BEKNOPT VERSLAG SIMULATIE BIJ STICHTING SAMENWERKINGSVERBAND PASSEND ONDERWIJS VO 2801

Transcriptie

1 BEKNOPT VERSLAG SIMULATIE BIJ STICHTING SAMENWERKINGSVERBAND PASSEND ONDERWIJS VO 2801 Plaats : Leiden Bestuursnummer : Samenwerkingsverband : VO2801 Onderzoek uitgevoerd op : 6 maart 2014 Rapport vastgesteld te Utrecht op 22 mei 2014 Documentnummer:

2 Pagina 2 van 10

3 1. INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een simulatie uit bij de Stichting Samenwerkingsverband Passend Onderwijs VO Binnen de gemeenten Kaag en Braassem, Leiden, Leiderdorp, Oegstgeest, Voorschoten, Wassenaar en Zoeterwoude, vormen 12 schoolbesturen met 29 vestigingen (volgens de laatste kengetallen) gezamenlijk het samenwerkingsverband. In dit verslag geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Simulatie Een simulatie houdt in dat de inspectie een kwaliteitsonderzoek nabootst ook al is het samenwerkingsverband nog niet volledig ingericht. In het schooljaar 2013/2014, voorafgaand aan de inwerkingtreding van de zorgplicht, wil de inspectie simulaties uitvoeren bij alle samenwerkingsverbanden. Het doel van een simulatie is tweeledig: 1. het stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een kwaliteitsonderzoek na te bootsen en zo een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment, afgezet tegen het waarderingskader van de inspectie; 2. toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden, zowel inhoudelijk als op de totstandkoming van de rechtspersoon en de inspraak door de ondersteuningsplanraad. Voor de inspectie levert die simulatieronde informatie op over de wenselijke en redelijke normering van de indicatoren, de werking van het risicomodel en de kwaliteit van het toezichtkader. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij deze simulatie op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Onderzoeksopzet De simulatie start met een bureauanalyse van documenten en gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn en een analyse van documenten die het samenwerkingsverband aan de inspectie toestuurde of uitreikte. Het betreft de volgende documenten, op volgorde van versiedatum en voor zover relevant voor dit onderzoek: - Statuten (notariële acte d.d. 10 juni 2013); - Medezeggenschapsreglement ondersteuningsplanraad (september 2013); - Huishoudelijke reglement ondersteuningsplanraad (26 september 2013); - Handreiking voorkomen verzuimen thuiszitten (concept, 23 december 2013). - Ondersteuningsplan Samenwerkingsverband Passend Onderwijs VO 2801 (zonder datum) met bijlagen; - Bestuurs- en managementstatuut Samenwerkingsverband VO 2801 (zonder datum); - Meerjarenbegroting (versie zonder datum); - Jaarverslag Samenwerkingsverband VO Leiden (zonder datum); - Namenlijst ondersteuningsplanraad (zonder datum); - Website: (geraadpleegd op 4 maart 2014); Pagina 3 van 10

4 - Kengetallen samenwerkingsverband ( geraadpleegd op 4 maart 2014). Hierna vond op 6 maart 2014 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie: - presentaties kreeg van het samenwerkingsverband over: het ondersteuningsplan; de bovenschoolse voorziening opdc De Delta; de meerjarenbegroting. - een gesprek voerde met enkele ouders en leerlingen van De Delta, met een aantal leden van de ondersteuningsplanraad, met een aantal adjunct directeuren en zorgcoördinatoren en met leden van het dagelijks bestuur. Bij het gesprek met het bestuur was er onder andere aandacht voor de wijze van financieel beheer en de ontwikkeling van het management en de organisatie. Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en het management van het samenwerkingsverband. Opbouw verslag In hoofdstuk 2 staan de bevindingen uit het onderzoek op hoofdlijnen, een beeld van de ontwikkeling van het samenwerkingsverband op het gebied van management en organisatie en een overzicht van de bevindingen van het ondersteuningsplan. Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag. Pagina 4 van 10

5 2. BEVINDINGEN 2.1 Hoofdlijn De stichting werkt sinds 2012 in de huidige samenstelling van schoolbesturen in een samenwerkingsverband aan een vorm van passend onderwijs. Tot 2013 was het samenwerkingsverband een vereniging. In juni 2013 veranderde het samenwerkingsverband van een vereniging naar een stichting. Het samenwerkingsverband is vergevorderd met de voorbereidingen om per augustus 2014 het nieuwe stelsel passend onderwijs in werking te stellen. Het voldoet aan de wettelijke oprichtingseisen en heeft de organisatorische vormgeving vrijwel op orde. De vormgeving van het samenwerkingsverband berust voor een belangrijk deel op de organisatie die het oude samenwerkingsverband hanteerde. Een uitzondering is de organisatie van de toeleiding naar ondersteuningsvoorzieningen. Onderstaande onderwerpen zijn al ver in ontwikkeling of gerealiseerd: Het samenwerkingsverband heeft een conceptondersteuningsplan opgesteld voor een periode van twee jaar ( ). De ondersteuningsplanraad heeft op 30 januari 2014 (mondeling) ingestemd met het ondersteuningsplan. Het samenwerkingsverband formuleert in het ondersteuningsplan de visie en de daaruit voortvloeiende doelstellingen en heeft een model voor de procedures voor toeleiding naar een zwaardere vorm van ondersteuning beschreven. De procedure sluit aan op de procedure die de voorloper van dit samenwerkingsverband hanteerde. Het samenwerkingsverband heeft het op overeenstemming gericht overleg (oogo) gevoerd met de gemeenten over de samenwerking bij het uitvoeren van het ondersteuningsplan. Op de website informeert het samenwerkingsverband ouders over de overgangsregeling bij plaatsing van leerlingen in het voortgezet speciaal onderwijs (vso), de overgangsregelingen bij leerlinggebonden financiering (rugzak) en de overgangsregeling bij een indicatie cluster 2. Het samenwerkingsverband heeft in het conceptondersteuningsplan de basisondersteuning op acht hoofdpunten omschreven. De praktische uitwerking daarvan is besproken met de inspectie tijdens de presentatie van het samenwerkingsverband. De inspectie is van mening dat het conceptondersteuningsplan op het punt van de basisondersteuning duidelijker zou kunnen zijn. Hierbij doelt de inspectie op het onderscheid tussen basisondersteuning op de scholen en de extra ondersteuning in de reguliere scholen, de tussenvoorziening en het voortgezet speciaal onderwijs. Het samenwerkingsverband heeft aangegeven dat de praktische uitwerking van de acht hoofdpunten van de basisondersteuning op de website staat en dat de extra ondersteuning die scholen bieden omschreven staat in de schoolondersteuningsprofielen. De criteria voor verwijzing naar de tussenvoorziening zijn te vinden in het ondersteuningsplan en op de website van de tussenvoorziening (De Delta). Het samenwerkingsverband formuleert nog de criteria voor verwijzing naar een speciale voorziening. Het samenwerkingsverband belegt de verantwoordelijkheid voor de nakoming van de afspraken volledig bij de afzonderlijke schoolbesturen. Het uitgangspunt van het samenwerkingsverband is dat de besturen een aansluitingsovereenkomst hebben getekend en dat daarmee voldoende waarborg moet zijn bereikt. Pagina 5 van 10

6 Een ontwikkelpunt is de kwaliteitszorg. Het samenwerkingsverband is zich hiervan bewust en ontwikkelt een kwaliteitszorgsysteem. Een begin is gemaakt met een toezichtkader voor het interne toezicht. Het samenwerkingsverband heeft een meerjarenbegroting opgesteld, waarin het de te verwachten baten van de rijksbekostiging inclusief meer dan 2 miljoen aan positieve verevening heeft opgenomen. Het samenwerkingsverband maakt nog niet duidelijk op welke wijze de extra bekostiging wordt ingezet voor ondersteuning in het kader van passend onderwijs. In een reactie geeft het bestuur aan dat wat betreft de inzet van de extra bekostiging van 2 miljoen, het samenwerkingsverband in eerste instantie de komende 2 jaar afwacht wat de daadwerkelijke financiële consequenties zijn van de invoering van passend onderwijs. Daarom stelt het samenwerkingsverband het ondersteuningsplan voor twee jaar vast. In die periode legt het samenwerkingsverband de basis voor een gedegen meerjarenbegroting. 2.2 Management en organisatie van het samenwerkingsverband Het samenwerkingsverband is een stichting waarbij twaalf schoolbesturen met scholen in zeven gemeenten zijn aangesloten. Afgevaardigden van vijf schoolbesturen vormen het dagelijks bestuur en afgevaardigden van zeven schoolbesturen zijn het algemeen bestuur. Het dagelijks bestuur is verantwoordelijk voor het besturen van de stichting en zorgt voor de beleidsvoorbereiding. Het algemeen bestuur keurt het beleid goed en treedt op als intern toezichthouder. Een directeur is belast met de dagelijkse leiding van de organisatie en de uitvoering van het bestuursbeleid waaronder het beleid met betrekking tot orthopedagogischdidactisch centrum (opdc) De Delta en het loket passend onderwijs. Voor het ondersteuningsplan betekent dit dat het dagelijks bestuur de kaders voor het ondersteuningsplan opstelt en de directeur het plan uitwerkt in overleg met de schoolleiders. Het samenwerkingsverband heeft de taken en de operationele bevoegdheden van de verschillende organen binnen het samenwerkingsverband vastgesteld in statuten en reglementen. Deze zijn ook op de website van het samenwerkingsverband geplaatst. Het samenwerkingsverband geeft de organisatiestructuur weer in een organogram. Ook de overlegstructuur is inzichtelijk in een schema gevat. Het overleg is veelomvattend en gericht op zowel de beleidsvorming, de planning als de uitvoering. Het samenwerkingsverband heeft zich voorgenomen om kwaliteitszorg een belangrijk onderdeel te laten zijn van het aansturingsbeleid naar totstandkoming en kwaliteitsverbetering. 2.3 (Concept)ondersteuningsplan Kerndocument voor het samenwerkingsverband is het ondersteuningsplan. In deze paragraaf beschrijft de inspectie de stand van zaken bij de ontwikkeling, de opbouw, de inhoud en de status van het conceptondersteuningsplan. Het samenwerkingsverband formuleert in het ondersteuningsplan de visie en de daaruit voortvloeiende doelstellingen. Deze zijn te verenigen met de wetgeving passend onderwijs. Breed uitgelegd zijn de doelstellingen van het samenwerkingsverband gericht op het aanpassen van het onderwijs op de onderwijsbehoeften en de pedagogische behoeften van de leerlingen om optimale leerresultaten te realiseren en op het voorkomen van thuiszitters. Het samenwerkingsverband streeft naar een dekkend aanbod van onderwijs en ondersteuning middels basisondersteuning op alle scholen, extra ondersteuning op de reguliere scholen Pagina 6 van 10

7 indien een school daarvoor opteert, een extra bovenschoolse voorziening (opdc De Delta) en voortgezet speciaal onderwijs voor specialistische ondersteuning. Het samenwerkingsverband heeft het op overeenstemming gericht overleg (oogo) gevoerd met de gemeenten over de samenwerking bij het uitvoeren van het ondersteuningsplan. Hieruit vloeide een ontwikkelagenda voort waaruit blijkt dat er nauwe samenwerking is afgesproken tussen gemeente en het samenwerkingsverband. Als bijzonderheid noemt het samenwerkingsverband dat vijftien gemeenten van Holland Rijnland en Wassenaar met de zes samenwerkingsverbanden primair onderwijs (po) en voortgezet onderwijs (vo) van de regio conform een gemeenschappelijke notitie de samenwerking met de gemeenten opzetten. Uit het conceptondersteuningsplan blijkt dat het samenwerkingsverband streeft naar goed onderwijs voor alle leerlingen. In het schoolondersteuningsprofiel neemt iedere school de ondersteuning op die de school biedt. Het schoolbestuur draagt de kosten voor de basisondersteuning en de eventuele specialisatie. De kosten voor de extra ondersteuning van de begeleiders passend onderwijs, genoemd in de schoolondersteuningsprofielen en in het ondersteuningsplan, zijn voor het samenwerkingsverband. De basisondersteuning, zoals het samenwerkingsverband het definieert in het conceptondersteuningsplan, is beperkt tot de kwaliteit van pedagogisch-didactisch handelen die alle scholen moeten leveren om beroep op extra ondersteuning te voorkomen. Om te voldoen aan de wettelijke voorschriften is het nodig dat het samenwerkingsverband onderstaande onderdelen opneemt in het ondersteuningsplan en/of waar hieronder vermeld, nader uitwerkt of zo mogelijk aanpast. Het onderstaande overzicht dient niet als een beoordeling van het samenwerkingsverband, maar als een handreiking om de ontwikkeling van het beleid van het samenwerkingsverband verder te ondersteunen. 1 Instemming, overleg, vaststelling en toezending (Artikel 14a Wms, Artikel 17a Wvo lid 7, 9, 10) De ondersteuningsplanraad heeft op 30 januari 2014 (mondeling) ingestemd met het ondersteuningsplan. Eén lid heeft zich onthouden van stemming. De overige twaalf aanwezige leden hebben opmerkingen bij het plan geplaatst, maar hebben op basis van vertrouwen in het bestuur en management van het samenwerkingsverband ingestemd met het ondersteuningsplan. Het bestuur geeft aan dat het een ontwikkelagenda opstelt en dat de ondersteuningsplanraad minimaal tweemaal per jaar bijeen komt. Het samenwerkingsverband heeft het oogo gevoerd met de gemeenten over de samenwerking met de gemeenten bij het uitvoeren van het ondersteuningsplan. Hieruit is een ontwikkelagenda voortgevloeid. De kaders voor de samenwerking met de gemeenten staan beschreven in het ondersteuningsplan. De concrete samenwerking met de gemeente wat betreft het bieden van ondersteuning, moet nog nader uitgewerkt worden. Het bestuur geeft aan dat vooral de bestaande samenwerking binnen de regio Holland- Rijnland, zeker in het kader van de geïntegreerde jeugdzorg, een groot goed is. De eerste stappen op weg naar verdere integratie van onderwijs en jeugdzorg zijn gezet. 2 Geheel van ondersteuningsvoorzieningen (Artikel 17a Wvo lid 8a) De bovenschoolse tussenvoorziening (opdc De Delta), functioneert sinds het oude samenwerkingsverband als tussenvoorziening. Het samenwerkingsverband passend onderwijs behoudt deze voorziening in aangepaste vorm voor kortdurende arrangementen van maximaal twee jaar. Met deze tussenvoorziening streeft het samenwerkingsverband naar een aanbod Pagina 7 van 10

8 dat aansluit op de onderwijsbehoeften en pedagogische behoeften van de leerling binnen het reguliere onderwijs. Alleen leerlingen met specialistische behoeften worden doorverwezen naar het voortgezet speciaal onderwijs. Daarvoor heeft het samenwerkingsverband een toeleidingsprocedure vastgelegd. Het samenwerkingsverband heeft afspraken gemaakt met de instelling voor cluster 2 voor ondersteuning aan leerlingen met onderwijsbehoeften op het gebied van spraak- en taalstoornissen. Er zijn nog geen afspraken met instellingen voor cluster 1. 3 Procedures en criteria toewijzing middelen (Artikel 17a Wvo lid 8b) Op iedere school functioneert een ondersteuningsteam waarbinnen ook medewerkers werkzaam zijn van en voor rekening van het samenwerkingsverband ( begeleiders passend onderwijs ). Dit ondersteuningsteam kan via de Permanente Commissie Leerlingenzorg (PCL), het loket passend onderwijs of de Adviescommissie toelaatbaarheid voorstellen doen voor extra ondersteuning voor bepaalde leerlingen die na honorering door het samenwerkingsverband ook door het samenwerkingsverband worden bekostigd. Het bestuur onderzoekt of de Adviescommissie toelaatbaarheid kan worden gedeeld met de samenwerkingsverbanden Duin- en Bollenstreek en Rijnstreek. De extra ondersteuning kan een arrangement inhouden dat binnen de school wordt gerealiseerd, eventueel met partners, een tijdelijke plaatsing op De Delta, of een overplaatsing naar het voortgezet speciaal onderwijs. 4 Procedures en criteria plaatsing leerlingen (Artikel 17a Wvo lid 8c,8d, 12 en 13 en Artikel XVII Wet passend onderwijs lid 1) Het samenwerkingsverband heeft de relatie beschreven tussen het extra ondersteuningsaanbod op de reguliere scholen en het ondersteuningsaanbod op het opdc De Delta. Naar de mening van de inspectie is het samenwerkingsverband nog niet duidelijk over de relatie tussen het extra ondersteuningsaanbod op de reguliere scholen enerzijds en het ondersteuningsaanbod op het opdc De Delta anderzijds. Het samenwerkingsverband is ook nog onduidelijk over de relatie tussen het ondersteuningsaanbod van het opdc De Delta enerzijds en het ondersteuningsprofiel van de vso-scholen anderzijds. Een belangrijk punt in dit kader is dat de schoolondersteuningsprofielen nog niet van alle scholen beschikbaar zijn voor ouders. 5 Kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (Artikel 17a Wvo lid 8e) Een ontwikkelpunt is de kwaliteitszorg. Het samenwerkingsverband is zich hiervan bewust. Het heeft een kwaliteitszorgmanager in dienst die bezig is met de vormgeving van de kwaliteitszorg en met een toezichtkader voor het bestuur. Het streven van het samenwerkingsverband is dat het periodiek zelf evalueert in hoeverre het voldoende kwaliteit levert bij de streefdoelen. Dat betekent dat het samenwerkingsverband de nagestreefde kwaliteit bij de beschreven werkwijze ook helder en in meetbare termen zou moeten formuleren. 6 Informeren ouders (Artikel 17a Wvo lid 8f) Op de website heeft het samenwerkingsverband informatie opgenomen voor ouders betreffende de overgangsregelingen bij plaatsing van leerlingen in het voortgezet speciaal onderwijs (vso); de overgangsregelingen bij rugzakken (lgf) en de overgangsregeling bij indicatie cluster 2. Dit is belangrijke informatie voor ouders met leerlingen die specialistische ondersteuning krijgen op school. Het samenwerkingsverband geeft, met uitzondering van het ondersteuningsplan, nog geen informatie aan ouders betreffende de basisondersteuning op Pagina 8 van 10

9 alle scholen en de gang van zaken als gedurende het onderwijs blijkt dat extra ondersteuning noodzakelijk mocht zijn. De schoolondersteuningsprofielen zijn nog niet beschikbaar voor ouders. 7 Peildatum en bekostigingsaspecten (Artikel 17a Wvo, lid 8g en 8h) Het samenwerkingsverband heeft een meerjarenbegroting opgesteld, waarin de te verwachten baten van de rijksbekostiging zijn opgenomen, inclusief meer dan 2 miljoen aan positieve verevening. De gemeenten bouwen de gemeentelijke bijdragen af vanwege gemeentelijke bezuinigingen. Het samenwerkingsverband veronderstelt dat de lasten betrekkelijk stabiel zijn. Dat betekent dat de huidige constellatie ook zou voldoen. De komende positieve verevening komt tot uitdrukking in een oplopende post overige inhuur externen. Daarmee maakt het samenwerkingsverband niet duidelijk of en op welke wijze het de extra bekostiging wil inzetten voor ondersteuning in het kader van passend onderwijs. Voor het personeel dat werkzaam is bij het samenwerkingsverband zijn geen grote veranderingen voorzien. De ambulante begeleiders zijn medewerkers van een zelfstandige rechtspersoon (Ambulante Educatieve Dienst) ooit opgericht door de vso-schoolbesturen en worden van daaruit ingehuurd door het samenwerkingsverband ten behoeve van de ondersteuningsteams op de scholen. Door deze verzelfstandiging bestaan er hierin geen (financiële) risico s voor het samenwerkingsverband of voor de schoolbesturen. In een reactie geeft het bestuur aan dat de post overige inhuur externen het bedrag is dat overblijft na aftrek van de kosten voor de zware ondersteuning. Grotendeels gaat het geld via de begeleiders passend onderwijs naar de scholen. Maar uit datzelfde potje moet het samenwerkingsverband (in ieder geval) ook bekostigen: de AWBZ-gelden, de nieuwe trajecten Herstart en Op de Rails (op De Delta) en de stijging van het aantal vso-leerlingen. Omdat het nog lastig is om dit goed inzichtelijk te maken, zijn deze kosten voor nu onder één noemer gezet namelijk overig inhuur externen. Pagina 9 van 10

10 3. REACTIE VAN HET BESTUUR Het bestuur geeft in een schriftelijke reactie d.d. 8 mei 2014 aan dat naar zijn mening niet alle beschreven onderdelen een correct beeld geven van de situatie tijdens de simulatie. Naast voorstellen voor tekstaanpassing, die de inspectie in bovenstaande tekst heeft verwerkt, vermeldt het bestuur in zijn reactie op het conceptverslag ook ontwikkelingen sinds het bezoek van de inspectie. Concreet vermeldt het de volgende ontwikkelingen: - De overgangsregeling en afspraken met cluster 1 zijn inmiddels bekend en staan op de website; - Op de website staat inmiddels de informatie over de basisondersteuning. De schoolondersteuningsprofielen zijn vanaf begin mei 2014 op de website beschikbaar. Pagina 10 van 10