Voorwoord. Mevr. mr. T.H.H.A. van der Schoot Roermond, april 2014 Zie voor informatie over de auteur achterin dit boek en

Transcriptie

1 Voorwoord RO voor bestuurders, raadsleden e.a. VOORWOORD Voorwoord In 2008 verscheen mijn boek met de titel De gemeenteraad en de (nieuwe) Wro. Aanleiding was de uitlating van een raadslid, dat ze mijn uitleg over de nieuwe Wro prima begreep, maar zich afvroeg of ze het over drie maanden nog zou weten. Met enige regelmaat komt dit terug: ruimtelijke ordening zou gesneden koek moeten zijn voor raadsleden, bestuurders en anderen, maar is dat in de praktijk niet. Sinds 2008 is er veel veranderd. Wetswijzigingen en crises hebben geleid tot een nieuwe werkelijkheid. De oude aanpak werkt niet meer. Nieuwe aanpakken moeten worden uitgeprobeerd. Het idee van het bestemmingsplan als centraal sturingsinstrument voor gebieds- en projectontwikkeling is verlaten. De huidige wetgeving biedt een heel scala aan instrumenten voor gebieds- en projectontwikkeling. Daaruit moet gekozen worden. Hierdoor is er een nieuwe complexiteit ontstaan: die van het maken van de juiste keuze! Het is belangrijk dat de praktijk zich bewust is van de (instrumentele) keuzevrijheid. Dat geldt voor initiatiefnemers en ambtenaren, maar ook voor bestuurders en raadsleden. De nieuwe werkelijkheid is niet eenvoudig, maar biedt wel volop kansen. Om die te kunnen benutten is wel nodig dat men inzicht heeft in de voor- en nadelen van de verschillende mogelijkheden. Een andere trend die zich heeft afgetekend is die van de participatiesamenleving en de overheid in de regisseursrol. Ten slotte komt de Omgevingswet eraan, waarvoor de huidige wetgeving als proeftuin fungeert. Alle aanleiding dus om mijn boek geheel te herzien. Het schrijven ervan is afgerond in april Er zijn veel voorbeelden opgenomen, die de tekst verduidelijken. In het slothoofdstuk zijn vragen opgenomen voor het politieke debat. Mevr. mr. T.H.H.A. van der Schoot Roermond, april 2014 Zie voor informatie over de auteur achterin dit boek en v

2 Inhoud Voorwoord v 1 Wat is ruimtelijke ordening? Het maken van keuzes Verschillende invalshoeken Planologie en stedenbouw Democratische rechtsstaat Gedecentraliseerde eenheidsstaat Dualisme Ruimtelijke ordening een overheidstaak: waarom eigenlijk? Relatie met het eigendomsrecht 15 2 Wat is grondbeleid? 19 3 Wie is waarvoor verantwoordelijk? De belangenafbakening Het speelveld : bevoegdheid volgt verantwoordelijkheid 32 4 Welke doelstellingen beoogt de Wet ruimtelijke ordening (Wro)? Wat wordt er bedoeld met ruimtelijke kwaliteit? Wat wordt er bedoeld met duurzaamheid? Wie bepaalt de duurzame ruimtelijke kwaliteit? Overige doelstellingen: ruimtelijke samenhang Overige doelstellingen: rechtszekerheid voor iedereen Overige doelstellingen: doorzettings- en uitvoeringsmacht Overige doelstellingen: van hindermacht naar ontwikkelkracht Overige doelstellingen: rechtvaardige kostenverdeling Overige doelstellingen: effectieve handhaving Stok achter de deur 52 vii

3 5 Wat kunnen en moeten Rijk en provincie? Bevoegdheden op rijksniveau Bevoegdheden van Provinciale Staten Bevoegdheden van Gedeputeerde Staten Algemene maatregel van bestuur of provinciale planologische verordening Het regelen van voorbereidingsbescherming Proactieve aanwijzing Inpassingsplan Rijks- of provinciale omgevingsvergunningen Grondexploitatie Reactieve aanwijzing Andere bevoegdheden om in te grijpen Bevoegdheid tot het toekennen van hogere kosten 68 6 Wat kan en moet de gemeente? De bevoegdheden van de gemeenteraad De bevoegdheden van burgemeester en wethouders Inspraak en burgerparticipatie 77 7 Structuurvisies Geen vrijblijvend verhaal Inhoud Aspectstructuurvisies Procedure Grondexploitatie Verplicht, maar vooral gewenst 96 8 Planologische regeling Bestemmingsplan of beheersverordening Actualiteit Een stukje geschiedenis: artikel 19 WRO Verlengingsbesluit Permanent proces Inhaalslag Sanctie Omgaan met keuzevrijheid 109 viii

4 8.4 Het bestemmingsplan Algemeen Reikwijdte Flexibiliteitsbepalingen Soorten bestemmingsplannen De procedure Toelichting Vormgeving Beheersverordening Geen ruimtelijke ontwikkelingen Inhoud Procedure Onvoorziene ruimtelijke ontwikkelingen Coördinatie Voorbereidingsbesluit Grondexploitatie Grondexploitatie in de Wro Doelstelling en reikwijdte Gemeentelijke bevoegdheden Het systeem van het kostenverhaal Welke kosten kunnen verhaald worden? Verevening Publiekrechtelijke instrumenten De structuurvisie Regels voor de uitvoerbaarheid Besluit om geen exploitieplan vast te stellen Exploitatieplan: koppeling aan een ruimtelijk plan Exploitatiegebied Bouwplannen Inhoud Herziening De afrekening De exploitatieverordening Relatie met de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit Privaatrechtelijke instrumenten: exploitatieovereenkomsten 147 ix

5 11 Voorkeursrecht, onteigening en planschade Voorkeursrecht Onteigening Planschade Praktijk Wat regelt de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)? Wat aan de Wabo vooraf ging en wat gaat komen Eén loketgedachte Wel of geen omgevingsvergunning? Wie verleent de omgevingsvergunning? Invloed van andere overheden of bestuursorganen Inleiding Advies en verklaring van geen bedenkingen Aanhaken Als belanghebbende Via vaststelling van het toetsingskader Via een aanwijzing Via de voorschriften behorende bij de omgevingsvergunning Toch meer vergunningen aanvragen? Instrumentele keuzevrijheid, keuzestress of kiespijn? Procedures De aanvraag en ontvangstbevestiging De voorbereidingsprocedures De aanhoudingsverplichting Het toetsingskader Inwerkingtreding Planologische kruimelgevallen De planologische omgevingsvergunning Inleiding Alternatief voor bestemmingsplanherziening Onderdeel van een bredere omgevingsvergunning Geen tussentijdse inpassingsplicht De verklaring van geen bedenkingen Strategie voor projectbesluitvorming 189 x

6 14 Handhaving Algemeen Handhavingsbesluiten Wie is bevoegd tot handhaving? Kwaliteitseisen voor bestuursrechtelijk handhaven Bevoegdheden van burgemeester en wethouders Bevoegdheden van de gemeenteraad Bevoegdheden van GS Bevoegdheden van het Rijk Wat regelt de Crisis- en herstelwet? Bijzonder bestuursprocesrecht Bijzondere procedures Algemeen Bestemmingsplan voor een ontwikkelingsgebied Innovatie Het projectuitvoeringsbesluit Lokale en (boven)regionale projecten met nationale betekenis Proeftuin voor de Omgevingswet Tot slot Conclusie Wie moet waarover besluiten? Algemeen Gemeentelijke afwegingen Provinciale afwegingen De toekomst Vragen voor bestuurders Over de auteur 235 Trefwoordenregister 237 xi

7 Wat RO voor is ruimtelijke bestuurders, ordening? raadsleden e.a. 1 WAT IS RUIMTELIJKE ORDENING? 1 Wat is ruimtelijke ordening? 1.1 Het maken van keuzes 1.1 Het maken van keuzes In Nederland is de ruimte schaars, de bevolkingsdichtheid hoog en de wensen van gebruikers heel verschillend. Om de leefbaarheid te kunnen blijven garanderen dienen er keuzes gemaakt te worden. Wat kan er en waar kan het? Daarbij moet niet alleen rekening gehouden worden met de huidige situatie van nu. Het gaat ook om de toekomst, aangezien de keuzes van nu de ruimte van straks zullen bepalen. Maar dat is nog niet alles. Er moet ook ruimte zijn voor dieren en planten, voor natuur en landbouw en voor ons cultureel erfgoed. Er moet eveneens ruimte zijn voor water met de bijbehorende infrastructuur ter bescherming van overlast door de zee en de grote rivieren. Met het oog op klimaatverandering zal er bovendien ingezet moeten worden op een duurzame situatie. Wonen, werken, recreëren, leven: alles heeft ruimte nodig, maar niet voor alles is overal plaats. We moeten met elkaar de ruimte inrichten. Dat houdt in: het afwegen van conflicterende wensen en belangen, keuzes maken en een plek zoeken. Na een lange periode van vooruitgang en welvaart was er in 2008 opeens een crisis: via de bankencrisis ontstond een huizencrisis en vervolgens ook een economische crisis, waarop de overheid reageerde met bezuinigingen. Dat had gevolgen voor het ruimtegebruik: leegstand van kantoren, huizen, winkels en sinds kort ook van verzorgingstehuizen. De crisis had ook financiële gevolgen: veel gemeenten, maar ook particuliere ontwikkelaars en eigenaren, moesten verliezen nemen en kwamen in de problemen. De bouwsector viel stil, huizen daalden in waarde en de marktsituatie veranderde volledig. Nieuwe initiatieven kwamen nauwelijks nog van de grond, investeringen werden uitgesteld en financiers waren moeilijk te vinden. Bovendien was voor de overheid het fysieke domein niet het enige terrein waar de crisis toesloeg: subsidies werden noodgedwongen stopgezet en het Rijk droeg taken over aan provincies en gemeenten maar leverde niet alle daarvoor benodigde middelen erbij. Er werd gereorganiseerd, bezuinigd 1

8 WAT IS RUIMTELIJKE ORDENING? en gekort op personeel en op externe inhuur. Al met al deed de overheid een flinke stap terug. Dat bleek ook uit de troonrede van 2013: het idee van de verzorgingsstaat was veranderd in dat van de participatiesamenleving. De burger is zelf weer aan zet. Een nieuwe werkelijkheid dus, waarbij de vraag rijst wat dat betekent voor ruimtelijke ordening. Kunnen besluiten over de ruimte wel aan de markt en de burgers worden overgelaten? Wat is de rol van de overheid hierbij? Welke burgers kun je daarop aanspreken? Hoe doe je dat: burgerparticipatie? Gemeenten experimenteren met nieuwe vormen van burgerparticipatie en moeten zichzelf noodgedwongen opnieuw uitvinden. Naast de crisis doen zich andere factoren voor die ruimtelijke ordening ingewikkeld maken. Hoe moeten we bijvoorbeeld inspelen op de krimp van de bevolking in delen van ons land? Hoe gaan we om met de dubbele vergrijzing, waardoor er steeds meer oude mensen komen, die ook veel ouder worden? Winkelleegstand is niet alleen een gevolg van de crisis, mensen doen liever via internet hun aankopen. Dat roept vragen op wat een winkelgebied in de toekomst te bieden moet hebben en of er niet al te veel winkelgebieden zijn. Dat vraagt weer om regionale afstemming. Daarnaast is er ook nog de klimaatproblematiek en de hieraan gerelateerde millenniumdoelen die 191 landen met elkaar in 2000 hebben afgesproken. Er zijn 8 doelstellingen, die in 2015 behaald zouden moeten worden, waaronder de bescherming van een duurzaam leefmilieu. Landen moeten de principes van duurzame ontwikkeling in hun overheidsbeleid en -programma s hebben geïntegreerd en het verlies van natuurlijke bronnen tegengaan. Hoewel er veel initiatieven op dit terrein zijn gekomen, is Nederland niet langer voortrekker op dit gebied, zoals in het verleden het geval was. Daarmee lijkt Nederland ook de slag naar de nieuwe economie niet zo goed te maken en lopen inmiddels andere landen voorop. Vragen betreffende duurzaamheid en de omslag naar een samenleving die minder van fossiele brandstoffen afhankelijk is, zijn direct ook vragen over de inrichting van onze ruimte. Tenslotte hebben problemen met volkshuisvesting een kleine comeback gemaakt: waar en hoe huisvesten we de arbeidsmigranten uit de nieuwe EU-landen? 2