KOERSDOCUMENT BRAASSEMERLAND. Juni 2012

Transcriptie

1 KOERSDOCUMENT BRAASSEMERLAND Juni 2012

2 INHOUDSOPGAVE 0. SAMENVATTING EN ADVIES Samenvatting Advies Financiële vergelijking van de strategieën Kwantitatief en kwalitatief risicoprofiel Strategische afwegingen 7 1. INLEIDING ANALYSE Verslechteren van de financiële vastgoedmarkt Kaders Centrale vraag van de casus STRATEGISCHE ANALYSE Ontwikkelingen woningmarkt Overwegingen rond het GEM-model MOGELIJKE ONTWIKKELSTRATEGIEEN VOOR BRAASSEMERLAND Inleiding Bouwstenen ontwikkelstrategieën De samenwerkingsvorm tussen gemeente en markt De scope van het gebied Het beoogde woningprogramma Fasering en volgorde van deelgebieden Wijze van aanbesteden Overzicht mogelijke ontwikkelstrategieën Waardecreatie Kwalitatieve afwegingen bij de ontwikkelstrategieën GEDETAILLEERDE WEERGAVE MOGELIJKE ONTWIKKELSTRATEGIEEN Strategie 1: GEM ontwikkelt Braassemerland Strategie 2a: Gemeente ontwikkelt volledige scope zelf Strategie 2b: Gemeente ontwikkelt alleen haar eigen gronden zelf Strategie 2c: Gemeente ontwikkelt de eigen gronden in Noord-Akkers en Poelen Strategie 2d: Gemeente ontwikkelt de eigen gronden in Noord-Akkers en eigen gronden in Poelen Strategie 3: Uitstellen, gemeente ontwikkelt na 5 jaar wachten Braassemerland Strategie 4: Stoppen Alle mogelijke ontwikkelstrategieën op een rij 47 2

3 6. KANSEN EN RISICO S GEMEENTE BIJ VERSCHILLENDE ONTWIKKELSTRATEGIEEN Inleiding Risico s en kansen bij scenario 1, ontwikkeling door GEM Risico s en kansen bij scenario 2a, ontwikkeling door gemeente zelf Risico s en kansen bij strategieën 2b, 2c en 2d en 3, ontwikkeling door de gemeente zelf in verschillende varianten Conclusies maximale gemeentelijke kansen en risico's Braassemerland ADVIES OVER DE KEUZE VOOR DE MEEST OPTIMALE ONTWIKKELSTRATEGIE Advies projectgroep Inleiding Financiële vergelijking van de strategieën Kwantitatieve en kwalitatieve risicoprofielen Strategische afwegingen FINANCIELE STRATEGIE 66 BIJLAGEN 1. Rapport commissie BBV, februari Rapport Deloitte Grondbedrijven, september Advies Colliers, 13 februari 2012 (Inclusief d.d. 16 februari 2012 en d.d. 2 maart 2012) 4. Procesverslag Bestuursopdracht van het College van B&W aan ambtelijk opdrachtgever, oktober Overzicht raadsbesluiten Braassemerland, periode 2004 t/m juni

4 0. SAMENVATTING EN ADVIES 0.1 Samenvatting De gemeente zit in de afrondende fase van de aanbesteding van Braassemerland. De Definitieve inschrijvingen van marktpartijen moeten worden getoetst aan het feit of het voor gemeente aantrekkelijk is om daadwerkelijk over te gaan tot gunning aan één van deze partijen of niet. Om dit te kunnen beoordelen heeft de gemeente mogelijke ontwikkelstrategieën op een rij gezet. Gemeente heeft hierbij de keuze uit 4 mogelijke hoofdkeuzes: 1. Gunnen van de opdracht aan de winnende marktpartij in de aanbesteding 2. De ontwikkeling van Braassemerland zelf ter hand nemen. Hierbinnen zijn vele verschillende ontwikkelstrategieën mogelijk die verderop in dit document worden toegelicht 3. De ontwikkeling uitstellen 4. Stoppen met de ontwikkeling Opbouw van het koersdocument Het koersdocument kent een groot aantal onderdelen die in samenhang worden gebracht. Allereerst wordt in ruime mate aandacht besteed aan de koers van de afgelopen tijd. Er is een chronologisch overzicht van de raadsbesluiten en de oorsprong van het project. In dat verband wordt ook ingegaan op de mate van consistentie in het licht van de koers meer markt, minder overheid, die direct na de fusie is ingezet. In de tweede plaats wordt in ruime mate stilgestaan bij de ontwikkelingen in de woningmarkt en een analyse van de effecten voor Braassemerland. De effecten van de economische crisis raken vele grondexploitaties in Nederland. Het is goed de gevolgen in algemene zin en specifiek voor Braassemerland te duiden in relatie tot de ontwikkeling van de VON prijzen van de woningen en de afzetbaarheid naar de consument. Derde hoofddoel van het koersdocument is om de aanbesteding in een breder kader te plaatsen naast andere ontwikkelstrategieën en scenario s. Zoals aangegeven: een goed raadsvoorstel voor besluitvorming kent keuzemogelijkheden met effecten. Het vierde doel van het koersdocument is de koppeling naar de financiële strategie van de gemeente in relatie tot het project Braassemerland. Het project Braassemerland staat niet op zichzelf en staat in verhouding tot de andere grondexploitaties en de reguliere exploitatiebegroting van Kaag en Braassem. Daarom is het van belang inzicht te krijgen in de vraag wat het financieel resultaat van dit voorstel betekent voor de financiële huishouding van onze gemeente. 0.2 Advies Advies ambtelijke projectgroep De ambtelijke projectgroep adviseert het college en de raad te kiezen voor ontwikkelstrategie 1, waarbij het noordelijk deel van Braassemerland wordt ontwikkeld in een GEM tussen gemeente en de winnende marktpartij in de aanbesteding. De volgende elementen vormen de basis voor dit advies: 1. Het financiële verschil tussen deze ontwikkelstrategie en de financieel meest gunstige gemeentelijke strategie is beperkt ( 4,8 mln) en blijkt bovendien vooral een verschil op papier: verschillen in de ramingen aan de voorkant die gaandeweg de ontwikkeling bepaald worden door de markt. De winnende inschrijving in de aanbesteding is daarmee voorzichtiger dan de gemeentelijke strategie 2. Het risicoprofiel van de ontwikkelstrategie uitgaande van een GEM is zowel kwantitatief (het in de reserve grondbedrijf te reserveren bedrag voor het geval risico s zich voordoen) 4

5 als kwalitatief gunstiger ten opzichte van die van de gemeentelijke strategie 3. De conclusie van de strategische afwegingen rond de keuze is dat de ontwikkelstrategie waarin het noordelijk deel van Braassemerland wordt ontwikkeld door GEM meerwaarde biedt ten opzichte van de gemeentelijke varianten. De belangrijkste zaken die deze meerwaarde duiden zijn de risicodeling, de toekomstbestendigheid van het contract door een winstdeling van en de fasegewijze opbouw, de consistentie van de koers door te gunnen, de kennis van de structureel veranderde markt, de kunde en de executiekracht van de markt, de kwaliteit van de solide winnende marktpartij en haar inschrijving en het feit dat direct tot uitvoering overgegaan kan worden Afwegingen Om de winnende Definitieve Inschrijving goed te kunnen wegen, wordt deze vergeleken met het meest voor de hand liggende alternatief en wordt door de ambtelijke projectgroep een advies uitgebracht welke van deze ontwikkelstrategieën de voorkeur verdient. Het meest voor de hand liggende alternatief voor gunnen aan de winnende inschrijver van de aanbesteding, is de gemeentelijke ontwikkelstrategie die financieel het beste resultaat oplevert. Dat zijn ontwikkelstrategie 2a (raming financieel resultaat -45,6 mln.), waarbij gemeente dezelfde scope ontwikkelt als GEM conform de winnende Definitieve Inschrijving en ontwikkelstrategie 2c, waarbij gemeente alleen Noord-Akkers en Poelen ontwikkelt (raming financieel resultaat -45,9 mln.). De keuze voor één van deze varianten maakt in eerste instantie niet uit: in beide strategieën wordt begonnen met de ontwikkeling van Poelen en kan afhankelijk van de markt in relatie tot het risicoprofiel van beiden op dat moment worden besloten welke van deze twee strategieën wordt ingezet. Gezien de goede vergelijkbaarheid tussen strategie 2a en 1, worden deze in deze paragraaf tegen elkaar afgewogen. De kwalitatieve vergelijking gaat 1 op 1 ook op voor de vergelijking tussen ontwikkelstrategieën 1 en 3. De afweging wordt gemaakt op basis van de financiële vergelijking, het kwantitatieve risicoprofiel, het kwalitatieve risicoprofiel en de strategische overwegingen hierbij. 0.3 Financiële vergelijking van de strategieën In onderstaande tabel wordt inzichtelijk gemaakt wat de verschillen tussen ontwikkelstrategie 2a (gemeente zelf) en 1 (gunnen aan winnende marktpartij) zijn. nr Verschil ontwikkelstrategie 2a en 1 verschil tov vorige stap 1 Fasering (minder woningen/jaar) - 0,7 2 Differentiatie, woningaantallen en VON-prijzen conform marktpartij - 7,1 3 Indices en rente conform marktpartij 3,8 4 grondexploitatiekosten conform marktpartij - 0,8 Totaal verschil tussen ontwikkelstrategie 2a en 1-4,8 5

6 Het totale verschil op netto contante waarde is 4,8 mln. Toelichtend over de grootste verschillen: Fasering De winnende Definitieve Inschrijving gaat uit van een lager uitgiftetempo dan de gemeente in strategie 2a op basis van het advies van marktonderzoeksbureau Colliers. Hiervoor geldt dat als GEM markt ziet voor een hoger uitgiftetempo, zij het uitgiftetempo zal verhogen. Dit is in het belang van GEM (eerder grondopbrengsten), van marktpartij (eerder bouwproductie en ontwikkelwinst) en van gemeente (80% van de extra winst in GEM). Het verschil is daarom een verschil op papier aan de voorkant, waarbij het risico op extra vertraging in strategie 1 lager is dan in strategie 2a. Strategie 1 is op dit punt voorzichtiger. Grondopbrengsten De grondopbrengsten worden bepaald door de gekozen woningdifferentiatie met de bijbehorende VON-prijzen en het woningaantal. De grondopbrengsten worden door marktpartij lager ingeschat dan door gemeente, met name doordat marktpartij in haar differentiatie kiest voor meer goedkopere woningen dan gemeente. Marktpartij verdeelt daarbij de 10% vrije kavels over alle segmenten waarbij de grondprijzen gelijk worden gesteld aan uitgifteprijzen van kavels met woningen, terwijl gemeente uitgaat van vrije kavels in het dure segment met hogere grondprijzen voor de losse kavel dan voor een kavel met woning. Er kan worden geconcludeerd dat marktpartij een conservatiever raming van de grondopbrengsten heeft dan gemeente met bijbehorend lager risico op verdere daling. Grondexploitatiekosten Deze post is voor het grootste deel opgebouwd uit verwerving, sloop, sanering, plankosten, bouw- en woonrijp maken en het aanleggen van kunstwerken. De marktpartij raamt lagere verwervingskosten voor de Gronden Gemeente en raamt lagere plankosten (efficiëntere organisatie), maar raamt hogere kosten voor het bouw- en woonrijp maken en het aanleggen van kunstwerken. Per saldo is het verschil 0,8 mln. NCW. De conclusie is dat de raming van marktpartij voorzichtiger is en minder risico bevat voor stijgende kosten. Index en rente De indices van marktpartij houden qua kosten en opbrengsten gelijke tred; gemeente kiest voor een meer conservatievere inschatting waarbij de kosten harder stijgen dan de opbrengsten. Het verschil op netto contante waarde hierdoor is 3,8 mln. ten gunste van de marktpartij. Gemeente heeft hiermee een voorzichtiger raming met minder risico. Deelconclusie financieel resultaat Het financieel resultaat van de strategie die uitgaat van gunnen aan de winnende marktpartij in de aanbesteding, is 4,8 mln. NCW lager dan de gemeentelijke strategie. Het betreft papieren verschillen in de ramingen op dit moment. Als de markt aantrekt of er blijken minder kosten nodig dan geraamd, zal GEM de optimalisaties die hierdoor op de genoemde punten mogelijk zijn, benutten. Op basis van de winstdelingsregeling van 80-20, vloeit 80% van deze optimalisaties uiteindelijk terug naar gemeente. Gewogen over alle punten is de strategie van marktpartij voorzichtiger en brengt daarmee minder risico met zich mee op verslechtering van het resultaat. 6

7 0.4 Kwantitatief en kwalitatief risicoprofiel Kwantitatieve vergelijking van de risico s: risicoprofiel strategie 1 1,7 mln.; strategie2a 5 mln. Het gekwantificeerde risico voor gemeente van strategie 1 waarbij de ontwikkeling aan de winnende marktpartij wordt gegund, is 1,7 mln.; van de gemeentelijke strategie 2a is dit risico 5 mln. Dit verschil wordt enerzijds veroorzaakt door het feit dat het risico van een verslechtering van de grondexploitatie op basis van de raming van marktpartij lager is (zie ook de toelichting hierboven bij de financiële vergelijking) en anderzijds door het feit dat gemeente in de GEM 50% van het risico deelt met de marktpartij. Hierbij is meegewogen dat door de gefaseerde aanpak in GEM, de samenwerking in GEM na elke fase beëindigd kan worden, waarmee gemeente weer voor 100% zelf verantwoorde-lijk is/wordt voor de rest van het gebied. Omvangrijke kwalitatieve risico s in strategie verdeeld; in strategie 2a 100% voor gemeente Naast de gekwantificeerde risico s die zijn doorgerekend als bedreiging voor het grondexploitatieresultaat van GEM of van de gemeentelijke grondexploitatie, zijn er risico s die niet direct in geld uitgedrukt kunnen worden. Dit betreft risico s die niet voorzien worden, maar die in grote gebiedsontwikkelingen toch vaak optreden. Zoals bijvoorbeeld het huidige politieke klimaat in Nederland die specifiek grote impact hebben op de woningmarkt en ontwikkelingen op het vlak van wetgeving over duurzaamheid (bouwbesluit). In het landelijke Lenteakkoord van de fracties VVD, CDA, D66, GroenLinks en ChristenUnie, is opgenomen dat alleen nog hypotheekrenteaftrek mogelijk is bij een hypotheek met 100% aflossing. Voor kopers wordt daarmee hun beschikbare budget voor de aanschaf van een huis aanzienlijk verminderd. Daarnaast is in het Lenteakkoord de BTW-verhoging van 19% naar 21% aangekondigd, waarmee de VON-prijzen van woningen met hetzelfde percentage toenemen. Welke van deze maatregelen na de verkiezingen in september 2012 in werking treden is tot die tijd onbekend. Duidelijk is wel dat deze maatregelen een groot opbrengstendrukkend effect kunnen hebben op de grondexploitatie. Bij samenwerking in een GEM worden deze risico s gedeeld, ten minste in de eerste fase 1 ; in de gemeentelijke strategie draagt de gemeente voor 100% het risico hiervoor. 0.5 Strategische afwegingen Naast het saldoverschil en de verschillen in het kwantitatieve en kwalitatieve risicoprofiel, komt een aantal strategische afwegingen bij de afweging voor de optimale strategie kijken. Aan de hand van de vragen die logischerwijs opkomen bij de keuze voor één van de strategieën, worden deze strategische afwegingen behandeld. Waarom zouden we aanbesteden in het putje van de markt? Het antwoord op deze vraag is drieledig: 1. De markt verkeert niet tijdelijk in een dip waar we over enkele jaren weer uit herstellen. De woningmarkt is onderhevig aan een structurele verandering, gezien de beperktere financierbaarheid van woningen en de demografische ontwikkelingen van beperktere groei dan in het verleden. 2. Het contract met de GEM-partner is toekomstproof: 1 Het risico is in GEM verdeeld. Voor beide partijen bestaat echter na elke fase de mogelijkheid bij niet presteren van GEM om de samenwerking te beëindigen. Hiermee voorkomt gemeente een ongewenst oneindig huwelijk en wordt tegelijkertijd het risico voor GEM en daarmee voor marktpartij en gemeente als vennoot, beperkt. Dit kan betekenen bij niet presteren van GEM, bijvoorbeeld door een nog verder verslechterende markt, dat de samenwerking in GEM na fase 1 wordt beëindigd. Op dat moment heeft gemeente weer de mogelijkheid volledig zelfstandig te kiezen voor de haar best passende ontwikkelstrategie, maar draagt zij ook weer voor 100% de verantwoordelijkheid en het risico voor de rest van het gebied. Dit risico van voortijdige beëindiging is meegewogen in het risicoprofiel van 1,7 mln. 7

8 Eventuele winst in GEM door bijvoorbeeld een stijgende markt of door lagere grondexploitatiekosten, wordt in de verhouding verdeeld tussen gemeente respectievelijk marktpartij Door de fasegewijze ontwikkeling, waarbij na iedere fase de samenwerking kan worden beëindigd indien de GEM niet conform afspraken presteert in tijd en geld, voorkomt de gemeente dat zij een oneindige samenwerkingspartner heeft, waar zij niet van af kan bij tegenspoed De risicovolle verwervingen bovenop de gemeentegronden vinden zo veel mogelijk plaats ná ontwikkeling van de gemeentegronden 3. In geval van ontwikkelstrategie 3 stoppen of 4 uitstellen, moet nog eens 5 mln. extra worden afgeboekt Waarom kiezen voor een zo lange samenwerking boven de moderne ontwikkelstrategieën van kleinschalig, organisch, (C)PO, vaak met kleine lokale partijen? Het antwoord op deze vraag is opgebouwd uit de volgende elementen: 1. GEM hanteert een moderne ontwikkelstrategie, door te kiezen voor een kleinschalige, fasegewijze ontwikkeling met alle flexibiliteit om in te spelen op marktontwikkelingen. Daarbij ontwikkelt GEM 10% van de bouwkavels als vrije kavels ten behoeve van (collectief) particulier opdrachtgeverschap 2. De samenwerking in GEM tussen gemeente en ontwikkelaar is geen oneindige: De samenwerking kan na elke fase worden beëindigd indien GEM niet presteert op tijd en/of geld 3. Gemeente deelt het grote risico van dit project met de marktpartij, in ieder geval voor de eerste fase 4. Voor de relatief kleine gemeente K&B is het professioneel optuigen van een consumentgerichte ontwikkeling een veel grotere opgave dan voor de ontwikkelaar 5. Vanuit GEM wordt meer gestuurd op de integrale kwaliteit van het gebied, dan bij de meer versnipperde benadering van ontwikkelstrategie 2 Moeten we nu niet veel te veel inboeten op onze kwalitatieve ambities voor Braassemerland? Het antwoord op deze vraag wordt gevormd door de volgende antwoorden: 1. De stedenbouwkundige kwaliteit van het visie-ontwerp van de winnende inschrijving scoort goed op de kwalitatieve gunningcriteria die in de oorsprong zijn afgeleid van de kwalitatieve ambities van het Masterplan uit Daarbij is de kwaliteit veel beter dan die van de eerdere gemeentelijke rekenkundige verkenningen 2. De kwalitatieve ambities van de gemeente en haar financiële belangen komen in de inschrijving van de winnende inschrijving goed bij elkaar. 3. Het visie-ontwerp vormt de stedenbouwkundige basis voor de uitwerking van de verschillende deelgebieden. De gemeente stuurt vervolgens voor 50% mee en kan dus meesturen bij eventuele wijzigingen. 4. De marktpartij moét in de huidige markt hoog kwalitatieve woningen realiseren om deze überhaupt te kunnen verkopen. Overige strategische overwegingen Daadwerkelijke risicodeling Een belangrijk element in de samenwerking in een GEM is dat beide partijen daadwerkelijk risico dragen en aan de lat staan om met de goede plannen en in het goede tempo hun investeringen terug te verdienen. De hoogte van de waardering door marktpartij van Gronden Gemeente geeft voor deze tijd een stevig risicoprofiel voor marktpartij, die de juiste prikkel in de samenwerking geeft. Consistentie van de koers In 2009 is door de gemeenteraad besloten tot de koers meer markt, minder overheid. Met de 8

9 afgeronde aanbesteding is het beste uit de markt getrokken dat op dit moment mogelijk is. Voor die periode was sprake van traditionele ontwikkeling. Nu aanbesteden geeft consistent invulling aan de in 2009 uitgestippelde koers. Meerwaarde marktpartij: executiekracht en kennis van de nieuwe markt De grote meerwaarde van een marktpartij in de GEM is de executiekracht die marktpartij zal inbrengen vanuit haar rijke ervaring met dergelijke projecten en de gecommitteerde kennis en kunde van en ervaring met consumentgericht ontwikkelen. De markt verkeert niet zo maar in een tijdelijke dip. De veranderingen zijn structureel. De vraag naar woningen zal ongetwijfeld weer terugkomen, nadat de onzekerheid over de hypotheekrenteaftrek is verdwenen en nadat de economie zich weer heeft hersteld. De VON-prijzen zullen echter niet terugkeren naar het niveau van voor de financiële crisis, gezien de blijvende beperkingen in financieringen aan woonconsumenten. Voor het juiste gevoel bij de wijze waarop hierop in de woningproductie op ingespeeld moet worden, is veelvuldig contact met de consument noodzakelijk. De winnende marktpartij geeft juist dit element ook veel aandacht in haar dagelijkse ontwikkelpraktijk. Omgang mogelijk afwijkende belangen Het primaire belang van de gemeente is het creëren van een goed functionerende maatschappij in het plangebied van Braassemerland. Het primaire belang van de winnende marktpartij is het maken van bouwproductie. Deze belangen komen bij elkaar in de GEM, die als primaire taak heeft de grondexploitatie voor Braassemerland waarin beide partijen voor gezamenlijke winst en risico in participeren, optimaal af te ronden. Voor de lange termijn waarin het project gerealiseerd wordt, bestaat de kans dat de primaire eigen belangen van de partijen in GEM gaan botsen. De gefaseerde aanpak ondervangt dit probleem voor een groot deel, want als de voortgang stokt of de financiële resultaten worden niet gehaald, bestaat voor beide partijen na elke fase de mogelijkheid om de samenwerking stop te zetten. Wanneer de voortgang en de financiële resultaten goed zijn, bestaat deze mogelijkheid niet, maar dan is de kans ook veel kleiner dat er sprake is van het naar de voorgrond treden van de tegenstrijdige tussen de primaire eigen belangen. Contract en winnende marktpartij legt basis voor een solide samenwerking De winnende marktpartij in de aanbesteding is een zeer solvabele partij. Dit bleek al uit de toetsing op de selectiecriteria in de selectiefase van de aanbesteding. De kans is daarmee bijzonder klein dat de samenwerking tot een einde komt door het failleren van deze partij. Verder heeft het contract een goede balans tussen zekerheden voor de gemeente en vrijheden voor de markt, die allemaal helder en transparant zijn vastgelegd. De belangrijkste elementen: Marktpartij levert de helft van het eigen vermogen van GEM en draagt hier dus het volledige risico van Marktpartij heeft een onvoorwaardelijke garantie verstrekt voor de helft van de door gemeente aan GEM te verstrekken lening ter hoogte van de helft van het benodigde werkkapitaal in GEM Het contract is toekomstbestendig door de gefaseerde opbouw en de winstdelingsregeling van 80% gemeente en 20% markt. Bij echt tegenvallende resultaten in GEM, kan de gemeente de gronden uitnemen ten behoeve van bijvoorbeeld aanvullend (collectief) particulier opdrachtgeverschap De mogelijke winst in GEM wordt transparant vastgesteld doordat deze wordt bepaald door onafhankelijk toetsbare variabelen zoals de VON-prijzen en de grondquotes Er is een heldere exitregeling opgenomen die voorkomt dat partijen ongewild aan elkaar vast blijven zitten met oneindige ontwikkelrechten e.d. Onderteken-klaar contract: uitvoering kan starten! Dit contract kan worden ondertekend; andere strategieën moeten nog tot een contract worden gebracht met alle inspanning en risico s daarbij van dien. 9

10 Hoge kwaliteit winnende Inschrijving Bij de winnende Definitieve Inschrijving is de marktpartij er in geslaagd de financiële en de kwalitatieve belangen op een mooie en verantwoorde wijze bij elkaar te brengen: hoogwaardige stedenbouw met een redelijke waardering van de gemeentegrond. Sociale koopwoningen gemiddeld De marktpartij heeft ondanks de geboden ruimte niet gekozen voor verdere verhoging van de VON-prijzen van de sociale koopwoningen. De gemiddelde prijs blijft daarmee Deelconclusie strategische afwegingen Op basis van bovengenoemde strategische afwegingen, is de conclusie dat gunnen in de aanbesteding meerwaarde biedt ten opzichte van de ontwikkeling zelf ter hand nemen. Afweging rond stoppen en uitstellen In de strategie stoppen maakt de gemeente de ontwikkelingen waarin zij verplichtingen aan is gegaan of nog voornemens is om aan te gaan (Centrum, West End, Veilingvaart fase 1 en de hoofdinfrastructuur) af, maar stopt de gemeente met de ontwikkeling van de rest van Braassemerland. De gemeente verkoopt de gronden die zij dan nog in eigendom heeft. Een groot nadeel aan dit scenario is dat de reeds geïnvesteerde waarde in het gebied, zoals de hoofdontsluiting, niet wordt benut. De gemeentelijke kavels liggen inmiddels bijna ontsloten en klaar voor ontwikkeling, de risico s voor de ontwikkeling zijn na afboeking van de voorinvesteringen aanzienlijk minder en het gebied Braassemerland blijft een zeer kansrijk gebied voor woningbouw. Daarbij wordt met het scenario stoppen ieder perspectief aan het gebied ontnomen. Voor het noordelijke deel van Braassemerland is woningbouw de ontwikkelingsrichting geworden. Met het terugdraaien van deze koers moet worden geconstateerd dat het gebied verder verpaupert. Dit gegeven, waarbij wel fors moet worden afgeboekt op de investeringen die voor het gebied zijn gedaan, maakt dat de projectgroep dit scenario niet adviseert. Het belangrijkste voordeel van dit scenario is dat de gemeente kan wachten op een betere markt. Zodra deze aantrekt, kan de ontwikkeling weer ter hand worden genomen. Het grote nadeel van de strategie Uitstellen is dat het risico van de ontwikkeling in de periode dat de ontwikkeling wordt uitgesteld, volledig bij de gemeente ligt. De gemeente zet geen stappen in het daadwerkelijk verkleinen van het probleem. Gezien het ontbreken van een stellig voornemen tot ontwikkeling, moet de grond worden afgeboekt tot agrarische waarde en resteert een saldo in de grondexploitatie van - 55 mln. De woningmarkt is daarbij zo onvoorspelbaar op dit moment dat het risico zelfs bestaat dat VON-prijzen over 5 jaar slechter zijn dan nu. Deze grote onzekerheid in combinatie met de afboeking die plaats moet vinden, maken dat dit scenario door de projectgroep niet wordt geadviseerd. 10

11 1. INLEIDING De locatie Braassemerland heeft een regionale betekenis. Bouwen in dit gebied is onderdeel van de woningbouwopgave binnen Holland Rijnland, maar heeft ook een bredere betekenis. Onderzoek naar de kansen van gebiedsmarketing heeft opgeleverd dat Braassemerland nieuwe waterrijke woonmilieus kan opleveren met een bovenregionale aantrekkingskracht binnen de Randstad. De situering langs de A4, in het Groene Hart, aan het Braassemermeer, is een unieke combinatie. Daarnaast is Braassemerland één van de schaarse regionale locaties, waarbij er een goedgekeurd bestemmingsplan ligt en een start is gemaakt met de aanleg van de infrastructuur. De andere grotere locatie in Holland Rijnland, voormalig vliegkamp Valkenburg, heeft deze randvoorwaarden nog niet. De uitdaging is deze positieve elementen te benutten in een ongunstig economisch perspectief en een sterk gewijzigde woningmarkt. Inleiding In 2009 heeft de gemeente de koerswijziging meer markt, minder overheid ingezet, met als doel vermindering van het risicoprofiel voor de gemeente bij de ontwikkeling van Braassemerland. Ontwikkeling van een dergelijk groot project door de gemeente alleen bleek een enorme opgave met bijbehorende grote risico s. Voor de koerswijziging zijn een aantal sturingsmaatregelen in de bestaande grondexploitatie ingezet, om deze om te buigen naar een positief resultaat (maatregelen passend binnen de koerswijziging). Vervolgens is de koerswijziging uitgewerkt richting het concessiemodel. De keuze voor dit model bleek niet haalbaar. Gezien het risicoprofiel van het project zouden marktpartijen niet inschrijven op de concessies in welke omvang dan ook. Een betrokkenheid van de gemeente is daarmee noodzakelijk om het project Braassemerland van de grond te krijgen. Uit de quickscan van Fakton (december 2009) bleek ook dat marktpartijen voldoende ruimte nodig hebben voor optimalisaties en zelf betrokken moeten zijn bij de uitwerking van de deelgebieden. Marktpartijen moeten, meer dan ooit, in staat worden gesteld in te kunnen spelen op structurele veranderende omstandigheden in de woningmarkt. Dit is in het belang van overheid, markt en consument. Aanleiding Doelstelling van het project Braassemerland is om met de juiste strategie en de aanwezige potentie in het gebied de ontwikkeling van Braassemerland waar te maken. Gelet op de huidige inschrijvingen van marktpartijen is de gemeente genoodzaakt om de financiële risico s opnieuw te beoordelen. Dit koersdocument informeert u over de stand van zaken in het aanbestedingstraject Braassemerland en geeft de basis voor voorstellen van het college voor de vervolgstappen. 11

12 2. ANALYSE 2.1 Verslechteren van de financiële en vastgoedmarkt Het verslechteren van de financiële en vastgoedmarkt werkt hard door, ook in de gemeente Kaag en Braassem. De woningbouwmarkt en de verwachte demografische ontwikkeling in de gemeente en de rest van de provincie zijn sterk veranderd ten opzichte van de eerste planvormingen voor Braassemerland. Zowel de slechte markt als de keldering in de vraag naar woningen in het topmilieu zorgen voor een sterk afgenomen financiële waardering van het project. Dit is vooral ook terug te zien in de eerste inschrijvingen van de marktpartijen voor de aanbesteding Braassemerland. De biedingen zijn voorzichtig. In de Definitieve Inschrijvingen zijn de grondopbrengsten nog verder naar beneden bijgesteld, gebaseerd op de per maand verslechterende markt. Analyse van de biedingen geeft een verschil aan tussen de grondexploitatie die de gemeente in het begin heeft opgezet met die de marktpartijen nu hanteren. De grootste verschillen zitten hem met name in een andere verdeling van de segmenten sociaalmidden-duur, met structureel lagere percentages dure woningen. Daarnaast wordt ook een veel lager uitgiftetempo aangehouden. Waar de gemeente uitging van een bouwtempo van ongeveer 200 woningen per jaar, zitten de marktpartijen nu nog op minder dan de helft hiervan, namelijk 75 woningen per jaar. Daarmee geven zij aan dat er niet meer afzet zal plaatsvinden op de markt en dat zij niet verwachten dat dit de komende jaren zal aantrekken. Hierdoor is er een langere bouwtijd nodig en tikt de rentecomponent langer door. Deze elementen maken dat de grondexploitatie van het project Braassemerland hoe dan ook tegen tekorten aanloopt, los van het feit of deze in een GEM (Gemeenschappelijk Exploitatie Maatschappij) wordt uitgevoerd of niet. Deze elementen roepen vervolgens de vraag op of de gemeente er goed aan doet om het project op de markt te zetten op het slechtste moment van de markt. 2.2 Kaders Bestemmingsplan Het bestemmingsplan Braassemerland is goedgekeurd door Gedeputeerde Staten van Zuid- Holland in juni Het bestemmingsplan is inmiddels in werking getreden en onherroepelijk. Op 23 maart 2011 heeft de Raad van State uitspraak gedaan in het geding tussen de gemeente en negen bezwaarmakers. In de uitspraak van de Raad van State werd alleen de goedkeuring van het plandeel met de bestemming Verkeersdoeleinden vernietigd. De overige beroepen tegen het bestemmingsplan werden ongegrond verklaard. Het bestemmingsplan heeft een globaal karakter met uitwerkingsplichten voor de deelgebieden. Dit betekent dat er in ruime mate flexibiliteit aanwezig is, die ook hard nodig is voor de uitwerking door marktpartijen. Wet voorkeursrecht gemeenten De Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) is een instrument om grip te houden op de ontwikkeling. Dit instrument blijft noodzakelijk ook als de verwervingsacitiveiten worden uitgevoerd binnen het kader van een GEM. Dit betekent overigens wel dat als de te realiseren doelen niet minnelijk kunnen worden bereikt, de gemeente de bereidheid heeft om ook de mogelijkheden van de Onteigeningswet in te zetten. De toepassing van de Wvg blijft dus van kracht voor de integrale ontwikkeling van Braassemerland. Risicodeling Het uitvoeren van de grondexploitatie omvat de aankoop van de gronden van derden (naast de 12

13 reeds verworven gemeentegrond) in het plangebied, het bouw- en woonrijp maken daarvan, aanleg van het nieuwe openbaar gebied en de uitgifte van bouwkavels voor de woningbouw. De gemeente heeft geïnvesteerd in grondposities in het plangebied. Door de grootschalig aanwezige glastuinbouw in het plangebied betrof dit aanzienlijke investeringen. Deze grote voorinvesteringen in verwerving en daarnaast in infrastructuur, opgeteld bij de huidige slechte vastgoedmarkt, maakt dat de grondexploitatie niet langer sluitend kan worden gemaakt. De sterk gedaalde VON-prijzen van woningen en het sterk gedaalde mogelijke afzettempo er van, veroorzaken de daling van de opbrengsten. Om Braassemerland te kunnen ontwikkelen staat de gemeente samenwerking met een marktpartij in een gezamenlijke GEM voor. De motivatie hiervoor is om met deze marktpartij voor gezamenlijke rekening en risico het project tot ontwikkeling te brengen. Met dit gedeelde risico betrekt gemeente de kennis en expertise van marktgericht ontwikkelen van een partij die ook daadwerkelijk gecommitteerd is aan deze ontwikkeling. GEM, waarin marktpartij en gemeente ieder voor 50% participeren, neemt de gemeentelijke grondpositie over. GEM voert de grondexploitatie van het plangebied uit. De marktpartij in GEM heeft een eerste recht van koop van de bouwrijpe kavels in dit plangebied. Aanbestedingsproces Het project Braassemerland is aanbestedingsplichtig gezien het feit dat het een overheidsopdracht betreft aan de GEM die boven de drempelwaarde uitkomt zoals vastgelegd in de Europese Richtlijnen. Hieraan wordt voldaan indien sprake is van: Een schriftelijke overeenkomst Onder bezwarende titel Tussen een aanbestedende dienst en een ondernemer Met betrekking tot: Ontwerp / uitvoering werk of het laten uitvoeren met welke middelen dan ook van een werk dat aan de eisen van de aanbestedende dienst voldoet Verrichten van diensten als bedoeld in Bijlage 2 Levering van roerende zaken Om grip te houden op de ontwikkeling, wordt met de private partij een planning vastgelegd, waarmee de GEM zich committeert aan een bouwplicht voor het bouw- en woonrijp maken van de gronden en het afnemen van de gronden. In deze bouwplicht schuilt de overheidsopdracht die dus moet worden aanbesteed. Van de mogelijke aanbestedingsprocedures, voldoet de concurrentiegerichte dialoog optimaal aan de eisen die worden gesteld aan het selectieproces. In deze procedure kan door het voeren van dialogen met de markt de aanbiedingen van de marktpartijen worden geoptimaliseerd totdat ze optimaal aansluiten bij de wensen van de gemeente. Het proces van aanbesteding is gebonden aan regels van objectiviteit en onafhankelijkheid. Om die reden bewaakt een aanbestedingscommissie de objectiviteit en onafhankelijkheid van de toetsing van de minimumeisen en gunningcriteria. De commissie rapporteert over haar bevindingen aan het college, dat uiteindelijk een besluit neemt over gunning in de aanbesteding. De rol van de raad in het aanbestedingsproces is formeel te besluiten indien voor gunning aanpassing van door de raad vastgestelde kaders noodzakelijk is. In de selectiefase van de aanbesteding zijn uit de vijf geïnteresseerden marktpartijen door de gemeente drie partijen geselecteerd voor de consultatiefase. In de consultatiefase heeft gemeente via gesprekken met de marktpartijen haar concept-uitvraag kunnen optimaliseren tot een meer 13

14 marktconforme definitieve uitvraag. Op basis van deze definitieve uitvraag hebben in de dialoogfase verschillende dialogen plaatsgevonden en hebben partijen met voortschrijdend inzicht en feedback van de gemeente, hun inschrijvingen kunnen optimaliseren. Dit moet nu leiden tot een optimale definitieve inschrijving voor de gemeente, zowel kwalitatief als financieel. De beoordeling van de biedingen vindt plaats op basis van minimumeisen en gunningcriteria, die in de definitieve uitvraag zijn geformuleerd. Het beoordelingskader ligt dus van te voren vast. De winnaar van de aanbesteding volgt uit de beoordeling op deze minimumeisen en gunningcriteria. Gemeente heeft hierbij het recht om niet te gunnen Selectieleidraad Bij aanvang van de aanbesteding is er aan de marktpartijen een door de raad vastgestelde selectieleidraad verstuurd, met daarin de minimumeisen voor het project Braassemerland. Aan de partijen is als strikt uitgangspunt meegegeven, dat niet van het vigerende bestemmingsplan mag worden afgeweken. Aan de hand van de eerste inschrijvingen heeft er beraad plaatsgevonden om deze kaders op kleine schaal te laten vieren. Dit is afgestemd met de gemeenteraad; marktpartijen mogen op kleine onderdelen afwijken van het gestelde kader. Beoordelingskader mogelijke ontwikkelstrategieën Braassemerland Een beoordelingskader voor de afweging van de meest optimale ontwikkelstrategie is gewenst om in de besluitvorming te beschikken over criteria die gebruikt worden in de toetsing van de voorstellen vanuit de projectorganisatie. Om verwarring te voorkomen: dit betreft niet het beoordelingskader voor de beoordeling van de inschrijvingen in de aanbesteding, maar het beoordelingskader om de verschillende mogelijke ontwikkelstrategieën tegen elkaar af te wegen. Ze dienen als hulpmiddel voor het college. Het eerste vraagstuk hierbij is op welke wijze het beoordelingskader vorm krijgt. Uiteraard heeft het de voorkeur om te werken met SMART en eenduidig geformuleerde criteria, die eenvoudig toetsbaar en vergelijkbaar zijn. Gezien de opzet van het aanbestedingsproces is het onvermijdelijk dat het beoordelingskader voornamelijk een kwalitatief karakter krijgt. Beoordelingskader besluitvorming Braassemerland 1. Saldo totale grondexploitatie Braassemerland (= noodzakelijke afboeking) 2. Mate van overwinnen lastige fase van opstarten (pionieren) 3. Risico ontwikkeling voor gemeente 4. Kansen ontwikkeling gemeente (winst) 5. Gevoeligheid voor slechte markt 6. Mogelijkheid gemeente tot bijsturen van de ontwikkeling en de strategie 7. Integraliteit ontwikkeling gebied 8. Bijdrage aan doel project: saneren verouderde kassenbouw 9. Planologische gevolgen 10. Tijdshorizon ontwikkeling Het primaire voorstel (resultaat van de aanbesteding) alsmede de uit te werken alternatieven kunnen worden getoetst aan dit beoordelingskader. 2.3 Centrale vraag van de casus Doelstelling van het project is om met de juiste strategie en de aanwezige potentie in het gebied de ontwikkeling van Braassemerland waar te maken. Gelet op de huidige inschrijvingen van marktpartijen is de gemeente genoodzaakt om de financiële risico s opnieuw te beoordelen en een koers voor te leggen die zowel recht doet aan de kwalitatieve doelen voor het gebied transformeren van glas naar wonen en recreatie) als aan de koers die de gemeente financieel het best kan kiezen (de financiële strategie). 14

15 3. STRATEGISCHE ANALYSE 3.1 Ontwikkelingen woningmarkt Impact macro-economie op de vastgoedsector In de periode tussen 2003 en 2007 was sprake van excessieve geldschepping: banken leenden veelvouden van hun dekkingskapitaal uit. Tevens werd bij de kredietwaardigheidbeoordeling bij het uitlenen van geld de rek steeds verder opgezocht. De zogenaamde subprimehypotheken waren hier het resultaat van. Deze geldschepping leidde tot irreële groeiverwachtingen in de vastgoedmarkten in Europa en de VS. Zodra duidelijk werd dat de waarde van de onderliggende assets bij lange na niet opwoog tegen de uitstaande leningen, was de financiële en daarna de economische crisis een feit. In reactie op de recessie en de schuldenposities zijn hervormingen doorgevoerd in de bankensector met grote impact op het bedrijfsleven en particulieren: geld kan steeds minder makkelijk worden geleend. De gevolgen voor de Nederlandse vastgoedmarkt zijn enorm, waardedalingen worden een feit. De crisis heeft een probleem op verschillende deelmarkten in de Nederlandse vastgoedsector blootgelegd: de kwantitatieve en kwalitatieve mismatch tussen vraag en aanbod. Landelijke markt De afgelopen jaren is er een dalende trend op de woningmarkt. Daar zijn volgens de marktanalisten meerdere factoren debet aan. Vooral de schuldencrisis, de problemen in Griekenland en andere Zuid-Europese landen en de daaruit voortgevloeide economische stagnatie in ons land hebben volgens hen de situatie op de woningmarkt negatief beïnvloed. De Nederlandse consument is onzeker geworden en stelt daarom de beslissing om een (ander) huis te kopen uit. Daarbij is ook de leencapaciteit afgenomen. De nieuwe recessie en de voorgenomen bezuinigingen hebben het consumentenvertrouwen en de mogelijkheden om een huis gefinancierd te krijgen het afgelopen jaar verder ondermijnd. In het landelijke Lenteakkoord tussen VVD, CDA, D66, ChristenUnie en GroenLinks is daarbij een eerste beperking van de hypotheekrenteaftrek opgenomen en een BTW-verhoging van 19 naar 21%. De eerste zorgt voor kleinere budgetten die consumenten aan hun huis kunnen besteden, de tweede maakt de kostprijs van de woning duurder. Beide veroorzaken een verdere verslechtering van de woningmarkt. De lage rente en de verlaging van de overdrachtsbelasting hebben ervoor gezorgd dat de negatieve prijsontwikkeling het afgelopen jaar werd getemperd. Het aanbod van woningen blijft toenemen terwijl de verkoopaantallen teruglopen. Dit levert voor de komende jaren een lastige situatie op voor de woningmarkt. Het is nodig dat het vertrouwen van de consument de komende jaren zal herstellen, om zo de woningmarkt uit het slop te trekken. Eén van de belangrijkste externe factoren die bepalend zijn voor het kiezen van de juiste koers voor Braassemerland, is de ontwikkeling van de markt. De voor Braassemerland relevante elementen uit de markt worden onderstaand toegelicht. Het betreft een analyse van de huidige woningmarkt, de bouwmarkt en het consumentenvertrouwen. Woningmarkt afgelopen jaren Sinds het eerste kwartaal van 2009 dalen de prijzen van alle koopwoningen. De prijsdaling is het grootst in de hogere prijscategorieën als 2 onder 1 kap en vrijstaande woningen. Daar vonden prijsdaling boven de 6% op jaarbasis plaats. Begin 2010 leek de woningmarkt weer herstellende, de prijsdalingen namen af, en leek de ontwikkelingsmarkt weer aan te gaan trekken. De problemen in Europa deden het consumentenvertrouwen en het vertrouwen in de financiële markten weer afnemen met als gevolg een uitblijvende vraag en wederom prijsdalingen. 15

16 Woningmarkt actueel De stagnatie op de nieuwbouw woningmarkt heeft zich in de 2 de helft van 2011 nog sterker dan verwacht voortgezet. In 2011 zijn minder dan woningen verkocht tegenover in Ook de prijsontwikkeling van nieuwbouwwoningen vertoont een sterke dalende tendens. In het afgelopen half jaar vertoont een aantal indicatoren dat van invloed is op de prijsontwikkeling een negatieve tendens. De Prijsindex Bestaande Koopwoningen (PBK) van het Kadaster registreert tot en met oktober 2011 prijsdalingen tot 4,1% in Nederland en tot 4,5% in de provincie Zuid-Holland. Het valt op dat de prijsdaling van vrijstaande woningen in Zuid-Holland beperkt is: 0,8%. Tot nu toe werden in vrijstaande woningen verkocht tegenover tussenwoningen. Het aantal transacties van vrijstaande woningen is relatief beperkt. Gemiddelde prijsontwikkeling op basis PBK Nederland Grondgebonden woningen Periode Alle woningen Appartementen Alle EGW Tussen woning Hoek woning 2 onder 1 kap Vrijstaand Zuid Holland ,6% 12,0% 11,4% 10,8% 11,3% 12,2% 13,6% ,9% 3,6% 4,0% 3,8% 3,8% 3,7% 5,9% ,6% -2,1% -2,8% -2,6% -3,2% -3,1% -2,8% okt ,8% -2,4% -3,0% -2,7% -4,4% -4,5% -0,8% tot okt 2011 Heel Nederland ,2% 12,4% 12,1% 11,1% 11,5% 12,1% 14,2% ,9% 3,7% 4,0% 3,8% 3,8% 3,8% 4,6% ,9% -2,6% -2,8% -2,4% -2,9% -3,5% -3,4% okt ,8% -2,4% -2,7% -2,5% -3,3% -4,1% -2,4% tot okt Bron: CBS, Monitor Nieuwe Woningen 16

17 Voor de korte termijn (van 2 tot 3 jaar) is de verwachting dat deze sterke prijsdaling zich zal doorzetten. Dit wordt door steeds meer instanties, zoals Calcasa, de ING en Rabobank bevestigd. Zo voorspelt Calcasa voor 2012 een prijsdaling van ruim 4%. 3 In haar kwartaalbericht woningmarkt van november 2011 gaat de Rabobank uit van een prijsdaling van 3% in Ook in 2013 verwacht de Rabobank geen herstel van de woningprijzen. In haar kwartaalbericht woningmarkt van augustus 2011 gaat de ING uit van een prijsdaling van 2,5% in 2011 en 1,5% in In hetzelfde bericht constateert de ING dat de koopbereidheid van Nederlanders tot een dieptepunt is gedaald en dat die zelfs lager is dan gedurende de huizencrisis van In januari 2012 stelde de NVM in een persbericht dat zij in 2012 een gemiddelde prijsdaling van 5% verwacht. Voorspellen in deze tijden is moeilijk, zo blijkt uit de bandbreedte binnen deze voorspellingen. Ook over de hoeveelheid lucht in de huizenprijzen zijn de meningen verdeeld. Eerder berichtte het IMF dat 30% van de huizenprijzen in Nederland niet te verklaren zijn. De meest pessimistische scenario s achtten een 40% daling mogelijk. Er lijkt enige consensus dat de prijzen minimaal 20% zullen gaan dalen t.o.v. het prijsniveau voor de crisis begin 2008, zeker als de hypotheekrenteaftrek wordt beperkt. Bouwmarkt Bouwbedrijven hebben het als gevolg van de terugvallende vraag en productie zeer moeilijk. Het aantal faillissementen in de sector loopt sterk op. Tot en met oktober 2011 zijn bouwbedrijven failliet gegaan tegenover in Aantal faillisementen in de bouwsector, bron CBS t/m okt Totaal aantal faillisementen Daling koopkracht en consumentvertrouwen Het consumentenvertrouwen is bijzonder laag, de koopkracht daalt en zal, als gevolg van extra bezuinigingen in 2012, nog meer dalen. De financierbaarheid voor consumenten staat daarbij met het invoeren van nieuwe regels voor hypotheken, zoals maximaal 50% aflossingsvrij, onder druk. De discussie over de hypotheekrenteaftrek is, gegeven de extra bezuinigingsopgave van het kabinet, weer doorgedrongen tot de politieke arena. De tijdelijke verlaging van de overdrachtsbelasting van 6% naar 2% heeft slechts een beperkt effect op het aantal verkopen. Deze maatregel maakt overigens nieuwbouwwoningen minder aantrekkelijk. 3 Bron: Calcasa, kwartaalbericht 8 november Bron: Rabobank, Kwartaalbericht woningmarkt november Bron: ING kwartaalbericht woningmarkt, 24 augustus

18 In 2010 daalde voor her eerst sinds lange tijd de koopkracht met gemiddeld 0,5%. Het CPB voorspelt voor 2011 en 2012 een gemiddelde koopkrachtdaling van 1% per jaar. Het consumentvertrouwen wordt uitgedrukt als de balans tussen negatieve en positieve antwoorden op een reeks vragen. Alleen in de jaren 2006 en 2007 was deze balans positief. Vanaf 2008 daalt het vertrouwen. In het laatste kwartaal van 2011 zien we weer een scherpe daling. 3.2 Overwegingen rond het GEM-model Wel of niet gunnen om samen te werken met één van de inschrijvende marktpartijen in een GEM? De gemeente zit in de afrondende fase van de aanbesteding van Braassemerland. Met deze aanbesteding selecteert gemeente een partij met wie zij in een gemeenschappelijke exploitatiemaatschappij (GEM) Braassemerland tot ontwikkeling brengt. Voor de keuze om deze koers al dan niet door te zetten, bestaan verschillende argumenten en overwegingen. In deze paragraaf worden deze tegen elkaar afgewogen. De paragraaf eindigt met de conclusie bij welke condities een GEM de voorkeur verdient boven het door de gemeente zelf ter hand nemen van de ontwikkeling van Braassemerland. Typologie inschrijvende marktpartijen De inschrijvende marktpartijen in de aanbesteding Braassemerland zijn de projectontwikkelingonderdelen van grote moederbouwconcerns. De projecten die zij ontwikkelen hebben primair tot doel om de pijplijn aan bouwomzet van de moederconcerns te vullen. Beide partijen zijn echter kapitaalkrachtige bedrijven, die in staat zijn investeringen te doen. In de huidige markt is gebleken dat deze partijen nog slechts enkele van de partijen zijn die vanuit dat specifieke belang van het genereren van bouwomzet, bereid zijn tot risicodragend investeren in projectontwikkeling. Principe GEM Het uitgangspunt voor de ontwikkeling van Braassemerland in een gemeenschappelijke exploitatiemaatschappij (GEM), die gemeente beoogt op te richten met de winnende partij in de aanbesteding, is een gezamenlijke onderneming. Hiermee wordt een gezamenlijk belang gecreëerd voor de beide deelnemers, wat de samenwerking ten goede komt. Beide partijen werken aan het belang om de grondexploitatie zo gunstig mogelijk te doen sluiten. Maximale waardecreatie door inbreng kennis en kunde marktpartij Eén van de belangrijkste doelen van de ontwikkeling van Braassemerland is maximale waardecreatie in het gebied. Deze waarde wordt uiteindelijk bepaald door de investeringsbereidheid van de eindgebruiker, in dit geval de woonconsument, in het gebied. Maximale waardecreatie wordt bereikt indien de woonconsument in de ontwikkeling Braassemerland maximaal wordt gefaciliteerd in haar woningbehoefte. Door de participatie van een marktpartij heeft gemeente een partij aan haar zijde die gecommitteerd haar kennis, kunde en ervaring van marktgericht ontwikkelen kan inbrengen voor het uitzetten van de koers van Braassemerland. 18

19 De huidige markt dwingt elke ontwikkelende partij om producten te realiseren die de consument daadwerkelijk afneemt. De eisen van de consument om te bewegen op de huidige woningmarkt, zijn hierbij hoog. De marktpartij in de GEM heeft hiermee impliciet het belang van het realiseren van kwaliteit in de woningen en van aansluiting bij de wensen van de consument. Maatschappelijke waarde De woonconsument heeft maximale keuzevrijheid bij de inrichting en vormgeving van zijn huis in geval van (collectief) particulier opdrachtgeverschap. Bij meerdere projecten in het land worden en zijn ervaringen opgedaan met uitgifte in deze vorm van grote aandelen van de ontwikkeling. In slecht economisch tij is dit juist een segment dat vaak nog wel afzet vindt. De actieve betrokkenheid van deze woonconsumenten bij de ontwikkeling van het gebied, heeft veel maatschappelijke waarde: Het gebied wordt door de eindgebruikers zelf vormgegeven, met alle positieve effecten, zoals maatschappelijke verbondenheid, sterkere mond-op-mond reclame, een intrinsieke marketing en PR van het gebied. Mogelijk wordt deze maatschappelijke waarde minder benut vanuit een GEM met een ontwikkelende bouwer die primair belang heeft bij bouwomzet. Tegelijkertijd heeft deze bouwer wel belang bij voortgang van het project met de bijbehorende waardecreatie en bij een goede PR van het gebied. Hiermee is de slagingskans van de ontwikkeling als geheel aanzienlijk groter. Risico In de gezamenlijke onderneming delen gemeente en marktpartij de risico s van de grondexploitatie voor de scope van het plangebied die de marktpartij in haar inschrijving kiest. De ontwikkeling van Braassemerland is een complexe opgave met grote voorinvesteringen en bijbehorende risico s. Dit is voor de gemeente alleen een grote en complexe opgave. Strijdige belangen Naast het genoemde gezamenlijke belang hebben gemeente en marktpartij ook individuele belangen die strijdig kunnen zijn met het belang van de GEM. De gemeente kan bijvoorbeeld gaandeweg bepaalde ruimtelijke wensen ontwikkelen, die voor de grondexploitatie ongunstig zijn. De marktpartij heeft naast het belang van de grondexploitatie ook het belang van haar vastgoedexploitatie, na afname van de grond van de GEM. Daarbij kan het belang van de marktpartij om bouwomzet te halen, strijdig zijn met het belang van de gemeente om een gevarieerde en duurzame ontwikkeling tot stand te brengen. Hoe groter de scope van het project, des te groter de kans dat dit risico zich voordoet. De opvatting overigens dat marktpartijen alleen uit zijn op het zo snel mogelijk geld verdienen, waarbij de wijze waarop niet belangrijk is, is te kort door de bocht. Marktpartijen moeten om woningen te kunnen verkopen kwaliteit realiseren. Daarbij hebben zij hun naam hoog te houden en moeten voor hun eigen continuïteit goede projecten realiseren. Gemeentelijke inzet en apparaatskosten Zodra de GEM is opgericht, voert deze de regie over de gebiedsontwikkeling. Binnen de GEM wordt een projectorganisatie opgetuigd die de ontwikkeling invulling geeft. Deze plankosten vallen binnen de exploitatie van de GEM. In het model dat de gemeente de ontwikkeling volledig zelf ter hand neemt, komen alle plankosten voor rekening van de gemeente. In het GEM-model heeft gemeente overigens ook nog apparaatskosten ten behoeve van de ontwikkeling. De gemeente zal zelf als onderdeel van het Algemeen Bestuur van de GEM moeten sturen op de voortgang, waarbij telkens de koppeling gelegd moet worden tussen de inhoudelijke en financiële voortgang. De benodigde gemeentelijke plankosten voor beide modellen zijn in de berekeningen van de verschillende mogelijke ontwikkelstrategieën opgenomen. Conclusies voorwaarden voor voorkeur GEM De voordelen van een GEM zijn duidelijk aanwezig: delen van risico van deze complexe opgave met een marktpartij, de inzet van de kennis en kunde over marktgerichte ontwikkeling van de 19

20 marktpartij en daarmee het genereren van de maximale waardecreatie. Er zijn echter ook mogelijke nadelen, zoals de mogelijk uit elkaar lopende belangen op de langere termijn van de ontwikkelende bouwer ten opzichte van die van de gemeente (bouwomzet en winst versus een duurzame ontwikkeling met veel maatschappelijke waardecreatie die wellicht minder oplevert). Daarbij is van belang te beseffen dat bij het ontwikkelen van Braassemerland in een GEM met een marktpartij de gemeente niet verlost is van haar verantwoordelijkheid om de GEM mee te sturen. Ook dit vergt inzet van de gemeente voor haar privaatrechtelijke rol in de gemeentelijke project- BV, waarbij zij naast haar medeverantwoordelijkheid voor het (financieel) reilen en zeilen van de GEM ook inhoudelijk (bij)stuurt ten opzichte van de uitgangspunten bij aanvang. Het ontwikkelen van Braassemerland in een GEM verdient daarom alleen de voorkeur indien de marktpartij de gemeentegrond in het exploitatiegebied voldoende waardeert en daadwerkelijk deelt in het risico van de GEM. De hoogte van de waardering van de gemeentegrond in het exploitatiegebied moet in verhouding staan tot de toe te kennen waarde in die situatie dat de gemeente de grondexploitatie volledig zelf ter hand en het organisatie- en exploitatie risico volledig zelf draagt. 20

21 4 MOGELIJKE ONTWIKKELSTRATEGIEEN VOOR BRAASSEMERLAND 4.1 Inleiding De gemeente zit in de afrondende fase van de aanbesteding van Braassemerland. Met deze aanbesteding selecteert gemeente een partij met wie zij in een gemeenschappelijke exploitatiemaatschappij (GEM) Braassemerland tot ontwikkeling brengt. Voor de aanbesteding is gekozen voor de procedure van de concurrentiegerichte dialoog. Binnen deze procedure heeft de gemeente tijdens de dialogen met marktpartijen kunnen onderhandelen om de inschrijvingen gaandeweg te optimaliseren. De definitieve inschrijvingen van marktpartijen worden getoetst op het feit of het voor gemeente aantrekkelijk is om daadwerkelijk over te gaan tot gunning aan één deze partijen of niet. Om dit te kunnen beoordelen heeft de gemeente de overige mogelijke ontwikkelstrategieën op een rij gezet. Gemeente heeft hierbij de keuze uit 4 mogelijke hoofdkeuzes: 1. Gunnen van de opdracht aan de winnende marktpartij in de aanbesteding 2. De ontwikkeling van Braassemerland zelf ter hand nemen 3. De ontwikkeling uitstellen of 4. Stoppen met de ontwikkeling In dit hoofdstuk worden deze hoofdkeuzes verder uitgewerkt in mogelijke ontwikkelstrategieën en op basis van de belangrijkste criteria tegen elkaar afgewogen. In de eerste paragraaf worden de bouwstenen beschreven die met elkaar de ontwikkelstrategie bepalen. Daarna worden de mogelijke ontwikkelstrategieën als logische combinaties van deze bouwstenen in beeld gebracht, inclusief de daarbij gehanteerde overwegingen.tot slot worden in de derde paragraaf de verschillende mogelijke ontwikkelstrategieën met elkaar vergeleken. 4.2 Bouwstenen ontwikkelstrategieën In deze paragraaf worden de afwegingen weergegeven die de keuze voor de juiste ontwikkelstrategie voor Braassemerland bepalen. De ontwikkelstrategie wordt gevormd door 5 bouwstenen: 1. De samenwerkingsvorm tussen gemeente en markt 2. De scope van het gebied 3. Het beoogde programma 4. Volgorde/fasering 5. Wijze van aanbesteden Deze bouwstenen grijpen op elkaar in. Onderstaand worden de overwegingen per bouwsteen weergegeven De samenwerkingsvorm tussen gemeente en markt De manieren van samenwerken tussen gemeente en markt kunnen in een aantal hoofdcategorieën worden ingedeeld, opgehangen aan de mate waarin de gemeente een actieve rol vervult in haar grondbeleid: 21

22 a) Actief grondbeleid Traditioneel: de gemeente neemt de ontwikkeling volledig voor eigen rekening en risico ter hand: ze verwerft gronden, maakt deze bouw- en woonrijp en verkoopt de kavels aan een ontwikkelaar of particulier, al dan niet verenigd in een collectief 6, die de gronden bebouwt met vastgoed. Joint Venture: de gemeente en markt verwerven, ontwikkelen en verkopen voor gezamenlijke winst en risico de grond in het gebied. Vaak wordt hiervoor een gezamenlijke onderneming opgericht, een Gemeenschappelijke Exploitatie Maatschappij (GEM). b) Faciliterend grondbeleid Organische gebiedsontwikkeling: De gemeente verwerft niet actief zelf grond, maar laat zo veel mogelijk het initiatief aan de markt en probeert dit te faciliteren. Faciliteren wil zeggen planologisch mogelijk maken, eventueel ontsluiten, maar ook het creëren van gunstige voorwaarden voor de markt op die plek. Op deze wijze kan gemeente voorkomen dure voorinvesteringen te moeten doen, die zij bij tegenslag niet meer terugverdient door oplopende rentestanden. Hiermee wordt niet een vooraf vastgesteld stedenbouwkundig plan beetje bij beetje ingevuld, maar wordt vanuit een vooraf vastgesteld kwaliteitskader voor het gebied het eindbeeld vanuit de verschillende initiatieven stapsgewijs gevormd. Organisch komt het gebied tot ontwikkeling. Concessie: de gemeente verstrekt aan een marktpartij een concessie voor de verwerving, ontwikkeling tot bouw- en woonrijpe grond en verkoop van de bouwrijpe grond. De marktpartij doet dit voor eigen rekening en risico. Zelfrealisatie: een partij is eigenaar van de grond en wil zelf ontwikkelen. De gemeente faciliteert de ontwikkeling. c) Een combinatie van bovenstaande categorieën De gemeente kan er voor kiezen om verschillende deelgebieden in verschillende samenwerkingsvormen op de markt te zetten. Het Centrum is bijvoorbeeld autonoom in de vorm van een concessie aan Heembouw gegund. Voor overige deelgebieden kan de gemeente bijvoorbeeld kiezen ze traditioneel te ontwikkelen, een GEM op te richten of nog meer concessies uit te geven De scope van het gebied Afhankelijkheid infrastructuur Zodra de infrastructuur er ligt, is het gebied ontsloten en kan een waardesprong worden gerealiseerd. De investeringen voor de hoofdinfrastructuur zijn grotendeels al gedaan. Straks kunnen afhankelijk van de markt met relatief kleine investeringen grondopbrengsten worden gegenereerd. 6 Een variant op het traditionele actief grondbeleid is Collectief Particulier Opdrachtgeverschap (CPO) en Particulier Opdrachtgeverschap (PO). In deze variant verwerft (of heeft) de gemeente gronden die zij tot bouw- en woonrijpe kavels ontwikkelt en vervolgens uitgeeft aan particulieren om hun eigen woning te realiseren. Dit model voorziet in een behoefte, verlaagt het afzetrisico van de grond en verhoogt daarmee de kans van slagen van het project als geheel. Het nadeel van dit model is dat de plankosten voor de gemeente stijgen, gezien de extra begeleiding die aan de particuliere kopers moet worden geboden. 22

23 Deelgebieden West End, Centrum en Veilingvaart fase 1 Deze deelgebieden zijn buiten de scope van de aanbesteding voor de GEM gehouden. De gemeente brengt deze deelgebieden tot ontwikkeling zonder enige verplichting jegens de GEM. Het is wel in het belang van de gemeente om de woningontwikkeling in de verschillende deelgebieden op elkaar af te stemmen om onderlinge concurrentie zo veel mogelijk te vermijden. Het afzetrisico voor de GEM wordt anders nog groter dan in de huidige markt al het geval, waardoor dit in de aanbesteding ten koste zal gaan van de waardering van de gemeentegrond. De concessie voor het Centrum is reeds gecontracteerd in Over het deelgebied West End vinden verkennende gesprekken plaats over de haalbaarheid van de ontwikkeling binnen zowel voor de ontwikkelaar als de gemeente acceptabele randvoorwaarden. Voor Veilingvaart fase 1 is voor het deel waar de sociale woningen gebouwd zullen worden inmiddels een overeenkomst gesloten met de woningbouwvereniging. Voor het deel waar de vrije sectorwoningen gerealiseerd zullen worden, vinden de afrondende onderhandelingen plaats met de ontwikkelaar. De eerste fase van de Brede school is reeds gerealiseerd. Deze ontwikkelingen waarbij ook voorzieningen zijn en worden gerealiseerd voor Braassemerland, zullen een aantrekkende werking hebben op toekomstige kopers. Scope GEM versus scope gemeentelijke grondexploitatie Naast de GEM is altijd sprake van een gemeentelijke grondexploitatie. In deze gemeentelijke grondexploitatie zijn opgenomen de hoofdinfrastructuur, West End, Centrum en Veilingvaart fase 1 en fase 2.. Afwegingen scope bij traditioneel verdergaan Indien wordt gekozen voor het beëindigen van de aanbesteding en het opnieuw door de gemeente zelf ter hand nemen van de ontwikkeling van Braassemerland, kan worden gekozen voor ontwikkeling van het volledige gebied of juist voor een kleinere scope. Zo kan de keuze worden gemaakt om alleen de gemeentegronden binnen Braassemerland te ontwikkelen of voor een tussenvorm zoals het totale gebied exclusief Waterpark. Gezien het feit dat de aanbesteding dan wordt stopgezet, ligt voor wat betreft de ontwikkelstrategie voor zowel een grote als een kleine scope in de huidige markt voor de hand achtereenvolgens telkens kleine delen gebied in de markt te zetten. Hierbij kan worden gekozen voor elke samenwerkingsvorm zoals boven beschreven. Eigen grond versus nog te verwerven grond Op de eigen grond van de gemeente rust een boekwaarde die moet worden terugverdiend. Deze grond kent naast het afzetrisico van de woningen weinig ontwikkelingsrisico: De grond is reeds verworven en het bestemmingsplan is onherroepelijk. De grond dient alleen nog ontsloten te worden. De grootste stap is hierin gezet met de gunning van opdracht voor het ophogen van infra 1B. Voor de hand ligt daarom in elke ontwikkelstrategie en samenwerkingsvorm om deze grond als eerste tot ontwikkeling te brengen. De gemeentegrond maakt daarom altijd onderdeel uit van de scope, in het geval de aanbesteding wordt voortgezet maar ook in het geval de gemeente de ontwikkeling zelf weer ter hand neemt. Aanbevelingswaardig is dat wanneer de gemeente niet gunt en de ontwikkeling zelf voort zet op de eigen grond een actief samenwerkingsmodel te kiezen en voor de nog te verwerven gronden een faciliterend samenwerkingsmodel te kiezen. Invloed woningmarkt op scope De woningmarkt ligt stil: er worden zeer weinig woningen verkocht, de VON-prijzen staan op een historisch dieptepunt en de gerenommeerde onafhankelijke partijen voorspellen nog verdere prijsdalingen de komende jaren. Harde, eenduidige voorspellingen over de ontwikkeling van de woningmarkt zijn door alle macro-economische afhankelijkheden niet te geven. Dat betekent onzekerheid. Onzekerheid brengt risico s met zich mee. Hoe groter de scope, des te meer 23

24 onzekerheid wordt verwerkt in de afspraken die op dit moment met partijen dienen te worden vastgelegd Het beoogde woningprogramma In het bestemmingsplan wordt de mogelijkheid geboden om in het noordelijk gebied van Braassemerland circa woningen te realiseren. Een kleine 600 hiervan zijn beoogd om in de deelgebieden West End, Veilingvaart fase 1 en Centrum te realiseren. De overige deelgebieden zijn opgenomen in de scope van de aanbesteding. Inschrijvers zijn vrij om hierin de scope te kiezen die voor hen het beste past. Voor een goede vergelijking van de verschillende mogelijke ontwikkelstrategieën, heeft de gemeente marktonderzoek laten verrichten door het marktonderzoeksbureau dat in 2008 het onderzoek voor de gemeente heeft uitgevoerd. Het woningprogramma dat Colliers 7 heeft geadviseerd is als volgt: Woningdifferentie Colliers International Woningtype Aantal Aandeel Rijwoningen sociale huur 90 8% Appartementen sociale huur 90 8% Rijwoningen sociale koop % Appartementen sociale koop 60 5% Totaal sociaal % Rijwoningen middelduur % Appartementen middelduur 90 8% Totaal middelduur % Rij en 2/1 kap duur % Vrijstaand duur % Vrije kavels duur % Appartementen duur % Totaal woningaantal Het volledige advies van Colliers is opgenomen als bijlage 3 bij dit document. (Collectief) particulier opdrachtgeverschap Projectontwikkeling staat tegenwoordig volledig in het teken van vraaggericht of consumentgericht bouwen, aangezien de consument van vandaag keuzevrijheid bij de keuze van een woning als één van de belangrijkste factoren ervaart bij de aanschaf van een woning. Deze keuzevrijheid kan nog groter en is maximaal als een consument een kavel koopt waarop hij (of zij) zelf een woning realiseert, waarbij de consument volledig zelfstandig bepaalt welke partijen hij betrekt bij de ontwikkeling en realisatie van deze woning. Dit wordt particulier opdrachtgeverschap (PO) genoemd. Wanneer een collectief van particulieren kiest voor deze vorm van ontwikkeling en realisatie van grond en woningen op de bouwgrond die dit collectief afneemt, is dit collectief particulier opdrachtgeverschap (CPO). Zowel meergezinswoningen, appartementencomplexen, als conglomeraten van vrije kavels worden in CPO uitgevoerd. Voorbeeldprojecten waarin veel ruimte is gelaten aan (collectief) particulier opdrachtgeverschap zijn Roombeek in Enschede, de wederopbouw na de vuurwerkramp in 2000 (500 woningen in particulier opdrachtgeverschap), Nesselande in Rotterdam (300 woningen in particulier opdrachtgeverschap) en het grootste project in particulier opdrachtgeverschap de wijk Homeruskwartier in Almere (3000 woningen in particulier opdrachtgeverschap). Het grote voordeel van (C)PO is dat de groep die de feitelijke waardegroei van een gebied bewerkstelligt bij de ontwikkeling van het gebied betrokken worden. Gezien de invloed die 7 Voorheen Boer Hartog Hooft 24

25 consumenten op de ontwikkeling van hun woning en leefomgeving hebben, ontstaat een grotere investeringsbereidheid en dientengevolge: waardecreatie. Het gebied wordt door de eindgebruikers zelf vormgegeven, met alle positieve effecten, zoals maatschappelijke verbondenheid, sterkere mond-op-mond reclame, een intrinsieke marketing en PR van het gebied. Consumenten hebben de maximale keuzevrijheid voor de uitvoering van hun woning en zijn direct de afnemers zijn van de bouwkavels. Ze ontwikkelen zelf hun woning en kunnen hun eigen woonwensen realiseren. In het geval van CPO worden soms ook gemeenschappelijke gebruiksruimten gerealiseerd en is de binding van bewoners onderling sterker dan bij bewoners van een regulier nieuwbouwproject. In de huidige markt zijn hiermee woningontwikkellocaties alsnog tot ontwikkeling gebracht die met de traditionele benadering niet tot ontwikkeling kwamen bij gebrek aan voorverkoop. Door de afwezigheid van de projectontwikkelaar in het proces, blijkt dat CPO-woningen vaak goedkoper zijn. Naast de afwezigheid van de ontwikkelaar kan er bij CPO vanwege de grotere aantallen op sommige onderdelen groepskorting verkregen worden. Andere voordelen van CPO zijn vaak dat het mogelijk is om gezamenlijke gebruiksruimtes te bouwen en dat er bij de ontwikkeling van de collectieve woningen bewoners een grotere verbinding ervaren met elkaar dan bij reguliere bouw. Een belangrijk nadeel van (C)PO is dat de gemeente de particulieren in veel gevallen moet begeleiden bij de ontwikkeling. De snelheid van een CPO-project is grotendeels afhankelijk van de deelnemers van het project. Het hele proces kan langer duren dan gebruikelijk omdat er veel meer tijd, inzet, coöperatie en kennis gevergd wordt van de toekomstige bewoners. Daarnaast zijn er ervaringen dat deelnemers gedurende het proces afhaken. Gemeente moet bij (C)PO een grote regierol pakken en in staat zijn als een marktpartij de invulling van het gebied te regisseren. De volgorde van bebouwing en kwaliteit van het gebied als geheel dient geregisseerd te worden. Voorkomen moet worden dat her en der woningen verschijnen, van verschillende stijl en kwaliteit, waarbij het straatbeeld de verkoop van kavels juist tegenwerkt. Bovenstaande nadelen zijn goed te ondervangen, maar vragen meer inzet en daarmee plankosten van de gemeente dan bij reguliere bouw. Inmiddels kunnen gemeenten gebruik maken van de lessons learned uit andere gemeenten waar met (C)PO ervaringen zijn opgedaan. Gemeenten zullen zich het werken op deze wijze echter altijd zelf eigen moeten maken. Consumenten ervaren obstakels bij (collectief) particulier opdrachtgeverschap. De belangrijkste zijn het gebrek aan kennis en kunde van het ontwerpen en realiseren van een woning of alleen al het als opdrachtgever begeleiden hiervan. Daarnaast worden ook de complexiteit van het bouwproces, het benodigde overbruggingskrediet (het uitgeven van geld aan adviseurs en aannemer e.d. begint al vroeg en de periode tot het moment van bewonen van de woning is vaak lang) en de benodigde tijd- en energie-inspanning genoemd als belangrijke obstakels voor (C)PO 8. Projectontwikkelaars en ontwikkelende bouwers bieden vandaag de dag ten behoeve van een goede afzetbaarheid het concept van consumentgericht bouwen aan, waarbij consumenten veel keuzevrijheid hebben binnen gestandaardiseerde woningtypes. Advies Colliers over (C)PO In haar marktonderzoek geeft Colliers aan dat de voorkeur voor keuzevrijheid in de te kopen woning niet direct een voorkeur voor particulier opdrachtgeverschap betekent. Veel consumenten prefereren door de genoemde obstakels wel woningen met veel keuzevrijheid zonder zelf te hoeven beschikken over alle kennis en kunde. 8 Advies woningen Braassemerland, Colliers, 13 februari

26 Colliers geeft daarnaast aan dat het gebied Braassemerland bovengemiddeld geschikt is voor particulier opdrachtgeverschap, zij adviseren zo n 10% van het programma. Particulier opdrachtgeverschap is met name opportuun voor de hogere inkomens. De behoefte aan keuzevrijheid groeit met de toename van het gezinsinkomen. Belangrijk is dat voor een afweging over de diverse ontwikkelstrategieën op dit moment geen keuze gemaakt hoeft te worden voor (collectief) particulier opdrachtgeverschap. Aan marktpartijen is als minimumeis meegegeven dat 10% van de kavels als vrije kavels ten behoeve van particulier opdrachtgeverschap of collectief particulier opdrachtgeverschap op de markt gebracht moet worden. In de overige strategieën die in dit document voor het juiste besluitvormingskader worden voorgesteld, waarbij niet wordt gekozen voor voortzetting van de aanbesteding, kan (C)PO op alle mogelijke manieren worden opgenomen zoals in de paragraaf bouwstenen ontwikkelstrategie is toegelicht. Bij de doorrekening van de strategieën is de aanname gedaan dat het financiële effect bij toepassing van (C)PO gelijk is aan de traditionele ontwikkeling. De bouw van de woning is voor de consument waarschijnlijk goedkoper door ontbreken van de ontwikkelaar, de gemeente moet echter meer plankosten maken voor de begeleiding van de particuliere opdrachtgevers en voor het voeren van een strakke regie op de ontwikkeling van het gebied. Indien wordt gekozen voor ontwikkeling van Braassemerland door de gemeente zelf, kunnen op dat moment de verschillende strategieën en mogelijke ruimtelijke concepten, waaronder (C)PO, verder worden uitgewerkt Fasering en volgorde van deelgebieden Naast de hoofdinfrastructuur zullen de deelgebieden waarover gemeente reeds overeenkomsten met ontwikkelaars is aangegaan, het eerst gerealiseerd worden. Daarna kan het overig gebied ontwikkeld worden. De gemeentegronden worden hierbij zo veel mogelijk als eerste ontwikkeld, aangezien hier geen investeringen voor benodigd zijn, behoudens de kavels om deze percelen te ontsluiten. Indien wordt gekozen voor een kleinere scope voor de ontwikkeling van Braassemerland kan de gemeente afwachten hoe de markt zich ontwikkelt tot het moment dat de gekozen scope is ontwikkeld, alvorens keuzes worden gemaakt voor de strategie voor het resterende gebied Wijze van aanbesteden Keuze voor huidige aanbesteding en concurrentiegerichte dialoog In november 2010 is de aanbesteding van Braassemerland gestart door het plaatsen van de advertentie in het publicatieblad van de Europese Unie. De belangrijkste reden om voor een Europese aanbesteding te kiezen, is het feit dat gemeente sturend wil kunnen optreden in het bouw- en woonrijp maken van de deelgebieden in Braassemerland en daarna het verkopen van bouwrijpe kavels: er wordt een bouwplicht opgelegd aan de GEM. Los van deze noodzaak tot aanbesteden, biedt aanbesteden ook een kans: gemeente is de regisserende partij die uiteindelijk bepaalt volgens welke randvoorwaarden de samenwerking met de markt gaat plaatsvinden. Een samenwerking ontstaat overigens natuurlijk niet door het eenzijdig vastleggen van deze voorwaarden; interactie en dialoog met de markt is hierin essentieel. Daarbij is Braassemerland een dermate complex project dat alleen door deze interactie de optimale oplossingsrichting wordt verkregen. Om deze reden is gekozen voor de procedure van de concurrentiegerichte dialoog. 26

27 Voorkeur marktpartijen aanbestedingsprocedure In de huidige markt maken marktpartijen steeds scherper hun afwegingen in de prioritering van de projecten waarin zij energie en tijd willen steken. Liefst werken zij in een 1 op 1 verhouding met een gemeente de oplossingsrichting uit, waarmee de kans van slagen van de acquisitietrajecten voor deze partijen groter is. In geval van een bouwplicht in de opdracht is echter niet te ontkomen aan de aanbestedingsplicht. Consequentheid object van aanbesteding Gemeente heeft er voor gekozen op basis van de input van de markt in de consultatiefase de randvoorwaarden van de aanbesteding ten opzichte van de eerder gecommuniceerde conceptrandvoorwaarden te verruimen. Dit was in de selectiefase reeds nadrukkelijk aangekondigd aan alle geïnteresseerden en daarom bij hen genoegzaam bekend. Het object van aanbesteding is daarmee niet veranderd; er is gebruik gemaakt van de bewegingsruimte die was aangekondigd bij de eerdere conceptrandvoorwaarden. Mogelijk zijn er marktpartijen die op basis van de verruimde conceptrandvoorwaarden alsnog hadden willen inschrijven. Het is echter aanbestedingsrechtelijk niet mogelijk deze partijen alsnog toe te laten tot de procedure dan wel de aanbesteding stop te zetten en opnieuw met de verruimde randvoorwaarden in de markt te zetten. Hiermee worden de partijen die wel hebben ingeschreven en aan de voorwaarden hebben voldaan, benadeeld. Bovendien zou dit wederom 1,5 jaar tijd kosten. Het is daarbij zeer twijfelachtig of eventuele partijen die achteraf gezien graag toch hadden ingeschreven tot een betere inschrijving zouden zijn gekomen dan die van de huidige inschrijvende marktpartijen. De twee inschrijvers maken onderdeel uit van een zeer selecte groep marktpartijen die in staat zijn tot investeren. Aanbestedingsplicht bij grondverkoop of concessies In het geval de inschrijvingen in de aanbesteding ten opzichte van de variant waarin gemeente de ontwikkeling weer volledig zelf ter hand neemt te onaantrekkelijk blijken, kan gemeente kiezen voor pluksgewijze uitgifte in concessies en/of pluksgewijze ontwikkeling van de grond tot bouwrijpe kavels en deze verkopen aan ontwikkelaars. Voor grondverkoop geldt geen aanbestedingsplicht, mits geen bouwplicht voor het vastgoed wordt opgenomen. Voor het verstrekken van een concessie waarin een marktpartij voor eigen rekening en risico de gronden bouw- en woonrijp maakt en vervolgens het vastgoed realiseert, geldt hetzelfde. 4.3 Overzicht mogelijke ontwikkelstrategieën Op basis van de overwegingen per bouwsteen zoals bovenstaand beschreven, kan een aantal ontwikkelstrategieën opgebouwd uit logische combinaties van de verschillende bouwstenen, worden geduid. De mogelijke ontwikkelstrategieën zijn in onderstaande tabel weergegeven. Vanzelfsprekend zijn hier nog meer combinaties te maken. Voor de overzichtelijkheid is gekozen voor onderstaande logische en voor de gemeente meest optimale alternatieve strategieën. Bij de afwegingen en het advies over de voorkeursstrategie wordt de nuance hierin aangegeven en wordt de ideale combinatie van de verschillende bouwstenen weergegeven. 27

28 Nr Samenwerkingsvorm Scope / fasering Woningprogramma Inschrijving (1) of advies Colliers (2, 3) Woningprogramma vergelijkbaar 1 GEM Volledig B land Noord 30/40/30 30/40/30 2a Gemeente zelf* Volledig B land Noord 30/33/37 30/40/30 2b 2c Gemeente zelf* Gemeente zelf* Gemeentegronden en gronden benodigd voor ontsluiting Poelen Starten met kleine scope (gemeentegronden), daarna Noord-Akkers en Poelen 2d Gemeente zelf* Gemeentegronden en gronden benodigd voor ontsluiting Poelen 3 Uitstellen, dan Gemeente zelf 4 Stoppen: afronden eigen deelgebieden; daarna gemeentegrond verkopen 30/33/37 30/40/30 30/33/37 30/40/30 27/28/45 (vrije kavels in Poelen; 30% sociaal op totaal gebied) Zelfde als 2b Volledig B land Noord 30/33/37 30/40/30 * Gemeente regisseert zelf de volledige ontwikkeling van Braassemerland, waarbij zij voor alle deelgebieden alle samenwerkingsvormen en moderne inkleuringen die hierbinnen mogelijk zijn kan toepassen, zoals het uitgeven van deelgebieden in een concessie, faciliterend grondbeleid, (C)PO, e.d. Woningprogramma Inschrijving (1) of advies Colliers (2, 3) wil in de tabel zeggen het programma zoals door partijen autonoom geschat. Voor de ontwikkelstrategie van GEM betekent dit het programma van de beste 2 e Inschrijving in de aanbesteding (1). Voor de ontwikkelstrategieën van de gemeente zelf (2, 3) betekent dit het programma zoals geadviseerd door marktonderzoeksbureau Colliers; Om de strategieën beter vergelijkbaar met elkaar te maken, zijn de woningprogramma s van alle strategieën doorgerekend met de differentiatie 30/40/30. Voor elke ontwikkelstrategie is een grondexploitatie opgesteld om de waarde van de gemeentegrond te bepalen. Daarnaast zijn voor elke strategie kwalitatieve afwegingen te benoemen. Deze worden onderstaand eerst toegelicht. Zowel het financieel resultaat als de kwalitatieve afwegingen worden vervolgens in een tabel per strategie weergegeven. 4.4 Waardecreatie Braassemerland is een gebiedsontwikkeling voor een groot aantal jaren. Bij de start van het proces ligt er een ontwerp voor de ontwikkeling van het gebied dat tot stand is gekomen in een zeer slechte economische tijd en woningmarkt. Alle reden om te blijven sturen op toevoegingen die de waarde van het gebied in financieel opzicht maar ook kwalitatief vergroten. Bij een aantrekkende markt kunnen nieuwe functies een extra inkomst opleveren voor het gebied en het financieel resultaat. Gebiedsontwikkeling staat niet stil, het plan moet zodanig veel flexibiliteit hebben dat je ook kunt inspelen op nieuwe ontwikkelingen die extra waarde toevoegen. Dit noemen we waardecreatie. 28

29 We illustreren waardecreatie aan de hand van een voorbeeld: de gebiedsontwikkeling is van start gegaan overeenkomstig het stedenbouwkundig ontwerp en de grondexploitatie. Tijdens het proces komt de gemeente tot de conclusie dat het dubbelgebruik van het water nieuwe inkomsten kan opleveren en tevens meer beleving op het gebied van recreatie geeft. Deze optimalisatie zien wij als waardecreatie. Waardecreatie staat los van de vraag of de gemeente de ontwikkeling zelf ter hand neemt of in samenwerking met marktpartijen. In beide situaties kan lopende de ontwikkeling nieuwe waarde worden toegevoegd, uiteraard ook om het financiële resultaat te verbeteren. Waardecreatie is een instrument dat in langjarige gebiedsontwikkeling succesvolle combinaties kan opleveren. Hier ligt een duidelijke sturingstaak voor de gemeente. Het blijven zoeken naar functies die waarde opleveren voor de ontwikkeling (financieel) en waarde voor de inwoners (maatschappelijk-kwalitatief). Het inzetten van het instrument waardecreatie is op meerdere momenten onderwerp van gesprek geweest met de aanbestedingscommissie. Alle stappen die nu worden gezet, zowel in scenario s van zelf doen of samen met een partner, worden gezet in een economische slechte tijd. Tegelijk betekent het vooruitschuiven van deze keuze dat het project nog verder van je af komt te staan. De rentetoerekening loopt door en herstel van de woningmarkt is geen vanzelfsprekendheid. Sterker nog: onze analyse is een structureel gewijzigde woningmarkt. Het BBV en de werking met grondexploitaties maakt dat men de actuele waarde in de markt moet vertalen naar de jaarrekening en eventuele tekorten moet afdekken. Daarnaast weet men dat er in de toekomst kansen liggen om de waarde te verbeteren bij een aantrekkende markt of door extra waarde te realiseren op basis van nieuwe inzichten. Ten aanzien van de aantrekkende markt is bij een eventuele gunning aan de winnende marktpartij in de aanbesteding een verdeling van 80% van de overwinst in de grondexploitatie voor de gemeente. Deze afspraak heeft tot doel om de gemeente bij een aantrekkende markt mee te laten profiteren van het betere resultaat. Gezien de noodzakelijke afboeking aan de voorkant is deze verdeling geboden door de marktpartij. Waardecreatie gaat er vanuit dat je binnen je gebied steeds nieuwe kanten zoekt voor extra waarde. Een duidelijk voorbeeld hiervan is collectief particulier opdrachtgeverschap. Indien de meer traditionele vormen van aanbod richting de consument niet tot de gewenste afzet leiden kan deze aanvulling ervoor zorgen dat het gebied via deze vorm toch wordt ingevuld. Dubbelgebruik van gronden kan ook extra inkomsten geven, die nu nog niet financieel in de stedenbouwkundige plannen zijn vertaald, aangezien ze nog niet concreet zijn. Waardecreatie betekent actief aan de slag gaan met optimalisatie en niet berusten in een tekort. Een structureel gewijzigde woningmarkt in combinatie met een recessie betekent dat de effecten daar financieel van genomen moeten nemen. Met waardecreatie kan je deze effecten tijdens de looptijd bijsturen. 4.5 Kwalitatieve afwegingen bij de ontwikkelstrategieën De ontwikkelstrategieën worden onderstaand gewogen op een aantal kwalitatieve criteria. In deze paragraaf wordt de achtergrond van deze criteria beschreven. Saldo totale grondexploitatie Braassemerland Met dit saldo wordt het saldo van de totale gemeentelijke grondexploitatie geduid, dat is opgebouwd uit de gemeentelijke deelexploitaties West End, Centrum en Veilingvaart en het saldo van de grondexploitatie van de GEM. Dit saldo is het saldo dat bij keuze voor dat scenario zal moeten worden afgeboekt. Binnen de gebiedsontwikkeling wordt gezocht naar de maximale waardecreatie. Deze saldi van de totale gemeentelijke grondexploitatie voor de verschillende mogelijke ontwikkelstrategieën, geven 29

30 het resultaat van de gezochte waardecreatie in de betreffende ontwikkelstrategie weer. De saldi geven de netto contante waarden per weer, waarin de aannames voor VON- en kostenstijgingen over de gehele looptijd zijn verwerkt. De gevoeligheid van deze parameters is weergegeven in de paragraaf over risico s voor de gemeente van de ontwikkeling. Risico ontwikkeling Braassemerland voor gemeente Voor de afwegingen over het risico bij de verschillende strategieën wordt verwezen naar de paragraaf Risico s gemeente bij de verschillende ontwikkelstrategieën. Bijdrage aan doel project: saneren verouderde kassenbouw Dit criterium duidt op de bijdrage van de verschillende mogelijke ontwikkelstrategieën in aan het hogere doel van het project: het saneren van de verouderde en verloederde kassenbouw. Mate van overwinnen opstartfase (pionieren) Eén van de belangrijkste doelen van gebiedsontwikkeling is maximale waardecreatie in het gebied. De randvoorwaarden voor deze waardecreatie worden vaak aan het begin van het project gecreëerd door bijvoorbeeld het realiseren van ontsluiting of door gebiedsincubatoren zoals voorzieningen, gebouwen met opvallende architectuur, scholen, etc. Het vliegwiel wordt vervolgens op gang gebracht met de juiste gebiedsmarketing en promotie, waarmee het gebied bij de consumenten op de kaart wordt gezet. Om in deze fase de optimale randvoorwaarden te creëren voor de maximale waardecreatie in de gehele gebiedsontwikkeling is een lastige opgave. Dit ligt dichter bij de core-business van marktpartijen dan van een gemeente. Het is daarom een belangrijk criterium bij de afweging van de verschillende mogelijke ontwikkelstrategieën: in hoeverre is een marktpartij medeverantwoordelijk voor het op gang brengen van het vliegwiel. Kansen ontwikkeling Braassemerland gemeente Met dit criterium wordt gewogen in hoeverre de gemeente bij een aantrekkende markt meedeelt in de extra winst die mogelijk door hogere VON-prijzen wordt gegenereerd in de grondexploitatie. Gevoeligheid voor een slechte markt In de huidige slechte markt is gebleken dat met keuzevrijheid en aansluiting van het woningproduct bij de vraag van de consument, nog steeds afzet van woningen plaatsvindt. Een weinig gedifferentieerd aanbod maakt een strategie gevoeliger voor de effecten van de slechte markt. Mogelijkheid gemeente tot bijsturen van de ontwikkeling en de strategie Met dit criterium wordt gewogen in hoeverre de gemeente bij voortschrijdend inzicht mogelijkheid heeft tot bijsturen van eerdere visies, strategieën en ontwerpen. Wanneer samengewerkt gaat worden met een marktpartij voor een grote scope, is de kans aanwezig dat bij die lange tijdshorizon van de ontwikkeling belangen uit elkaar gaan lopen. De gemeente kan bijvoorbeeld keuzes willen maken in het kader van een duurzame(re) ontwikkeling van haar gemeenschap, terwijl haar partner in de GEM vooral een belang heeft bij (hoge) woningproductie. Noodzakelijk ambtelijk apparaat Van belang bij de afwegingen over een ontwikkelstrategie is in welke mate het gemeentelijk ambtelijk apparaat wordt belast door de gebiedsontwikkeling. Indien gemeente de ontwikkeling zelf ter hand neemt, doet dit een groot beroep op de gemeentelijke organisatie. Gemeente moet de ontwikkeling volledig zelf invulling geven. 30

31 Grofweg zal een projectorganisatie moeten worden opgetuigd die is samengesteld uit de volgende rollen: 1. Projectleider (en assistent) 2. Planeconoom 3. Stedenbouwer 4. Civiel adviseur 5. Verwerver 6. Juridisch adviseur 7. Marketeer van het gebied Bij elkaar wordt ingeschat dat deze gemeentelijke projectorganisatie in tijdsinzet zo n 2 tot 2,5 FTE per jaar vraagt, gebaseerd op een efficiënt ingerichte en functionerende projectorganisatie. Deze inzet is opgenomen in de berekening die hoort bij deze ontwikkelstrategie. Indien gemeente gaat samenwerken in een GEM met een marktpartij, zijn de apparaatslasten voor de GEM en zal GEM haar medewerkers moeten inhuren. Gemeente heeft echter nog steeds inzet om mede de regie op de GEM te houden vanuit de afspraken die zijn gemaakt en die zijn vastgelegd in de overeenkomsten. De gemeente zal zelf als onderdeel van het Algemeen Bestuur van de GEM moeten sturen op de financiële en inhoudelijke voortgang, gefaciliteerd door de informatieverstrekking door (de projectdirecteur van) GEM. De organisatie van GEM ziet er schematisch als volgt uit: Marktconsortium RvB Directie Organisatie GEM: VOF met project-bv s Gemeente Raad B&W Ambt. organisatie 100 % Project - BV 50 % VOF AB DB Project BV Bestuur Directie 50 % 100 % Aan gemeentezijde moeten de volgende rollen worden ingevuld: 1. Bestuur en aandeelhouderschap van de Gemeentelijke Project-B.V. 2. Financiële controle op de deelneming van Gemeente in GEM 3. Treasury door de gemeente 4. Controle op de inhoudelijke voortgang van GEM 5. Bijsturing in geval van afwijkingen ten opzichte van de oorspronkelijke kaders, de Definitieve Inschrijving. Bij elkaar wordt ingeschat dat de gemeentelijke aansturing van GEM in tijdsinzet zo n 0,5 FTE vraagt, gebaseerd op ervaringscijfers van andere GEM s in Nederland, waarbij een efficiënte en effectieve inzet vanuit gemeentezijde uitgangspunt is. Deze tijdsinzet is opgenomen in de berekening die hoort bij deze ontwikkelstrategie. Bij afwijkingen ten opzichte van de prognoses zal zij binnen GEM de dialoog moeten aangaan met haar partner. Hierbij zal gemeente haar eigen standpunt moeten bepalen over de wijze waarop zij met mogelijke afwijkingen ten opzichte van de uitgangspunten wenst om te gaan. In de 31