De toelaatbaarheidsverklaring vso kan niet in stand blijven omdat deze niet zorgvuldig genoeg is voorbereid. ADVIES

Transcriptie

1 De toelaatbaarheidsverklaring vso kan niet in stand blijven omdat deze niet zorgvuldig genoeg is voorbereid. in het geding tussen: mevrouw A, wonende te B, bezwaarde gemachtigde: de heer mr. I.P.M. Boelens en ADVIES Stichting Samenwerkingsverband C, gevestigd te D, verweerder gemachtigde: de heer mr. H.A.A. Berendsen 1. VERLOOP VAN DE PROCEDURE Op 30 januari 2017 heeft bezwaarde bij verweerder een bezwaarschrift ingediend tegen het besluit van verweerder van 19 december 2016 tot toekenning van een toelaatbaarheidsverklaring voor E. Verweerder heeft op 10 mei 2017 de Commissie verzocht advies uit te brengen over het bezwaarschrift en heeft daarbij het verweerschrift ingediend. De mondelinge behandeling van het geschil vond plaats op 7 juni 2017 te Utrecht. Bezwaarde werd ter zitting vertegenwoordigd door de gemachtigde. Namens verweerder verscheen ter zitting de heer F, coördinator. Hij werd bijgestaan door de gemachtigde. Namens de aanvrager van de toelaatbaarheidsverklaring, Stichting G, verscheen ter zitting mevrouw H, adjunct-directeur G. 2. DE FEITEN 1. Bezwaarde is de moeder van E, geboren op 23 januari In 2012 is bij E pdd nos gediagnosticeerd. Aan de hand van WISC III is bij hem een TIQ van 97 vastgesteld met een disharmonisch profiel (verbaal 106, performaal 88). 3. Sinds het schooljaar was E leerling van het G, laatstelijk in de basisberoepsgerichte leerweg. 4. Vanaf december 2013 is E onderwerp van overleg geweest in het zorgadviesteam van de school. In juni 2014 heeft de school met de ouders van E gesproken over plaatsing in de bovenschoolse zorgvoorziening (BZV) van verweerder. 5. Het overleg heeft niet geleid tot plaatsing van E in deze voorziening. Wel heeft de school tot het einde van dat schooljaar ambulante begeleiding voor E ingezet /advies d.d. 13 juli 2017 pagina 1 van 6

2 6. Ook in het daaropvolgende schooljaar is plaatsing in de BZV ter sprake geweest in overleg met het ondersteuningsloket van verweerder, de leerplichtambtenaar van de gemeente en een begeleidende psycholoog. 7. Op 5 februari 2016 heeft E, die toen in vmbo 3 zat, een medeleerling letsel toegebracht. Sindsdien heeft de school E niet meer tot het volgen van het reguliere onderwijsprogramma toegelaten. In de loop van het schooljaar heeft de school aangegeven dat zij handelingsverlegen was, maar een voorgenomen besluit tot verwijdering heeft de school niet doorgezet. 8. Op 11 november 2016 heeft de school wederom te kennen gegeven handelingsverlegen te zijn en voornemens om E van school te verwijderen. Met ingang van 15 november 2016 werd E geschorst in afwachting van de verwijdering. 9. Op 19 december 2016 heeft verweerder de tlv, vso, categorie laag, voor E afgegeven. 10. Op 22 december 2016 is E van school verwijderd. 11. E is niet bevorderd naar vmbo STANDPUNTEN VAN PARTIJEN Bezwaarde Bezwaarde stelt dat verweerder ten onrechte de tlv heeft verstrekt en dat E in de gelegenheid moet worden gesteld op een reguliere school zijn vmbo-opleiding af te maken. De schoolresultaten van E rechtvaardigen de verwachting dat hij daartoe in staat is en na afronding van het vmbo kan doorstromen naar het mbo. Verweerder heeft nagelaten zich op de hoogte te stellen van de visie van bezwaarde en E op het voornemen om een tlv af te geven. Daar was temeer reden voor nu verweerder wel wist dat bezwaarde en E voortzetting van de opleiding van E op het vso geen goede keuze vinden. Ook de adviezen van de deskundigen zijn niet met hen besproken. Bovendien heeft bezwaarde deze deskundigenadviezen pas na het afgeven van de tlv ontvangen. Het gebrek aan overleg is in strijd met het Ondersteuningsplan van verweerder, waar in staat dat verweerder grote waarde hecht aan de inbreng van ouders. Ook is het beleid van verweerder er op gericht minder leerlingen te laten instromen in het vso. Het had daarom op de weg van verweerder gelegen om inzichtelijk te maken over welke middelen voor ondersteuning de school beschikte en hoe de school deze heeft ingezet ten behoeve van E. Het heeft er nu alle schijn van dat de school de tlv alleen maar heeft aangevraagd omdat bezwaarde weigerde mee te werken aan plaatsing van E op de BZV. Tot slot stelt bezwaarde dat er aan de tlv enkele formele gebreken kleven. Zo is het de vraag of de ondertekenaar van de tlv bevoegd is om deze af te geven. In de procedure tot afgifte van een tlv is opgenomen dat deze wordt afgegeven door de voorzitter van het ondersteuningsloket. Deze voorzitter is ook een van de deskundigen die tot het afgeven van een tlv voor E heeft geadviseerd. Het kan niet zo zijn dat degene die over de afgifte van de tlv beslist zichzelf daarover adviseert. Bovendien hebben de deskundigen E in het geheel niet gezien of gesproken voordat zij tot hun advies kwamen. Bezwaarde verzoekt om vergoeding van kosten voor rechtsbijstand die zij in het kader van de bezwaarprocedure heeft moeten maken. Verweerder /advies d.d. 13 juli 2017 pagina 2 van 6

3 Verweerder stelt dat hij op goede gronden de tlv voor E heeft afgegeven. Verweerder heeft een ondersteuningsloket ingericht dat scholen kunnen betrekken bij vragen over extra begeleiding van leerlingen en dat betrokken is bij het proces tot afgifte van een tlv. Medewerkers van het ondersteuningsloket hebben veelvuldig overleg gevoerd met de school over de begeleiding van E. Het overleg met E zelf en met bezwaarde kwam niet goed op gang omdat bezwaarde terugkwam op gemaakte afspraken en E veel verzuimde. In een aanvulling op het Ondersteuningsplan van verweerder staat de toedeling van bevoegdheden beschreven. De coördinator van het samenwerkingsverband is bevoegd om een tlv af te geven nadat deskundigen, verbonden aan het ondersteuningsloket, daarover hebben geadviseerd. Drie deskundigen, te weten een deskundige jeugdzorg, een orthopedagoog en een GZ psycholoog hebben geadviseerd de tlv voor E af te geven. Alvorens de tlv af te geven heeft verweerder overleg gevoerd met bezwaarde. Uit de deskundigenadviezen blijkt dat E niet in staat moet worden geacht regulier onderwijs te volgen en succesvol af te ronden. De school is aantoonbaar handelingsverlegen en kan E niet meer de ondersteuning bieden die hij nodig heeft. Dat blijkt voldoende uit het door de school gevormde dossier, waar ook de deskundigenadviezen op zijn gebaseerd. Daarnaast kan verweerder de ogen niet sluiten voor het veiligheidsrisico dat E vormt. Ook is het inmiddels niet meer realistisch om te veronderstellen dat E op een reguliere vmbo-school kan worden geplaatst: hij is 17 jaar en niet bevorderd zodat hij opnieuw in vmbo 3 zou moeten beginnen. Verweerder wijst er op dat niet de begeleiding door de school maar het besluit om een tlv voor E af te geven onderwerp van dit geschil is. Gelet op het aangeleverde dossier en de deskundigenverklaringen is de tlv terecht afgegeven, aldus verweerder. Belanghebbende, de aanvrager van de tlv. De belanghebbende brengt naar voren dat zij veel geïnvesteerd heeft in de begeleiding van E. Er was wel een onderzoeksrapport, maar bezwaarde heeft steeds geweigerd om dat ter beschikking van de school te stellen. Ook heeft bezwaarde geweigerd om mee te werken aan een tijdelijke plaatsing op de bovenschoolse voorziening, waar onderzocht had kunnen worden welke begeleiding voor E het beste zou zijn. Omdat alle inspanningen niet tot het gewenste resultaat leidden en E na het incident in februari 2016 een veiligheidsrisico vormde, heeft de school de conclusie moeten trekken dat zij niet langer in staat was E de voor hem vereiste ondersteuning te bieden. 4. PROCEDURE EN CRITERIA VOOR BEOORDELING TLV Verweerder heeft het Ondersteuningsplan en enkele aanvullingen daarop overgelegd. Een van de aanvullingen betreft de bijlage Ondersteuningsloket: toelaatbaarheid tot gespecialiseerd onderwijs (versie 9 sept 15). Het Ondersteuningsloket heeft onder meer tot taak om te adviseren over een tlv-aanvraag. Het advies wordt uitgebracht aan de coördinator van het samenwerkingsverband, die de bestuursbevoegdheid om een tlv af te geven uitoefent. Aan het Ondersteuningsloket zijn twee GZ psychologen/orthopedagogen verbonden, afkomstig uit respectievelijk het regulier en het speciaal onderwijs, een deskundige jeugdzorg (tevens voorzitter) en, afhankelijk van de vraagstelling, één of meer deskundigen, afkomstig uit andere disciplines /advies d.d. 13 juli 2017 pagina 3 van 6

4 Een tlv wordt aangevraagd door het ondersteuningsteam van een school, dat zorgdraagt voor een goed ingevuld HGPD (handelingsgerichte procesdiagnostiek), communicatie met leerling en ouders en eventuele andere betrokkenen of infobronnen. In een bijlage bij het Ondersteuningsplan, getiteld Uitwerking ondersteuningsloket (en voortgezet speciaal onderwijs en gespecialiseerd onderwijs), heeft verweerder uiteengezet hoe het Ondersteuningsloket te werk gaat bij het beoordelen van een aanvraag tlv. Uitgangspunten binnen het samenwerkingsverband zijn het gedachtengoed en werkwijze van handelingsgerichte procesdiagnostiek. Dit is een cyclisch proces. De verwachting is dat een vraag aan het Ondersteuningsloket vergezeld wordt door goede informatie en een heldere vraagstelling. Voorts vermeldt de bijlage dat verweerder geen strakke criteria hanteert voor het toekennen van een tlv. Vanuit de handelingsgerichte procesdiagnostiek moet duidelijk worden welke ondersteuning de leerling nodig heeft en welk ontwikkelingsperspectief er is. Op het gebied van kind- en leerling kenmerken worden de voorheen door de Commissies voor Indicatiestelling gehanteerde criteria wel als uitgangspunt gebruikt voor het beoordelen van de ernst van de problematiek. Dit moet onder meer blijken uit de deskundigenadviezen. Andere aspecten zijn onder meer leerachterstand, verzuim of onvoldoende effecten van een uitgevoerd handelingsplan. 5. OVERWEGINGEN VAN DE COMMISSIE Ontvankelijkheid. Verweerder is aangesloten bij de Commissie en heeft haar verzocht op grond van artikel 17a lid 13 van de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) en artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) advies uit te brengen over het bezwaarschrift. Bezwaarde is de moeder van de minderjarige E en derhalve belanghebbende. Het bezwaarschrift is binnen zes weken na verzending van de toelaatbaarheidsverklaring, dus tijdig, ingediend. Het bezwaarschrift is derhalve ontvankelijk. De tlv. De Commissie dient te beoordelen of verweerder op goede gronden tot het besluit is gekomen om de tlv voor het voortgezet speciaal onderwijs ten behoeve van E af te geven en of dit besluit op een deugdelijke manier tot stand is gekomen. Wat de bevoegdheid tot het afgeven van een tlv betreft overweegt de Commissie als volgt. Artikel 17a lid 6, aanhef en onder c WVO bepaalt dat het tot de taken van het samenwerkingsverband behoort om te beoordelen of leerlingen toelaatbaar zijn tot het voortgezet speciaal onderwijs. In paragraaf 5.3 van het Ondersteuningsplan van verweerder, daterend uit april 2014, is opgenomen dat de voorzitter van het Ondersteuningsloket van verweerder bevoegd is de aan het bestuur van het samenwerkingsverband toebehorende bevoegdheid om het besluit tot afgifte van een tlv uit te oefenen. In een van de aanvullingen op het Ondersteuningsplan, versie september 2015, is opgenomen dat deze bevoegdheid toekomt aan de coördinator van het samenwerkingsverband. Noch uit de tlv, noch uit het dossier blijkt dat en, zo ja wanneer en aan wie, het bestuur van het samenwerkingsverband de bevoegdheid tot het nemen van een besluit op een aanvraag van een /advies d.d. 13 juli 2017 pagina 4 van 6

5 tlv heeft gemandateerd. Omdat het handelt om de uitoefening van een wettelijke bevoegdheid, verdient het aanbeveling om in het Ondersteuningsplan zelf, en dus niet in een daar naderhand aan toegevoegde aanvulling, op te nemen wie namens het samenwerkingsverband deze bevoegdheid uitoefent. De Commissie is van oordeel dat bij het nemen van een beslissing op bezwaar in ieder geval door aanhechting van een mandaatbesluit van het bestuur van het samenwerkingsverband duidelijkheid dient te worden verschaft over de bevoegdheid tot het nemen van het besluit tot afgifte van de tlv. Voor het vervolg van dit advies zal de Commissie uitgaan van de bevoegdheid, zoals verweerder deze ter zitting van de Commissie heeft geschetst. Dat wil zeggen dat de coördinator van het samenwerkingsverband bevoegd geacht wordt het besluit tot afgifte van de tlv te nemen na daarover geadviseerd te zijn door aan het Ondersteuningsloket verbonden deskundigen. In artikel 15a Inrichtingsbesluit WVO is bepaald welke deskundigheid de adviserende deskundigen moeten bezitten: behalve een psycholoog of orthopedagoog kan dat zijn een kinder- of jeugdpsycholoog, pedagoog, kinderpsychiater, maatschappelijk werkende of arts. Eerder heeft de Commissie geoordeeld dat een deskundige niet over een aanvraag tlv mag adviseren, als deze deskundige ook bij de aanvraag van de tlv betrokken is geweest. Het bij de tlv gevoegde deskundigenadvies is ondertekend door een deskundige jeugdzorg, tevens voorzitter van het Ondersteuningsloket, een orthopedagoog, verbonden aan het Ondersteuningsloket, en een GZ psycholoog, werkzaam bij de school die de aanvraag tot afgifte van de tlv heeft ingediend. Uit de aanvraag voor de tlv ten behoeve van E blijkt dat de GZ psycholoog het voor een aanvraag vereiste onderdeel Zienswijze gedragswetenschapper school heeft opgesteld. Vanwege haar betrokkenheid bij de aanvraag van de tlv voor E heeft verweerder het advies van deze deskundige niet mede als deskundigenadvies in de zin van artikel 17a lid 12 van de WVO aan het besluit tot afgifte van de tlv ten grondslag kunnen leggen. Voorts wordt de hoedanigheid van deskundige jeugdzorg niet genoemd in artikel 15a Inrichtingsbesluit WVO. Hoewel niet uit te sluiten is dat de ondertekenende deskundige jeugdzorg beschikt over een deskundigheid als genoemd in het artikel, blijkt dit niet uit de benaming die onder het deskundigenadvies is opgenomen. Het deskundigenadvies zal daarom hetzij de juiste kwalificatie van deze deskundige dienen te bevatten, hetzij zal een andere, wel in het genoemde artikel genoemde deskundige, over de aanvraag voor de tlv dienen te adviseren. Uit de door verweerder gehanteerde procedure en criteria voor afgifte van een tlv blijkt dat verweerder veel waarde hecht aan handelingsgerichte procesdiagnostiek (HGPD genoemd). De Commissie begrijpt dit criterium als handelen op basis van een grondige diagnose, evaluatie van de effecten van dat handelen, gevolgd door het aan de hand van die evaluatie bijstellen van het ondersteuningsproces. Verweerder gaat er daarbij van uit dat vanuit de handelingsgerichte procesdiagnostiek duidelijk wordt welke ondersteuning de leerling nodig heeft en welk ontwikkelingsperspectief er is. De Commissie stelt vast dat het HGPD/OPP, waarop de aanvraag voor de tlv is gebaseerd, niet voldoet aan de eisen die verweerder daaraan stelt. In het bij de aanvraag gevoegde opp ontbreken de elementen analyse en planning nagenoeg geheel. Veeleer is het een opsomming van incidenten, van gesprekken die de school met de ouders van E heeft gevoerd en van externe /advies d.d. 13 juli 2017 pagina 5 van 6

6 contacten. Van evaluatie van ingezette acties en het aan de hand van die evaluaties bijstellen van de ondersteuning blijkt niet uit het HGPD/OPP. Omdat verweerder geen helder omschreven criteria hanteert voor het afgeven van een tlv voor het vso, is het van groot belang dat duidelijk is welke begeleidingsinstrumenten zijn ingezet en wat daarvan het resultaat is geweest. Pas dan kunnen immers de deskundigen beoordelen of de mogelijkheden van de school, neergelegd in het schoolondersteuningsprofiel, voldoende zijn benut, of voortzetting van een schoolloopbaan op een andere reguliere school mogelijk is, dan wel dat toelating tot het vso is aangewezen. Naar het oordeel van de Commissie blijkt uit de deskundigenadviezen onvoldoende dat de deskundigen zich op basis van de door de school geleverde informatie een eigen, geobjectiveerd beeld hebben kunnen vormen van de voor E meest wenselijke ondersteuning, maar dat zij zich hebben laten leiden door de handelingsverlegenheid van de school. Ondanks dat heeft verweerder zich bij het nemen van het besluit over de aanvraag tlv gebaseerd op het advies van de deskundigen zonder daarbij al te veel acht te slaan op de in het Ondersteuningsplan geformuleerde procedure en criteria. Daar was temeer reden voor nu verweerder wist dat bezwaarde niet instemde met plaatsing van E op een vso-school. Alles overziend zal de Commissie adviseren om het besluit tot afgifte van een tlv ten behoeve van E in te trekken omdat het besluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid is en niet voorzien is van een draagkrachtige motivering. Indien het schoolbestuur daarna de tlv-aanvraag handhaaft, zal verweerder daarover een nieuw besluit moeten voorbereiden conform de door de Commissie hierboven geadviseerde aspecten, te weten: door aanhechting van een mandaatbesluit van het bestuur van het samenwerkingsverband waarin duidelijkheid wordt verschaft over de bevoegdheid tot het nemen van het besluit tot afgifte van de tlv. Daarnaast dient het deskundigenadvies waaraan de tlv ten grondslag ligt de juiste kwalificatie van de betrokken deskundige te bevatten. In ieder geval dienen de deskundigen die bij de bij de aanvraag van de tlv adviseren te beschikken over een in artikel 15a Inrichtingsbesluit WVO genoemde deskundigheid. Voorts zal de Commissie verweerder adviseren de kosten ter zake van rechtsbijstand van bezwaarde voor het voeren van deze procedure te vergoeden. 6. ADVIES De Commissie adviseert verweerder het besluit tot afgifte van de tlv ten behoeve van E in te trekken. Voorts adviseert de Commissie verweerder om de kosten ter zake van rechtsbijstand van bezwaarde te vergoeden en deze kosten op basis van de Bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht vast te stellen op 990 (2 punten, gemiddeld gewicht). Vastgesteld te Utrecht op 13 juli 2017 door mr. D. Ghidei, voorzitter, drs. A.H.T. Gieling, drs. A.M. van der Hoek en drs. A.A.M. Renders, leden, in aanwezigheid van mr. M. Smulders, secretaris. mr. D. Ghidei voorzitter mr. M. Smulders secretaris /advies d.d. 13 juli 2017 pagina 6 van 6