Handboek Ruimtelijke Ordening & Bouw

Transcriptie

1 Handboek Ruimtelijke Ordening & Bouw

2

3 Handboek Ruimtelijke Ordening & Bouw Zesde en herziene druk mr. T.H.H.A. van der Schoot

4 Berghauser Pont Publishing Postbus LB Amsterdam 6e druk 2017 ISBN: NUR: Berghauser Pont Publishing Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het makan van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h Auteurswet 1912 dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan Stichting Reprorecht (Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, Hoewel aan de totstandkoming van deze uitgave de uiterste zorg besteed is, aanvaarden de auteur(s), redacteur(en) en uitgever geen enkele aansprakelijkheid voor eventuele (druk) fouten en onvolledigheden, noch voor gevolgen hiervan.* All rights reserved. No part of this publication may be reproduced in any form, by print, photo print, microfilm or any other means, without the publishers prior written pemission.

5 Voorwoord Het ruimtelijke ordeningsrecht is in de jaren ingrijpend veranderd als gevolg van de inwerkingtreding van de Wet ruimtelijke ordening (Wro inclusief Grondexploitatiewet), de Crisis- en herstelwet en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Dit betekende een behoorlijke cultuuromslag en een nieuwe rolverdeling tussen Rijk, provincies en gemeenten. Rechtsfiguren zoals de bouw- en milieuvergunning werden vervangen door de omgevingsvergunning en het aantal instrumenten voor project- en gebiedsontwikkeling nam toe. De invoering hiervan ging gepaard met ingrijpende wijzigingen van sectorale wetten en met nieuwe AMvB's (Bro, Bor) en ministeriële regelingen (Mor, Rsro). Sindsdien zijn deze wetten nog talloze malen aangevuld en gewijzigd. Beleidsmatig veranderde het nodige met de inwerkingtreding van de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, het bijbehorende Besluit algemene regels omgevingsrecht (Barro) en de provinciale structuurvisies. Provincies blijken verder dankbaar gebruik te maken van de mogelijkheden om inpassingsplannen en provinciale verordeningen vast te stellen en (reactieve) aanwijzingen te geven. Sinds de vorige druk in 2013 is de jurisprudentie volop tot ontwikkeling gekomen en werpt de Omgevingswet zijn schaduw vooruit. Tijd dus voor een update. Het boek dat nu voor u ligt is bijgewerkt tot 1 januari Deze zesde druk van het Handboek Ruimtelijke Ordening en Bouw helpt u de weg door ROland te vinden. In hoofdstuk 1 wordt teruggeblikt, worden belangrijke begrippen verklaard en de bedoelingen van de wetgever besproken. Op hoofdlijnen worden de Wro en de Wabo behandeld. In hoofdstuk 2 wordt het beleid besproken: het instrument structuurvisie, de taakverdeling van de overheden en trends bij gebiedsontwikkeling. De hoofdstukken 3 en 4 gaan over normstelling door rijk en provincie respectievelijk de gemeente. Het bestemmingsplan neemt daarbij een ruime plaats in. In hoofdstuk 5 worden de instrumenten voor projectontwikkeling uit zowel de wettten met elkaar vergeleken. In hoofdstuk 6 komen een aantal varianten van de omgevingsvergunning aan de orde. Hoofdstuk 7 bespreekt de grondexploitatieregels. Hoofdstuk 8 gaat over de tegemoetkoming in de planschade en hoofdstuk 9 behandelt handhaving en toezicht. In hoofdstuk 10 vindt u een schema over de rechtsbescherming bij de verschillende besluiten. Hoofdstuk 11 belicht de hogere kostenregeling en gaat in op de bepalingen voor subsidies in de Wro. Hoofdstuk 12 beschrijft de digitale kant van de besluitvorming. Hoofdstuk 13 ten slotte maakt een doorkijk naar de Omgevingswet. Niet alles kan even uitgebreid aan de orde komen. Vele thema s zitten door de hoofstukken verweven. Ieder hoofdstuk wordt afgesloten met kanttekeningen voor de praktijk. Mijn dank gaat uit naar Patrick Blom en John van den Hof voor het schrijven van hoofdstuk 12 respectievelijk het actualiseren van hoofdstuk 7. Gesteund heb ik mij vooral gevoeld door het enthousiasme en vertrouwen van mensen om mij heen, maar bovenal mijn echtgenoot. Ik wens iedereen die met deze wetgeving aan de slag wederom veel succes en Voorwoord V

6 wijsheid toe. Kennis van deze wetten zal zeker helpen om de Omgevingswet gemakkelijker onder de knie te krijgen. Mevr. mr. T.H.H.A. Van der Schoot december VI

7 Inhoud Voorwoord Lijst met afkortingen V XVIII 1 Anno 2008: een nieuw stelsel Ruimtelijke ordening Ruimtelijke kwaliteit, ruimtelijke relevantie en een goede ruimtelijke ordening Geschiedenis Woningwet 1901 en herzieningen daarvan Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) Doelstellingen van de Wet Ruimtelijke Ordening (WRO) Oorspronkelijke doelstellingen Aanpassingen tussen 2008 en De Grondexploitatiewet Het Besluit ruimtelijke ordening Scheiding tussen beleid, normstelling en uitvoering Sturingsfilosofie Juridisering van de ruimtelijke praktijk Rol van de burgers Ontwikkelings- en uitnodigingsplanologie Regio's Opbouw van de Wro De wet algemene bepalingen omgevingsrecht Inleidend over de Wabo Verbod tenzij omgevingsvergunning is verleend Onlosmakelijke samenhang De aanvrager bepaalt De aanvraag Bevoegd gezag Advies en verklaring van geen bedenkingen Beoordeling van de aanvraag Procedures Inwerktreding en rechtsbescherming Intrekking en wijziging omgevingsvergunning Het Bor en de Mor Toekomstige Omgevingswet Kanttekeningen voor de praktijk Beleid Inleidend over ruimtelijk beleid Ruimtelijk beleid: structuurvisies Structuurvisies: opbouw VII

8 2.2.2 Algemeen over structuurvisies Inhoud structuurvisies Vorm Begrip structuurvisie Procedure structuurvisie Rijksstructuurvisies Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) Provinciale structuurvisie Gemeentelijke structuurvisie Strategisch beleid Strategisch beleid algemeen Doorzettingsmacht van rijk en provincie Invulling van de provinciale rol Invulling gemeentelijke rol Strategie vanwege keuzemogelijkheden bij projectontwikkeling Strategie vanwege de rolverdeling tussen overheden Strategie vanwege ontwikkelingsplanologie Strategie voor "onderhoudsbeleid" Kanttekeningen voor de praktijk Normstelling door rijk en provincie Inleiding Inleidend over normstelling door rijk en provincie "Scherper polderen" of rangorde tussen bevoegdheden? Algemene regels Inhoud en reikwijdte algemene regels Afwijken van algemene regels met een omgevingsvergunning Afwijken van algemene regels met een provinciale of rijksontheffing Noodzaak algemene regels (Rechts)gevolgen algemene regels Voorbereidingsbescherming algemene regels Financiële uitvoerbaarheid algemene regels Eisen Bro Relatie algemene regels met m.e.r Procedure en rechtsbescherming bij algemene regels Algemene maatregelen van Bestuur voor de inhoud van planologische regelingen Wettelijke grondslag AMvB Procedure AMvB Besluit Algemene Regels Ruimtelijke Ordening (Barro) Andere Algemene Maatregelen van Bestuur Provinciale planologische verordening Provinciale planologische verordening Inhoud Rechtsbescherming Afwijken van de provinciale verordening...97 VIII

9 3.4.5 Procedure Provinciale planologische verordening Relatie met besluiten van het rijk Schadevergoeding De aanwijzingsbevoegdheid De aanwijzingsbevoegdheid: begrip Motiveringsplicht aanwijzingsbevoegdheid (Rechts)gevolgen aanwijzingsbevoegdheid Procedure en rechtsbescherming Toepassing in de praktijk Inpassingsplannen Inpassingsplannen : algemeen Inpassingsplannen: motivering Bevoegdheid en inhoud inpassingsplannen Procedure en rechtsbescherming inpassingsplannen Hogere kostenregeling inpassingsplannen Het provinciaal en rijksvoorbereidingsbesluit Interventie Meerdere instrumenten voor interventie Interveniëren in de praktijk De reactieve aanwijzing Bevoegdheid Voorwaarden Procedure (Rechts)gevolg Rechtsbescherming Kanttekeningen voor de praktijk Normstelling door de gemeente Inleiding Inleidend over normstelling door de gemeente Bestemming, gebruik, inrichting en beheer Bestemmingsplan Algemeen Een goede ruimtelijke ordening Functies Uitvoerbaarheid Bestemmingen en doeleindenomschrijving Regels voor gebruik in ruime zin Regels voor bouwen, uitvoeren van werken en werkzaamheden en gebruik Uitvoerbaarheidsregels Regels voor branches van detailhandel en horeca Moderniseringsregels Regels ter bescherming van woon- en werkomstandigheden Geluidszones Standaardregels Inleiding IX

10 Overgangsrecht, positief bestemmen of wegbestemmen? Bouwovergangsrecht Gebruiksovergangsrecht Persoonsgebonden gebruiksovergangsrecht Antidubbeltelregel Milieuaspecten Algemeen Bestemmen Afstandnormen en zonering Staat van inrichtingen of bedrijvenlijsten Kwaliteitseisen Milieueffectrapportage Globaliteit en flexibiliteit Globaliteit en flexibiliteit: algemeen Planvormen Spanning met rechtszekerheid Criteria voor de planvormkeuze Flexibiliteitsbepalingen Voorlopige bestemming en voorlopige gebruiksregels Uitwerkingsplicht Wijzigingsbevoegdheid Nadere eisen Binnenplanse omgevingsvergunning Verschillende procedures Fasering en versnelde realisering Vormgeving (Voor)overleg bij bestemmingsplan Voorbereidend onderzoek Algemeen Natuurtoets bij Natura 2000-gebied Procedure Algemeen Bekendmaking van het voornemen Ontwerpfase Vaststellingfase Inwerkintreding en beroep Toelichting Rol van rijk en provincie bij bestemmingsplannen Hogere kosten Actualiteit Actualiteit bestemmingsplannen Stimulansen met betrekking tot actualiteit Verlengingsbesluit Sanctie Beperking tot concrete voornemens Weigering bestemmingsplan te herzien Bestemmingsplanthema's X

11 Algemeen Parkeren Evenementen Wonen op het platteland Voorwaardelijke verplichting Geluid Gezondheid van mens en dier Privaatrechtelijke aspecten Bestemmingsplan met verbrede reikwijdte Beheersverordening Doel: bestemmingsplan "light" Interpretatie "bestaand gebruik" Interpretatie van "geen ruimtelijke ontwikkeling voorzien" Onderzoek en inhoud beheersverordening Inspraak, procedure en rechtsbescherming Voorbereidingsbesluit Kanttekeningen voor de praktijk Projectbesluitvorming Inleiding projectbesluitvorming Afwijken van planologische regelingen met de Wabo Omgevingsvergunning voor bij AMvB aangewezen gevallen Inleiding Kruimelgevallen Goede RO Beleidsregels M.e.r.? Procedure Omgevingsvergunning met ruimtelijke onderbouwing Rechtskarakter van de omgevingsvergunning ex artikel 2.12 lid 1 onder a onder 3 Wabo Verklaring van geen bedenkingen Eisen aan de omgevingsvergunning ex artikel 2.12 lid 1 onder a onder 3 Wabo Procedure omgevingsvergunning Hogere kosten Coördinatieregelingen Coördinatieregelingen: algemeen De gemeentelijke coördinatieregeling Gemeentelijke coördinatieregeling: algemeen Startbesluit, toegangsbesluit of coördinatiebesluit Procedure gemeentelijke coördinatieregeling De provinciale coördinatieregeling De rijkscoördinatieregeling Coördinatie op grond van de Awb Projecten op basis van de Crisis- en herstelwet Projecten op basis van de Crisis- en herstelwet: inleiding XI

12 5.6.2 Aanpassing bestuursprocesrecht Tijdelijke bijzondere voorzieningen Experimenten Projectuitvoeringsbesluit Projecten van nationale betekenis Kanttekeningen voor de praktijk Omgevingsvergunningen De Wabo Inleiding Systeem van de Wabo Samenloop bouwen/werken en werkzaamheden en strijdig gebruik Vergunning van rechtswege Tijdelijke vergunning Wijziging en intrekking Overige regelingen Wettelijke grondslag omgevingsvergunning Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken en werkzaamheden Wat zijn "werken en werkzaamheden"? Noodzaak en bestemming Omgevingsvergunning: bevoegd gezag Beoordeling van de aanvraag Weigeringsgronden Aanhoudingsgronden Procedure omgevingsvergunning Voorbereiding, verlening en inwerktreding van de omgevingsvergunning bij enkelvoudige aanvraag Omgevingsvergunning voor het slopen Omgevingsvergunning voor het slopen: algemeen Meldingsplicht op grond van het Bouwbesluit De omgevingsvergunning voor het bouwen Wat wordt verstaan onder "bouwen" en "bouwwerken"? Wettelijke grondslag omgevingsvergunning bouwen Beoordeling van de aanvraag Beoordeling aanvraag omgevingsvergunning bouwen Weigeringsgronden Toetsing aan het Bouwbesluit Toetsing aan de bouwverordening Planologische toetsing Welstand Aanhoudingsgronden Voorschriften De aanvraag Samenloop De krijtstreepmethode Behandeling van de aanvraag XII

13 6.6 Vergunningvrijheid omgevingsvergunning Privaatrechtelijke aspecten omgevingsvergunning Hogere kostenregeling Brandveilig gebruik van een bouwwerk De Woningwet Kanttekeningen voor de praktijk Grondexploitatie Inleiding grondexploitatie Grondbeleid Grondbeleid: begrip Actief grondbeleid Faciliterend grondbeleid Systematiek Afdeling 6.4 Wro (Grondexploitatie) Systematiek Afdeling 6.4 Wro Structuur Afdeling 6.4 Wro Wanneer een exploitatieplan? Exploitatieplan in beginsel verplicht Afzien van vaststelling van een exploitatieplan Exploitatieplan: verplichte onderdelen Exploitatieplan: verplichte onderdelen Exploitatiegebied (6.13 lid 1 sub a Wro) Omschrijving werken en werkzaamheden (6.13 lid 1 sub b Wro) Exploitatieopzet (6.13 lid 1 sub c Wro) Inbrengwaarde bij exploitatieplan Andere kosten van exploitatie Toerekening van kosten Toerekening van kosten exploitatieplan: algemeen Plankosten exploitatieplan Kosten bovenwijkse voorzieningen, bovenplanse kosten (6.13 lid 6 en 7 Wro) Fasering exploitatieplan Opbrengspotentie exploitatie Indexering mbt exploitatie Exploitatieplan: facultatieve onderdelen Facultatieve onderdelen: Grondgebruikskaart (6.13 lid 2 onder b en c Wro) Exploitatieregels omtrent de uitvoering Toelichting op het exploitatieplan ( Bro) Procedure vaststelling exploitatieplan Berekenen en verhalen exploitatiebijdrage Berekenen en verhalen exploitatiebijdrage Eindafrekening exploitatieplan Toetsingskader voor omgevingsvergunningen Toetsingskader voor omgevingsvergunningen Inhoudelijke afstemming bestemmingsplan en exploitatieplan Overeenkomsten voor grondexploitatie XIII

14 Overeenkomsten: Kosten in verband met de grondexploitatie Bijdrage grondexploitatie aan ruimtelijke ontwikkelingen Planschade Bevoegdheid tot contracteren Exploitatieverordening Verzekeren van betaling van de exploitatiebijdrage Rechtsbescherming Rechtsbescherming bij grondexploitatie: algemeen Samenhangende rechtsbescherming, bestemmingsplan en exploitatieplan Gevolgen reactieve aanwijzing Onteigening Voorkeursrechten Kanttekeningen voor de praktijk Grondexploitatie binnen de Omgevingswet Tegemoetkoming in de schade Inleidend over tegemoetkoming in de schade Relatie met de planologische maatregel Morele plicht vanwege NMR Financiële uitvoerbaarheid Planschaderisicoanalyse Drempels Schadeoorzaken Causaliteit Schade is rechtstreeks gevolg Schade is ruimtelijk relevant gevolg Planvergelijking Vergelijking van de maximale mogelijkheden Overgangsrecht Schade Soort schade Eigen risico Voorbeelden van inkomensderving Voorbeelden van waardevermindering Geen tegemoetkoming voor schaduwschade Anderszins verzekerd Vergoedbaarheid van de schade Vergoedbaarheid van de schade: begrip Voorzienbaarheid Geen tegemoetkoming voor onnodige schade Actieve en passieve risicoaanvaarding Normaal maatschappelijke risico Voordeelverrekening Procedure Aanvraag tegemoetkoming in de schade Advies tegemoetkoming in de schade XIV

15 Besluit tegemoetkoming in de schade Beoordeling door de bestuursrechter Drempel Planschadeverhaalovereenkomsten Planschaderisicoanalyse Vergoeding van deskundigenkosten en wettelijke rente Overgangsrecht planschade Kanttekeningen voor de praktijk Toezicht en handhaving Inleiding Toezicht en handhaving: algemeen Toezicht en handhaving: bevoegdheid Regionale uitvoeringsdiensten (RUD's) Handhaafbaarheid van de regels Toezicht Toezicht: algemeen Interbestuurlijk of tweedelijnstoezicht Eerste lijnstoezicht Handhaving Handhaving: Awb/Wabo Beginselplicht Moet gedogen mogen? Bestuursrechtelijke sancties Bestuursrechtelijke sancties: begrip Last onder bestuursdwang Last onder dwangsom Begunstigingstermijn Intrekking van de vergunning als sanctie Wro en handhaving Wabo Zorgplicht en bevoegdheid binnen de Wabo Wabo en Kwaliteitseisen Wabo: Coördinatie Woningwet Woningwet: algemeen Woningwet en falend toezicht Strafrechtelijke handhaving Privaatrechtelijke handhaving Kanttekeningen voor de praktijk Procesrecht en rechtsbescherming Procesrecht en rechtsbescherming: Inleiding Zienswijzen Beroep Besluit Bezwaar XV

16 10.6 Belanghebbende Relativiteitsvereiste Overzicht van de rechtsbescherming Crisis- en herstelwet Privaatrecht De twee wegenleer en onaanvaardbare doorkruising Publiek-private samenwerking Kanttekeningen voor de praktijk Hogere kosten en subsidies Hogere kosten en subsidies: inleiding Hogere kosten Bovengemeentelijke belangen Subsidies Kanttekeningen voor de praktijk Digitaliseren en standaardiseren Digitaliseren en standaardiseren: inleiding Digitale aspecten van ruimtelijke besluiten Inspire en de Implementatiewet EG-richtlijn infrastructuur ruimtelijke informatie Verplichtingen vanuit het Bro en de Wabo Verplichtingen vanuit het Bro en de Wabo: algemeen Digitale beschikbaarstelling Digitale vaststelling Regeling standaarden ruimtelijke ordening 2012 (Rsro) Rsro: algemeen Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen Informatie Model Ruimtelijke Ordening Standaard Toegankelijkheid Ruimtelijke Instrumenten Dataset van een ruimtelijk plan Werkafspraken en Rsro Kennisgeven, beschikbaar stellen en verbeelden van digitale plannen Vervaardigen en controleren van een RO-dataset Landelijke voorziening (LV) RO-Online Kennisgeven, beschikbaar stellen en vaststelling van een digitaal ruimtelijk plan Archivering van digitale ruimtelijke plannen Digitale plannen en de ABRS Kanttekening voor de praktijk De Omgevingswet Inleiding Technisch juridische opschoning Technische verbetering Van sectoraal naar integraal en samenhangend XVI

17 13.5 Cultuurverandering en paradigmawisseling Nieuwe stijl van gebiedsontwikkeling Maatschappelijk doel Kerninstrumenten Focus op bestaand stedelijk gebied Kanttekeningen voor de praktijk Bijlage: Transponeringstabel 610 Trefwoordenregister 616 XVII

18 Lijst met afkortingen Administratiefrechtelijke Beslissingen (Nederlandse Jurisprudentie) AB ABR Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ABR Afdeling bestuursrechtspraak AMvB Algemene Maatregel van Bestuur APV Algemene Plaatselijke Verordening Awb Algemene wet bestuursrecht B&W Burgemeester en wethouders Bor Besluit omgevingsrecht BR Bouwrecht Bro Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 BW BurgerlijkWetboek Bijl. Bijlage(n) Chw Crisis- en herstelwet Gst De Gemeentestem GS Gedeputeerde Staten HR Hoge Raad IRO Inspectie ruimtelijke ordening IwWro InvoeringswetWet ruimtelijke ordening IwWabo InvoeringswetWet algemene bepalingen omgevingsrecht JB Jurisprudentie Bestuursrecht JG Jurisprudentie Gemeenten KB Koninklijk Besluit MvA Memorie van Antwoord M.e.r. Milieueffectrapportage MER Milieueffectrapport Mor Ministeriele regeling omgevingsrecht MvT Memorie van Toelichting NJ Nederlandse Jurisprudentie NvT Nota van Toelichting Ow Onteigeningswet PPS Publiek-Private-Samenwerking Pres. President PS Provinciale Staten Rb Arrondissementsrechtbank RvS Raad van State Stb. Staatsblad XVIII

19 Stc Staatscourant TBR Tijdschrift voor bouwrecht UOV uniforme openbare voorbereidingsprocedure v.v.g.b. Verklaring van geen bedenkingen VNG Vereniging van Nederlandse Gemeenten VROM Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Wabo Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Wm Wet milieubeheer Wet RvS Wet op de Raad van State Wgh Wet geluidhinder WRO Wet op de Ruimtelijke Ordening Wro Wet ruimtelijke ordening Wvg Wet voorkeursrecht gemeenten WW Woningwet Wm Wet milieubeheer VzABR Voorzitter Afdeling bestuursrechtspraak Lijst met afkortingen XIX