BEKNOPT VERSLAG SIMULATIE BIJ STICHTING SAMENWERKINGSVERBAND PASSEND ONDERWIJS RIJNSTREEK (28-13)

Transcriptie

1 BEKNOPT VERSLAG SIMULATIE BIJ STICHTING SAMENWERKINGSVERBAND PASSEND ONDERWIJS RIJNSTREEK (28-13) Plaats : Alphen aan den Rijn Bestuursnummer : Samenwerkingsverband : PO2813 Onderzoek uitgevoerd op : 25 juni 2014 Rapport vastgesteld te Utrecht op 23 september 2014 Documentnummer:

2 Pagina 2 van 10

3 1. INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een simulatie uit bij de Stichting Samenwerkingsverband Passend Onderwijs Rijnstreek (28-13). Binnen de gemeenten Alphen aan den Rijn, Nieuwkoop, Kaag en Braasem vormen 13 schoolbesturen met in totaal 59 vestigingen gezamenlijk het samenwerkingsverband. In dit verslag geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Simulatie Een simulatie houdt in dat de inspectie een kwaliteitsonderzoek nabootst ook al is het samenwerkingsverband nog niet volledig ingericht. In het schooljaar 2013/2014, voorafgaand aan de inwerkingtreding van de zorgplicht, wil de inspectie simulaties uitvoeren bij alle samenwerkingsverbanden. Het doel van een simulatie is tweeledig: 1. het stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een kwaliteitsonderzoek na te bootsen en zo een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment, afgezet tegen het waarderingskader van de inspectie; 2. toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden, zowel inhoudelijk als op de totstandkoming van de rechtspersoon en de inspraak door de ondersteuningsplanraad. Voor de inspectie levert die simulatieronde informatie op over de wenselijke en redelijke normering van de indicatoren, de werking van het risicomodel en de kwaliteit van het toezichtkader. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij deze simulatie op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Onderzoeksopzet De simulatie start met een bureauanalyse van documenten en gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn en een analyse van documenten die het samenwerkingsverband aan de inspectie toestuurde of uitreikte. Het betreft onder meer de volgende documenten, op volgorde van versiedatum en voor zover relevant voor dit onderzoek: - Brochure zorgarrangementen (november 2012); - Statuten (notariële akte, d.d. 26 september 2013); - Planning uitwerking ontwikkelagenda (n.a.v. vergadering 11 december 2013); - Notitie toelating en aanmelding swv Rijnstreek (maart 2014); - Brief aan ouders overgangsmaatregel rugzak (5 maart 2014) - Ouderbrochure passend onderwijs in de Rijnstreek (april 2014); - Uitwerkingsagenda invoering passend onderwijs (6 april 2014); - Ondersteuningsplan (d.d. 18 april 2014); - Meerjarenbegroting (versie 9 mei 2014); - Handreiking schoolverzuim en voorkomen van thuiszitten (concept, d.d. 16 mei 2014); - Ontwikkelagenda passend onderwijs en jeugdzorg po en vo (definitief, zonder datum); Pagina 3 van 10

4 - Kengetallen samenwerkingsverband ( geraadpleegd op 20 juni 2014). Hierna vond op 25 juni 2014 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie: - presentaties kreeg van het samenwerkingsverband over: de ontwikkeling en de context van het samenwerkingsverband; de financiële situatie; de planning voor een gesprek voerde met ouders, leraren en andere betrokkenen; - de ontwikkelingen besprak in het (voortgezet) speciaal (basis)onderwijs; - een gesprek voerde met het bestuur met speciale aandacht voor onder andere de wijze van financieel beheer en de ontwikkeling van het management en de organisatie. Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en het management van het samenwerkingsverband. Opbouw verslag In hoofdstuk 2 staan de bevindingen uit het onderzoek op hoofdlijnen, een beeld van de ontwikkeling van het samenwerkingsverband op het gebied van management en organisatie en een overzicht van de bevindingen van het ondersteuningsplan. Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag. Pagina 4 van 10

5 2. BEVINDINGEN 2.1 Hoofdlijn De Stichting Samenwerkingsverband Passend Onderwijs Rijnstreek (28-13) komt voort uit een intensieve samenwerkingsstructuur in het kader van Weer Samen Naar School (WSNS). Mede daardoor is het samenwerkingsverband goed voorbereid op de invoering van passend onderwijs. Een positieve verevening van ruim een ton is daarbij heel welkom. Vanuit het principe van thuisnabij onderwijs en handelingsgericht werken richtte het samenwerkingsverband zich al ruim tien jaar op het toerusten van de basisscholen om extra zorg te kunnen bieden en het inrichten van een team van deskundigen dat extra ondersteuning kan bieden. Afspraken, procedures en werkwijzen passen geheel in de bedoeling van passend onderwijs en kunnen zonder veel aanpassingen worden voortgezet. De constructieve samenwerking tussen de besturen kwam tot uitdrukking in een gezamenlijke bestuurlijke verantwoordelijkheid voor een speciale basisschool. Statutair is deze relatie ontvlochten vanwege de overgang naar het samenwerkingsverband passend onderwijs. Alle schoolbesturen hebben zitting in het toezichthoudende bestuur van het samenwerkingsverband. Het bestuur houdt toezicht op de directeur aan wie de dagelijkse besturing is gemandateerd. Een mogelijke vermenging van het toezicht met het besturen zal een punt van aandacht moeten blijven voor het bestuur van het samenwerkingsverband. Daarnaast mag het samenwerkingsverband de bijzondere positie van de besturen van scholen voor speciaal onderwijs (so) en van de eenpitters niet uit het oog verliezen. Het samenwerkingsverband kiest ervoor de eigen kracht van de scholen te versterken en de expertise dichterbij te organiseren. De deskundigen uit het expertisecentrum, de ambulant begeleiders en de gezinsspecialisten krijgen een plek in de brede ondersteuningsteams van de scholen, die een belangrijke rol spelen in de ondersteuningstoewijzing. Het bestuur zal daarbij moeten waken voor het versnipperen van de kennis en deskundigheden. Het ondersteuningsplan geeft een helder en overzichtelijk beeld van de gerealiseerde en nog uit te werken zaken. Ook de meerjarenbegroting biedt zicht op keuzes en inhouden. Ouders, ketenpartners, intern begeleiders en directeuren zijn al in een vroeg stadium betrokken bij de besprekingen over passend onderwijs. In de brede ondersteuningsplanraad is ook ruimte voor ketenpartners in de vorm van toehoorders. Het overleg met de gemeenten is constructief en daar waar mogelijk zoeken de deelnemers aan het overleg samenwerking met andere samenwerkingsverbanden en gemeentes, onder meer op het gebied van het voorkomen van thuiszitters en jeugdhulpverlening. Na de vorming van de ondersteuningsteams staat een verdere uitwerking van een integrale aanpak van onderwijs en zorg gepland. In het ondersteuningsplan vermeldt het samenwerkingsverband de kwalitatieve en de kwantitatieve doelstellingen en de wijzen waarop het de resultaten wil evalueren. Hoewel het ook nu de gegevens vastlegt, zoekt het bestuur nog naar een goed monitorsysteem. Daarmee krijgt de kwaliteitszorg meer handen en voeten. Pagina 5 van 10

6 2.2 Management en organisatie van het samenwerkingsverband Het samenwerkingsverband heeft zijn missie en visie uitgewerkt in een beleid waarbij het zoveel mogelijk expertise aan de voorkant van het traject wil organiseren om zo te bewerkstellingen dat leerlingen zo dicht mogelijk bij huis naar school kunnen gaan. Daarbij koos het samenwerkingsverband voor een besturingsmodel waarbij het bestuur functioneert als intern toezichthouder. De directeur is gemandateerd om de bestuurlijke taken en bevoegdheden uit te oefenen. In reglementen en statuten zijn de taken en bevoegdheden inclusief een toezichtkader vastgelegd. Het organisatiemodel en de overlegstructuur staan helder beschreven in het ondersteuningsplan. Tot nu toe vertonen de schoolbesturen grote inhoudelijke betrokkenheid, maar met de komst van de nieuw aangestelde directeur willen zij extra alert zijn op vermenging van die inhoudelijke betrokkenheid met hun toezichthoudende taak in het bestuur van het samenwerkingsverband. Zij geven aan dat dit soms lastig zal zijn. Het risico wordt vergroot door de intentie van het samenwerkingsverband meer middelen aan de aangesloten schoolbesturen toe te delen. Voorheen vonden veel initiatieven plaats op het niveau van het samenwerkingsverband. Nu nemen de afzonderlijke besturen nadrukkelijker de verantwoordelijkheid op zich de eigen kracht van de scholen te versterken en de expertise dichterbij te brengen. De deelnemende besturen erkennen dat dit een extra beroep zal doen op het wankelende evenwicht tussen concurrentie en solidariteit en dat versnippering van deskundigheid een risico is. Zij vertrouwen er echter op dat de gemeenschappelijke opdracht en de betrokkenheid van alle partijen voldoende tegengewicht geeft. 2.3 Ondersteuningsplan Kerndocument voor het samenwerkingsverband is het ondersteuningsplan. In deze paragraaf beschouwt de inspectie de ontwikkeling, de opbouw en de inhoud van het ondersteuningsplan. Het ondersteuningsplan van het samenwerkingsverband kwam tot stand nadat een aantal werkgroepen verschillende beleidsterreinen uitwerkten. De samenwerkende schoolbesturen overlegden intensief over hun voorstellen en ook de besluitvorming kostte veel energie. Het plan bestaat uit een hoofddocument met vele bijlagen, die ook weer meerdere versies kennen. Vanuit hun betrokkenheid hechten de bestuursleden aan een zorgvuldige en uitgebreide documentatie. In de werkgroepen en op andere wijze zijn vele partners gedurende de ontwikkeltijd ook nauw betrokken bij de totstandkoming van de voorstellen. Nog veel zaken vragen om een nadere uitwerking, maar er bestaat een groot draagvlak voor het geschetste kader en de intenties. Om te voldoen aan de wettelijke voorschriften is het nodig dat het samenwerkingsverband onderstaande onderdelen heeft opgenomen in het ondersteuningsplan en, voor zover hieronder vermeld, nog nader uitwerkt. Het onderstaande overzicht dient niet als een beoordeling van het samenwerkingsverband, maar als een handreiking om de ontwikkeling van het beleid van het samenwerkingsverband verder te ondersteunen. 1 Instemming, overleg, vaststelling en toezending (Artikel 14a Wms, Artikel 18a Wpo lid 7, 9, 10) Op het niveau van Holland Rijnland trekt het samenwerkingsverband op met zestien gemeenten en de overige vijf samenwerkingsverbanden (po en vo) in de eigen en aanpalende regio s om tot gezamenlijke kaders en invulling te komen voor een integrale benadering passend onderwijs en jeugdhulp. Op 11 december 2013 vond op overeenstemming gericht overleg (oogo) plaats met de eigen gemeenten, dat resulteerde in een ontwikkelagenda. Pagina 6 van 10

7 De ondersteuningsplanraad heeft op 25 februari 2014 ingestemd met het ondersteuningsplan. De raad wil goed geïnformeerd worden over de ontwikkelingen. Het bestuur van het samenwerkingsverband stelde het ondersteuningsplan voor vier jaar vast, maar wil het jaarlijks actualiseren door het opstellen van een activiteitenplan. 2 Geheel van ondersteuningsvoorzieningen (Artikel 18a Wpo lid 8a) Enkele jaren geleden stelden alle scholen een schoolondersteuningsprofiel op. Analyse van alle profielen leverde een beeld van het geheel van basisondersteuningsmogelijkheden in het samenwerkingsverband. Het bestuur stelde een globaal niveau van basisondersteuning vast, waarbij de basiskwaliteit (volgens inspectienormen) op orde moet zijn en handelingsgericht werken moet zijn ingevoerd. In de komende twee jaar werkt een werkgroep nog een referentiekader uit voor de basisondersteuning. Daarnaast is er met behulp van een flink aantal arrangementen extra ondersteuning mogelijk. In de komende tijd moet blijken welke extra arrangementen op het niveau van het samenwerkingsverband en welke op schoolniveau aangeboden kunnen worden. 3 Procedures en criteria toewijzing middelen (Artikel 18a Wpo lid 8b) Voor het uitvoeren van arrangementen worden in hogere mate dan voorheen de aangesloten schoolbesturen verantwoordelijk. Vanuit het samenwerkingsverband komen hiervoor middelen beschikbaar. Hierdoor is het noodzakelijk voor het samenwerkingsverband om te komen tot afspraken over verantwoording door de schoolbesturen over de inzet van deze middelen. Het brede ondersteuningsteam is verantwoordelijk voor het toekennen van een extra arrangement. Naast de arrangementen krijgen de schoolbesturen een bedrag per leerling om het niveau van basisondersteuning te realiseren. Dit en ander beleid is in de meerjarenbegroting uitgewerkt. Bij de begroting is gebruik gemaakt van inzichtelijke berekeningen om te komen tot de bedragen. Dit geeft handvaten om de begroting te evalueren. 4 Procedures en criteria plaatsing leerlingen (Artikel 18a Wpo lid 8c,8d, 11 en 12 en Artikel XVII Wet passend onderwijs lid 1) De ondersteuningstoewijzing verloopt volgens een stappenplan in een cyclus van handelingsgericht werken: - een leerlingbespreking in een smal ondersteuningsteam (leraar, intern begeleider en directeur); - zo nodig komt de vraag in een breed ondersteuningsteam (met een onderwijsspecialist en een gezinsspecialist erbij, eventueel aangevuld met andere deskundigen, in geval van speciale lesplaats altijd desbetreffende orthopedagoog/psycholoog); - bestuur van de school vraagt een toelaatbaarheidsverklaring aan bij de toelaatbaarheidscommissie die het eerste jaar de huidige criteria voor de so-scholen meeweegt in haar beslissing; in de jaren daarna is het meer een procedurele toetsing. De toelaatbaarheidsverklaringen hebben een geldigheid van minimaal één schooljaar. De toelaatbaarheidscommissie vermeldt nadrukkelijk de geldigheidstermijn in verband met de terugplaatsingsregeling. Daarvoor ontwikkelt het samenwerkingsverband nog beleid aan de hand van de handreiking overstappen, waarbij de speciale scholen verplicht worden een jaar voor het aflopen van de geldigheidstermijn na te gaan of de leerling teruggeplaatst of doorgeplaatst kan worden. Belangrijk is het om deze ontwikkeling te monitoren. Ook voor zittende leerlingen in het speciaal onderwijs beschreef het samenwerkingsverband de procedures na afloop van de huidige indicatietermijn. Pagina 7 van 10

8 Het samenwerkingsverband sloot zich aan bij verschillende geschillenregelingen en overlegt ook met andere samenwerkingsverbanden om bijvoorbeeld samen mediators in te zetten. 5 Kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (Artikel 18a Wpo lid 8e) In het ondersteuningsplan formuleert het samenwerkingsverband doelstellingen op veel gebieden. Vrijwel steeds vermeldt het daarbij het beoogde resultaat, welke activiteiten daarvoor nodig zijn en hoe het de resultaten wil monitoren. Het samenwerkingsverband richt zich op de sturingselementen onderwijskundige resultaten, dekkend passend aanbod, personeel en financiën. Het wil daartoe een evaluatie systematiek ontwikkelen dat bestaat uit kwantitatieve cijfers, kwalitatieve informatie, kwaliteit en tevredenheid. In zijn eigen planningen-controlcyclus is duidelijk dat het samenwerkingsverband planmatig te werk wil gaan met zijn kwaliteitsverbetering. Borgen daarvan is nog niet aan de orde. 6 Informeren ouders (Artikel 18a Wpo lid 8f) Het samenwerkingsverband ontwikkelt een eigen website die in september 2014 functioneel moet zijn. Momenteel bericht het de ouders en andere betrokkenen via de website van het oude samenwerkingsverband waarop een aparte pagina voor passend onderwijs aanwezig is. Daarop geeft het samenwerkingsverband een samenvatting van alle schoolondersteuningsprofielen en is informatie te vinden van de ondersteuningsplanraad. Het samenwerkingsverband wil de samenwerking met de ouders optimaliseren door een goed leesbaar overzicht te maken van de basisondersteuning en extra ondersteuning binnen de school en het samenwerkingsverband. Er is een ouderbrochure gemaakt over passend onderwijs, welke via de scholen verspreid is. Ook deze zal op de website komen. 7 Bekostigingsaspecten (Artikel 18a Wpo lid 8g t/m j) In de begroting is rekening gehouden met een groei van het aantal leerlingen tussen 1 oktober en 1 februari. De lasten hiervoor komen ten laste van het samenwerkingsverband. Pagina 8 van 10

9 3. REACTIE VAN HET BESTUUR Het bestuur deelt in een schriftelijke reactie d.d. 8 september 2014 mee tevreden te zijn over de terugkoppeling van de simulatie die de inspectie op 25 juni 2014 heeft uitgevoerd. In het verslag zien de besturen terug dat de inspectie de inzet van de scholen, de ouders en de besturen op een positieve wijze verwoordt. Het bestuur is daarover verheugd en is van mening dat het recht doet aan de inspanningen van alle partijen in de afgelopen periode. Het bestuur zal de bevindingen uit het verslag bij de verdere ontwikkeling van het samenwerkingsverband op de volgende wijze betrekken. Voor het komend schooljaar zal het bestuur een ontwikkelagenda vaststellen. Daarin neemt het in ieder geval de volgende onderwerpen op: - Het initiëren van een traject om tot een referentiekader voor de basisondersteuning te komen. - Daarop aansluitend zullen komend schooljaar besluiten worden genomen over de arrangementen: welke arrangementen worden op schoolniveau en welke arrangementen worden op het niveau van het samenwerkingsverband uitgevoerd? Bij het uitwerken en vaststellen van de arrangementen worden de volgende aandachtspunten (van de inspectie) meegenomen: de inzet van de ambulante begeleiders; het voorkomen van versnippering van kennis en deskundigheden; afspraken over de verantwoording van de inzet van de middelen. Dit laatste geldt overigens niet alleen voor de arrangementen. - De uitwerking van de integrale aanpak onderwijs en zorg. Deze uitwerking gebeurt op het niveau van het samenwerkingsverband en op gemeentelijk niveau (denk aan de inzet van de gezinsspecialisten). Waar mogelijk wordt de integrale aanpak onderwijs en zorg op het niveau van Holland-Rijnland vormgegeven. - Een monitorsysteem voor kwaliteitszorg gekoppeld aan een planning- en controlcyclus. - Het ontwikkelen en vaststellen van beleid m.b.t. het terugplaatsen van leerlingen. Hier zal snel een start mee worden gemaakt, aangezien de komende twee jaar alle leerlingen op het speciaal onderwijs met een indicatie tot 1 augustus 2016 geherindiceerd moeten worden. - Nadere invulling van de website en de informatievoorziening voor de ondersteuningsplanraad, scholen en ouders. De schoolbesturen realiseren zich dat het besturen van het samenwerkingsverband twee uitdagingen kent: - het risico op vermenging van de inhoudelijke betrokkenheid met de toezichthoudende taak in het bestuur van het samenwerkingsverband; - het realiseren van een goed evenwicht tussen de verantwoordelijkheid van de afzonderlijke schoolbesturen en de gezamenlijke verantwoordelijkheid als bestuur van het samenwerkingsverband. In de eerste bestuurlijke overleggen van het schooljaar 2014/2015 zal aandacht worden besteed aan de bestuurlijke verhoudingen en zal het aandachtspunt m.b.t. vermenging van de inhoudelijke betrokkenheid met de toezichthoudende rol van de bestuurders expliciet worden besproken. Het tweede aandachtspunt komt in ieder geval aan de orde op het moment dat in Pagina 9 van 10

10 het bestuur van het samenwerkingsverband wordt gesproken over de arrangementen. In die discussie wordt ook de bijzondere positie van de so-scholen en de eenpitters meegenomen. Aan het eind van ieder schooljaar zal het bestuur het bestuurlijk functioneren evalueren. Bij deze evaluatie neemt het zowel het toezichtkader als bovenstaande punten mee. Pagina 10 van 10