Themanummer Urban Regions in the Delta

Transcriptie

1 Jg. 47 / Nr. 4 / P. 229 Themanummer Urban Regions in the Delta Tijdschrift voor wetenschap en beleid in de ruimtelijke ordening

2 Jg. 47 / Nr. 4 / 2014 Colofon P. 230 Colofon Uitgever Rooilijn is een uitgave van de Faculteit der Maatschappij en Gedragswetenschappen, Afdeling Geografie, Planologie en Internationale Ontwikkelingsstudies van de Universiteit van Amsterdam. Rooilijn Jg. 47 / Nr. 4 / 2014 Oplage: ISSN Bureauredactie en administratie Rooilijn Plantage Muidergracht TV Amsterdam info@rooilijn.nl Internet: Kopij De redactie stelt spontane toezending van voorstellen voor artikelen op prijs. Auteursrichtlijnen treft u aan op of kunnen worden opgevraagd bij de bureauredactie. Advertenties Tarieven kunnen worden opgevraagd bij de bureauredactie. Prijzen jaarabonnement ,00 euro voor particulieren 66,50 euro voor instellingen 27,50 euro voor studenten Voor abonnementen geldt een opzegtermijn van 3 maanden. Abonnementen kunnen schriftelijk worden opgezegd. Prijs los nummer 7,50 euro exclusief verzendkosten Redactie Stan Majoor (hoofdredacteur), Carla Huisman (eindredacteur), Andrew Switzer (penningmeester), Merel Akerboom (bureauredacteur), Jelle Adamse, Wilma Bakker, Like Bijlsma, Edgar de Bruijn, Eveline Cortvriendt, Sebastian Dembski, Jan Duffhues, Mirjam van Es, Joram Grünfeld, Nadav Haran, Eva Heinen, Perry Hoetjes, Christa Hubers, Arend Jonkman, Marjolijn van der Klis, Femke Kloppenburg, Diederik de Koe, Thijs Koolmees, Marije Koudstaal, Marie Krop, Nick van Luit, Sabine Meier, Rick Meijer, Lotte Meijhuis, Stefan Metaal, Tim van der Moer, Iris Roodheuvel, Jasper Schaap, Bart Sleutjes, Annalies Teernstra, Lex Veldboer, Rick Vermeulen, Rik Voorter, Hilde van Wijk. Nummerredactie Ymkje de Boer (gastredacteur), Arend Jonkman, Jan Klinkenberg (gastredacteur), Bart Sleutjes, Rick Vermeulen, Rik Voorter en Hilde van Wijk. Rechten Auteurs en Universiteit van Amsterdam, Afdeling Geografie, Planologie en Internationale Ontwikkelingsstudies. Deze uitgave heeft geen commercieel oogmerk. Getracht is alle rechthebbenden te achterhalen. Diegenen die menen alsnog aanspraak te kunnen doen op gelden worden verzocht contact op te nemen met de redactie. Artikelen uit Rooilijn mogen niet worden verveelvoudigd, opgeslagen of openbaar gemaakt zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de redactie. Fotografie Alle foto s zijn gemaakt door Marcel Heemskerk tenzij anders is vermeld. Ontwerp en productie LandofPlenty (Antoin Buissink) Drukwerk MarcelisDékavé, Alkmaar Rooilijn wordt mede mogelijk gemaakt door Stadgenoot en Balance. Themanummer Urban Regions in the Delta Dit themanummer is tot stand gekomen met financiele steun van NWO Maatschappij en Gedragswetenschappen. Het URD-programma is mede mogelijk gemaakt door het Ministerie van Infrastructuur en Milieu met FES-gelden.

3 Jg. 47 / Nr. 4 / 2014 Redactioneel P. 231 Redactioneel Urban regions in the delta Het initiëren van onderzoek in consortia van kennisinstituten en eindgebruikers is steeds vanzelfsprekender geworden. Enerzijds is het alternatief, fundamenteel onderzoek naar de eigen interesses van wetenschappers, in de hoek van de maatschappij- en gedragswetenschappen moeilijk te financieren. Anderzijds hebben dit soort consortia de potentie om te leiden tot veel meer gedeelde kennis en implementeerbare oplossingen voor actuele beleidsproblemen. Dat komt vooral omdat ze, analoog aan de observaties van antropoloog Clifford Geertz, kunnen schakelen tussen experience-near en experience-distant kennis. Juist dit is volgens hem de belangrijkste motor van dieper begrip. Uiteraard levert onderzoek doen via dergelijke complexe consortia nogal eens spanningen op. Bij de koffieautomaat ontmoet ik vaak zuchtende hoogleraren of ander wetenschappelijk personeel (zij doen veelal het echte werk ), die zich beklagen over eindeloze bijeenkomsten, tussenrapportages en disseminatieverplichtingen. De andere kant heb ik ook meegemaakt: praktijkpartners die verzuchten dat wetenschappers problemen nooit oplossen en alleen maar groter en veelvormiger te maken. Ieder consortium heeft bruggenbouwers nodig die beide kanten goed kennen om voorbij deze hobbels te komen. Een flinke portie verwachtingsmanagement en het expliciet kweken van wederzijds begrip voor de werelden van wetenschap en beleid is sowieso aan te raden. Deze Rooilijn, tot stand gekomen met financiële steun van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO), presenteert de resultaten van het onderzoeksprogramma Urban regions in the delta. Slimme aanpakken voor gebiedsontwikkeling vragen bij uitstek samenwerking tussen partijen. De uitdaging voor praktijkpartijen is om concrete vraagstukken op een meer abstract niveau te formuleren. Dan worden ze interessant voor (internationaal) vergelijkend onderzoek. Van onderzoekers moet tegelijkertijd steeds meer verwacht worden dat ze de conclusies van hun studies ook kunnen doortrekken naar beleidsrelevante aanbevelingen. Een volgende stap is natuurlijk om vanuit deze consortia een veel breder veld van partijen mee te bewegen. Alleen dan kunnen maatschappelijke transities echt gewicht krijgen. Stan Majoor Hoofdredacteur Rooilijn (stan@rooilijn.nl)

4 Jg. 47 / Nr. 4 / 2014 Voorwoord P. 232 Voorwoord Slimme aanpakken voor nieuwe gebiedsontwikkeling Hoe kunnen we de gebiedsontwikkeling in Nederlandse verstedelijkte regio s van nieuwe impulsen voorzien? Hoe krijgen we de ruimtelijke planning adaptief, zodat ingespeeld kan worden op onzekerheden in de toekomst? Kunnen nieuwe financieringsconstructies en governancemodellen en het slim gebruik maken van geografische informatiesystemen in besluitvormingsprocessen, daarbij helpen? In dit themanummer van Rooilijn vindt u verrassende antwoorden op deze vragen. Maar nog belangrijker: u treft concrete aanpakken aan om de gebiedsontwikkeling weer vlot te trekken. De zes artikelen, die gebaseerd zijn op deels nog lopend onderzoek in het NWO-programma Urban Regions in the Delta (URD), vullen elkaar aan. Ze beschrijven resultaten van projecten die op het eerste gezicht weinig met elkaar te maken lijken te hebben. Maar dat is slechts schijn. Ten eerste leveren de projecten allemaal een bijdrage aan het oplossen van urgente vraagstukken uit beleid en gebiedsontwikkelingspraktijk. Daarom geven de projecten ruim aandacht aan governance en finance. Ten tweede zijn alle projecten in internationaal verband wetenschappelijk vernieuwend. Alleen excellent onderzoek en excellente onderzoekers kregen immers groen licht om URD-projecten uit te voeren. Ten derde zijn alle projecten ingebed in een vitaal kennisconsortium. Elk consortium met publieke-, private- en kennispartijen zou in staat moeten zijn om niet alleen vernieuwende kennis te ontwikkelen, maar dat ook tot waarde te brengen (valorisatie). Waar zitten dan de grootste verschillen? Een aantal projecten concentreert zich op integrale gebiedsontwikkeling in een grote regio, waarbinnen maatschappelijke vraagstukken over water, mobiliteit en ruimtelijke ontwikkeling gepaard gaan met grote ambities voor economie en duurzaamheid. Andere projecten spitsen zich toe op een urgent vraagstuk uit de gebiedsontwikkelingspraktijk, zoals woonvoorkeuren, burgerparticipatie, complexiteit of regelgeving. Deze vraagstukken sluiten nauw aan op de thematiek van de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. Deze projecten hebben een geografische focus op één van de belangrijkste economische assen van Nederland, de corridor Amsterdam/ Schiphol-Utrecht-Eindhoven-Maastricht. De artikelen laten zien dat er uitvoerbare oplossingen zijn voor actuele en urgente problemen die in de gebiedsontwikkeling aan de orde zijn. Die oplossingen zijn tot stand gekomen in interactie tussen samenwerkende wetenschappers, probleemeigenaren en andere stakeholders. Vitale kennisconsortia hebben nieuwe kennis ontwikkeld én die vaak al in regionale casussen toegepast. Daardoor weten we nu meer over governancemodellen met ruimte voor

5 Jg. 47 / Nr. 4 / 2014 Jan Klinkenberg en Ymkje de Boer P. 233 Jan Klinkenberg en Ymkje de Boer zelforganisatie van bedrijven en burgers, en over slimme financieringsconstructies voor gebiedsontwikkeling. Onder andere het artikel van Van der Krabben, Martens en Opdam over zelforganisatie in de regio Arnhem- Nijmegen en het artikel van Koomen, Westerink en Nedkov over instrumentarium en handelingsperspectief voor beleidsmakers in Parkstad Limburg en Brainport Eindhoven gaan hier op in. Het repertoire van aanpakken en planningsbenaderingen voor verschillende typen vraagstukken van verschillende stakeholders is uitgebreid, zoals duidelijk wordt na lezing van het artikel van Meyer, Van den Berg en Edelenbos over een robuust adaptief raamwerk voor de ruimtelijke ontwikkelingen in de Zuidwestelijke delta en het artikel van Van den Dobbelsteen en Verkade over de bijdrage die Schiphol als een knooppunt van stromen kan leveren aan de vergroening van de omliggende regio. Er is verder inzicht verkregen in woonpreferenties van hoogopgeleide (binnen- en buitenlandse) kenniswerkers. Musterd doet hier onderzoek naar in Amsterdam en Eindhoven. Zijn resultaten zijn uitermate relevant voor stedelijke planners. In bijna alle artikelen leest u over de ontwikkeling van nieuwe ICT-hulpmiddelen die in de regionale casussen ingezet zijn om tot beleidsbeslissingen met meer draagvlak te komen. Uiteraard hebben de pilots in Nederlandse regio s en in vergelijkbare buitenlandse cases duidelijke lessen opgeleverd. We wijzen in dit kader speciaal op het artikel van Salet en De Vries, die in een zevental Nederlandse en buitenlandse regionale casussen de spanning tussen wetgeving en lokale onderhandelings- en samenwerkingspraktijken hebben geanalyseerd. Hieruit is een methodiek ontwikkeld waarmee plannen voor nieuwe gebiedsontwikkeling al in een pril stadium kunnen worden geaudit op regelgevingsgebied. Een deel van de ontwikkelde kennis is (en wordt nog) stevig verankerd in instrumentarium van bijvoorbeeld het Planbureau voor de Leefomgeving, bedrijven uit de Geo-ICT-sector, TNO, in structuurplannen van provincies, in nieuwe Experimentenprogramma s, in de Omgevingswet en in besluitvormingstrajecten, waaronder het Deltaprogramma. De artikelen gaan hier expliciet op in. Deze Rooilijn laat zien dat vanuit verschillende perspectieven naar de gebiedsontwikkeling moet worden gekeken. De problemen in een sterk verstedelijkt deltagebied als Nederland zijn divers en complex. De ruimtelijke planning moet recht doen aan verschillende typen belangen (waterbescherming, economie, milieu en leefbaarheid) van verschillende typen stakeholders (burgers, bedrijven, overheden) op verschillende schaalniveaus. Juist multidisciplinair onderzoek (ruimtelijk-geografisch, economisch, planologisch of bestuurskundig) kan aan de oplossing van die problemen een waardevolle bijdrage leveren. Daarnaast laat deze Rooilijn zien dat de sterke interactie tussen wetenschap en praktijk de kans op implementatie en valorisatie van kennisopbrengsten sterk vergroot. Die interactie begint al met de samenstelling van een kennisconsortium met daadwerkelijke betrokkenheid van een vaak publieke probleemeigenaar. Verder zijn een gedeeld gevoel van urgentie en een aansluiting op voorziene beleidsontwikkeling cruciaal om de opbrengsten van een project ook daadwerkelijk te kunnen laten verankeren in het beleid. Dit themanummer geeft daarmee niet alleen inzicht in een rijke oogst van projecten, maar ook voorbeelden van succesvolle aanpakken waar vooral beleidsmakers op verschillende schaalniveaus mee aan de slag kunnen; op weg naar de Nieuwe Gebiedsontwikkeling. Meer informatie over de projecten zelf, hun aanpakken, hun consortia en betrokken onderzoekers kunt u vinden op het URD-gedeelte van de VerDuS-website ( urd.verdus.nl/). Jan Klinkenberg (jan.klinkenberg@platform31.nl) is Netwerkmanager Verbinden van Duurzame Steden bij NWO en Programmamanager Transumo Footprint bij Platform31 en Ymkje de Boer (ymkje@ ymdeboeradvies.nl) is zelfstandig adviseur in kennis & beleid en verbonden aan Verbinden van Duurzame Steden

6 Rooilijn Jg. 47 / Nr. 4 / 2014 Zelforganisatie in stad en uiterwaard, pagina 238 (foto: RWS Beeldbank) P. 234

7 Jg. 47 / Nr. 4 / 2014 Inhoud P. 235 Inhoud 232 Introductie Slimme aanpakken voor Nieuwe Gebiedsontwikkeling Jan Klinkenberg en Ymkje de Boer Stelling Gedeelde visie maakt grensoverschrijdende gebiedsontwikkeling mogelijk Huibert Verdoold verdedigt bevolkingsontwikkelingen te sturen Eric Koomen, Judith Westerink en Simeon Nedkov 286 Luchthaven in de regio: van last tot lust De toegevoegde waarde van luchthavens voor de omliggende regio, geïllustreerd door drie ontwerppatronen Henk van Houtum reageert Andy van den Dobbelsteen, Arjan van 238 Zelforganisatie in stad en uiterwaard Een faciliterende overheid als voorwaarde voor kansrijke vormen van zelforganisatie Erwin van der Krabben, Karel Martens en Erik Opdam 246 Nieuwe perspectieven voor verstedelijkte delta s De aanpak van de Zuidwestelijke delta als complex adaptief systeem; een internationaal voorbeeld? Timmeren, Christian Salewski, Ellen van Bueren en Geert-Jan Verkade 296 Interview Alleen wetenschappelijk onderzoek dat gezamenlijk wordt opgepakt met de praktijk kan leiden tot resultaten die er toe doen. Interview met Wim Hafkamp Tim van der Moet en Iris Roodheuvel 300 Recensies > Shrinking cities. International Han Meyer, Job van den Berg en Jurian perspectives and policy implications, Edelenbos 256 Hoogopgeleiden en de stad Met een veranderende economie van Karina Pallagst e.a. (red.) Krimp als structureel en wereldwijd fenomeen Marco Bontje veranderen de woonvoorkeuren van verschillende groepen hogeropgeleiden > De geest van suburbia, van Bruno Sako Musterd 262 InBeeld Topografisch journalisme Jan Rothuizen 272 Uitvoering regelgeving gebaat bij contextualisering Hoe kan worden voorkomen Meeus & Pascal De Decker De psyche van Vlaamse toestanden blootgelegd Tineke Lupi 304 Signalementen > De atlas van de verstedelijking in Nederland > Magical or monstrous? dat spanning tussen lokale/ > We own the city regionale beleidsprocessen en > From shop fronts to home offices nationale/europese wetgeving gebiedsontwikkeling stillegt? Willem Salet en Jochem de Vries 280 Gebiedsontwikkeling dichter bij de burger Geo-ICT tools kunnen in een 306 Column Big Data O. Naphta veranderende bestuurlijke context helpen om economische en

8 Jg. 47 / Nr. 4 / 2014 Stelling P. 236 Stelling Huibert Verdoold verdedigt Delta s doorkruizen landsgrenzen. Stedelijke ontwikkelingen houden echter vaak op bij de grens. Gezamenlijke ideeën zijn het startpunt voor interculturele processen en collectieve doelen. Grensoverschrijdende stedelijke regio s hebben dan ook belang bij grensoverschrijdende verbindingen en contacten. De stelling luidt daarom: Gedeelde visie maakt grensoverschrijdende gebiedsontwikkeling mogelijk Landsgrenzen zijn onzichtbare barrières. Dé voorwaarde om grensoverschrijdende gebiedsontwikkeling mogelijk te maken is een gedeelde visie tussen partners aan beide zijden van de grens. Een visie verbindt namelijk op het juiste niveau twee gescheiden systemen. Daarbij maakt een visievormingstraject interculturele aspecten al in een initiatieffase zichtbaar en biedt een gedeelde visie maximaal de mogelijkheid om vanuit een integraal perspectief te ontwikkelen. Waar burgers in de grensstreek de barrière al behoorlijk geslecht hebben, blijft vanuit het perspectief van overheid en bestuur sprake van twee afzonderlijke systemen waartussen nauwelijks formele afhankelijkheidsrelaties bestaan. Om toch betrokkenheid en afhankelijkheid te creëren is het gezamenlijk opstellen van een visie een krachtig instrument. De vraag: Wat willen we gezamenlijk in de toekomst bereiken? zoekt een gezamenlijke focus en leidt idealiter tot een gedeeld beeld of gezamenlijk gevoelde urgentie. Zonder een dergelijke gedeelde visie zullen factoren als verschillen in wetgeving of financieringsstromen bij voorbaat complicerend werken. Het begrijpen van en omgaan met interculturele aspecten is zeer belangrijk om daadwerkelijk gebiedsontwikkeling te realiseren. Zo hechten Duitsers bijvoorbeeld aan hoffelijkheid terwijl Nederlanders amicaler zijn ingesteld. En terwijl voor Nederlanders consensus een belangrijk onderdeel van de cultuur is deadlines kunnen daarvoor wijken en nieuwe ideeën alsnog ingebracht worden - werken Duitsers veel systematischer en planmatiger. Om met interculturele aspecten om te gaan is juist een visietraject de uitgelezen mogelijkheid om elkaar als partners te leren kennen, elkaars taal te leren spreken, elkaar te leren vertrouwen en verschillen te respecteren. Het gaat in deze initiatieffase namelijk niet om het positioneren van eigen belangen, maar om het zoeken naar en definiëren van wat verbindt. Dit gezamenlijke proces met een gedeelde visie als resultaat vormt een onmisbare basis als in een later stadium onderhandelingen gevoerd, en besluiten genomen moeten worden. In die fase kunnen fouten negatieve gevolgen hebben. Vanwege de complexiteit van grensoverschrijdende samenwerking is er soms de neiging om het vooral simpel en daarmee meestal ook sectoraal te houden. Juist een integraal perspectief biedt kansen om sectorale blokkades te overstijgen. Het dossier van grensoverschrijdende treinverbindingen is hiervan een goed voorbeeld. Lange tijd is vanuit Nederlands perspectief sectoraal en weinig succesvol gekeken naar een treinverbinding tussen Arnhem en Emmerich. Uiteindelijk kwam een meer integraal perspectief gericht op meerwaarde voor partners aan beide zijden van de grens op tafel. Het is vanuit deze gedeelde visie dat partners elkaar gevonden hebben en elkaar vervolgens ook hebben vastgehouden in de complexiteit rond technische inrichting van en capaciteiten op het spoor, beschikbare financiën en deadlines. Het resultaat is dat er vanaf 2017 een regionale trein tussen Düsseldorf en Arnhem gaat rijden. Huibert Verdoold (h.verdoold@gelderland.nl) is bestuurskundige en werkt aan ruimtelijk beleid in de Stadsregio Arnhem Nijmegen en eerder aan grensoverschrijdende bereikbaarheid.

9 Jg. 47 / Nr. 4 / 2014 Stelling: Huibert Verdoold en Henk van Houtum P. 237 Stelling Henk van Houtum reageert Je zou denken dat in de bijna zes decennia oude Europese Unie de bovenstaande stelling eigenlijk overbodig is, dat grensoverschrijdende gebiedsontwikkeling al staande praktijk is. Maar niets is minder waar. Er is, in tegenstelling tot het nationale beleid waar grensregio s doorgaans minder aandacht krijgen, veel Europese aandacht en geld beschikbaar voor het ontwikkelingsbeleid rondom de grens en in de grensregio s. Dat is tot op heden nog geen onverdeeld succes gebleken. Ondanks enkele decennia grensoverschrijdende samenwerking tussen grensregio s durft, kan of wil men nog altijd niet werkelijk de aangrenzende gebieden samen ontwikkelen. De nationale politiek houdt star vast aan het mandaat over het ruimtelijk beleid. Daardoor worden kansen gemist en zijn grenzen nog altijd einde plangebied. Er zijn wel tal van individuele projecten met wisselend succes uitgevoerd langs en over de grens. Maar van een integrale ruimtelijke visie voorbij individuele en vaak sterk verbureaucratiseerde projecten is doorgaans geen sprake. De grensoverschrijdende bestuursorganen, de Euregio s, zijn dan ook nu niet veel meer zijn administratieve projectbureaus van de EU. Het ruimtelijk beleid blijft daardoor vooral een nationale aangelegenheid. En de grensregio s zijn daarvan de dupe. Vanuit dit besef hebben we vorig jaar een ontwerponderzoek over het grensland gepubliceerd. In deze studie, Grensland, geschiedenis en toekomst van het Grenslandschap (Blauwdruk, 2013), hebben we eerst het hele grensgebied van Nederland-Duitsland en Nederland-België in kaart gebracht, een soort atlas van de grens dus. Vervolgens hebben we, ervan uitgaande dat een grens een ruimtelijk ontwerp is, de mogelijkheden onderzocht van ruimtelijke herontwerpen van de nationale grens om de kansen voor gebiedsontwikkeling te benutten. Soms kan het dan inderdaad aantrekkelijk zijn om, de grens radicaal weg te strepen en het onverschil op te zoeken, dus te doen alsof de grens niet bestaat en gebieden aan beide zijden van de grens één regio zijn. Hiermee zou in sommige gevallen kunnen blijken dat zaken als nationale druk op de woningmarkt, krimp, tekorten op de arbeidsmarkt, of de landschapsverrommeling passend het hoofd kan worden geboden. Maar soms kan het ook aantrekkelijk zijn om de grens theatraal te versterken en het verschil juist uit te lokken, en de verleiding die de andere kant van de grens ook biedt te exploiteren. In feite maak je in het laatste geval juist gebruik van het feit dat nationale grenzen hardnekkig zijn. Je stimuleert de concurrentie, de complementaire aantrekkingskracht. Voor een aantal grensregio s langs de Nederlands-Duitse en Nederlands-Belgische hebben we deze beide scenario s, Gemeenschap versus Verleiding, al uitgeprobeerd. Dat leverde verrassende denkrichtingen op. Ik constateer dat het huidige ruimtelijke denken over grensregio s vast zit. Nationaal is er weinig of geen systematische aandacht voor het grensland en Europees overheerst het denken in vergaand bureaucratische projecten. Op lokaal niveau wordt wel aangegeven dat men open staat voor een andere benadering van de grens en het grenslandschap, maar voelt men zich vaak aan handen en voeten gebonden door de nationale politiek. Het is hoog tijd voor een doorbraak in het denken over grenzen en grensontwerpen. Henk van Houtum (h.vanhoutum@fm.ru.nl) is hoofd van het Nijmegen Centre for Border Research van de Radboud Universiteit Nijmegen.

10 Jg. 47 / Nr. 4 / 2014 Zelforganisatie in stad en uiterwaard P. 238 Zelforganisatie in stad en uiterwaard Erwin van der Krabben, Karel Martens en Erik Opdam Foto: RWS Beeldbank

11 Jg. 47 / Nr. 4 / 2014 Erwin van der Krabben, Karel Martens en Erik Opdam P. 239 Mede ingegeven door bezuinigingen stimuleren overheden burgers steeds vaker tot vormen van zelforganisatie. De overheid faciliteert en (groepen van) burgers, eigenaren, belanghebbenden of gelijkgestemden richten de ruimte in of beheren de ruimte. Maar wat is dan een goede aanpak? Het project Delta Oost onderzocht en experimenteerde met vormen van zelforganisatie in drie verschillende ruimtelijke domeinen: uiterwaardenbeheer in het landelijke gebied, zelforganiserend parkeren en transformatie in het stedelijk gebied. Decennialang is de ruimtelijke ordening in Nederland en in veel andere landen gebaseerd geweest op de gedachte dat de ruimtelijk orde een soort publiek goed is dat door de overheid moet worden aangeboden en beheerd. Niet voor niets wordt soms in de internationale literatuur naar die Nederlandse ruimtelijke ordening verwezen als het planning paradise. Lokale overheden hebben hun taak letterlijk opgevat en hebben naar hartenlust ontwikkelaar gespeeld. Met het actieve gemeentelijke grondbeleid zijn gemeenten in staat geweest zelf de regie te nemen over de inrichting van de ruimte. Inmiddels is ook bekend dat daaraan de nodige risico s verbonden zijn en dat de uitkomst van het proces niet altijd succesvol is. De onverkoopbaarheid van de bouwgrond in de afgelopen jaren heeft veel gemeenten in financiële problemen gebracht. Een ander probleem van een door de overheid geproduceerde en beheerde ruimtelijke ordening is dat die productiemethode vaak inflexibel is en niet snel genoeg kan inspelen op veranderende omstandigheden. Bovendien wordt de kans gemist dat vanuit de markt innovaties worden bedacht die het productieproces verbeteren of versnellen. Vanuit de economische wetenschappen valt echter te leren dat er op z n minst twee alternatieven zijn voor de ruimtelijke ordening als publiek goed - benadering. De onlangs overleden Nobelprijswinnaar Ronald Coase stelt dat publieke goederen het gevolg zijn van onvolledig geformuleerde eigendomsrechten over dat goed (Coase, 1960). Omdat de eigendomsrechten niet goed afgebakend zijn, blijft het goed in het publieke domein. Een voorbeeld hiervan is de openbare ruimte in een binnenstad. Particulieren zullen niet snel de productie van de openbare ruimte op zich nemen, omdat het gebruik van die openbare ruimte moeilijk af te bakenen is. De oplossing van Coase, voor goederen die in het publieke domein verkeren, is dat de overheid volledige eigendomsrechten toekent aan het goed. Daarmee wordt het een privaat goed en kan de eigenaar er een prijs voor vragen. Een voorbeeld hiervan is een particuliere parkeergarage. Op basis van het gedachtegoed van Coase kunnen planologen de ruimte ordenen door markten in rechten te creëren, vergelijkbaar met markten in emissierechten. Ook in de Nederlandse ruimtelijke ordening is hiermee ervaring opgedaan (zie bijvoorbeeld Needham, 2005). Zo zijn er bijvoorbeeld in krimpregio s initiatieven om de transformatie van een gebied te reguleren met behulp van verhandelbare ontwikkelingsrechten, gecombineerd met de plicht om bij te dragen aan de kosten van de transforma-

12 Jg. 47 / Nr. 4 / 2014 Zelforganisatie in stad en uiterwaard P. 240 tie. Het toewijzen van eigendomsrechten is niet hetzelfde als vrije marktwerking. Coase stelde nadrukkelijk dat instituties noodzakelijk zijn om de grenzen te bepalen van het markthandelen. Een andere Nobelprijswinnaar in de economie, Elinor Ostrom, biedt inzicht in het beheer van zogenaamde common pool resources (Ostrom, 1990). Common pool resources zijn schaarse goederen waarvan iedereen gebruik kan maken. Overmatig gebruik leidt tot de teloorgang van dat goed (the tragedy of commons) en daarom is een interventie gewenst. Sommige economen pleiten er voor dat de overheid het beheer op zich moet nemen en volgelingen van Coase zouden er voor pleiten om een markt te creëren. Ostrom laat echter zien dat zelfregulering door de belanghebbenden vaak een uitstekend alternatief vormt, mits aan een aantal institutionele voorwaarden wordt voldaan. Het werk van Ostrom richtte zich onder meer op het gebruik van weidegronden, bossen, olievelden en visgronden. Maar ook de stedelijke openbare ruimte en de uiterwaarden in het landelijk gebied kunnen als een common pool resource worden opgevat. Zelforganisatie gedefinieerd Zelforganisatie in ruimtelijke ontwikkeling is te definiëren als een strategie of proces dat gebaseerd is op spontane, lokale interacties tussen stakeholders onder voorwaarden die door de stakeholders zelf zijn vastgesteld, zonder interventie door de overheid (Portugali, 2000). Spontane, bottom-up samenwerking leidt vaak tot een duurzamere en meer efficiënte ruimtelijke ontwikkeling, stellen ook auteurs als Healey (2003) en Webster en Lai (2003). Ostrom (1990) noemt een aantal institutionele voorwaarden die kunnen bijdragen aan het succes van zelforganisatie. Zo moeten de commons duidelijk begrensd zijn, moet er een stok achter de deur zijn om freeriders zo nodig te dwingen mee te doen en bij voorkeur kennen de gebruikers elkaar. In dit artikel worden de resultaten van drie experimenten met nieuwe vormen van gebiedsontwikkeling en -beheer in verschillende ruimtelijke domeinen beschreven: uiterwaardenbeheer langs Waal en Bovenrijn, zelforganiserend parkeren en transformatie in het stedelijke gebied. In de eerste casus gaat het om een zuivere vorm van zelforganisatie, terwijl in de tweede en derde casus in feite sprake is van een hybride sturingsarrangement. Daarbij kiezen eigenaren voor een vorm van zelforganisatie, maar maken zij tegelijkertijd gebruik van de mogelijkheid om een markt te creëren waarop rechten kunnen worden verhandeld. Beheer van uiterwaarden Grondeigenaren en terreinbeherende organisaties die samenwerken in het beheer van de uiterwaarden, kunnen aanzienlijk op beheerkosten besparen. Dat geldt voor vrijwel alle uiterwaarden langs de grote rivieren. In één voorlopergebied, Rijnwaardense uiterwaarden, schatten de beheerders in dat een besparing tot vijftig procent mogelijk is. Voorwaarde is dat het gezamenlijk beheer in de nabije toekomst vijfhonderd hectare zal beslaan. Daarvoor moeten zij dan wel voldoende flexibiliteit krijgen van de overheden. Het buitendijkse gebied langs rivieren herbergt in het algemeen veel functies. Bij hoogwater stroomt de rivier erover

13 Jg. 47 / Nr. 4 / 2014 Erwin van der Krabben, Karel Martens en Erik Opdam P. 241 Foto boven: Jan Vliervoet, foto's onder: RWS Beeldbank en Rijkswaterstaat verwijdert bomen en struweel (Programma Stroomlijn). Het staat onder Europese bescherming als Natura 2000-gebied met een beheerplan van de Provincie. Waterschappen onderhouden de dijken. Er vindt landbouw, zand- en kleiwinning plaats, er wordt gewoond en gewerkt. De verschillende eisen van de overheden maken het beheer kostbaar. Er gelden verschillende manieren van financieren (van subsidie, naar opdrachten en desnoods bestuursdwang) en soms ronduit tegenstrijdige eisen. Rijkswaterstaat vraagt bijvoorbeeld aan de Provincie ontheffing van de Flora- en faunawet om bomen te kappen in de stroombaan en volgens de gemeenten moet zij die herplanten. Individuele eigenaren moeten ieder apart voldoen aan alle eisen en in een uiterwaard zijn doorgaans vele eigenaren. In de Rijnwaarden waren het er 126 in een gebied van ha. Samenwerking biedt voordelen. Eigenaren kunnen beslissen dat zij de natuur ontwikkelen op plaatsen waar dat eenvoudiger kan en het niet in conflict komt met de waterdoorstroming. Zij kunnen het

14 Jg. 47 / Nr. 4 / 2014 Zelforganisatie in stad en uiterwaard P. 242 beheer uitvoeren, bijvoorbeeld door jaar rond begrazing door paarden en runderen, die zich niet aan eigendomsgrenzen houden. Aanvullend beheer (maaien, bloten, verondiepen) doen zij gezamenlijk of laten zij doen door de vereniging van agrarisch natuurbeheer. De onderzoekers en de speciaal daarvoor door het programma WaalWeelde opgerichte Taakgroep Uiterwaardenbeheer hebben voor de samenwerking van eigenaren en voor de aansturing door de overheden modellen ontwikkeld. Eigenaren kunnen zich per uiterwaard of riviertraject bestuurlijk verenigen in een vereniging van eigenaren, een business investment zone (naar analogie van winkeliersverenigingen die investeren in de openbare ruimte), een stichting of vennootschap. Ook een interne markt van diensten, waarin ook de externe kosten aan de andere eigenaren worden vergoed, is mogelijk. Deze zelforganisatie door eigenaren vraagt ook wat van de overheden. Die moeten hun eisen en doelen kaderstellend formuleren, onderling goed afstemmen, maar ook voldoende flexibiliteit en ondernemingsruimte aan de eigenaren laten voor hun keuze en uitvoering van maatregelen. Eigenaren beslissen dan zelf over de allocatie van functies, voldoen beter en meer flexibel (ook in de tijd!) aan de conflicterende natuur- en waterveiligheidseisen en zij benutten de schaalvoordelen. De samenwerkingsverbanden van eigenaren en beheerders per uiterwaard of riviertraject, (zoals die in proefgebied Rijnwaarden) noemen we Waardschappen. Voor overkoepelende aansturing van deze Waardschappen, afstemming van overheidsbeleid, -eisen en -regels stelt de Taakgroep een projectorganisatie van de verschillende overheidslagen voor op het niveau van de hele rivier: voor de Waal het Waalschap. De provincie Gelderland heeft inmiddels een dergelijk projectbureau aan haar bestuurlijke partners voorgesteld. Met deze constructies voeren een taakstellende overheid en de netwerksamenleving van eigenaren het uiterwaardenbeheer effectiever en efficiënter uit, zoals de eigenaren in proefgebied Rijnwaarden verwachten. De verwachte effecten op de schaal van de hele rivier de Waal zullen de komende jaren blijken in een meerjarige praktijktoets. Zelforganiserend parkeren Sinds de jaren zestig is het autobezit in Nederland in rap tempo toegenomen. Om een tekort aan parkeerplaatsen te voorkomen hebben planologen minimum parkeernormen geïntroduceerd (Shoup, 2005). Deze normen schrijven voor dat bij elke nieuwe ruimtelijke ontwikkeling een minimaal aantal parkeerplaatsen moet worden aangelegd, voldoende om te voorzien in de verwachte behoefte. De keerzijde van deze oplossing is langzaam duidelijk geworden: grote parkeerterreinen, lage dichtheden, soms onaantrekkelijke wijken en bedrijventerreinen, en een overmatig gebruik van de auto. Nog belangrijker zijn de hoge kosten: de parkeerplaatsen moeten immers door iemand worden betaald. Juist in deze tijd drukken parkeerkosten zwaar op de exploitatie van nieuwe gebiedsontwikkelingen. De vraag is dan ook of er geen betere oplossing is om schaarste aan parkeerplaatsen te voorkomen. Feitelijk ontstaat schaarste aan parkeerruimte omdat de rechten over de parkeerplaatsen op de openbare weg niet goed zijn toebedeeld.

15 Jg. 47 / Nr. 4 / 2014 Erwin van der Krabben, Karel Martens en Erik Opdam P. 243 Iedereen kan zich die plaatsen toeeigenen. Hierdoor kunnen ontwikkelaars zich als freerider gedragen en gebruik maken van de openbare ruimte in plaats van zelf parkeerplaatsen aan te leggen. Minimumparkeernormen voorkomen dit freerider-gedrag. Een maatschappelijk goedkopere oplossing is echter het toewijzen van rechten aan de parkeerplaatsen op straat. Feitelijk gebeurt dat al in veel binnensteden. Zo worden parkeerplaatsen in woonwijken gereserveerd voor de bewoners met bewonersvergunningen en zorgt betaald parkeren voor een financieel mechanisme waarmee langparkeerders als forensen de facto worden uitgesloten van gebruik. Door systematisch eigendomsrechten toe te wijzen over alle parkeerplaatsen in de openbare ruimte, kan een schaarste aan parkeerplaatsen worden voorkomen. Het wordt bovendien mogelijk om de beslissing over het aantal te bouwen parkeerplaatsen over te laten aan ontwikkelaars. Die kunnen immers niet terugvallen op openbare parkeerplaatsen voor het bedienen van de parkeerbehoefte van de gebruikers van hun panden. Ze zullen zelf met oplossingen moeten komen, op straffe van onverhuurbaarheid of onverkoopbaarheid van hun pand. Het voordeel is dat marktpartijen veel flexibeler kunnen zijn in het bieden van parkeeroplossingen dan minimum parkeernormen dat ooit kunnen zijn. In het laatste geval is er maar één oplossing: het aanleggen van het minimale aantal parkeerplaatsen. In het eerste geval kunnen ontwikkelaars niet alleen zelf inschatten hoeveel parkeerplaatsen benodigd zijn. Ze kunnen er bijvoorbeeld ook voor kiezen om slechts een deel aan te leggen en een andere deel bij te huren via een leaseconstructie voor lange termijn. Ook zullen ontwikkelaars zelf op zoek gaan mogelijkheden voor dubbelgebruik om zo de hoeveelheid aan te leggen parkeerplaatsen te beperken, bijvoorbeeld door slimme combinaties van functies in elkaars nabijheid te ontwikkelen. Zelforganisatie is zeker niet nieuw op het gebied van parkeren. Bedrijven huren en verhuren al onderling parkeerplaatsen en menige website brengt inmiddels vraag naar en aanbod van parkeerplaatsen bij elkaar. Een goed voorbeeld is voetbalclub PSV, die onlangs besloten heeft om de parkeerplaatsen bij haar stadion te (laten) verhuren buiten de wedstrijddagen. De vernieuwing zit in de veranderende rol van de lokale overheid. Niet langer probeert deze actief de vraag naar parkeren in te schatten en het aantal parkeerplaatsen voor te schrijven. In plaats daarvan creëert ze de voorwaarden waarbinnen partijen zelf hun parkeervraag kunnen oplossen. Kortom, het toewijzen van eigendomsrechten leidt hier tot nieuwe vormen van zelforganisatie. Stedelijke herverkaveling Boeren doen het al bijna honderd jaar: grond ruilen met elkaar zodat elke boer zijn bedrijfsvoering kan optimaliseren. Wanneer in de stad een gebiedsontwikkeling plaatsvindt is er ook vaak sprake van onhandige eigendomsverhoudingen. Stedelijke herverkaveling als instrument zou dan een goede strategie kunnen zijn om grondeigendommen te optimaliseren. Al heel lang wordt in Nederland gesproken over de invoering van het instrument stedelijke herverkaveling. Lang was het instrument in Nederland niet echt nodig. Gemeenten hadden met het actieve

16 Jg. 47 / Nr. 4 / 2014 Zelforganisatie in stad en uiterwaard P. 244 gemeentelijke grondbeleid immers al een goede strategie voor herverkaveling van grondeigendommen. In de huidige crisistijden lukt dat echter niet meer zo goed. Gemeenten mogen actief grondbeleid blijven voeren, zolang ze de risico s beheersbaar houden. Het is echter nuttig ook een ontwikkelstrategie te kunnen toepassen waarbij het initiatief niet bij de gemeente, maar bij de eigenaren ligt, zoals stedelijke herverkaveling. In veel andere landen werkt men al tientallen jaren met het herverkavelingsinstrument (Wolff de & Bregman, 2011). Stel dat enkele eigenaren een kans zien om een bepaald gebied te transformeren en te vernieuwen, maar dat daarvoor de huidige eigendomsstructuur niet voldoet. Die eigenaren kunnen met elkaar overeenkomen om hun eigendomsposities (deels) te ruilen. Via grondruil kan iedere eigenaar aan zijn gewenste locatie komen. Het instrument kan ook ingezet worden om kleine verschuivingen in een binnenstad te faciliteren, waarbij in de ene straat de winkelfunctie versterkt wordt, terwijl in een andere straat op den duur andere functies de winkelfunctie gaan vervangen. Een eigenaar van een winkelpand in de te behouden winkelstraat die kansen ziet om een appartementencomplex neer te zetten, zou dan van locatie kunnen ruilen met een eigenaar die zijn winkel wil voortzetten, maar nu gevestigd is in een winkelstraat die in de toekomst van kleur gaat verschieten. Het doel van stedelijke herverkaveling is dat het eigenaren in de stad die willen investeren in een positie brengt om ook daadwerkelijk te gaan investeren. Het instrument van stedelijke herverkaveling biedt een kader voor samenwerking en zelfregulering. De gemeente faciliteert met planvorming en moet vaststellen of de ontwikkeling past in het publieke belang. Stedelijke herverkaveling is op vrijwillige basis nu al mogelijk, maar wordt zelden toegepast. Een stok achter de deur in de vorm van wetgeving lijkt gewenst. Die wetgeving is vooral nodig om twee zaken goed te regelen. In de eerste plaats zal het ruilen van gronden en panden meestal niet met gesloten beurzen kunnen plaatsvinden, omdat de ene locatie meer waard is dan de andere locatie. Dat betekent dat eigenaren elkaar onderling moeten compenseren. Daar is een zorgvuldige regeling voor nodig. In de tweede plaats kunnen zich situaties voordoen dat een meerderheid van eigenaren in een gebied een herverkaveling wenst en dat het plan goed past in de gemeentelijke visie, maar dat een of enkele eigenaren niet mee willen werken. In dat geval zou gedwongen ruil mogelijk moeten zijn, mits dat tenminste het publieke belang dient. Vanzelfsprekend moet ook dit zorgvuldig, in een wet, geregeld worden. Voorwaarden zelforganisatie Zelforganisatie lijkt een buzz word te zijn in de Nederlandse ruimtelijke ordening. Als de overheid of grote marktpartijen van buiten het gebied niet meer kunnen of willen, dan biedt een collectief van eigenaren uit het gebied zelf misschien soelaas. Maar dat gaat niet vanzelf. In de complexe hedendaagse Nederlandse samenleving lijkt een faciliterende overheid in veel gevallen noodzakelijk. In de eerste plaats zien we in verschillende ruimtelijke domeinen min of meer hybride vormen van sturing ontstaan. Ook in het geval van zelforganisatie is regie van de overheid nog steeds belangrijk. Dat

17 Jg. 47 / Nr. 4 / 2014 Erwin van der Krabben, Karel Martens en Erik Opdam P. 245 betekent dat overheden ook in de toekomst, paradoxaal genoeg, soms het initiatief moeten nemen tot zelforganisatie van eigenaren: help het collectief van eigenaren in het zadel. Tegelijkertijd kan zelforganisatie ook samengaan met het creëren van nieuwe markten in rechten. In de tweede casus gaat het om zelforganisatie van ontwikkelaars in een gebied in combinatie met een markt voor verhandelbare parkeerrechten; in de derde casus kiezen eigenaren in een gebied voor samenwerking in gebiedsontwikkeling en wordt een markt gecreëerd voor het ruilen van gronden. In de tweede plaats zal de overheid altijd een planhorizon moeten schetsen en het publieke belang van een gewenste opgave moeten toetsen. Bij een collectieve actie zijn er vaak ook tegenstanders c.q. partijen die mogelijk gedupeerd worden. In de derde plaats is wet- en regelgeving in de vorm van een stok achter de deur soms noodzakelijk. De voorgenomen wetgeving voor de zogenaamde bedrijven investeringszones (BIZ-regeling) en stedelijke herverkaveling zijn daar voorbeelden van, die ook in het buitengebied, zoals de uiterwaarden toegepast kunnen worden. Voor een effectieve uitvoering is soms besluitvorming by majority vote gewenst. De ervaring leert dat de stok achter de deur er vaak toe leidt dat samenwerking op vrijwillige basis tot stand komt. In de vierde plaats is in een transitieproces casuïstiek belangrijk. Onbekendheid met het fenomeen weerhoudt partijen er soms van om er gebruik van te maken. De laatste randvoorwaarde is misschien een open deur, maar wel een belangrijke: zelforganisatie komt alleen tot stand als een ruimtelijke ontwikkeling financiële voordelen oplevert. Ontbreken die, dan zullen eigenaren niet snel geneigd zijn te investeren. Indien een bepaalde opgave maatschappelijk gewenst is, maar niet kostendekkend, dan moet er nog steeds publiek geld bij. De uiteindelijke keuze voor een geschikt sturingsarrangement is in de beschreven experimenten niet ideologisch bepaald, maar is vooral pragmatisch: wat werkt het beste, onder welke omstandigheden. Erwin van der Krabben (e.vanderkrabben@fm.ru.nl) en Karel Martens (k.martens@fm.ru.nl) zijn beiden werkzaam bij de Radboud Universiteit Nijmegen, Sectie Geografie, Planologie en Milieu. Erik Opdam (e.opdam@ ncadvies.nl) is werkzaam bij NC Advies. Literatuur Coase, R.H. (1960) 'The problem of social cost', Journal of Law and Economics, jg.3, p Healey, P. (2003) 'Collaborative planning in perspective', Planning Theory, jg.2, nr. 2, p Opdam, E. &J.M. Fliervoet (2014) Integraal uiterwaardenbeheer: naar een Waalschap, NWO, Nijmegen Ostrom, E. (1990) Governing the commons: The evolution of institutions for collective action, Cambridge University Press, Cambridge Portugali, J. (2000) Self organization and the city, Springer-Verlag, Berlijn Shoup, D.C. (2005) The high cost of free parking, Planners Press, Chicago Webster, C. & L.W.C. Lai (2003) Property rights, planning and markets: managing spontaneous cities, Edward Elgar Publishing, Cheltenham/Northampton Wolff, de & Bregman (2011) Herverkaveling op ontwikkelingslocaties, Instituut voor Bouwrecht, Den Haag

18 Jg. 47 / Nr. 4 / 2014 Nieuwe perspectieven voor verstedelijkte delta s P. 246 Han Meyer, Job van den Berg en Jurian Edelenbos Nieuwe perspectieven voor verstedelijkte delta s Figuur 1 De Zuidwestelijke delta. Een dynamisch stedelijk systeem in een landschap dat gevormd is door de dynamiek van stromingen, sedimentatie en wind. Rechtsboven Rotterdam, rechtsonder Antwerpen (bron: IPDD/TU Delft - S.Nijhuis, M.Pouderoijen).

19 Jg. 47 / Nr. 4 / 2014 Han Meyer, Job van den Berg en Jurian Edelenbos P. 247 Verstedelijkte deltagebieden zijn uitermate complex. Een dynamisch natuurlijk milieu valt er samen met dynamische economische en stedelijke ontwikkelingen. In veel gevallen leidt deze complexiteit ertoe dat de verschillende vormen van dynamiek elkaar in de weg zitten en het proces van ruimtelijke ontwikkeling vastloopt. Dat dreigt ook te gebeuren in het Zuidwestelijk deltagebied van Nederland. Maar er is nu een aanpak waarmee de complexe verknoping van verschillende belangen en ontwikkelingen omgezet kan worden in synergie. De wereldbevolking groeit, wat vooral leidt tot toenemende verstedelijking. Meer dan vijftig procent van die stedelijke groei vindt plaats in kust- en deltagebieden (UN-Habitat, 2006). Daar staat men voor het vraagstuk hoe die stedelijke ontwikkeling in goede banen kan worden geleid en hoe het gevaar voor overstromingen kan worden bedwongen. In de afgelopen eeuw heeft Nederland internationaal een status als gidsland verkregen op het gebied van zowel ruimtelijke ontwikkeling als waterstaat. Op beide terreinen vinden de laatste decennia echter ingrijpende veranderingen plaats, die we een paradigmawisseling kunnen noemen. De in de naoorlogse decennia ontwikkelde Dutch planning doctrine is haperingen gaan vertonen (Zonneveld, 2010). De rijksoverheid heeft afstand gedaan van haar rol als centrale regisseur van ruimtelijk beleid. Van een duidelijke consensus over ruimtelijke planvorming in de 21e eeuw is vooralsnog geen sprake. Ook de waterstaat is aan grote veranderingen onderhevig. Gedurende de twintigste eeuw was de leidende gedachte dat de natuur bevochten en bedwongen diende te worden. Gestimuleerd door de groeiende maatschappelijke aandacht voor natuur en milieu en de discussies over klimaatverandering, is steeds meer de gedachte opgekomen dat het slimmer en effectiever is gebruik te maken van de krachten van de natuur dan ze tegen te werken. Maar ook op dit gebied bestaat vooralsnog geen overeenstemming hoe dit precies zou kunnen worden uitgewerkt. De vraag is hoe een verdere ontwikkeling of verbouwing van die waterbouwkundige infrastructuur kan worden gecombineerd met een nieuwe aanpak van samenwerken met water. De Zuidwestelijke delta (het gebied van de mondingen van de rivieren Rijn, Maas en Schelde, zie figuur 1) is een interessante proeftuin. Dit artikel schetst de aanpak van het onderzoeksproject Integrale Planvorming en Ontwerp in de Delta (IPDD), die is ontwikkeld om de verdere gebiedsontwikkeling op een adaptieve manier gestalte te kunnen geven. Een adaptieve bril Kenmerkend voor het beleid in de periode van de Dutch planning doctrine was het terugbrengen van een complex vraagstuk tot overzichtelijke deelvraagstukken. Het is echter raadzaam het complexe karakter van een regio als de Zuidwestelijke delta serieus te nemen. Het gebied is namelijk te kenmerken als een zogenoemd complex adaptief systeem (CAS) (Mitchell, 2008; Giacomoni e.a., 2013). Een complex systeem is een systeem met veel verschillende elementen (deelsystemen) die elk

20 Jg. 47 / Nr. 4 / 2014 Nieuwe perspectieven voor verstedelijkte delta s P. 248 Figuur 2: De Zuidwestelijke Delta als complex adaptief systeem (bron: IPDD/MUST Stedebouw). specifieke eigenschappen hebben en waarbij sprake is van onzekere en onvoorspelbare ontwikkelingen en relaties. De mate waarin een complex systeem in staat is zich te handhaven en in de loop van de tijd zich aan te passen aan veranderende omstandigheden, is afhankelijk van het adaptief vermogen (Scheffer, 2009). De uitdaging bij dit type systemen is het omgaan met de onzekerheid en de onvoorspelbaarheid ervan bij planvorming. Figuur 2 is een visualisering van de Zuidwestelijke delta als complex systeem. De deelsystemen in de Zuidwestelijke delta zijn zeer sterk van elkaar afhankelijk geworden. Dankzij de Deltawerken zijn grote zoetwatervoorraden en getijde-vrije scheepvaartroutes ontstaan, waarvan vooral de (deelsystemen) landbouw, havenindustrie en scheepvaart hebben geprofiteerd. Daardoor zijn zij sterk afhankelijk geworden van handhaving van het bestaande waterstaatkundig systeem. Het natuurlijk systeem is echter door de Deltawerken sterk in kwaliteit achteruitgegaan. Natuurorganisaties hebben voorstellen gedaan om natuur die zich specifiek ontwikkelt in gebieden waar zoet en zout water samenkomen te herstellen. Het realiseren van overgangsgebieden tussen land en water en tussen zoet en zout water blijkt alleen moeilijk, omdat het waterstaatkundig systeem juist is gebaseerd op harde scheidslijnen en compartimentering. Ook nieuwe recreatieprojecten worden geblokkeerd door de waterkeringen,

21 Jg. 47 / Nr. 4 / 2014 Han Meyer, Job van den Berg en Jurian Edelenbos P. 249 sociaaleconomische groei Druk Stoom die in vele gevallen een goede aansluiting van de nieuwe plannen op het open water blokkeren. Die waterkeringen zelf zijn in de toekomst ook aan herziening toe, afhankelijk van het precieze verloop van klimaatverandering, zeespiegelstijging en piekafvoeren van de rivieren. Op de langere termijn (na 2050) zal in meer of mindere mate iets bedacht moeten worden voor hoe de Nederlandse samenleving kan omgaan met waterstanden hoger dan voorheen voorspeld (Deltacommissie, 2008). Het waterveiligheidssysteem moet ook in de verre toekomst voldoende robuust zijn en extreme situaties aankunnen. Maar de eis van robuustheid is onvoldoende om onzekere en onvoorspelbare ontwikkelingen in de toekomst het hoofd te kunnen bieden. Een systeem moet ook adaptief zijn en zich kunnen aanpassen naar nieuwe, nu nog onzekere ontwikkelingen. Er is een robuust en adaptief raamwerk nodig dat inspeelt op met name de waterstaatkundige infrastructuur, want die blijkt een sleutelfunctie te vervullen voor de waterveiligheid, maar ook voor de mogelijkheden voor gebieds- en natuurontwikkeling. Met een dergelijk robuust adaptief raamwerk zou een nieuwe verbinding kunnen ontstaan tussen de zorg voor waterveiligheid en nieuwe vormen van ruimtelijke ontwikkeling. Vooruitkijken en terugkijken Het omgaan met onzekerheid vereist een nieuwe manier van anticiperen op mogelijke toekomstige ontwikkelingen. In opdracht van het Deltaprogramma hebben verschillende onderzoeksinstellingen vier deltascenario s voor Nederland gemaakt (PBL e.a., 2013) (figuur 3). Deze scenario s bieden echter weinig mogelijkheden voor matige klimaatverandering Rust sociaaleconomische krimp snelle klimaatverandering Warm Figuur 3: Vier deltascenario s (bron: PBL et al., 2013). een uitwerking op regionale schaal. Meer kennis over de mogelijke werking van het systeem op regionale schaal kan worden verkregen door een analyse van de historische ontwikkeling van de regio. Een belangrijke ontdekking in de analyse van de historische ontwikkeling van de Zuidwestelijke delta als CAS is dat bij een systeemverandering veel elementen hun functie hebben verloren, maar wel in stand zijn gebleven. Voor een deel blijken de elementen uit een vorige periode weer opnieuw te kunnen worden gebruikt in een veel latere periode. Een voorbeeld is het grote aantal kreken dat nog op de eilanden aanwezig is, eigenlijk een overblijfsel van eeuwen geleden, toen met de getijden het zeewater nog heen en weer stroomde door deze kreken. Nu zijn deze kreken herontdekt door waterschappen als belangrijke onderdelen van nieuwe waterbergingstelsels. Ook de binnendijken op de eilanden zijn een voorbeeld. Ooit zijn zij aangelegd als cruciale elementen in het proces van drooglegging van opgeslibd land. Wanneer echter nieuw land aanslibde en weer omdijkt werd, ontstond een nieuwe buitendijk en verloor de eerste dijk zijn waterkerende functie. Dit proces is vele keren herhaald, met als gevolg dat in de loop der eeuwen een labyrint van binnendijken is ontstaan (figuur 4). Juist op deze zones tussen de huidige primaire waterkeringen en de direct daarachter gelegen oudere binnendijken blijken de meeste initiatieven voor gebieds- en natuurontwikkeling zich de laatste tijd te richten.