SECOND OPINION KOSTENSANALYSE CLB

Transcriptie

1 KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK SECOND OPINION KOSTENSANALYSE CLB EINDRAPPORTAGE Sander van Geest, Christian Verhagen DATUM 9 april 2018 VERSIE PROJECTNUMMER

2 1 AANLEIDING De Koninklijke Bibliotheek (KB) onderzoekt in het kader van de Wet Stelsel Openbare Bibliotheekvoorzieningen de mogelijkheden voor invoering van één Collectief Landelijk Bibliotheeksysteem (CLB). Eén landelijk bibliotheeksysteem biedt voordelen voor alle deelnemende bibliotheken. Zowel functioneel als financieel (zie Onderzoek landelijk shared bibliotheek systeem 1 ). De invoering van dit landelijk systeem gaat gepaard met migratiekosten. Een bandbreedte voor deze migratiekosten is bepaald in een Kostenonderzoek 2. De KB is voornemens een aanvraag te doen bij OCW voor financiering van deze migratiekosten. 2 VRAAG Op basis van het eerder uitgevoerde Kostenonderzoek, vraagt de KB om een second opinion met betrekking tot de in het Kostenonderzoek afgegeven bandbreedte voor de migratiekosten (4 tot 6 miljoen euro). De second opinion dient antwoord te geven op de volgende vragen: Vraag 1: Benodigd bedrag Wat is het bedrag dat nagenoeg 100% zekerheid geeft dat daarvoor het project en de migratie uitgevoerd moet kunnen worden? Vraag 2: Geactualiseerde inschatting Zijn de aannames bij de inschatting van de migratiekosten van M&I nog actueel? Er is inmiddels meer informatie bekend en dus kunnen een aantal aannames geverifieerd worden. Vraag 3: Buitenlands systeem Uit de aanbesteding zou een leverancier kunnen komen die nog niet in Nederland actief is. Mocht dit scenario zich voordoen wat zouden dan de additionele projecten migratiekosten zijn? 3 ONDERZOEKSAANPAK FASERING Het onderzoek is uitgevoerd in een periode van drie weken. Daarbij zijn navolgende vijf fasen doorlopen. Elke fase bevat een gesprek met de opdrachtgever. Fase I: Kickoff Toelichting op de onderzoeksopdracht en de aanpak Fase II: Uitgangspunten In deze fase stellen we voor elk van de onderzoeksvragen nader vast op welke onderdelen van het Kostenonderzoek deze betrekking heeft zie pagina Verdonck, Klooster & Associates 2/8

3 Fase III: Kwantificeren In deze fase bepalen we een eerste inzicht in het gevraagde bedrag en hoe dat tot stand is gekomen. Fase IV: Concept rapportage In deze fase stellen we een concept rapportage op, deze wordt toegelicht en ter review aangeboden aan de opdrachtgever Fase V: Definitieve rapportage Deze fase verwerken we de opmerkingen op de concept rapportage en leveren we de definitieve rapportage op, deze is geschikt voor verdere verspreiding. Op verzoek van de KB heeft VKA contact gezocht met het bureau dat het Kostenonderzoek (M&I Partners) heeft uitgevoerd. Hieruit is een telefonisch gesprek voortgekomen. In dit gesprek is gesproken over een toelichting op de context van het onderzoek, gebruikte bronnen, scope van de meegenomen kosten, functionaliteiten van het beoogde systeem en alternatieven voor de migratie. METHODIEK Voor de beantwoording van de gestelde onderzoeksvragen, hanteert VKA navolgende methodiek voor het bepalen van de gevraagde bedragen: a) Startpunt Startpunt is raming van een bandbreedte van de migratiekosten uit het Kostenonderzoek, waarbinnen VKA een positie bepaalt. b) Geactualiseerde raming We bepalen welke delta de nieuwe informatie heeft op de raming. Het startpunt plus deze delta levert de geactualiseerde raming. Dit is tevens het antwoord op de 2 e onderzoeksvraag. c) Risico s We bepalen het bedrag dat nodig is om de risico s die buiten de raming vallen af te dekken. Dit is een tussenresultaat voor beantwoording van de 1 e vraag. d) Buitenlands systeem We bepalen de delta in de migratiekosten als een buitenlands systeem de aanbesteding wint. Dit is tevens het antwoord op de 3 e onderzoeksvraag. e) Resultaat We tellen de geactualiseerde raming (onderdeel b) op bij de bedragen die nodig zijn om onzekerheden af te dekken (onderdelen c + d). Het resultaat is één bedrag waarvoor het migratieproject met nagenoeg 100% zekerheid door de KB kan worden uitgevoerd. Dit is het antwoord op de 1 e onderzoeksvraag. 4 UITGANGSPUNTEN VOOR KWANTIFICERING Voor de beantwoording van de gestelde onderzoeksvragen hanteert VKA navolgende uitgangspunten voor de kwantificering. De uitgangspunten zijn beschreven per onderdeel uit de in voorgaande hoofdstuk beschreven methodiek. Alle uitgangspunten zijn in overleg met de KB vastgesteld. a) Startpunt Het onderzoek betreft de eenmalige migratiekosten, zoals beschreven in hoofdstuk 3 van het Kostenonderzoek. De exploitatie kosten, zoals beschreven in hoofdstuk 2, zijn geen onderdeel van het onderzoek. VKA bepaald een positie binnen de bandbreedte van de Verdonck, Klooster & Associates 3/8

4 migratiekosten. Daarbij betrekt VKA haar inschatting van de betrouwbaarheid van de bronnen die ten grondslag liggen aan de onder- en bovengrens en het door KB gestelde criterium met nagenoeg 100% zekerheid. Niet gekwantificeerde effecten worden door VKA gekwantificeerd. Dit betreft concreet efficiency-effecten van het traject op landelijke schaal, zoals benoemd op bladzijde 15 van het Kostenonderzoek. Het uitgangspunt bij de kwantificering is dat het geschatte bedrag incasseerbaar moet zijn, dus daadwerkelijk in mindering moet kunnen worden gebracht op het migratiebudget, zonder de risico s op budgetoverschrijding te verhogen. b) Geactualiseerde raming Het in de draagvlakpeiling 3 opgenomen aantal bibliotheken dat de intentie heeft uitgesproken om mee te doen, zal worden verwerkt in de geactualiseerde raming. VKA zal op basis van expert opinion bekijken in hoeverre zij de op bladzijde 19 van het Kostenonderzoek beschreven aannames reëel acht met oog op de beantwoording van de door de KB gestelde onderzoeksvragen. c) Risico s De risico s die VKA kwantificeert betreffen de in de tabel op bladzijde 16 van het Kostenonderzoek genoemde scenario s, alsmede het daaronder genoemde uitgangspunt 6 en 9. Eventuele bijvangst, in de vorm van risico s die VKA gedurende het onderzoek signaleert, worden benoemd en voor zover mogelijk gekwantificeerd. d) Buitenlands systeem Op de Nederlandse markt zijn vijf aanbieders van ILS-systemen actief. Binnen de beheerorganisaties van de bibliotheken zijn mensen beschikbaar met ervaring met datamigraties van en naar deze systemen. Wanneer een buitenlandse aanbieder (of een aanbieder welke niet één van de huidige vijf aanbieders is) de aanbesteding wint, zal deze ervaring opnieuw moeten worden opgebouwd. Het effect daarvan wordt door VKA gekwantificeerd. Aanpassingen aan de buitenlandse systemen die nodig zijn voor de Nederlandse markt, worden buiten beschouwing gelaten. Deze kosten kunnen in de aanbesteding worden neergelegd bij de leverancier. 5 TOELICHTING OP DE KWANTIFICERING In dit hoofdstuk kwantificeren wij de benodigde investering ten behoeve van de migratie. Daarvoor gebruiken wij de initiële kostenopgave uit het Kostenonderzoek als uitgangspunt. Deze kostenopgave hebben wij gevalideerd door deze te actualiseren en aan te vullen met een kwantificering van aanvullende risico s. Het doel is komen tot een inschatting van de maximale migratiekosten waarvoor dekking gezocht moet worden. a) Startpunt b) Geactualiseerde raming A1) Baseline Migratiekosten: Bovengrens uit het kostenonderzoek - A2) Aftrek voor aantoonbare schaalvoordelen Startpunt binnen de bandbreedte Correctie aantal bibliotheken Geactualiseerde migratiekosten c) Kwantificering van aanvullende risico s C1: Externe expertise tbv lokale bibliotheken 3 Verdonck, Klooster & Associates 4/8

5 d) Uitkomst aanbesteding e) Resultaat C2) Inrichten beheerorganisatie C3) Begeleiding van besluitvorming en governance C4) Specifieke koppelingen C5) Operationaliseren van nieuwe functionaliteiten C6) Vertraging in de uitvoering, inclusief afkoop lopende contracten Geactualiseerde migratiekosten + risico's - D1) Selectie huidige leverancier D2) Selectie nieuwe (buitenlandse) leverancier Totale migratiekosten Stelpost onvoorzien Maximale migratiekosten Ad. A) Startpunt: raming van de migratiekosten uit het Kostenonderzoek 1. Het kostenonderzoek van M&I biedt een inschatting van de kosten met een ondergrens (4 miljoen euro) en bovengrens (6 miljoen euro). De bovengrens biedt een onderbouwd overzicht van de kosten op basis van ervaringscijfers van migraties bij bibliotheken, terwijl de ondergrens gebaseerd is op een activiteitenbegroting. De bovengrens is vanwege de bron (ervaringscijfers) het meest betrouwbaar. Een bottom up inschatting van activiteiten heeft in zich dat er altijd kans is dat zaken vergeten worden, vanuit de doelstelling nagenoeg 100% zeker voldoet deze daarom niet. De bovengrens houden wij daarom als baseline voor de second opinion. Calculatie: uit Kostenonderzoek 2. Het Kostenonderzoek geeft aan dat efficiency-voordelen als gevolg van landelijke uitrol niet zijn meegenomen bij het bepalen van de totale migratiekosten. Vanuit de doelstelling nagenoeg 100% zeker te zijn vindt VKA het te risicovol om niet meegenomen schaalvoordelen in te boeken, aangezien dit op basis van een onzekere en onnauwkeurige schatting zou moeten gebeuren, waarvan het de vraag is in hoeverre de daaruit volgende geschatte besparing daadwerkelijk haalbaar blijkt. Calculatie: 0 efficiency voordeel Ad. B) Geactualiseerde raming: bijgestelde aannames op basis van nieuwe informatie De initiële schatting van de migratiekosten gaat uit van totaal 156 bibliotheken tegen gemiddeld circa 38 duizend euro migratiekosten per bibliotheek. Op basis van nieuwe informatie is het aantal bibliotheken bijgesteld naar 133, waardoor een deel van de totale migratiekosten komen te vervallen. Calculatie: ( ) x = minderkosten Ad. C) Kwantificering van aanvullende risico s VKA voorziet de volgende aanvullende risico s ten aanzien van de migratiekosten. Deze zijn in bovenstaande tabel gekwantificeerd en volledig toegerekend om tot de maximale migratiekosten te komen. 1. Risico 1: Bibliotheken hebben te weinig inhoudelijke expertise om succesvol te migreren of zijn onvoldoende in staat om actief mee te werken aan de migratie. Het resultaat daarvan kan zijn dat bibliotheken ervoor kiezen om niet aan te sluiten. Het vermijden van dit risico brengt aanvullende kosten met zich mee. We doen de aanname dat 25% van de Verdonck, Klooster & Associates 5/8

6 bibliotheken heeft extra expertise nodig. We gaan uit van 5 werkdagen per bibliotheek tegen een uurtarief van 120 euro. Calculatie: 3 functionaliteiten x 25% x 45 installaties x 5 dagen x 8 uur x 120 = Risico 2: Het Functioneel Beheer is nu decentraal georganiseerd. Het overhevelen van personeel gaat niet zonder vrijwillige medewerking van betrokkenen. Het risico hierbij is dat er nieuw personeel moet worden geworven en opgeleid. Het betreft kennis intensieve werkzaamheden. We gaan uit van 24 fte, dit is een grove inschatting, een jaar opleiden en inwerken tegen per jaar. De 1e lijns helpdesk is niet meegenomen ervan uitgaande dat die snel kan worden ingewerkt, ongeacht of die centraal of decentraal wordt ingericht Calculatie: 24 fte x = Risico 3: Besluitvormingstrajecten Onze ervaring bij projecten die een groot aantal min of meer autonome (overheids)onderdelen treft, is dat er veel tijd en energie gaat zitten in het besluitvormingstraject, ook na 'formele" goedkeuring. We nemen als stelpost op 1 fte projectleiding voor begeleiding van besluitvorming en governance. Deze kan, bij 2 bibliotheken per dag, alle bibliotheken ongeveer 2x per jaar bezoeken, en voeding houden met de KB. We gaan uit van het tarief en aantal werkbare uren zoals gehanteerd in het Kostenonderzoek Calculatie: 5 jaar x 1402 uur x 160 = Risico 4: Specifieke aansluitkosten Eventuele aansluitkosten aan de kant van de LDI-OB en specifieke lokale koppelingen zijn niet meegenomen. We gaan er vanuit dat de KB eventuele kosten voor LDI-OB opvangt binnen de lopende begroting van LDI-OB. We gaan ervan uit dat 10% van de bibliotheken extra aansluitkosten heeft in verband met speciale koppelingen. De kosten schatten wij op 25 duizend euro per bibliotheek. Calculatie: 10% x 133 bibliotheken x = (afgerond op hele bibliotheken) 5. Risico 5: Operationaliseren van nieuwe functionaliteiten Het CLB is gestoeld op de gedachte dat brede functionaliteit tegen een lage prijs beschikbaar komt. Voor sommige bibliotheken betekent dat, dat er nieuwe functionaliteit beschikbaar komt die men nog niet had. Het in gebruik nemen van deze nieuwe functionaliteiten zou tot lokale kosten kunnen leiden. Denk bijvoorbeeld aan het inregelen van het schoolbibliotheeksysteem. De KB heeft in een gesprek drie functionaliteiten benoemd die wellicht tot dit soort kosten leiden: Dit betreft de functionaliteiten Digitale Dienstverlening, Schoolbibliotheek en Overige koppelingen. We gaan er van uit dat deze nieuwe functionaliteiten zich bij 25% van de 45 installaties manifesteren en dat er voor elk functionaliteit bij elke installatie gemiddeld 5 dagen inzet nodig is tegen een uurtarief van 120 euro. Calculatie: 45 installaties x 25% x 3 functionaliteiten x 40 uur x 120 = Vertraging in de uitvoering leidt tot hogere migratiekosten doordat lopende kosten langer doorlopen. Mogelijke oorzaak zijn (maar zeker niet uitsluitend): vertraging in de besluitvorming of beschikbaar maken van resources, of het uitdienen of afkopen van lopende contracten. We gaan er vanuit dat bij optredende vertraging het migratieteam tijdelijk anders wordt ingezet, maar dat de kosten voor projectmanagement inclusief het projectenbureau doorlopen. Dit resulteert in per jaar vertraging, uitgaande van een bedrag van ruim 800 duizend over een periode van 5 jaar (voorbereiding tot einde migratie, eventueel met enkele maanden nazorg) uit het Kostenonderzoek en een bedrag van ruim 1,1 miljoen euro, zoals door ons geraamd onder punt C3. We gaan uit van maximaal 2 jaar vertraging, inclusief de tijd nodig voor het uitdienen van lopende contracten. We gaan uit van een looptijd van 4 jaar op lopende contracten. Het project loopt 3 jaar vanaf moment van aanbesteding (deelname bibliotheken is dan zeker). Dat betekent maximaal 1 jaar uitloop als gevolg van het uitdienen van lopende contracten. Het afkopen van contracten kan in sommige gevallen goedkoper zijn, maar daarover bestaat nu geen nagenoeg 100% zekerheid. Verdonck, Klooster & Associates 6/8

7 Calculatie: 2 jaar x ( ) / 5 jaar = (afgerond naar boven) Ad. D) Uitkomst aanbesteding / buitenlandse aanbieder 1. Mocht één van de huidige leveranciers uit de aanbesteding komen zal dit logischerwijs lagere migratiekosten tot gevolg hebben. Immers, minder bibliotheken hoeven dan te migreren naar een nieuw systeem. De uitkomst van de aanbesteding is echter dermate onzeker dat deze verlaging van de raming niet past in het streven om een minimaal volledige dekking te garanderen. Calculatie: = 0 2. Risico bij een nieuwe buitenlandse leverancier is dat pilots moeizaam verlopen, door gebrek aan ervaring met eerdere migraties. We nemen aan dat de pilots twee maal zo lang duren, waardoor de kosten verdubbelen. Aanpassingskosten voor pakket aan de Nederlandse markt zien wij als onderdeel van de eisen in de aanbesteding en geen onderdeel van de migratiekosten. Calculatie: zijn de in het Kostenonderzoek vermelde pilotkosten Ad. E) Resultaat In onze ervaring is een stelpost van 10% om onvoorziene kosten af te dekken in projecten als deze reëel, naast de reeds geïdentificeerde risico s. Het totaalbedrag om de kosten 100% te dekken komt daarmee op circa 10,4 miljoen euro. Calculatie: % x = BEANTWOORDING VAN DE ONDERZOEKSVRAGEN Vraag 1: Benodigd bedrag Om aan de wens van de KB toe voldoen om het project met nagenoeg 100% zekerheid binnen budget te kunnen afronden, adviseert VKA een bedrag van circa 10,4 miljoen euro inclusief btw te budgetteren. Het door VKA afgegeven bedrag valt boven de in het Kostenonderzoek afgegeven bandbreedte van 4 tot 6 miljoen euro. De verklaring daarvoor ligt voornamelijk in het verschil in grondslag tussen deze second opinion en het Kostenonderzoek. Het kostenonderzoek is gericht op een zo reëel mogelijke schatting, de second opinion is gericht op een bedrag waarvoor de migratie nagenoeg zeker kan worden uitgevoerd, waarbij zoveel mogelijk van de mogelijke kosten zijn meegenomen. Vraag 2: Geactualiseerde inschatting Het Draagvlakonderzoek geeft aan dat circa 90% van de bibliotheken de intentie heeft uitgesproken mee te doen. Dit betekent dat 10% van de bibliotheken niet hoeft te worden gemigreerd. VKA adviseert om rekening te houden met een dalend effect van circa 870 duizend euro inclusief btw op de in het kostenonderzoek afgegeven (risicoarme) bandbreedte van 4 tot 6 miljoen euro. Dit effect is verwerkt in het antwoord op onderzoeksvraag 1. Voor de volledigheid vermelden we dat het effect op de in het Kostenonderzoek geprognotiseerde besparingen hierin niet zijn meegenomen. Vraag 3: Buitenlands systeem De effecten van een buitenlands bibliotheek lijken beperkt tot de gevolgen die voortvloeien uit de afwezigheid van ervaring op het gebied van datamigratie naar een onbekend systeem. In het geval van een buitenlands systeem zal deze ervaring pas Verdonck, Klooster & Associates 7/8

8 worden opgedaan ten tijde van de pilots. VKA adviseert hiervoor een extra kostenpost van circa 170 duizend euro inclusief btw te reserveren. Deze extra kosten zijn verwerkt in de beantwoording van onderzoeksvraag 1. Overige adviezen 1. VKA adviseert om reeds voor uitschrijven van de aanbesteding, scenario s op te stellen voor de verwerving van een Collectief Landelijk Bibliotheeksysteem ná de periode waarop de aanbesteding betrekking heeft. De aanbesteding heeft mogelijk tot gevolg dat vier van de vijf huidige aanbieders op de Nederlandse markt stoppen met de levering en doorontwikkeling van bibliotheeksystemen. Hierdoor zal bij een volgende aanbesteding een mogelijk gebrek aan marktwerking zijn. Scenario s waaraan gedacht kan worden zijn het op termijn insourcen van de oplossing of een scenario waarin buitenlandse leveranciers toetreden tot de Nederlandse markt. 2. VKA adviseert om de aan risico s gebonden budgetten separaat in de projectenadministratie op te nemen en al dan niet uitnutten van deze budgetten te verbinden aan het optreden van de risico s. Wij adviseren het toezicht op deze budgetten buiten het project te organiseren, bijvoorbeeld middels reserve vorming binnen de KB. 3. VKA adviseert om een ketenbusinesscase op te stellen. De businesscase dient als ijkpunt voor alle betrokken partijen en kan gedurende het project worden bijgesteld als daar aanleiding toe is. De ketenbusinesscase beantwoord twee vragen: 1) Wat zijn de beoogde vooren nadelen (niet beperkt tot geld) voor de keten. 2) Hoe worden de beoogde vooren nadelen verdeeld over de ketenpartners. Verdonck, Klooster & Associates 8/8