De ruimtelijke beheersverordening. het bevroren bestemmingsplan als levend ruimtelijk instrument

Transcriptie

1 De ruimtelijke beheersverordening het bevroren bestemmingsplan als levend ruimtelijk instrument

2

3 De ruimtelijke beheersverordening het bevroren bestemmingsplan als levend ruimtelijk instrument Prof. dr. Frans Tonnaer en mr. Armando Snijders

4 de ruimtelijke beheersverordening Berghauser Pont Publishing Postbus LB Amsterdam Grafisch vormgeving: ZEDline Druk: Scan Laser BV, Zaandam 2e druk 2013 ISBN: NUR: Berghauser Pont Publishing Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h Auteurswet 1912 dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan Stichting Reprorecht (Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, Hoewel aan de totstandkoming van deze uitgave de uiterste zorg besteed is, aanvaarden de auteur(s), redacteur(en) en uitgever geen enkele aansprakelijkheid voor eventuele (druk) fouten en onvolledigheden, noch voor gevolgen hiervan. All rights reserved. No part of this publication may be reproduced in any form, by print, photo print, microfilm or any other means, without the publishers prior written pemission.

5 LEESWIJZER Leeswijzer De tekst van dit boek is in drie niveaus opgebouwd. Aan het begin van elke (sub)paragraaf is in vette tekst een samenvatting opgenomen die een snel en kort begrip van de inhoud van die paragraaf mogelijk maakt. Daarna volgt de hoofdtekst in gewone letter waarin de essentie van het behandelde onderwerp is opgenomen. De kleine letters bieden de lezer een verdieping van de inhoud. Wij wensen u veel leesplezier! Augustus 2013 Frans Tonnaer Armando Snijders DE RUIMTELIJKE BEHEERSVERORDENING v

6 LEESWIJZER vi DE RUIMTELIJKE BEHEERSVERORDENING

7 INHOUDSOVERZICHT Inhoudsoverzicht Leeswijzer v 1 Inleiding en verantwoording Wat is een beheersverordening? De essentie van de wettelijke regeling Hoofdstukindeling 3 2 Geschiedenis en achtergronden Behoefte aan een instrument voor laagdynamische gebieden VROM-Raad: de beheersverordening Parlementaire geschiedenis Amendement Verdaas c.s Aanpassing regeling aan de Wabo 14 3 Toepassingsmogelijkheden Rechtskarakter van de beheersverordening Bevoegd orgaan: gemeenteraad Beheersverordening of bestemmingsplan? Wanneer bevoegd? Delen van het grondgebied Geen ruimtelijke ontwikkeling Een voor interpretatie vatbaar criterium De uitleg van de minister Handvatten voor uitleg van het begrip (geen) ruimtelijke ontwikkeling Voorzien Waaruit blijkt of ontwikkelingen worden voorzien? Periode Het verschil tussen voorzien en te voorzien 60 4 Inhoud Waartoe bevoegd? In de beheersverordening wordt geregeld 64 DE RUIMTELIJKE BEHEERSVERORDENING vii

8 INHOUDSOVERZICHT 4.3 Ter regeling van het beheer van het gebied Overeenkomstig het bestaande gebruik Enge en ruime opvatting Keuzevrijheid Geen ruimtelijke ontwikkeling toelaten of mogelijk maken De relatie tussen bestaand gebruik regelen en geen ruimtelijke ontwikkeling toelaten Legalisering mogelijk Een goede ruimtelijke ordening Elementen van de beheersverordening Opties en verplichtingen Aanleg- en sloopvergunningenstelsel ter handhaving bestaand gebruik Interne afwijkingsbevoegdheid Overgangsbepaling Regeling ruimtelijke documenten op papier Aanwijzingen voor de inhoud Vormgeving Uitgangspunten Wettelijke vereisten Overige vereisten Verschillende varianten Inleiding Zuivere luchtfotovariant Gedetailleerde bestemmingsplanvariant Tussenvormen en mengvormen Flexibiliteit Algemeen Afwijken met omgevingsvergunningen Drie mogelijkheden Intern afwijken Extern afwijken in kruimelgevallen Extern afwijken in overige gevallen 147 viii DE RUIMTELIJKE BEHEERSVERORDENING

9 INHOUDSOVERZICHT Geldigheidsduur van de afwijking Een flexibele toepassing Procedure en rechtsbescherming Procedure totstandkoming en vaststelling Onderzoeksverplichtingen Inspraak Advisering Voorbereidingsbescherming Vaststelling, bekendmaking en beschikbaarstelling Geen bezwaar en beroep Herziening beheersverordening Rechtsbescherming Gebiedsstatus na onverbindendverklaring Gerelateerde besluiten Algemeen Omgevingsvergunningen Planschade De regeling in de Wro Wanneer veroorzaakt de beheerverordening planschade? Voorzienbaarheid Handhaving Exploitatieplan Voorkeursrecht en onteigening Coördinatie Slotbeschouwing: is de beheersverordening een welkom instrument? 213 Lijst van afkortingen 223 Relevante wetteksten 224 Trefwoordenregister 243 DE RUIMTELIJKE BEHEERSVERORDENING ix

10 INHOUDSOVERZICHT x DE RUIMTELIJKE BEHEERSVERORDENING

11 1 INLEIDING EN VERANTWOORDING 1 Inleiding en verantwoording 1.1 Wat is een beheersverordening? De beheersverordening is een eenvoudig alternatief voor een bestemmingsplan in gebieden waar sprake is van een lage dynamiek in ruimtelijke ontwikkelingen. De in de Wet ruimtelijke ordening (Wro) opgenomen bepalingen over de (ruimtelijke) beheersverordening beogen in het algemeen gemeenten naast het bestemmingsplan een eenvoudig instrument te bieden om gebieden met een lage dynamiek van een passende planologische bescherming te voorzien. 1 In deze publicatie wordt de regeling van de ruimtelijke beheersverordening uit de doeken gedaan. Zojuist is gesproken van de ruimtelijke beheersverordening om deze regeling te onderscheiden van gemeentelijke regelingen met dezelfde naam die betrekking hebben op het beheer van begraafplaatsen, 2 havens 3 en de organisatie en het (financiële) beheer van de gemeente 4 of van gemeentelijke diensten zoals de brandweer 5. Kortheidshalve wordt hierna gesproken van de beheersverordening als daarmee de regeling in de Wro wordt bedoeld. Voor de duidelijkheid wordt ook in de titel van dit boek gesproken van de ruimtelijke beheersverordening. De beheersverordening vormt een alternatief voor het bestemmingsplan. Het is de bedoeling van de wetgever dat het gemeentelijke 1 Aldus de toelichting bij het amendement Verdaas c.s. TK , , nr. 18, gewijzigd bij nr Gebaseerd deels op de autonome verordeningsbevoegdheid van artikel 149 Gemeentewet en op de Wet op de lijkbezorging. Er bestaan ook beheersverordeningen voor huisdierenbegraafplaatsen, gebaseerd op de Destructiewet (zoals een regeling in de gemeente Meerssen van 2006). 3 Zie bijvoorbeeld de beheersverordening Lingehaven Gorinchem 2007, gebaseerd op artikel 149 Gemeentewet. 4 Gebaseerd op de artikelen 149 en 212 Gemeentewet. 5 Mede gebaseerd op de Brandweerwet Zie bijvoorbeeld de Organisatie en beheersverordening Brandweer gemeente Heusden DE RUIMTELIJKE BEHEERSVERORDENING 1

12 INLEIDING EN VERANTWOORDING grondgebied geheel bestreken wordt door een of meer bestemmingsplannen of beheersverordeningen. Als er een beheersverordening wordt vastgesteld komt die in de plaats van het bestemmingsplan en omgekeerd. In twee artikelen in de Wro wordt de gehele problematiek geregeld. Al heeft deze beknopte regeling de charme van de eenvoud, er kleven daardoor ook de nodige onduidelijkheden aan die in de toepassingspraktijk van dit nieuwe reguleringsinstrument opgelost moeten worden. Vragen als: voor welke gebieden en in welke omstandigheden kan dit instrument worden toegepast, wat is lage dynamiek, wat zijn ruimtelijke ontwikkelingen, kan deze verordeningsbevoegdheid worden gedelegeerd, welke procedure geldt voor haar vaststelling, hoe flexibel kan de bevoegdheid worden toegepast, bestaan er rechtsbeschermingsmogelijkheden en biedt het instrument wel meerwaarde naast het bestemmingsplan? In het hierna volgende wordt getracht enige duidelijkheid te verschaffen tegen de achtergrond van de parlementaire historie en met gebruikmaking van de ervaringen die inmiddels bij de toepassing van de beheersverordening zijn opgedaan. 1.2 De essentie van de wettelijke regeling Als geen ruimtelijke ontwikkelingen worden voorzien, kan met de verordening het beheer van het bestaande gebruik worden geregeld. Ingevolge artikel 3.38 Wro kan in plaats van een bestemmingsplan een beheersverordening worden vastgesteld voor delen van het grondgebied waar geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien. In die beheersverordening moet het beheer van het gebied overeenkomstig het bestaande gebruik worden geregeld. Dat betreft gebruik in ruime zin, dus zowel gebruik van gronden voor bouwactiviteiten (oprichten 2 DE RUIMTELIJKE BEHEERSVERORDENING

13 1.3 HOOFDSTUKINDELING of in stand houden van bouwwerken) als gebruik van bouwwerken en onbebouwde gronden. Om het bestaande gebruik te handhaven en te beschermen kan een aanleg- en sloopvergunningenstelsel in de verordening worden opgenomen. De wet maakt het mogelijk om onder voorwaarden van de regels van de beheersverordening af te wijken. Evenals een bestemmingsplan moet een beheersverordening eens in de tien jaar worden herzien. Hier is in het kort de essentie van artikel 3.38 Wro weergegeven. Al deze zaken worden in de komende hoofdstukken zoveel mogelijk uitgewerkt. In artikel 3.39 Wro is bepaald dat het bestemmingsplan voor het gebied waarop de beheersverordening betrekking heeft, bij de inwerkingtreding van de verordening vervalt, terwijl omgekeerd de beheersverordening vervalt als het bestemmingsplan in werking treedt. Letterlijk staat er voor zover zij op dat gebied betrekking heeft. Daaruit zou kunnen worden opgemaakt dat er in een gebied behalve een beheersverordening ook een bestemmingsplan zou kunnen gelden en omgekeerd, namelijk voor zover de materie niet door het andere instrument bestreken wordt. Hier is echter niet een functionele, doel- of motiefgerichte benadering, maar louter de gebiedsgerichte werking bedoeld. In paragraaf 3.3 komt dat nader aan bod. 1.3 Hoofdstukindeling In dit boek worden eerst de achtergronden geschetst van het nieuwe wettelijke instrument en worden daarna achtereenvolgens de toepassingsmogelijkheden en de inhoudelijke aspecten behandeld. Ook wordt ingegaan op de mate van flexibiliteit in en buiten de verordening. Daarnaast komt alles wat speelt rondom de totstandkoming van en rechtsbescherming tegen de beheersverordening aan bod, evenals aan het instrument gerelateerde besluiten. Tot slot wordt de vraag opgeworpen en beantwoord of de beheersverordening nu en in de toekomst naar onze mening iets toevoegt aan het ruimtelijke ordenings- en omgevingsrechtelijke instrumentarium. DE RUIMTELIJKE BEHEERSVERORDENING 3

14 INLEIDING EN VERANTWOORDING Nadat in hoofdstuk 2 is ingegaan op de geschiedenis en achtergronden bij de invoering van de beheersverordening in de Wro, wordt in hoofdstuk 3 aandacht besteed aan de vraag wanneer en onder welke omstandigheden dit nieuwe instrument kan worden toegepast. In welke gevallen bestaat de bevoegdheid om dit instrument te gebruiken en wat zijn de criteria daarvoor? Wat is geen ruimtelijke ontwikkeling en hoe ver reikt de voorzienbaarheid daarvan? Kan het begrip geen ruimtelijke ontwikkeling nader inhoud worden gegeven? Hoofdstuk 4 duikt vervolgens de inhoud in. Wat kan in de beheersverordening worden geregeld? Evenveel als in het bestemmingsplan? Wat houdt het beheer van het gebied in en wat wordt onder bestaand gebruik verstaan? Kan bestaand gebruik dat afwijkt van de oude regeling met de verordening worden gelegaliseerd? Mag er helemaal niets meer in het gebied gebeuren als een beheersverordening is vastgesteld of is er nog (enige) flexibiliteit mogelijk? Dat laatste wordt in hoofdstuk 6 behandeld, maar niet voordat in hoofdstuk 5 als vervolg op de inhoudelijke aspecten, verschillende mogelijke varianten de revue hebben gepasseerd. In hoofdstuk 7 wordt de (eenvoudige) procedure voor de vaststelling en de herziening van de beheersverordening uiteengezet. Daarbij komen de mogelijkheden van rechtsbescherming aan de orde, die bestaan ondanks dat er geen bezwaar en beroep tegen de verordening mogelijk is. Besluiten en aspecten die een relatie hebben of zouden kunnen hebben met de beheersverordening komen in hoofdstuk 8 aan bod. Planschade is daarbij, dat zal geen verbazing wekken voor wie zich al wat meer in de beheersverordening heeft verdiept, een belangrijk item. Deze publicatie wordt in hoofdstuk 9 afgesloten met een korte slotbeschouwing waarin de vraag wordt gesteld en beantwoord overeenkomstig onze opvatting of de beheersverordening als een welkom instrument in de ruimtelijke ordening moet worden beschouwd. Als bijlage zijn behalve een afkortingenlijst ook de relevante wetteksten opgenomen. 4 DE RUIMTELIJKE BEHEERSVERORDENING