Beschouwingen over de financiële verantwoording van de bijdragen

Transcriptie

1 Bijlage Beschouwingen over de financiële verantwoording van de bijdragen aan het HWBP 1. Aanleiding en opbouw notitie Vanaf dit jaar gaan de waterschappen financieel bijdragen aan het HWBP. In de periode 2011 t/m 2013 gaat het om een bedrag van in totaal 81 miljoen per jaar, in 2014 om 131 miljoen en vanaf 2015 om 181 miljoen per jaar. In bijlage 1 is aangegeven wat het aandeel van de verschillende waterschappen in deze bijdragen is. De regelgeving biedt de waterschappen vrijheid in de financiële verantwoording van de HWBPbijdrage. De bijdrage kan worden geactiveerd, waardoor de kosten in de tijd worden gespreid, maar de jaarlijkse bijdrage kan ook in één keer ten laste van de exploitatierekening worden gebracht. In 2010 hebben de waterschappen, in de periode dat de Spoedwet 100 miljoen in behandeling bij de Tweede Kamer was en de besluitvorming over hun begrotingen 2011 in een afrondende fase was, voorlopige keuzes gemaakt omtrent deze verantwoording. Veel waterschappen gaan deze keuzes dit voorjaar heroverwegen. Verschillende van deze waterschappen hebben aangegeven behoefte te hebben aan beschouwingen die zij kunnen betrekken bij deze heroverweging. Met deze achtergrond gaat deze notitie in op de volgende onderwerpen: de wijze waarop de waterschappen tot nu toe zijn omgegaan met de verantwoording van de HWBP-bijdrage en de lijnen die daaruit kunnen worden gedestilleerd; de overwegingen die nu kunnen worden betrokken bij de keuze voor de verantwoordingswijze van de HWBP-bijdrage; het aspect bestendige gedragslijn uit de verslaggevingsregels, dat ook een rol speelt bij het maken van keuzes. 2. Huidige keuzes waterschappen en lijn die Unie daaruit destilleert In de opmaat naar de begrotingen 2011 hebben de waterschappen op basis van het wetsvoorstel van de Spoedwet keuzes gemaakt omtrent de verantwoording van hun bijdragen aan het HWBP. Een recente inventarisatie leert dat deze keuzes tot een sterk verschillende wijze van verantwoording van de bijdrage hebben geleid en dat de waterschappen hiermee een sterk verschillend gezicht naar buiten tonen: 20 waterschappen activeren de bijdragen en 5 waterschappen brengen deze in één keer ten laste van de exploitatierekening; bij de 20 waterschappen die activeren loopt de afschrijvingsperiode uiteen van 3 tot 40 jaar (gemiddeld 27 jaar): - 3 waterschappen in 3 (1) of 5 (2) jaar; - 1 waterschap in 10 jaar; - 2 waterschappen in 20 jaar; - 14 waterschappen in 30, 35 of 40 jaar. 12 waterschappen brengen in 2011 voor het eerst kosten bij de belastingplichtigen in rekening en 13 doen dit in 2012; als we de kosten uitdrukken in een bedrag per inwoner loopt dit in 2011 uiteen van 0 tot 6,09 (gemiddeld 0,88) en in 2012 van 0,26 tot 6,09 (gemiddeld 1,48). Op 29 april jl. heeft de Uniecommissie bestuurszaken, communicatie en financiën kennis genomen van dit beeld en uitgesproken dat t.b.v. een heldere communicatie uniformiteit t.a.v. de HWBP-bijdragen die vanaf 2014 moeten worden voldaan en die een ander karakter hebben dan de bijdragen in de jaren daarvoor, gewenst is. De commissie heeft het Uniebureau gevraagd een proces te bedenken dat tot een uniformere behandeling van de bijdrage leidt. Het toezen-

2 Pagina 2 van 12 den van deze notitie is de eerste stap van dit proces. De notitie bevat overwegingen en beschouwingen die waterschappen bij hun eigen oordeelsvorming over de wijze van opnemen van de HWBP-bijdragen in de waterschapsbegroting kunnen betrekken. Het Uniebureau gaat zich de komende periode over het vervolg van het proces buigen. 3. Overwegingen die kunnen worden betrokken bij de keuze over de wijze van verantwoorden van de HWBP-bijdragen vanaf 2014 De bijdragen in de jaren 2011 t/m 2013 enerzijds en die in de jaren 2014 e.v. anderzijds verschillen van karakter en dat kan een reden zijn deze bijdragen anders te verantwoorden. In de periode 2011 t/m 2013 gaan waterschappen en Rijk rond het HWBP weliswaar volgens de geest van de situatie vanaf 2014 werken, maar is sprake van een relatief beperkte waterschapsbijdrage aan een programma van het Rijk waarin het Rijk het merendeel van de financien voor zijn rekening neemt. Ook heeft de bijdrage een andere omvang. Het andere karakter en de andere omvang zijn kunnen argumenten voor een waterschap zijn om de wijze van verantwoording mede te baseren op zijn financiële positie alsmede de invloed van de bijdragen op de kosten en belastingen. Het HWBP wordt vanaf 2014 een programma met alleen waterschapsprojecten en daardoor worden onze HWBP-bijdragen in feite bijdragen aan een eigen waterschapsprogramma. Met dergelijke bijdragen, die in feite gelijk zijn voor alle waterschappen, zouden waterschappen bij voorkeur op een uniforme wijze moeten omgaan. Een volgende vraag is dan op welke wijze de waterschappen de bijdragen vanaf 2014 dan zouden kunnen verantwoorden. Het vervolg van deze paragraaf bevat de aspecten en overwegingen op basis waarvan een waterschap zijn keuzes kan maken. 3.1 Inhoud van de regelgeving De bijdragen aan het HWBP zijn bijdragen aan een programma van waaruit subsidies worden verstrekt aan versterkingswerken van primaire waterkeringen. De bijdragen behoren daardoor tot de immateriële vaste activa. De regelgeving biedt de mogelijkheid de bijdragen te activeren en af te schrijven, maar ook in één keer ten laste van de exploitatierekening te brengen. In geval van een keuze voor activeren, zal een waterschap voor dit type activum ook moeten besluiten over een afschrijvingsmethode en een afschrijvingstermijn. Een waterschap is vrij in het kiezen van de afschrijvingsmethode, bijvoorbeeld lineair of annuïtair. Wat betreft de afschrijvingstermijn geeft artikel 4.67, lid 6 van het Waterschapsbesluit aan dat deze termijn voor deze bijdragen ten hoogste vijf jaar is, tenzij wordt gemotiveerd dat een andere periode passender is. Bij het motiveren van een andere periode zou een waterschap zich kunnen baseren op de gebruiksduur van investeringen in primaire waterkeringen 1. Omdat de investeringen waarvoor bijdragen worden verleend in de regel in een later jaar in gebruik worden genomen dan het jaar waarin de waterschappen hun aandelen betalen en de waterschappen hun bijdragen aan de HWBP-projecten aan het eind van het jaar gaan betalen, is er ook de mogelijkheid de kosten van de bijdrage een jaar later op de exploitatie te laten druk- 1 Wellicht dat deze keuze (evenals die omtrent de afschrijvingsmethode) al besloten ligt in het huidige waarderings- en afschrijvingsbeleid en hoeft deze niet meer expliciet te worden gemaakt. Indien noodzakelijk of gewenst kan een waterschap het beleid ook aanpassen, door waarderingsmethode alsmede afschrijvingsmethode en -termijn voor dit type activum in het beleid op te nemen.

3 Pagina 3 van 12 ken dan waarin de betaling plaatsvindt. De kapitaallasten van een eventuele bijdrage in het jaar 2011 kunnen dus in de exploitatie van jaar 2012 worden opgenomen. Wanneer een waterschap de investeringsbijdrage in één keer ten laste van de exploitatierekening wil brengen, zijn er twee mogelijkheden: de bijdrage wordt als kosten in de exploitatierekening van het jaar opgenomen waarin de bijdrage wordt voldaan (de bijdrage in 2011 komt dan in de exploitatierekening 2011); de bijdrage wordt als vooruitbetaalde kosten op de balans verantwoord, waardoor de financiële gevolgen van de investeringsbijdrage in 2011 in de exploitatierekening 2012 tot uitdrukking komen. Conform de Spoedwet dienen de kosten van de bijdrage in elke vorm van verantwoording via de watersysteemheffing in rekening te worden gebracht. De regelgeving biedt geen ruimte om de kosten ook ten laste van de zuiveringsheffing te brengen (zie verder bijlagen 2 en 3). 3.2 Verantwoording die past bij het karakter van de bijdrage Een ieder die in de voorbereiding van deze notitie is geconsulteerd is het er over eens dat de verantwoording van de HWBP-bijdragen vanaf 2014 moet aansluiten op het karakter die de bijdrage vanaf dat moment heeft. Vanaf dat jaar gaan de waterschappen langjarig een omvangrijke financiële bijdrage leveren aan een programma waaruit waterschapsinvesteringen worden gefinancierd die een langjarig nut hebben. De meningen verschillen echter over de vraag of bij dit karakter een bijdrage hoort die wordt geactiveerd en afgeschreven of een bijdrage die in één keer ten laste van de exploitatie wordt gebracht. Een argument dat pleit voor activeren en afschrijven is dat wanneer waterschappen deze investeringen volledig voor eigen rekening zouden uitvoeren, zij de uitgaven zouden activeren en de kosten langjarig ten laste van de exploitatie zouden brengen. Voorstanders van deze wijze van verantwoorden zien weinig reden om in geval van een bijdrage aan een programma met hetzelfde doel voor een andere wijze van verantwoorden te kiezen. Door deze verantwoording zijn nut van de bijdrage (althans, van de achter de bijdrage liggende investeringen) en kosten die belastingplichtigen betalen in overeenstemming. Een bijkomend argument vinden zij in de aankondiging in het bestuursakkoord van een eigen projectgebonden bijdrage van waterschappen aan het HWBP, naast de solidariteitsbijdrage. Op enig moment zullen de waterschappen die HWBP-projecten uitvoeren een deel van de investering zelf moeten betalen. Deze investeringsuitgaven zullen worden geactiveerd en afgeschreven. De voorstanders zien geen redenen waarom de financiële solidariteitsbijdrage en deze eigen investeringsuitgaven op een verschillende manier zouden moeten worden behandeld. De bijdragen hebben immers hetzelfde doel en dezelfde eindbestemming. Als een waterschap de solidariteitsbijdrage in één keer verantwoordt en de projectbijdragen gaat afschrijven, gaan zijn HWBP-kosten in de regel in totaliteit dalen. Dit laatste zal de vraag oproepen of de kosten in eerdere jaren niet te hoog zijn geweest. Het argument dat wordt gehanteerd om de bijdrage in één keer ten laste van de exploitatie te brengen is dat het om een structurele, jaarlijks gelijkblijvende bijdrage gaat, waardoor deze het karakter van een ideaalcomplex heeft. Daarbij wordt dan vaak aangevoerd dat achter de bijdragen geen concrete activa liggen waarop kan worden afgeschreven. 3.3 Effecten op de hoogte van de belastingen Het Bestuursakkoord Water gaat er vanuit dat de waterschappen ook bij het overnemen van een deel van de financiering van het HWBP een gematigde ontwikkeling van hun belastingen

4 Pagina 4 van 12 realiseren. De bijdrage aan het HWBP heeft een grote invloed op de kosten en dus op de belastingen van de waterschappen. Deze invloed wordt zeker de eerste jaren sterk bepaald door de keuzes die een waterschap maakt omtrent de verantwoording van zijn bijdragen. Als meer waterschappen overstappen op in één keer ten laste van de exploitatierekening brengen van de HWBP-bijdragen geeft dit op korte termijn een opwaartse druk aan de waterschapsbelastingen. Dit kan een argument voor een waterschap zijn om te kiezen voor activeren in combinatie met een langere afschrijvingsperiode. Hierbij moet wel worden bedacht dat activeren en afschrijven met zich mee brengt dat de kosten jaarlijks stijgen en dat de lastenstijging die hiermee samenhangt jaarlijks gecommuniceerd zal moeten worden. Wanneer de bijdragen in één keer worden genomen is de eerste lastenverhoging weliswaar fors, maar behoeft deze maar één keer te worden uitgelegd. 3.4 Totale kosten van de bijdragen Een bijkomend argument voor het in één keer ten laste van de exploitatie brengen van de bijdrage kan zijn dat de totale kosten voor het waterschap dan lager zijn. Bij activeren en afschrijven ontstaat immers een rentecomponent, die zorgt voor in totaal hogere kosten. 3.5 Belang van één gezicht naar buiten In paragraaf 2 is aangegeven tot welk divers beeld naar buiten de eerste keuzes van de waterschappen hebben geleid en om welke redenen de Uniecommissie meer uniformiteit wenselijk acht. De volgende aspecten kunnen door een waterschap in beschouwing worden genomen: In hoeverre is het extern te verantwoorden dat het ene waterschap de bijdrage in één keer ten laste van de exploitatie brengt en dat het buurwaterschap dezelfde bijdrage in 40 jaren in rekening brengt? In hoeverre is uit te leggen dat de ene burger 0,26 voor het HWBP aan het waterschap betaalt en zijn buurman in een ander waterschap 6,09? Zeker gezien het feit dat het motief achter de verevening van de HWBP-bijdragen is, dat de solidariteit in Nederland ten aanzien van het HWBP uit de Rijksbelastingen zoveel mogelijk zou moeten worden gehandhaafd in de bijdragen van de waterschappen. De kracht van de waterschappen in het traject Storm was en is eensgezindheid en het samen optrekken. Past het niet in die lijn dat de waterschappen ook op meer gelijke wijze omgaan met de financiële effecten van onderdelen van het pakket Storm? Vanuit de waterschappen zelf zijn er op veel terreinen stappen gezet om met een uniformer gezicht naar buiten te gaan. Met de nieuwe verslaggevingsvoorschriften en de uitwerking daarvan in Unieverband (beiden voor het eerst geland in de begrotingen 2009) is een belangrijke beweging in die richting gezet. Diverse vrijheden die er voordien waren met betrekking tot de vraag wel of niet activeren? en waarderingsgrondslagen zijn ingeperkt. Vanuit de Unie zijn voorbeeld afschrijvingstermijnen geïntroduceerd. Het in tact laten van de maximale vrijheid die de regelgeving biedt t.a.v. de HWBP-bijdrage is een beweging die heeft geleid tot minder uniformiteit. Dat blijkt uit het ontstane landschap van de verantwoording van de HWBP-bijdrage. Uniformere verantwoording van de HWBP-bijdrage is een logische vervolgstap, waarmee tevens een bijdrage wordt geleverd aan een betere vergelijkbaarheid in bedrijfsvergelijkingen. Ook gelet op komende fusies van waterschappen is een uniforme lijn wenselijk; bij een fusie is het immers heel onhandig als de fusiepartners de bijdragen verschillend hebben verantwoord.

5 Pagina 5 van Voor- en nadelen verantwoordingswijzen Ook de volgende opsomming van voor- en nadelen van de twee mogelijke verantwoordingswijzen kan bij het maken van een keuze worden betrokken. Bijdragen 2014 e.v. activeren en langjarig afschrijven Voordelen: nut van de bijdrage (althans, van de achter de bijdrage liggende investeringen) en kosten die belastingplichtigen betalen zijn in overeenstemming; mogelijk wordt over enkele jaren in het waterschapsaandeel in het HWBP onderscheid gemaakt tussen een solidariteitsbijdrage, die alle waterschappen betalen, en een projectgebonden bijdrage per waterschap. Bij activeren van de solidariteitsbijdrage wordt deze gelijk behandeld als de projectbijdrage; kosten en lasten kunnen in eerste jaren laag worden gehouden. Nadelen: kosten voor het waterschap zijn over langere periode hoger; ieder jaar een lastenverhoging die moet worden gecommuniceerd. Bijdragen 2014 e.v. jaarlijks in één keer ten laste van exploitatie brengen Voordelen: kosten zijn gedurende een lange periode jaarlijks gelijk (ideaalcomplex); kosten voor het waterschap zijn over de volledige periode lager; lastenverhoging alleen bij invoering en verhoging bijdrage. Deze is uitlegbaar (overname kosten Rijksoverheid). Nadelen: bij invoering en verhoging bijdrage forse lastenverhoging met de vraag in hoeverre deze worden geaccepteerd; als de solidariteitsbijdrage in één keer t.l.v. de exploitatie wordt gebracht, zullen de twee bijdragen verschillend worden behandeld, waardoor de kosten bij de introductie van de projectbijdrage in totaliteit gaan dalen. Dit laatste zal de vraag oproepen of de kosten daarvoor niet te hoog zijn geweest. 4. Het aspect bestendige gedragslijn uit de verslaggevingsregels; De overwegingen uit de vorige paragraaf kunnen er toe leiden dat een waterschap dit voorjaar andere keuzes inzake de financiële verantwoording van de HWBP-bijdrage maakt dan in het najaar van En ook dat een waterschap zijn HWBP-bijdrage van de periode 2011 t/m 2013 anders gaat verantwoorden dan de bijdragen van de jaren 2014 en later. Dit kan de vraag oproepen of deze wijzigingen zich wel verhouden tot het begrip bestendige gedragslijn inzake de verantwoording uit de verslaggevingsregels. In deze paragraaf wordt op deze vraag ingegaan. De verslaggevingsregels gaan er vanuit gaan dat de waterschappen wat betreft de verantwoordingswijze van investeringsuitgaven een bestendige gedragslijn volgen. Dit betekent dat voor een bepaald type activum niet frequent van verantwoordingswijze kan worden gewisseld en dat afschrijvingstermijnen niet voortdurend moeten worden veranderd. Aan de wijziging van een verantwoordingswijze en van afschrijvingstermijnen moeten inhoudelijke redenen ten grondslag liggen. De accountancy zal hierop toezien. Met andere woorden, als een waterschap heeft gekozen voor het in één keer ten laste van de exploitatie brengen van deze bijdrage, zal de accountant niet zonder meer accepteren dat voor de bijdrage aan het HWBP die in het volgende jaar wordt betaald voor activeren wordt gekozen. Een waterschap zal deze stelselwijziging

6 Pagina 6 van 12 goed moeten motiveren. En ook regelmatig en ongemotiveerd wisselen van afschrijvingsperioden valt niet onder het begrip bestendige gedragslijn uit de verslaggeving. Als een waterschap een andere afschrijvingsperiode wil gaan toepassen, zal het ook dit inhoudelijk moeten onderbouwen. Als een waterschap kan motiveren dat een bepaald type activum in de tijd van karakter verandert, is dit voldoende aanleiding om tot een andere wijze van verantwoording te besluiten. En als er inmiddels andere omstandigheden zijn dan degenen waarin in het verleden bepaalde keuzes zijn gemaakt, kan dit aanleiding zijn om qua verantwoording anders met een activum om te gaan. In paragraaf 2 is reeds aangegeven dat de bijdragen van enerzijds de periode 2011 t/m 2013 en anderzijds de periode 2014 e.v. een ander karakter en een andere omvang hebben. Ook geldt dat er inmiddels geheel andere omstandigheden zijn dan in het najaar van 2010 toen de waterschappen hun eerste keuzes omtrent de verantwoording van de HWBP-bijdrage maakten. Najaar 2010 werden de waterschappen door het wetsvoorstel van de Spoedwet overvallen en dat leidde tot veel onzekerheden over de bijdrage aan het HWBP (gaat de wet de parlementaire eindstreep halen?; Is dit nu een greep uit onze kas of het begin van iets moois?; Is er sprake van een bijdrage die eindig in de tijd is of is het structureel?; Blijft het bij 81 miljoen per jaar of wordt het meer?). Met name het Bestuursakkoord Water heeft er voor gezorgd dat er in vergelijking met het najaar van 2010 een geheel andere situatie is ontstaan. We hebben nu de zekerheid dat de bijdragen gedurende een langere periode structureel zijn en een vaste omvang zullen hebben. Ook is er nu de zekerheid dat de waterschapsbijdragen alleen ten goede komen van waterschapsprojecten. Ook volgens de accountancy zijn dit voldoende redenen om tot een wijziging van de verantwoording van de HWBP-bijdragen te besluiten en: dit voorjaar eventueel andere keuzes omtrent de verantwoording te maken dan in 2010; de bijdragen 2011 t/m 2013 en de bijdragen 2014 e.v. eventueel op een andere wijze te verantwoorden. Een waterschap kan natuurlijk ook de principes die in het najaar van 2010 zijn gekozen blijven hanteren.

7 Pagina 7 van 12 Bijlage 1 Verdeling totale HWBP-bijdrage o.b.v. verdeelsleutels Spoedwet 2 Waterschap HWBP-bijdrage 2011 t/m 2013 HWBP-bijdrage 2014 HWBP-bijdrage 2015 e.v. Aa en Maas Amstel, Gooi en Vecht Brabantse Delta De Dommel De Stichtse Rijnlanden Delfland Fryslân Groot Salland Hollands Noorderkwartier Hollandse Delta Hunze en Aa's Noorderzijlvest Peel en Maasvallei Reest en Wieden Regge en Dinkel Rijn en IJssel Rijnland Rivierenland Roer en Overmaas Scheldestromen Schieland en de Krimpenerwaard Vallei en Eem Velt en Vecht Veluwe Zuiderzeeland Totaal Bedragen in s 2 50% van de bijdrage wordt verdeeld o.b.v. het aantal huishoudens en 50% o.b.v. van de WOZ-waarde van de gebouwde onroerende zaken. In de onderliggende berekeningen heeft de Unie de grondslagen uit de begrotingen 2011 gehanteerd. De bedragen die het ministerie van I&M uiteindelijk in rekening brengt, kunnen enigszins afwijken.

8 Pagina 8 van 12

9 Pagina 9 van 12 Bijlage 2 De onwenselijkheid en onmogelijkheid van het als algemene bijdrage zien van de HWBP-bijdrage Bekend is dat omtrent de verantwoording van de HWBP-bijdrage ook de volgende redenering wordt gehanteerd. Tegenover de bijdrage die de waterschappen aan het HWBP gaan leveren staat geen concreet activum. Dit betekent dat de bijdrage ook kan worden gezien als een algemene bijdrage van een waterschap aan het Rijk in het kader van de economische crisis. Een dergelijke bijdrage behoort dan tot de algemene kosten van het waterschap en algemene kosten kunnen over de twee taken / belastinggebieden worden verdeeld en via de watersysteem- en zuiveringsheffing bij belastingplichtigen in rekening worden gebracht. Deze verantwoording geeft ook een makkelijker titel om de bijdrage in één keer ten laste van de exploitatie te brengen en niet te hoeven activeren en afschrijven. Het Uniebureau geeft hierbij de volgende overwegingen aan. Het beschouwen als algemene kosten die aan beide taken kunnen worden toegerekend van de HWBP-bijdrage gaat voorbij aan het feit dat de bijdrage in de Spoedwet, en daarmee in de Waterwet, wordt gelabeld als bijdrage aan het HWBP. Het is dus geen algemene bijdrage ter bestrijding van de economische crisis, maar een financieringsbron die als exclusieve bestemming het HWBP heeft. Het labelen van de bijdrage aan het HWBP heeft voor de waterschappen een aantal voordelen, waaronder dat het geld in het waterdomein blijft, dat dit ten goede komt van waterschapsinvesteringen en dat het onze sector een titel geeft voor de door veel waterschappen gewenste kostenspreiding over de jaren. Het Rijk heeft geen titel om de bijdragen van de waterschappen naar de algemene middelen over te boeken. Wanneer waterschappen de bijdrage nu zelf als algemene middelen gaan karakteriseren, zou dit het Rijk kunnen voeden in de gedachte toch naar een bestemming buiten het HWBP te zoeken. Hiermee zouden we derhalve een verkeerd signaal afgeven. De oplossing stuit naar ons ordeel ook op fiscaal-juridische bezwaren. Wanneer de bijdrage ook ten laste van de zuiveringsheffing wordt gebracht, worden gelden die met deze belasting worden gegenereerd besteed aan de Hoogwaterbescherming, en dat is een taak die via de watersysteemheffing bekostigd moet worden. Dan zou de zuiveringsheffing gebruikt om het watersysteembeheer te bekostigen, maar de zuiveringsheffing is een bestemmingsheffing die alleen activiteiten mag bekostigen die gerelateerd zijn aan de zuivering van afvalwater. Zeker nu er sinds 2009 een helderder knip is gemaakt tussen activiteiten die via de zuiveringsheffing en die via de watersysteemheffing worden bekostigd, is het volgens de Unie niet te beargumenteren dat het watersysteembeheer een zodanige bijdrage levert aan de zuivering van afvalwater, dat dit de overdracht van gelden vanuit het fiscale stelsel van de zuiveringsheffing naar dat van de watersysteemheffing rechtvaardigt. Het voorgaande betekent dat een waterschap dat een dergelijke verschuiving van gelden toepast een fiscaal-juridisch risico loopt in procedures bij de belastingrechter. Daarnaast geldt dat het Ministerie van Financiën ook heeft aangegeven dat gelden uit het ene belastingstelsel niet mogen worden aangewend in een ander stelsel. Het ministerie gebruikt hier als term dat kruissubsidie niet is toegestaan en heeft ons op deze manier op dit risico gewezen. Laatste aspect is dat de Spoedwet en zijn Memorie van Toelichting alleen spreken over de watersysteemheffing als mogelijke bekostigingsbron van de HWBP-bijdrage en met geen woord reppen van een rol voor de zuiveringsheffing in dezen. Samenvattend is ons ambtelijke advies dat de fiscale wetgeving zich verzet tegen het vanuit de zuiveringsheffing bekostigen van de hoogwaterbescherming. Daarnaast vinden we dat een waterschap met deze handelwijze een verkeerd signaal naar het Rijk afgeeft.

10 Pagina 10 van 12 Bovenbeschreven oplossing, die wij dus afraden, zou ook een oplossing bieden voor de onevenwichtigheid van het neerslaan van de extra kosten en van de baten die uit Doelmatig Waterbeheer voortvloeien. De extra kosten van Doelmatig waterbeheer (vooral muskusrattenbestrijding en HWBP-bijdragen) slaan met name neer in de watersysteemheffing en de besparingen zitten vooral in de afvalwaterketen en hebben hun effect in de zuiveringsheffing. Beide belastingen hebben verschillende belastingplichtigen, zodat kosten en besparingen verschillend bij hen neerslaan. In het land is ook nog een andere creatieve oplossing bedacht om de kosten en baten evenwichtiger bij belastingplichtigen te laten neerslaan. De ambtelijke zienswijze van het Uniebureau daarop wordt in bijlage 3 weergegeven.

11 Pagina 11 van 12 Bijlage 3 Advies bestemmingsreserve zuiveringsbeheer ten gunste van extra kosten watersysteembeheer 3 Als de Spoedwet door de Eerste Kamer wordt aangenomen gaan de waterschappen met ingang van dit jaar 1) extra kosten maken voor de muskusrattenbestrijding en 2) een financiële bijdrage leveren aan het HWBP. Dit leidt tot kostenstijgingen in het watersysteembeheer. De waterschappen staan voor de opgave door besparingen te voorkomen dat deze kostenstijgingen leiden tot meer dan gematigde stijgingen van de belastingen. De besparingen die de waterschappen voorzien liggen naast in de samenwerking en in de efficiency met name in het zuiveringsbeheer en komen dus vooral ten gunste van de belastingplichtigen van de zuiveringsheffing. In het land circuleren creatieve oplossingen om de kosten en baten evenwichtiger bij belastingplichtigen te laten neerslaan. Eén daarvan is de bezuinigingen die in de waterketen worden gerealiseerd te storten in een specifieke bestemmingreserve en vervolgens bij besluit van het algemeen bestuur gelden uit deze reserve waterketen over te hevelen naar een bestemmingsreserve watersysteemheffing. Hierdoor kunnen deze beschikbaar komen voor het dempen van de tariefsontwikkeling watersysteembeheer. Aangezien aan diverse waterschappen door o.a. accountants hierover adviezen worden gegeven, geeft het Uniebureau de waterschapen hierbij advies over deze mogelijkheid. Opgemerkt wordt dat het schuiven met reserves feitelijk betekent dat er gelden die zijn opgebracht via de zuiveringsheffing worden overgeheveld naar de watersysteemheffing. En daardoor wordt de zuiveringsheffing gebruikt om het watersysteembeheer te bekostigen. De zuiveringsheffing is echter een bestemmingsheffing die alleen activiteiten mag bekostigen die gerelateerd zijn aan de zuivering van afvalwater. Zeker ook nu er sinds 2009 een helderder knip is gemaakt tussen activiteiten die via de zuiveringsheffing en die via de watersysteemheffing worden bekostigd, is het niet te beargumenteren dat het watersysteembeheer een zodanige bijdrage levert aan de zuivering van afvalwater, dat dit de overdracht van gelden vanuit het fiscale stelsel van de zuiveringsheffing naar dat van de watersysteemheffing rechtvaardigt. De reserve die binnen een bepaalde belasting is gevormd, moet ten goede komen aan de belanghebbenden bij de taak ter zake waarvan die bepaalde belasting wordt geheven. We lopen dus niet alleen tegen het feit aan dat de watersysteemheffing en de zuiveringsheffing twee onderscheiden belastingen zijn (en de taken twee afzonderlijke taken), maar we hebben ook te maken met het feit dat de belanghebbenden bij het watersysteembeheer (deels) uit andere groepen bestaan dan de belanghebbenden bij de zuiveringstaak. Het voorgaande betekent dat een waterschap dat een dergelijke verschuiving van gelden toepast een fiscaal-juridisch risico loopt in procedures bij de belastingrechter. Daarnaast geldt dat het Ministerie van Financiën ook heeft aangegeven dat gelden uit het ene belastingstelsel niet mogen worden aangewend in een ander stelsel. Het ministerie gebruikt hier als term dat kruissubsidie niet is toegestaan en heeft ons op deze manier op dit risico gewezen. Laatste punt is nog dat er met het schuiven van bedragen feitelijk sprake is van een meer dan kostendekkend tarief van de zuiveringsheffing, terwijl het tarief van een belasting juist kostendekkend moet zijn (of binnen korte tijd moet worden). Het voorstel om te schuiven ondergraaft de noodzaak tot een kostendekkend tarief. Het is bekend dat accountants van waterschappen hebben aangegeven geen problemen te zien met bovenbeschreven overheveling. Vermoed wordt dat de accountants alleen naar de 3 Dit advies is eerder, op 17 maart 2011, via door Uniedirecteur Erik Kraaij aan de secretarissen-directeuren van de waterschappen uitgebracht

12 Pagina 12 van 12 verslaggevingtechnische kant van het omgaan met reserves hebben gekeken. Met die beperkte scope geldt het volgende. Algemene besturen hebben de vrijheid reserves in te stellen, op te heffen en een eerder gegeven bestemming te wijzigen. Aan het omgaan met reserves, de hoogte e.d. moet natuurlijk wel vastgesteld beleid ten grondslag liggen. En beslissingen over het geven van een andere bestemming aan reserves moeten wel expliciet, gemotiveerd en in een formele setting door het algemeen bestuur genomen worden. Een andere bestemming is echter natuurlijk alleen mogelijk als wetgeving zich hier niet tegen verzet. En daar is in dit geval geen sprake van: zoals eerder aangegeven laat de fiscale regelgeving geen ruimte om bedragen van het ene naar het andere belastingstelsel te schuiven. Het advies van het Uniebureau is: de fiscale wetgeving verzet zich tegen het via een reserve overdragen van gelden vanuit de zuiveringsheffing naar de watersysteemheffing. Besparingen die in het zuiveringsbeheer worden bereikt, moeten binnen deze taak ten gunste komen van de belanghebbenden (= belastingplichtigen) bij de taak. Als er sprake is van het onevenwichtig bij groepen belastingplichtigen neerslaan van kosten en besparingen, is dit een tijdelijk probleem. In 2014 moet er een nieuw belastingstelsel operationeel zijn dat deze verschillen kan opvangen. Daarin zou de oplossing moeten worden gevonden, niet in creëren van bestemmingsreserves en het schuiven tussen zuiveringsbeheer en watersysteembeheer.