Handboek Ruimtelijke Ordening & Bouw

Transcriptie

1 Handboek Ruimtelijke Ordening & Bouw

2

3 Handboek Ruimtelijke Ordening & Bouw op weg naar het omgevingsrecht mr. T.H.H.A. van der Schoot 2013 Berghauser Pont Publishing, Amsterdam

4 Handboek Ruimtelijke Ordening & Bouw 5e geheel herziene druk: 2013 ISBN NUR 820 Copyright 2013 Berghauser Pont Publishing, Amsterdam Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd of opgeslagen op welke wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke goedkeuring van de uitgever. De bij toepassing van art. 16B en 17 Auteurswet 1912 wettelijk verschuldigde vergoedingen wegens fotokopiëren, dienen te worden voldaan aan de Stichting Reprorecht, Postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp. Voor het overnemen van een gedeelte van deze uitgave in bloem lezingen, readers en andere compilatiewerken op grond van art. 16 Auteurswet 1912 dient men zich tevoren te wenden tot: Berghauser Pont Publishing, Postbus 14580, 1001 LB Amsterdam. Hoewel uiterste zorg is besteed aan de inhoud van dit handboek, aanvaarden de uitgever en redactie geen aansprakelijkheid voor onvolledigheid of onjuistheid of voor gevolgen daarvan. Uitgever: Berghauser Pont Publishing/drs. R.D. Berghauser Pont Opmaak binnenwerk: Zedline Ontwerp omslag: Studio M/V

5 Voorwoord Het ruimtelijke ordeningsrecht verandert voortdurend. Op 1 juli 2008 trad de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking, waarbinnen ook grondexploitatie een regeling kreeg. Dit betekende een behoorlijke cultuuromslag en een nieuwe rolverdeling tussen Rijk, provincies en gemeenten. In 2010 deden de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de Crisis- en herstelwet (Chw) hun intrede. Daarmee werden vertrouwde rechtsfiguren als de bouw- en milieuvergunning vervangen door de integrale omgevingsvergunning en nam het aantal instrumenten voor project- en gebiedsontwikkeling toe. De invoering hiervan ging gepaard met ingrijpende wijzigingen van sectorale wetten en met nieuwe AMvB s (Bro, Bor) en ministeriële regelingen (Mor, Rsro). Sindsdien zijn deze wetten nog talloze malen aangevuld en gewijzigd. Ook beleidsmatig is er het nodige veranderd: het nationaal belang is ingekaderd in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte met het bijbehorende Besluit algemene regels omgevingsrecht (Barro). Provincies maken dankbaar gebruik van de mogelijkheden om inpassingsplannen en provinciale verordeningen vast te stellen en reactieve aanwijzingen te geven. Gemeenten zijn druk in de weer met de actualisering van bestemmingsplannen en beginnen instrumenten als de structuurvisie, de beheersverordening en de coördinatieregeling te verkennen. De eerste trends zijn uit de jurisprudentie af te leiden en het Planbureau voor de Leefomgeving heeft twee maal grondig geëvalueerd hoe de wetgeving in de praktijk wordt toegepast. Al met al valt het in de praktijk niet altijd mee om met deze dynamiek te werken. Deze vijfde geheel herziene druk van het Handboek Ruimtelijke Ordening en Bouw kan u daarbij helpen. In hoofdstuk 1 wordt teruggeblikt, worden belangrijke begrippen verklaard en de bedoelingen van de wetgever besproken. Op hoofdlijnen wordt aangegeven hoe de Wro en de Wabo in elkaar zitten. In hoofdstuk 2 wordt het beleid besproken, niet alleen het instrument structuurvisie, maar ook de strategieën voor de nieuwe taakverdeling van de overheden, voor ontwikkelingsplanologie en voor het actueel houden van het instrumentarium. De hoofdstukken 3 en 4 gaan over normstelling door rijk en provincie respectievelijk de gemeente. Het bestemmingsplan neemt daarbij een ruime plaats in. In hoofdstuk 5 worden de instrumenten voor projectontwikkeling uit zowel de Wro als de Wabo en de Chw belicht en met elkaar vergeleken. In hoofdstuk 6 komen de varianten van de omgevingsvergunning aan de orde, die voor ruimtelijke ordening en bouw relevant zijn. Hoofdstuk 7 bespreekt de grondexploitatieregels. Hoofdstuk 8 gaat over de tegemoetkoming in de planschade en hoofdstuk 9 behandelt handhaving en toezicht en de recente ontwikkelingen daarbij (RUD, Wet revitalisering generiek toezicht, nieuw rijksbeleid). In hoofdstuk 10 vindt u een schema over de rechtsbescherming bij de verschillende besluiten. Hoofdstuk 11 belicht hogere kostenregeling en gaat in op de bepalingen voor subsidies in de Wro. Hoofdstuk 12 beschrijft de digitale kant van de besluitvorming. Hoofdstuk 13 bevat overgangsrecht en hoofdstuk 14 ten slotte maakt een doorkijk naar de toekomstige omgevingswet. Door de vele onderwerpen en raakvlakken met andere beleidsvelden is het ruimtelijk bestuursrecht steeds complexer geworden. Het gaat te ver om al die thema s, wetten en beleidssectoren te behandelen. In dit handboek is een poging gedaan om de rode draad aan te geven en trends en ontwikkelingen te signaleren. Ieder hoofdstuk wordt afgesloten met een beschouwing over de consequenties voor de praktijk. Door de hoofdstukken verweven worden ruimtelijk relevante thema s aangestipt (zoals bijvoorbeeld het Bouwbesluit 2012, de Wet plattelandswoningen, milieukwaliteitsnormen). Het boek bevat verwijzingen naar artikelen en vakliteratuur voor wie meer verdieping zoekt. Getracht is een balans te vinden tussen al die uiteenlopende onderwerpen. Daardoor moesten enige concessies worden gedaan om bepaalde aspecten wel of niet (in een bepaalde diepgang) te behandelen.

6 De inschatting waaraan in de praktijk behoefte bestaat, heeft daarbij een belangrijke rol gespeeld. Boeken uit de serie Ruimtelijk Relevant kunnen in dit opzicht een aanvulling vormen op dit boek. Mijn dank gaat uit naar Patrick Blom (zelfstandig adviseur) en John van den Hof (senior Legal Consultant, Royal Haskoning DHV) voor het schrijven van hoofdstuk 12 respectievelijk het actualiseren van hoofdstuk 7. Gesteund heb ik mij vooral gevoeld door het enthousiasme en vertrouwen van mensen om mij heen, zoals de uitgever, maar bovenal mijn echtgenoot. Ik wens iedereen die met deze wetgeving aan de slag is veel succes en wijsheid toe. Mevr. mr. T.H.H.A. Van der Schoot januari 2013.

7 Lijst met afkortingen AB Administratiefrechtelijke Beslissingen (Nederlandse Jurisprudentie) ABRS Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State AMvB Algemene Maatregel van Bestuur APV Algemene Plaatselijke Verordening Awb Algemene wet bestuursrecht B&W Burgemeester en wethouders Bor Besluit omgevingsrecht BR Bouwrecht Bro Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 BW BurgerlijkWetboek Bijl. Bijlage(n) Chw Crisis- en herstelwet Ffw Flora- en faunawet Gst De Gemeentestem GS Gedeputeerde Staten HR Hoge Raad IwWro InvoeringswetWet ruimtelijke ordening IwWabo InvoeringswetWet algemene bepalingen omgevingsrecht JB Jurisprudentie Bestuursrecht JG Jurisprudentie Gemeenten KB Koninklijk Besluit MvA Memorie van Antwoord M.e.r. Milieueffectrapportage MER Milieueffectrapport Mor Ministeriele regeling omgevingsrecht MvT Memorie van Toelichting NJ Nederlandse Jurisprudentie NvT Nota van Toelichting Ow Onteigeningswet PBL Planbureau voor de Leefomgeving PPS Publiek-Private-Samenwerking Pres. President PS Provinciale Staten Rb Arrondissementsrechtbank RvS Raad van State StAB Stichting Advisering Bestuursrechtspraak Stb. Staatsblad Stc Staatscourant TBR Tijdschrift voor bouwrecht UOV uniforme openbare voorbereidingsprocedure v.v.g.b. Verklaring van geen bedenkingen VNG Vereniging van Nederlandse Gemeenten VROM Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer VRb Voorzieningenrechter arrondissementsrechtbank Wabo Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

8 Wm Wet RvS Wgh WRO Wro Wvg WW Wm VzABR Wet milieubeheer Wet op de Raad van State Wet geluidhinder Wet op de Ruimtelijke Ordening Wet ruimtelijke ordening Wet voorkeursrecht gemeenten Woningwet Wet milieubeheer Voorzitter Afdeling bestuursrechtspraak

9 Inhoudsopgave Voorwoord...v Lijst met afkortingen...vii 1 Een nieuw stelsel 1.1 Ruimtelijke ordening Ruimtelijke kwaliteit, ruimtelijke relevantie en een goede ruimtelijke ordening Geschiedenis Woningwet 1901 en herzieningen daarvan Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) Doelstellingen van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) Oorspronkelijke doelstellingen Aanpassingen tussen 2008 en De Grondexploitatiewet Het Besluit ruimtelijke ordening Scheiding tussen beleid, normstelling en uitvoering Sturingsfilosofie Juridisering van de ruimtelijke praktijk Rol van de burgers Ontwikkelingsplanologie Regio s Opbouw van de Wro De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Inleiding Verbod tenzij omgevingsvergunning is verleend Onlosmakelijke samenhang De aanvrager bepaalt De aanvraag Bevoegd gezag Advies en verklaring van geen bedenkingen Beoordeling van de aanvraag Procedures Inwerkingtreding en rechtsbescherming Intrekking en wijziging omgevingsvergunning Het Bor en de Mor Toekomstige Omgevingswet Kanttekeningen voor de praktijk Beleid 2.1 Inleiding Ruimtelijk beleid: structuurvisies Algemeen Inhoud Vorm Procedure...50

10 2.2.4 Rijksstructuurvisies Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) Provinciale structuurvisie Gemeentelijke structuurvisie Strategisch beleid Doorzettingsmacht van rijk en provincie Invulling van de provinciale rol Invulling gemeentelijke rol Strategie vanwege keuzemogelijkheden bij projectontwikkeling Strategie vanwege de rolverdeling tussen overheden Strategie vanwege ontwikkelingsplanologie Strategie voor onderhoudsbeleid Kanttekeningen voor de praktijk Normstelling door rijk en provincie 3.1 Inleiding Scherper polderen of rangorde tussen bevoegdheden? Algemene regels Inhoud en reikwijdte Afwijken van algemene regels met een omgevingsvergunning Afwijken van algemene regels met een provinciale of rijksontheffing Noodzaak (Rechts)gevolgen Voorbereidingsbescherming Financiële uitvoerbaarheid Eisen Bro Relatie met m.e.r Procedure en rechtsbescherming Algemene Maatregelen van Bestuur voor de inhoud van planologische regelingen Wettelijke grondslag Procedure Besluit Algemene Regels Ruimtelijke Ordening (Barro) Andere Algemene Maatregelen van Bestuur Provinciale planologische verordening Selectiviteit en gedetailleerdheid Regels voor ruimtelijke kwaliteit Afwijken van de provinciale verordening Procedure Relatie met besluiten van het rijk Schadevergoeding De aanwijzingsbevoegdheid Motiveringsplicht (Rechts)gevolgen Procedure en rechtsbescherming Toepassing tussen 2008 en Inpassingsplannen...98

11 3.6.1 Motivering Bevoegdheid en inhoud Procedure en rechtsbescherming Hogere kostenregeling Het provinciaal en rijksvoorbereidingsbesluit Interventie Meerdere instrumenten Interveniëren in de praktijk De reactieve aanwijzing Bevoegdheid Voorwaarden Procedure (Rechts)gevolg Rechtsbescherming Kanttekeningen voor de praktijk Normstelling door de gemeente 4.1 Inleiding Bestemming, gebruik, inrichting en beheer Bestemmingsplan Algemeen Een goede ruimtelijke ordening Functies Maatschappelijke en economische uitvoerbaarheid Bestemmingen en doeleindenomschrijving Regels voor gebruik in ruime zin Regels voor bouwen, uitvoeren van werken en werkzaamheden en gebruik Uitvoerbaarheidsregels Regels voor branches van detailhandel en horeca Moderniseringsregels Regels ter bescherming van woon- en werkomstandigheden Geluidszones Standaardregels Overgangsrecht, positief bestemmen of wegbestemmen? Bouwovergangsrecht Gebruiksovergangsrecht Persoonsgebonden gebruiksovergangsrecht Antidubbeltelregel Milieuaspecten en kwaliteitseisen Bestemmen Afstandnormen en zonering Staat van inichtingen of Bedrijvenlijsten Kwaliteitseisen Milieueffectrapportage Globaliteit en Flexibiliteit Planvormen Spanning met rechtszekerheid

12 Criteria voor de planvormkeuze Flexibiliteitsbepalingen Voorlopige bestemming en voorlopige gebruiksregels Uitwerkingsplicht Wijzigingsbevoegdheid Nadere eisen Binnenplanse omgevingsvergunning Verschillende procedures Fasering en versnelde realisering Vormgeving (Voor)overleg Voorbereidend onderzoek Algemeen Natuurtoets bij Natura 2000-gebied Procedure Bekendmaking van het voornemen De ontwerpfase Vaststellingsfase Inwerkingtreding en beroep Toelichting Rol van rijk en provincie Hogere kosten Actualiteit Stimulansen Verlengingsbesluit Sanctie Beperking tot concrete voornemens Weigering bestemmingsplan te herzien Bestemmingsplanthema s Parkeren Hoogspanningsleidingen Huisverbonden beroepen en bedrijven Bedrijven Ondergronds bouwen Seksinrichtingen Recreatie Privaatrechtelijke aspecten Het buitengebied Gebiedsontwikkelingsplan Chw Beheersverordening Doel: bestemmingsplan light Interpretatie bestaand gebruik Interpretatie van geen ruimtelijke ontwikkeling voorzien Onderzoek en inhoud Inspraak, procedure en rechtsbescherming Voorbereidingsbesluit Kanttekeningen voor de praktijk

13 5 Projectbesluitvorming 5.1 Inleiding Afwijken van planologische regelingen met de Wabo Omgevingsvergunning voor bij AMvB aangewezen gevallen Omgevingsvergunning met ruimtelijke onderbouwing Voorgeschiedenis: artikel 19 WRO en het projectbesluit Wro Rechtskarakter van de omgevingsvergunning ex artikel 2.12 lid 1 onder a onder 3 Wabo Verklaring van geen bedenkingen Eisen aan de omgevingsvergunning ex artikel 2.12 lid 1 onder a onder 3 Wabo Procedure Hogere kosten Tijdelijke afwijking: tijdelijke omgevingsvergunning Coördinatieregelingen De gemeentelijke coördinatieregeling Startbesluit, toegangsbesluit of coördinatiebesluit Procedure De provinciale coördinatieregeling De rijkscoördinatieregeling Coördinatie op grond van de Awb Projecten op basis van de Crisis- en herstelwet Inleiding Aanpassing bestuursprocesrecht Tijdelijke bijzondere voorzieningen Experimenten Projectuitvoeringsbesluit Projecten van nationale betekenis Kanttekeningen voor de praktijk Omgevingsvergunningen 6.1 Algemeen Verbodsbepalingen en vergunningplicht In beginsel één vergunning Aanvraag omgevingsvergunning Faseren mogelijk Tijdelijke omgevingsvergunning Wijziging en intrekking Overige regelingen Wettelijke grondslag Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken en werkzaamheden Wat zijn werken en werkzaamheden? Noodzaak en bestemming Bevoegd gezag Beoordeling aanvraag Weigeringsgronden Aanhoudingsgronden

14 6.3.5 Procedure Voorbereiding, verlening en inwerkingtreding van de omgevingsvergunning bij enkelvoudige aanvraag Vergunning van rechtswege Opgaan in een meervoudige aanvraag Afstemming op de Monumentenwet Omgevingsvergunning voor het slopen Meldingsplicht op grond van het Bouwbesluit Omgevingsvergunning op grond van de Wabo De omgevingsvergunning voor het bouwen Wat wordt verstaan onder bouwen en bouwwerken? Wettelijke grondslag Beoordeling van de aanvraag Weigeringsgronden Toetsing aan het Bouwbesluit Toetsing aan de bouwverordening Planologische toetsing Welstand Aanhoudingsgronden Voorschriften Procedure Samenloop Vergunningvrijheid Privaatrechtelijke aspecten Hogere kostenregeling Brandveilig gebruik van een bouwwerk De Woningwet Kanttekeningen voor de praktijk Grondexploitatie 7.1 Inleiding Grondbeleid Actief grondbeleid Faciliterend grondbeleid Systematiek Afdeling 6.4 Wro (Grondexploitatie) Structuur Afdeling 6.4 Wro Wanneer een exploitatieplan? Exploitatieplan in beginsel verplicht Afzien van vaststelling van een exploitatieplan Exploitatieplan: verplichte onderdelen Exploitatiegebied (6.13 lid 1 sub a Wro) Omschrijving werken en werkzaamheden (6.13 lid 1 sub b Wro) Exploitatieopzet (6.13 lid 1 sub c Wro) Inbrengwaarde Andere kosten Toerekening van kosten Plankosten

15 Kosten bovenwijkse voorzieningen, bovenplanse kosten (6.13 lid 6 en 7 Wro) Fasering Opbrengspotentie Indexering Exploitatieplan: facultatieve onderdelen Grondgebruikskaart (6.13 lid 2 onder b en c Wro) Uitwerking van regels (6.13 lid 2 onder d Wro) Regels voor afwijking van exploitatieplan (6.13 lid 2 onder e Wro) Toelichting op het exploitatieplan ( Bro) Procedure vaststelling exploitatieplan Berekenen en verhalen exploitatiebijdrage Eindafrekening Toetsingskader voor omgevingsvergunningen Inhoudelijke afstemming bestemmingsplan en exploitatieplan Overeenkomsten over grondexploitatie Kosten in verband met de grondexploitatie Bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen Planschade Bevoegdheid tot contracteren Exploitatieverordening Verzekeren van betaling van de exploitatiebijdrage Rechtsbescherming Samenhangende rechtsbescherming, bestemmingsplan en exploitatieplan Onteigening Voorkeursrechten Kanttekeningen voor de praktijk Tegemoetkoming in de schade 8.1 Inleiding Voorwaarden Degene die schade lijdt of zal lijden Aanvraag binnen vijf jaar Ontvankelijke aanvraag Schadeoorzaken Causaliteit Rechtstreeks gevolg Ruimtelijk relevant gevolg Planvergelijking Vergelijking van de maximale mogelijkheden Peildatum Overgangsrecht Schade Het beginsel van égalité devant les charges publiques Soort schade Eigen risico Voorbeelden van inkomensderving

16 8.5.5 Voorbeelden van waardevermindering Geen tijdelijke schade Geen tegemoetkoming voor schaduwschade Anderszins verzekerd Risicoaanvaarding Voorzienbaarheid Geen tegemoetkoming voor onnodige schade Actieve en passieve risico-aanvaarding Normaal maatschappelijk risico Voordeelverrekening Procedure De aanvraag Advies Besluit Drempel Planschadeverhaalsovereenkomsten Planschaderisicoanalyse Vergoeding van deskundigenkosten en wettelijke rente Overgangsrecht Kanttekeningen voor de praktijk Toezicht en handhaving 9.1 Inleiding Algemeen Bevoegdheid Regionale uitvoeringsdiensten Handhaafbaarheid van de regels Toezicht Interbestuurlijk of tweedelijnstoezicht Eerstelijnstoezicht Handhaving Awb/Wabo Beginselplicht Moet gedogen mogen? Bestuursrechtelijke sancties Last onder bestuursdwang Last onder dwangsom Begunstigingstermijn Intrekking van de vergunning als sanctie Wro Wabo Zorgplicht en bevoegdheid Kwaliteitseisen Coördinatie Woningwet Falend toezicht Strafrechtelijke handhaving

17 9.5 Privaatrechtelijke handhaving Kanttekeningen voor de praktijk Procesrecht en rechtsbescherming 10.1 Inleiding Wet aanpassing bestuursprocesrecht Crisis- en herstelwet Bezwaar Besluit Belanghebbende Beroep Overzicht van de rechtsbescherming Privaatrecht De twee wegenleer en onaanvaardbare doorkruising Publiek-private samenwerking Beleidsovereenkomsten Burenrecht Mandeligheid Erfdienstbaarheid Onrechtmatige daad Kanttekeningen voor de praktijk Hogere kosten en subsidies 11.1 Inleiding Hogere kosten Bovengemeentelijke belangen Subsidies Kanttekeningen voor de praktijk Digitaliseren en standaardiseren 12.1 Inleiding Digitale aspecten van ruimtelijke besluiten Inspire en de Implementatiewet EG-richtlijn infrastructuur ruimtelijke informatie Verplichtingen vanuit het Bro en de Wabo Digitale beschikbaarstelling Digitale vaststelling Regeling standaarden ruimtelijke ordening 2012 (Rsro) Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen Informatie Model Ruimtelijke Ordening Standaard Toegankelijkheid Ruimtelijke Instrumenten Dataset van een ruimtelijk plan Werkafspraken en Rsro Kennisgeven, beschikbaar stellen en verbeelden van digitale plannen Vervaardigen en controleren van een RO-dataset Landelijke voorziening (LV) RO-Online

18 Kennisgeven, beschikbaar stellen en vaststelling van een digitaal ruimtelijk plan Archivering van digitale ruimtelijke plannen Digitale plannen en de ABRS Kanttekening voor de praktijk Overgangsrecht Invoerings wetten Wro en Wabo 13.1 Inleiding Overgangsrecht Overgangsrecht WRO PKB s, streekplannen en structuurplannen Opdracht of aanwijzing Bestemmingsplannen Stedenbouwkundige voorschriften van de bouwverordening Binnenplanse vrijstellingen, wijzigingen en uitwerkingen Buitenplanse vrijstellingen Coördinatiebesluiten Grondexploitatie Baatbelasting Planschade Overgangsrecht als gevolg van intrekking van de Overgangswet Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting Overgangsrecht Wet op de stads- en dorpsvernieuwing Overgangsrecht Wet voorkeursrecht gemeenten Overgangsrecht Woningwet Overgangsrecht uitvoeringsregelingen Overgangsrecht Bouwplanonteigening Overgangsrecht als gevolg van de Invoeringswet Wabo Consequenties niet tijdig voorzien in een planologische regeling Kanttekeningen voor de praktijk De stelselwijziging omgevingsrecht 14.1 Inleiding Samenvatting Doelstellingen Ontwerpprincipes Vernieuwing 1: stroomlijning omgevingsrecht Vernieuwing 2: doelmatig onderzoek Vernieuwing 3: meer flexibiliteit Internationale en EU-wetgeving Relatie met Awb Relatie met natuurwetgeving Andere dan wettelijke maatregelen Modulaire opbouw Verdere wetgevingsproces Planning Bijlage: Transponeringstabel Trefwoordenregister