbestedingen in vergelijking met andere gemeenten- aan de hoge kant is, waardoor voor aankopen onder de in Bussum aanbieders niet op prijs en kwaliteit kunnen worden vergeleken. 4

7 De inkoopadviseur heeft op de afdelingen een korte presentatie gehouden over het nieuw inkoop- en aanbestedingsbeleid. De training duurde ongeveer een half uur en was vooral gericht op het vergroten van de bewustwording bij het management en de uitvoerende medewerkers. Uitvoering Regionale samenwerking Sinds 2006 werkt Bussum voor grotere inkopen waar mogelijk samen met een aantal buurgemeenten en het gewest. Voor deze samenwerking is regionaal inkoopbeleid opgesteld. Iedere deelnemende gemeente levert capaciteit voor deze samenwerking, ofwel door inzet van de eigen inkoper of inkoopadviseur ofwel door een geldelijke bijdrage. Niet alle gemeenten hebben een inkoper of inkoopadviseur kunnen inzetten. Hun vervangende, financiële bijdrage is echter niet gebruikt om extra capaciteit in te huren. Hoewel er op bepaalde regionale inkopen besparingen worden gemeld, zijn er wel zorgen over de overhead. Dit is geconstateerd bij de inkoop van kantoorartikelen. Er bestaan plannen om het contractregister, dat ten tijde van het onderzoek nog in opbouw was, deels open te stellen voor buurgemeenten. Daarbij wordt in ieder geval gedacht aan het openstellen van gegevens over leveranciers, ingekochte dienst/levering of werk en looptijd van contracten. Het idee hierachter is dat dan duidelijk zou kunnen worden of bij aflopen van contracten gezamenlijk opnieuw kan worden ingekocht, hetgeen schaalvoordelen op zou kunnen leveren. Gemeentelijke inkopen en aanbestedingen Twee van de tien aanbestedingstrajecten uit de lijst van de gemeentelijke inkoopadviseur bleken te zijn stopgezet, twee heraanbesteed (dat wil zeggen dat de eerste aanbestedingsprocedure is afgebroken en een tweede aanbestedingsprocedure is opgestart) en één procedure had geen enkele offerte opgeleverd. Er kunnen goede redenen zijn om te moeten heraanbesteden, bijvoorbeeld als wordt geconstateerd dat de verkeerde aanbestedingsprocedure is gevolgd. Heraanbesteden is dan de enige optie om de uitvoering alsnog conform het eigen beleid te doen zijn. 5

8 De verschillende fasen in het inkoopproces worden in Bussum lang niet altijd doorlopen. 1 Selecteren, contracteren en bestellen krijgen de meeste aandacht. Aan een goede voorbereiding en specificatie lijkt het soms te ontbreken. Hoewel er een standaard startnotitie voorhanden is, die juist de fasen van voorbereiding en specificatie kan ondersteunen, wordt deze in de meeste gevallen niet gebruikt. Vaak worden ook niet het inkoopproces of de kwaliteit en prijs van de ingekochte dienst, levering of het werk geëvalueerd. Als dit al gebeurt, wordt daar in de regel geen schriftelijk verslag van gemaakt. De samenstelling van het inkoopteam voor een bepaalde aanbestedingsprocedure komt ad-hoc tot stand. In één geval werd geconstateerd dat een aanbesteding was uitgevoerd onder directe aansturing van een externe en dat deze aanbesteding zeer moeizaam was verlopen en pas na ingrijpen van de gemeente kon worden afgerond. Sturing door college op doelmatigheid en doeltreffendheid Ten tijde van het onderzoek was er een raadsvoorstel over inkopen een aanbesteding in voorbereiding, dat in september aan de raad wordt voorgelegd. Bij dit raadsvoorstel wordt de nieuwe nota Regels Inkopen en Aanbesteden als bijlage aan de raad gestuurd. De nota bevat beginselen voor duurzaam inkopen, social return en het stimuleren van lokaal ondernemerschap. De nieuwe nota biedt stimulansen voor doelmatig en doeltreffend inkopen en aanbesteden. Om daadwerkelijk en optimaal gebruik te kunnen maken van deze stimulansen, is de uitwerking van een inkoophandboek echter nog noodzakelijk. De inkoopadviseur en de adviseur Administratieve Organisatie en Interne Beheersing zijn bezig om de inrichting van het inkoopproces in kaart te brengen en een geautomatiseerd handboek op te stellen, via een eigen applicatie in het zaaksysteem. Naar verwachting zal dit systeem in De volgende fases worden in een goed uitgevoerd inkoopproces achtereenvolgens onderscheiden: voorbereiden en afwegen, specificeren, selecteren, contracteren, bestellen, bewaken en nazorg en evaluatie. 6

9 operationeel worden en wordt de doelmatigheid van het inkoopproces hiermee ondersteund. Afwijking van de regels rond inkopen en aanbesteden kan alleen na goedkeuring door het college. Het gaat dan bijvoorbeeld om toestemming voor enkelvoudig onderhandse aanbesteding in plaats van meervoudig, omdat er sprake is van een unieke aanbieder. Door ingrijpen van het college is één aanbestedingsprocedure van de geselecteerde casussen - die al in het stadium van voorlopige gunning was- stop gezet (Bordes gemeentehuis 2 ). Daarnaast werd bij één aanbesteding de uitvoerder aangedragen door de wethouder (Procesmanagement Spoorverdieping 3 ). Vanwege diens unieke kwaliteiten, werd deze aanbesteding enkelvoudig onderhands gegund, in plaats van meervoudig onderhands. Kaderstellende en controlerende rol raad Het onderwerp inkoop en aanbesteding als zodanig sinds de invoering van het dualisme in 2002 nooit expliciet onderwerp van debat geweest in de raad. Met het raadsvoorstel, dat in september 2011 aan de raad wordt voorgelegd, komt dit onderwerp voor het eerst op de raadsagenda. De nieuwe nota Inkoop en aanbesteding 2011 is als bijlage bij dit stuk gevoegd. De raad besluit uiteraard over het benodigde budget en is conform de Bussumse werkwijze, met name bij inspraakprocedures voor grote infrastructurele projecten nauw betrokken. Deze werkwijze houdt in dat bij grote infrastructurele projecten wordt gewerkt met een nota van uitgangspunten, gevolgd door een voorlopig ontwerp en een ontwerp, dat formeel voor goedkeuring aan de raad wordt voorgelegd, wordt voorzien in nauwe betrokkenheid van raad en college bij de start van grote aanbestedingsprocedures voor -met name- werken. Als blijkt dat werken, diensten of leveringen duurder uitpakken dan eerder begroot, is uitsluitend de raad bevoegd om additioneel budget beschikbaar te stellen. De raad wordt door het college geïnformeerd over lopende inkoop- en aanbestedingstrajecten via bestuursrapportages en zo nodig- via mededelingen van het college. Dat laatste 2 3 Casus 7 Casus 8 7

10 gebeurt alleen als er opmerkelijke, tussentijdse afwijkingen zijn in het lopende traject, zoals bij het stopzetten van een aanbesteding. Het college wordt zelf vaak mondeling of per geïnformeerd over problemen in het verloop van een inkoop- en aanbestedingsprocedure en de uitvoering ervan. Bij de jaarrekening moet op grond van de oude Nota Inkoopen Aanbestedingsbeleid Bussum uit 2004 (die in het peiljaar gold) worden gerapporteerd over alle geregistreerde aanbestedingen met een geraamd bedrag groter dan Ook moet worden aangegeven of de doelstellingen van het beleid al dan niet zijn gerealiseerd. Dit bleek niet te gebeuren. In de nieuwe nota Regels Inkoop en Aanbesteding uit april 2011 is de verplichting om bij de jaarrekening te rapporteren niet langer opgenomen. Conclusies Beleid en organisatie Er zijn in Bussum nog weinig detailregels voor inkopen en aanbesteden en de regels die er zijn, hebben soms geen dwingend karakter. Het college heeft wel een nota Inkopen en Aanbesteding 2011 vastgesteld, maar deze bevat slechts de grote kaders waarbinnen gewerkt zou moeten worden. Ambtenaren die weinig of geen ervaring hebben met inkooptrajecten hebben onvoldoende houvast aan deze nota. Een handboek met concrete aanwijzingen voor de inrichting van een inkoop- en aanbestedingsproces alsmede procedurebeschrijvingen en standaarddocumenten ontbreekt. Een geautomatiseerde versie daarvan is in voorbereiding, maar zal naar verwachting pas in 2012 operationeel worden. Tot die tijd zijn de kaders waarbinnen moet worden gewerkt alleen op hoofdlijnen in de nota uit 2011 vastgelegd. Het contractenregister is in opbouw en bevat nog niet alle lopende contracten. Bovendien wordt het nog niet standaard geraadpleegd, alvorens er wordt overgegaan tot het opstarten van een inkoop- en aanbestedingsprocedure. Contracten onder de worden niet in het register vastgelegd. 8

11 Uitvoering Regionale samenwerking De capaciteit van de inkoopadviseur voor eigen inkoop- en aanbestedingstrajecten van Bussum wordt beperkt door zijn inzet voor regionale inkopen. Niet alle deelnemende gemeenten leveren capaciteit in de vorm van een inkoper of inkoopadviseur. Uit hun vervangende geldelijke bijdrage wordt echter geen extra capaciteit aangetrokken. Daardoor drukken deze regionale activiteiten onevenredig zwaar op de capaciteit van de Bussumse inkoopadviseur. Gemeentelijke inkopen en aanbestedingen Te veel aanbestedingsprocedures verlopen op verschillende punten nog niet goed. In de voor het onderzoek geselecteerde casussen werden vele zaken aangetroffen die voor verbetering vatbaar zijn (zie voor details hoofdstuk 5 in Deel II van dit rapport). Het afbreken van de procedure of opnieuw aanbesteden blijkt dan nodig. Bovendien bleek de naleving van Service Level Agreements niet te worden gecontroleerd. Het ligt voor de hand te concluderen dat daarmee onnodig middelen verloren gaan. Beter is het om bij aanvang van een inkoop- en aanbestedingsprocedure een betere voorbereiding van het proces (inclusief de teamsamenstelling) te maken en afweging en specificatie van hetgeen hoe, bij welke leverancier met welke eigenschappen moet worden ingekocht en hoe zal worden gecontroleerd of dit ook daadwerkelijk wordt geleverd. Omdat in de meeste gevallen ook niet expliciet de ingekochte dienst, levering of het werk wordt geëvalueerd is controleren en bijsturen tijdens het proces moeilijk. Ook gaat een eventueel lerend effect voor volgende trajecten verloren. Door ad-hoc samenstellen van inkoopteams en het gebrek aan evaluaties van eerdere inkoop- en aanbestedingstrajecten moet steeds opnieuw het wiel worden uitgevonden. Het lijkt te optimistisch om te veronderstellen dat de benodigde kennis over het proces kan worden ondervangen door een presentatie door de inkoopadviseur van een half uur, hoe goed bedoeld ook. De rol en taak van de inkoopadviseur is overigens onvoldoende geëxpliciteerd. Hij wordt niet bij alle inkoopen aanbestedingsprocedures ingeschakeld en dat kan gegeven 9

12 de beperkte capaciteit bij een intensieve begeleiding- ook niet. Zijn inzet wordt verplicht gesteld bij Europese aanbestedingen en er wordt geprioriteerd naar financieel belang en (bestuurlijk) risico. Daar waar niet expliciet is besloten tot zijn inzet, wordt hij onvoldoende gevraagd om advies. Zijn advies wordt soms ook als te vrijblijvend ervaren. Gegeven de beperkte capaciteit van de ene inkoopadviseur die Bussum rijk is, zou zijn inzet zo efficiënt mogelijk moeten zijn. Taken die niet primair tot zijn functie behoren, zoals het opstellen van een raming van de totale kosten, zou hij niet moeten uitvoeren en moeten worden opgepakt door functionarissen die daarvoor zijn aangesteld, zoals de controller. Alleen als inkoopteams goed worden gefaciliteerd met een (al dan niet geautomatiseerd) inkoophandboek, kan hij vanuit zijn eigen expertise optimaal een adviserende rol vervullen. Sturing door college op doelmatigheid en doeltreffendheid Juist in het licht van de mogelijke fusie met andere gemeenten is het gedeeltelijk open stellen van het contractenregister voor buurgemeenten een aantrekkelijke gedachte. Bij grote aanbestedingen kan dan relatief eenvoudig worden geconstateerd of gezamenlijk opnieuw kan worden aanbesteed en kunnen schaalvoordelen worden behaald. Doordat Bussum in de nieuwe nota inkoopbeleid een relatief hoge drempel voor enkelvoudige, onderhandse aanbestedingen hanteert (namelijk ), worden bij kleinere inkopen niet meerdere offertes opgevraagd en kunnen de verschillende aanbieders niet op prijs en kwaliteit met elkaar worden vergeleken. Het risico dat te duur of tegen een te lage kwaliteit wordt ingekocht, is daarmee voor de inkopen tot niet goed afgedekt. De nieuwe Regels Inkoop en Aanbesteding 2011 bieden stimulansen om doelmatig en doeltreffend te werken. Deze stimulansen kunnen pas daadwerkelijk worden gerealiseerd als zij nader worden uitgewerkt in een handboek. Bussum maakt steeds meer gebruik van het gunningscriterium Economisch Meest Voordelige Inschrijving (EMVI) in plaats van laagste prijs. Daardoor wordt het ook mogelijk om aanvullende eisen te stellen voor duurzaamheid en social 10

13 return. Hoewel de initiële kosten voor milieubesparende inkopen hoog kunnen zijn, kunnen deze kosten zich in de loop van de tijd terugverdienen. Afwegingen over het al dan niet stellen van eisen over duurzaamheid moeten dus over een langere periode worden bezien. Ten aanzien van social return kan worden opgemerkt dat opdracht binnen de specifieke doelgroep van sociale werkplaatsen in concurrentie moeten worden aanbesteed is het is in theorie mogelijk dat een andere dan de plaatselijke sociale werkvoorziening de aanbesteding wint. Directe besparingen voor Bussum kunnen dan niet worden gerealiseerd. Soms wordt in Bussum aanbestedingen uitgevoerd onder het regime van Europese aanbestedingsregels, terwijl dat gezien de financiële omvang niet nodig is. Dit zet kleine en innovatieve aanbieders vanwege de administratieve last en de gehanteerde selectiecriteria (denk bijvoorbeeld aan omzetvereisten) buiten spel. Het is de vraag of dan wordt ingekocht wat werd beoogd. Bovendien zou het proces langer kunnen duren en dus- ook duurder kunnen zijn. Controlerende en kaderstellende rol raad Het college wordt met enige regelmaat mondeling of per e- mail geïnformeerd over ontwikkelingen in een aanbestedingstraject of de uitvoering daarvan. Omdat de raad zelf geen kaders heeft gesteld waarbinnen inkopen en aanbestedingen moeten plaatsvinden, is onduidelijk wanneer ook de raad geïnformeerd zou moeten worden over dergelijke ontwikkelingen. In de nieuwe nota Regels Inkoop en Aanbesteding 2011 is de eis om in de jaarrekening over resultaten van aanbestedingstrajecten boven te rapporteren vervallen. Dit beperkt het inzicht voor raad in de uitvoering van het beleid ten opzichte van het beleid uit Aanbevelingen Hieronder volgen in totaal 17 aanbevelingen aan de raad, het college en raad een college gezamenlijk. Omdat niet aan alle aanbevelingen tegelijkertijd uitvoering kan worden gegeven, is getracht een prioritering aan te geven in de aanbevelingen. Deze prioritering komt tot uitdrukking in de nummering. 11

14 Aanbevelingen aan de raad 1) Verzoek het college om de nota Inkoop en Aanbesteding 2011 te agenderen voor besluitvorming door de raad, preciseer de kaders en scherp deze waar nodig aan. 2) Eis dat in de toekomst in de jaarrekening wordt gerapporteerd over de resultaten van aanbestedingstrajecten, dat deze verplichting ook wordt vastgelegd in het nieuwe inkoop- en aanbestedingsbeleid en dat deze verplichting ook wordt nageleefd. 3) Draag het college op om de ontwikkeling van de applicatie in het zaaksysteem (het elektronische handboek), waarmee het inkoopproces tot in detail wordt ondersteund en de inkoopadviseur wordt ontlast, te prioriteren. 4) Draag het college ook op het contractenregister zo snel mogelijk te laten vullen met alle lopende contracten en stel verplicht dat het wordt geraadpleegd voordat een inkoop- en aanbestedingsprocedure word opgestart. Aanbevelingen aan het college 1) Communiceer duidelijk naar de organisatie wat de rol en taak van de inkoopadviseur is en leg zijn adviezen op als dwingend, waarbij uitsluitend het college bevoegd is om te besluiten daarvan af te wijken. 2) Zorg voor voldoende opleiding van sleutelpersonen in het proces. Omdat beleidsmedewerkers in de regel tot projectleider worden benoemd, zouden zij met voorrang moeten worden opgeleid. 3) Zorg voor een evenwichtige samenstelling van inkoopteams, met voldoende kennis van zaken, zowel inhoudelijk als procedureel. 4) Zet de voordelen van het optrekken van de drempel voor enkelvoudig onderhands aanbesteden tot af tegen de extra kosten die worden gemaakt doordat prijs en kwaliteit van de verschillende aanbieders niet met elkaar worden vergeleken. Stel zo nodig de drempel naar beneden bij. 5) Weeg zorgvuldig af wat de inzet van de inkoopadviseur voor regionale inkopen is of zou moeten zijn. Overweeg de mogelijkheid om de bijdrage van andere gemeenten in te zetten om extra capaciteit in te huren. 12

15 6) Zorg dat bij de grote inkoop- en aanbestedingstrajecten de controller wordt ingeschakeld voor al die zaken die betrekking hebben op budgettaire kwesties, zowel vooraf (check geraamd budget ten opzichte van beschikbaar budget) als achteraf (confrontatie van realisatie met budget en beheersing van de kosten). 7) Stel het contractenregister zo snel mogelijk open voor potentiële fusiepartners, zodat eventuele mogelijkheden voor schaalvoordelen zo snel mogelijk kunnen worden herkend. 8) Schrijf voor dat bij inkoop- en aanbestedingsprocedures gebruik wordt gemaakt van de standaard startnotitie, zodat de voorbereiding, afweging en specificatie van inkoop- en aanbestedingstrajecten optimaal wordt ondersteund en de juiste keuzes worden gemaakt. 9) Zorg dat een inkoop- en aanbestedingstrajecten standaard worden geëvalueerd en leg die evaluaties centraal vast, zodat deze toegankelijk worden voor de gehele organisatie en hieruit lering voor volgende trajecten kan worden getrokken. 10) Weeg zorgvuldig af of het nodig is om een Europese aanbestedingsprocedure te starten onder de drempel. Zet daarbij mogelijke voordelen steeds af tegen de te voorziene extra kosten en langere doorlooptijd. 11) Vermijdt in de toekomst vermenging van subsidie en inkoop. Aanbevelingen aan raad en college gezamenlijk 1) Blijf er bij het stellen van duurzaamheidseisen op letten dat hogere initiële kosten soms op de langere termijn worden terugverdiend en dus lonend kunnen zijn. 2) Het stellen van eisen ten aanzien van Social Return hoeven niet per definitie te leiden tot kostenbesparing voor de gemeente Bussum, mede omdat in concurrentie moet worden aanbesteed. Weeg daarom steeds zorgvuldig af welke redenen doorslaggevend zijn bij het stellen van dergelijke eisen. 13

16 Deel II: De onderbouwing 1 Aard en omvang inkoop- en aanbestedingsprojecten 2010 Ten tijde van het onderzoek was het contractregister in Bussum -waarin onder meer de inkoopwaarde van alle contracten is vastgelegd- nog in opbouw. Contracten met een looptijd van korter dan een jaar en met een inkoopwaarde van minder dan worden in het geheel niet vastgelegd in het contractregister en bovendien waren nog niet alle lopende, grotere contracten in het systeem opgenomen. Om toch een goede indicatie te krijgen van de totale inkoopwaarde van de gemeente Bussum, werd een lijst opgevraagd van alle inkoopfacturen uit Uit deze lijst blijkt dat door de gemeente Bussum in 2010 voor 53,4 miljoen exclusief BTW werd ingekocht. In dit totaalbedrag zijn zowel bedragen voor onderhandse als openbare en Europese aanbestedingen opgenomen. Een deel van het bedrag heeft voorts betrekking op zaken waarvoor Bussum in regionaal verband eerder een mantelovereenkomst heeft afgesloten. Dit is bijvoorbeeld het geval voor kantoorartikelen. Door het ontbreken van een compleet contractregister is niet bekend om hoeveel inkoopprocedures het in totaal ging en wat de verdeling naar diensten, leveringen en werken was. De gemeentelijke inkoopadviseur overlegde wel een lijst met 10 aanbestedingstrajecten, waarbij hij vanwege de complexiteit of de omvang in 2010 persoonlijk betrokken was geweest. 2 Organisatie rond inkoop- en aanbesteding CONTROLEREN VAN EN BESCHIKKEN OVER HET BUDGET De afdelingshoofden zijn budgethouder. Binnen het door hen beheerde budget, kunnen zij -met inachtneming van het geldende inkoopbeleid- inkopen en aanbestedingen doen. Voor inkopen die het budget overstijgen moet vooraf toestemming worden gevraagd aan de raad. Budgethouders controleren zelf binnen hun eigen budget of er voldoende budget beschikbaar is. Slechts in één geval werd 14

17 bij de geselecteerde casussen aangegeven dat de controller was gevraagd om het benodigde en beschikbare budget te accorderen. 4 De controller wordt in de regel niet ingeschakeld. Daardoor ontbreekt zijn advies, bijvoorbeeld over de benodigde en beschikbare jaartranches en beschikbaarheid van budgetten bij andere afdelingen. 5 Het risico bestaat hierdoor dat budgetoverschrijdingen bijvoorbeeld niet tijdig worden ingeschat. Soms probeert de inkoopadviseur faciliterend op te treden (bijvoorbeeld bij de raming van de totale kosten). Hij is hier echter strikt genomen niet voor verantwoordelijk. Hij controleert desgewenst ook de beschikbaarheid van budget op hoofdlijnen, maar heeft hierin geen beslissingsbevoegdheid. De verantwoordelijkheid voor nacalculatie van aanbestedingstrajecten en het controleren van facturen met raamcontracten ligt bij de accountmanagers van de afdelingen zelf. Hierbij worden de controllers niet ingeschakeld. Pas als er budgettaire problemen zijn of worden verwacht, wordt de controller ingeschakeld. 6 INKOOPTEAM Er zijn geen dwingende regels voor de samenstelling van een inkoopteam. Bij grotere, complexe procedures wordt in de regel een projectleider aangesteld. Meestal is dat een beleidsmedewerker van de betreffende afdeling vanwege zijn of haar inhoudelijke kennis. Deze schakelt op ad-hoc basis andere medewerkers van de eigen afdeling in, wint soms advies in bij de inkoopadviseur en vraagt eventueel een externe deskundige bij de voorbereiding (zoals bij de raming van de totale inkoopwaarde, het opstellen van het bestek en het mede- beoordelen van de inschrijvingen). Dit kan heel goed, maar ook heel slecht uitpakken. In het ene geval is het resultaat een snel doorlopen, rechtmatig en doelmatig doorlopen procedure die het gewenste resultaat oplevert. In het andere geval raakt de gemeente haar grip op het aanbestedingstraject kwijt, en kan het (te) lang duren voordat er ingegrepen wordt en er zicht is op een te Casus 4 (Herinrichting Oostereng) Bron: Interview met Adviseur AO en Interne Beheersing en Inkoopadviseur (R12) Idem 15

18 bereiken doel. Beide kwamen in de selectie van casussen voor 7. Ook in de in april 2011 door het college vastgestelde nota Regels inkoop en aanbesteding wordt niet voorgeschreven wat de samenstelling van een inkoopteam zou moeten zijn. Er worden slechts aanbevelingen gedaan over de bij voorkeur multidisciplinaire samenstelling daarvan. 8 INKOOPADVISEUR De gemeentelijk inkoopadviseur, die begin 2010 aantrad, heeft de opdracht ondersteunend en faciliterend te zijn in aanbestedingsprocedures (leveringen, diensten en werken). Veel respondenten gaven tijdens de interviews aan dat na een gewenningsperiode de ontvankelijkheid van de organisatie voor zijn adviezen in de inkoop- en aanbestedingstrajecten duidelijk is verbeterd. Dit proces is nog steeds gaande. Maar nog niet in alle gevallen wordt de inkoopadviseur ingeschakeld bij aanbestedingstrajecten. Bij de 10 bestudeerde cases bleek de Bussumse inkoopadviseur in 5 gevallen niet te zijn ingeschakeld bij het aanbestedingsproces 9. Verklaringen hiervoor liggen deels in zijn workload en de datum van zijn indiensttreding (ná opstarten van 2 van deze trajecten), maar aangezien alle 5 de trajecten nog liepen bij zijn indiensttreding, had zijn betrokkenheid ook lopende het traject- wel voor de hand gelegen. Het inschakelen van de inkoopadviseur lijkt soms nog af te hangen van de bekendheid met zijn taak en functie en het inschatten van de eigen deskundigheid van het aanbestedingsteam, waardoor er een te grote mate van vrijblijvendheid ontstaat bij het al dan niet inschakelen van de inkoopadviseur. Die vrijblijvendheid zou er niet moeten zijn. In september voorafgaand aan ieder begrotingsjaar wordt door de afdeling Facilitaire Zaken en Informatievoorziening een lijst opgesteld met verwachte inkoop- en aanbestedingstrajecten en daarbij wordt bepaald bij welke trajecten hij zal worden Respectievelijk casus 6 (Content Management Systeem) en casus 1 (Heidezicht) S12, paragraaf 8.2 Cases 4 (Herinrichting Oostereng), 5 (Kickboxmaterialen), 8 (Procesmanagement spoorverdieping),9 (IT-kosten) en 10 (Kantoorartikelen, bij deze laatste casus werd overigens wel een inkoopadviseur vanuit de regio ingeschakeld) 16

19 ingezet. Daarbij wordt met name geprioriteerd naar financieel belang en (bestuurlijk) risico. Lopende het jaar kunnen dan nog inkopen nodig zijn die eerder niet werden voorzien. Ook dan wordt een afweging gemaakt of de inzet van de inkoopadviseur nodig of nuttig is. 10 Daarnaast is de inkoopadviseur beschikbaar om vragen vanuit de organisatie over specifieke inkoopprocessen te beantwoorden. Overigens lijkt het erop dat ook het advies van de inkoopadviseur soms als (te) vrijblijvend wordt ervaren. Dit werd vooral duidelijk bij casus 1 (Heidezicht), waar zijn advies om een plafondbedrag in de aanbestedingsdocumenten op te nemen in eerste instantie niet werd overgenomen. De aanbesteding moest, mede om deze reden, worden afgebroken en heraanbesteed. De inschrijvingen bleken alle het beschikbare budget veruit te overtreffen. NALEVING VAN EN BEKENDHEID MET REGELS Afwijken van de eigen regels voor inkopen en aanbesteden onder de Europese drempelbedragen kan alleen na goedkeuring van het college. Daarbij moet gedacht worden aan toestemming voor enkelvoudig onderhands gunnen in plaats van meervoudig, omdat er sprake is van een unieke aanbieder. Het college zal op grond van de nota uit 2011 uitsluitend goedkeuren als blijkt dat voor de afwijking van de regels vooraf advies van de inkoopadviseur is gevraagd. Afwijken van de eigen regels boven de Europese drempels is niet toegestaan. Overigens hebben de eigen regels met name betrekking op de te volgen procedure (onderhands, openbaar of Europees), omdat andere regels nog niet zijn vastgesteld en een inkoophandboek papieren versie, digitaal of interactief- nog moet worden opgesteld. De inkoopadviseur gaat ervan uit dat afdelingshoofden bekend zijn met het aanbestedingsbeleid. 11 De inkoopadviseur heeft daarnaast op bijna alle afdelingen een presentatie/training over inkopen gegeven. Deze training duurde ongeveer een half uur. De inhoud was vooral: a er is een inkoopbeleid, b wat doe je er mee? Interview met bestuurlijk portefeuillehouder bedrijfsvoering en programmadirecteur (R10) Interview met inkoopadviseur (R1) 17

20 Alle medewerkers die werden uitgenodigd voor de presentatie/training kregen twee weken van te voren het staande beleid nogmaals per mail toegestuurd. Daarnaast werden zij gevraagd vooraf eventuele onduidelijkheden te formuleren, die tijdens de presentatie/training konden worden behandeld. De training is tevens belangrijk om de rechtmatigheid van het inkoop- en aanbestedingsproces te garanderen. Dit was nodig. Zo constateerde de accountant bijvoorbeeld in 2009 dat er een proces-verbaal in een aanbestedingsdossier ontbrak 12. REGIONALE INKOPEN EN AANBESTEDINGEN De gemeenten Bussum, Hilversum, Huizen, Naarden, Weesp, Wijdemeren en het gewest Gooi en Vechtstreek hebben in september 2006 een overeenkomst gesloten tot samenwerking op inkoopgebied binnen de inkoopsamenwerking Gooi en Vechtstreek. 3 Kwaliteit kaders, regels en uitgangspunten ALGEMEEN Het inkoop- en aanbestedingsbeleid wordt voor dit onderzoek gedefinieerd als alle afspraken, maatregelen, procedures en werkwijzen die er op gericht zijn een efficiënt en effectief inkoopproces voor de gemeente te realiseren. De noodzaak tot aanbesteding is een onderdeel van dit inkoopbeleid, wat gedefinieerd kan worden als het op een gestructureerde wijze aanvragen van offertes voor een van te voren op detailniveau omschreven levering, dienst of werk. Leveringen zijn fysiek af te leveren producten. Het gaat hier bijvoorbeeld om computers, bureaus of telefoons. Bij diensten gaat het om taken die de gemeente door externen uit laat voeren. Het gaat hier bijvoorbeeld om de schoonmaak van gebouwen, advisering op verschillende vakgebieden, of het onderhoud van technische installaties. Een werk is het product van een geheel van bouwkundige of civieltechnische werken dat bestemd is om een economische of technische functie te vervullen. 12 Bron: Managementletter interim-controle 2009 (S13) 18

21 DREMPELBEDRAGEN EN PROCEDURES Op het moment dat de gemeente boven een bepaald drempelbedrag leveringen, diensten of werken in wil kopen, dient zij over te gaan tot aanbesteding. Afhankelijk van de waarde van de opdracht die de gemeente Bussum aanbesteedt, kiest zij voor een te hanteren aanbestedingsprocedure volgens onderstaande tabel (die overigens ook is opgenomen in de nieuwe Nota Regels Inkoop en Aanbesteding 2011 ): OVERZICHT TE HANTEREN DREMPELBEDRAGEN IN EURO S (EXCL.BTW) EN DE BIJBEHORENDE AANBESTEDINGSPROCEDURE Procedure Type Opdracht Europese Aanbestedingsprocedure Nationale Procedure (= openbaar) Leveringen en diensten > > Werken > > Onderhands meervoudig (minimaal 3 offertes) > > Onderhands enkelvoudig (= gunning uit de hand ) < < De bedragen voor de Europese aanbestedingsprocedures moeten gelijk of lager zijn dan de bedragen die in de desbetreffende Europese regelgeving worden gesteld 13 en die om het jaar opnieuw wordt vastgesteld. Er zit een kleine afwijking in het drempelbedrag voor werken, dat voor de periode 2010/2011 door Bussum te hoog werd vastgesteld (de regels schrijven namelijk een drempel van of lager voor). Verder zijn de door Bussum gehanteerde drempelbedragen rechtmatig. Wel valt op dat het drempelbedrag waaronder uit de hand mag worden gegund in de nieuwe nota is opgetrokken van naar Dit is gebeurd om lokaal ondernemerschap te stimuleren. Echter, de drempel is relatief hoog ten opzichte van de drempel die in veel andere gemeenten wordt gehanteerd. 14 Concreet betekent dit dat voor inkopen onder de direct zaken kan worden gedaan met een bepaalde leverancier, zonder dat meerdere offertes moeten worden aangevraagd Richtlijn 2004/18 EG en verordening 2009/1177 van de Commissie van november Ter vergelijking: de gemeente Amersfoort hanteert een grens voor enkelvoudige, onderhandse gunning van leveringen en diensten van , de gemeente Hilversum een grens van en de gemeente Lansingerland van

22 Hierdoor wordt mogelijk een prijs- of kwaliteitsvoordeel mis gelopen. Het is de bedoeling dat meervoudig onderhandse aanbestedingen op termijn worden ingericht als ware het een Europese aanbesteding. Dit heeft onder meer als voordeel dat de bewaartermijn van dossierstukken langer is (7 in plaats van 1 jaar) en bij het afsluiten van nieuwe contracten het oude aanbestedingsdossier dan nog beschikbaar is. 15 HANDBOEK Op dit moment heeft Bussum geen handboek waarin zowel het beleid, als de standaarddocumenten en procedurebeschrijvingen voor inkoop- en aanbestedingstrajecten zijn opgenomen. De inkoopadviseur en de adviseur AO en Interne Beheersing zijn bezig om de inrichting van het inkoopproces in kaart te brengen en daarvoor een eigen applicatie te maken in het zaaksysteem. In dit systeem, dat uitgaat van een flowchart, zal alle geldende regelgeving worden opgenomen. Daarnaast zal het systeem alle opeenvolgende stappen in het inkoop- en aanbestedingsproces afdwingen en daarvoor de benodigde standaarddocumenten beschikbaar stellen. Naar verwachting zal het systeem in 2012 operationeel worden. Beoogd wordt om zowel commitment te krijgen vanuit de ambtelijke leiding als vanuit de politiek. 16 FASES IN HET INKOOPPROCES Veel gemeenten geven hun inkoop- en aanbestedingsbeleid vorm aan de hand van de fasen zoals weergegeven in figuur Bron: Interview met inkoopadviseur en adviseur AO en interne beheersing (R12). Idem 20

23 Figuur 1. Inkoopproces 17 De inkoopvoorbereiding start vaak bij het vaststellen van de behoefte en het uitvoeren van een marktanalyse. Van hieruit worden uitgangspunten en kaders opgesteld voor het uitvoeren van inkoop- en aanbestedingsprocessen. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om invulling te geven aan zaken als duurzaamheid, maatschappelijke verantwoordelijkheid en integer handelen. In de inkoopvoorbereiding wordt voor een belangrijk deel bepaald hoe het selectieproces eruit gaat zien. Zo wordt in de voorbereidingsfase duidelijk welke aanbestedingsprocedure gevolgd moet worden en wordt het inkoopteam samengesteld. In de fase van specificeren worden de uitgangspunten en kaders verder geconcretiseerd, bijvoorbeeld in een programma van eisen. Na het doorlopen van de juiste aanbestedingsprocedure, wordt het werk, de levering of de dienst aan de hand van een aantal selectiecriteria (en gunningscriteria) aan een externe partij gegund. De daaropvolgende fasen van contracteren, bestellen, bewaken en nazorg liggen op het uitvoerende niveau. 17 Ontleend aan: Inkoop in strategisch perspectief, analyse, strategie, planning en praktijk, A.J. van Weele, zesde geheel herziene druk, 2008, p

24 FASEN IN BUSSUM (BELEID) In Bussum is een aantal van de hiervoor genoemde fasen in het inkoopproces te herkennen. Het beleid was voor het peiljaar van dit onderzoek vastgelegd in de nota Goed Besteed uit Hierin zijn met name de bedrijfsvoeringsaspecten van het beleid uitgewerkt, zoals de te hanteren drempelbedragen en de daarbij behorende aanbestedingsprocedure. Het bestaan, laat staan de inhoud van deze nota bleek echter binnen de organisatie vrijwel niet bekend en tijdens het onderzoek is niet gebleken van duidelijke communicatie naar de organisatie over het beleid dat in deze nota is vervat. 19 In oktober 2006 werd de nota uit 2004 overigens voor werken ingetrokken 20 en bleef zij alleen gelden voor diensten en leveringen. Voor werken had Bussum sinds oktober 2006 naast het landelijk geldende ARW (Aanbestedingsreglement Werken) geen lokale regels meer. De nieuwe nota Regels Inkoop en Aanbesteding werd in mei 2011 vastgesteld door het college. De nota betreft wederomvooral de bedrijfsvoering rond de inkoop en aanbesteding van diensten, leveringen en werken. Naar aanleiding van vragen in de commissie Middelen zal een raadsvoorstel in september aan de raad worden voorgelegd. Als bijlage zal hierbij ook de nota worden gevoegd. De nieuwe nota is (zoals hiervoor beschreven) door de inkoopadviseur betrokken in zijn presentatie/training voor de afdelingen. FASEN IN BUSSUM (UITVOERING,CONTROLEREN EN BIJSTUREN) Met name de fases selecteren, contracteren en bestellen zijn goed te herkennen. Minder duidelijk ligt het bij de overige fasen. Er is soms sprake van gebrekkige voorbereiding en afweging 21 en specificatie Goed besteed, Nota Inkoop- en aanbestedingsbeleid Bussum, 2004 (S10) Bronnen: Interview met inkoopadviseur (R1) en interactieve audits Besluit Intrekking Nota Inkoop- en aanbestedingsbeleid Bussum (S11) Met name casussen 1 (Heidezicht), 3 (Strooimaterieel) en 5 (Kickboxmaterialen). Idem. 22

25 Slechts in één casus 23 werd een startnotitie aangetroffen. Deze startnotitie is de weerslag van een goede voorbereiding, afweging en specificatie en bevat: een probleem- en doelstelling; het beoogd projectresultaat; de beoogde afbakening; de haalbaarheid en risico s; de beoogde projectorganisatie; en een raming van de kosten (tijd en geld). Deze startnotitie is na instemming van het MT- voor akkoord voorgelegd aan het college. Het is de bedoeling dat in de toekomst bij het opstarten van iedere aanbestedingsprocedure een dergelijke startnotitie wordt opgesteld, waardoor focus wordt aangebracht in zowel het proces als in het zoeken naar de juiste oplossing voor een gesignaleerd probleem (de behoefte tot verwerving). Dit is nu geen standaard procedure. 24 De fase nazorg en evaluatie ontbreekt in het geheel. Voor zover er geëvalueerd wordt, betreft dit met name de vraag of het aanbestedingsdossier compleet is. Controleren en bijsturen (zowel op de uitvoering als op het gevoerde beleid) wordt hierdoor erg moeilijk. Ook waar het proces en de bereikte doelen wel werden geëvalueerd, werd het resultaat van die evaluatie niet vastgelegd of systematisch gedeeld met collega s van de eigen of andere afdelingen. Het lerend effect voor de organisatie van minder positieve ervaringen 25, maar ook van zeer goede ervaringen 26 die navolging zouden verdienen, gaat hiermee verloren. 4 Uitvoering: werkt de gemeente volgens haar eigen kaders, regels en uitgangspunten? Casus 6 (Content Management Systeem) Bronnen: interview met projectleider Content Management Systeem (R11) Met name casus 1 (Heidezicht) Met name casus 6 (Content Management Systeem) 23

26 Het beleid en de bijbehorende kaders (zoals een handboek, een contractregister, de inzet van de inkoopadviseur e.d.) zijn nog in opbouw. De vraag of de gemeente werkt volgens haar eigen kaders, regels en uitgangspunten, kan daarom niet zonder meer worden beantwoord. Uiteraard wordt er in de tussentijd wel ingekocht en worden aanbestedingstrajecten doorlopen, de ene met meer succes dan de andere. Nadere bestudering van de lijst met 10 aanbestedingstrajecten, waarbij de gemeentelijke inkoopadviseur vanwege de complexiteit of de omvang in 2010 persoonlijk betrokken was geweest, gaf het volgende beeld: Vijf trajecten betroffen meervoudig onderhandse aanbestedingen en de andere vijf Europese aanbestedingen. Opvallend aan deze lijst was dat twee van deze meervoudig onderhandse aanbestedingstrajecten waren stopgezet 27 en dat twee Europese aanbestedingstrajecten waren heraanbesteed (dat wil zeggen dat de eerste aanbestedingsprocedure is afgebroken en een tweede aanbestedingsprocedure is opgestart). 28 Eén van de Europese aanbestedingsprocedures (in dit geval een nietopenbare) had tenslotte niet geleid tot een inschrijving in de 2 e fase. 29 Als er met de helft van deze 10 grote aanbestedingstrajecten iets dergelijks aan de hand blijkt te zijn, dan ligt het voor de hand om te constateren dat te vaak en te laat wordt geconstateerd dat de uitvoering niet conform het eigen beleid is. 5 Dagelijkse praktijk in Bussum De selectie van casussen, die in het onderzoek werden betrokken, illustreert hoe de dagelijkse praktijk rond inkoop en aanbesteden in Bussum verloopt. Er werden 10 inkoopdossiers geselecteerd die als casus voor het onderzoek werden gebruikt. Bij de selectie van deze dossiers is een zo groot mogelijke spreiding beoogd naar aard en omvang, politiek-bestuurlijke relevantie en gevoeligheid, bijzonderheden tijdens de procedure (zoals afbreken daarvan) en spreiding over de gemeentelijke Aanbesteding van het Sluitplan en casus 7 (Bordes gemeentehuis) Casus 1 (Heidezicht) en casus 3 (strooimaterieel) De ontwikkeling van het plangebied Crailo. 24

27 beleidsterreinen/afdelingen. Omdat de rekenkamercommissie in 2010 zelf al een quick scan had verricht naar de inhuur van externen, is bij de selectie van inkoopdossiers slechts één casus betrokken die uitsluitend betrekking had op de inhuur van personeel. Omdat een aantal omvangrijke inkoop- en aanbestedingstrajecten al voor het peiljaar werden opgestart, maar de uitvoering ervan met name in 2010 en 2011 plaatsvond, zijn de jaren 2009 en 2011 deels ook in het onderzoek betrokken. De focus ligt echter op de beleidsuitvoering in het jaar Hieronder volgt een korte beschrijving per casus, met de belangrijkste bevindingen. Casus 1 Heidezicht Betreft: Nieuwbouw paviljoen en grondwerk voor speeltuin Heidezicht Type: Meervoudig onderhandse aanbesteding Soort: Werk (eerste aanbesteding 2009, heraanbesteding 2011) Rond deze aanbesteding is veel gebeurd en ook het een en ander niet goed verlopen. Plannen voor het opknappen van de speeltuin Heidezicht bestaan al sinds De eerste aanbesteding (2009) betrof een horecapaviljoen op de locatie Heidezicht, waarvoor door een externe architect een ontwerp is gemaakt. Deze architect heeft in eerste instantie ook de (meervoudig onderhandse) aanbesteding namens de gemeente Bussum geheel voorbereid en begeleid. Echter, de 8 ontvangen inschrijvingen bleken alle (ver) boven het beschikbare budget van uit te gaan, één zelfs met ruim De architect wilde ondanks dit gegeven verder gaan met de aanbesteding, in de overtuiging dat hij met de inschrijvers (die hij overigens zelf had aangezocht) zelfs na gunning tot een aanneemsom kon komen die binnen het beschikbare budget zou passen, maar de gemeente heeft ingegrepen. In april 2011 is na overleg met de wethouder, de jurist en de inkoopadviseur het project heraanbesteed. Echter, de aanbesteding verloopt nu onder directe aansturing van de gemeente. De architect hield de directievoering, omdat het onmogelijk bleek om zijn betrokkenheid te beëindigen en toch het ontwerp voor horecapaviljoen te behouden. Maar hij is op geen enkele manier meer bevoegd om de gemeente ten opzichte 25

28 van derden te binden. Middels een oplegger op het eerste bestek is ook een plafondbedrag voor het totale werk gegeven, iets waar de architect bij de eerste aanbesteding niet aan wilde. Ook bleek dat de oplevering van het paviljoen praktisch gelijk met de oplevering van de speeltuin zou liggen. Daarom werd tegelijkertijd met de tweede aanbesteding het grondwerk voor de speeltuin in een apart bestek toegevoegd aan de aanbesteding en aan de inschrijvers aangeboden. Daarbij gold de voorwaarde dat slechts gegund zou worden als werd ingeschreven op uitvoeren van de werken in beide bestekken (horecapaviljoen en grondwerkzaamheden, totaal maximaal , waarvan voor het paviljoen en voor grondwerk). Ook nodigde de gemeente nog zelf een partij uit tot het uitbrengen van een offerte. De reden hiervoor was tweeledig: de gemeente wilde zelf een partij toevoegen die, los van de partijen die door de architect werden aangedragen, om de onafhankelijkheid van de architect te waarborgen. Daarnaast betrof dit een partij die onverwacht een reeds voorlopig gegund werk uiteindelijk niet voor de gemeente kon uitvoeren en zo de kans kreeg om toch nog een opdracht te verwerven (zie verder casus 7, Bordes en Trap gemeentehuis). Deze laatste partij heeft het werk overigens niet gegund gekregen. Ten tijde van het onderzoek was de aanbesteding in de contractfase. Verwachte oplevering is voorjaar Er loopt echter nog een gerechtelijke procedure. Omwonenden hebben geprotesteerd tegen de horecagelegenheid, die al dan niet met terras- niet binnen het bestemmingsplan zou passen. De gemeente vertrouwt erop deze procedure te zullen winnen. Al met al is het een ingewikkelde en tijdrovende aanbesteding geworden, die aan voorbereiding, overleg en begeleiding misschien wel even veel heeft gekost als het totale werk. 30 Casus 2 Straatreiniging Betreft: Zwerfvuilbeheersing, verwijderen blad in voor- en najaar, straatvegen e.d. Type: Europese Aanbesteding 30 Bron: uit interview interactieve audit (R8) 26