BEKNOPT VERSLAG SIMULATIE BIJ SAMENWERKINGSVERBAND DRIEGANG

Transcriptie

1 BEKNOPT VERSLAG SIMULATIE BIJ SAMENWERKINGSVERBAND DRIEGANG Plaats : Leerdam Bestuursnummer : Samenwerkingsverband : PO2816 Onderzoek uitgevoerd op : 19 juni 2014 Rapport vastgesteld te Utrecht op 3 oktober 2014 Documentnummer:

2 Pagina 2 van 10

3 1. INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een simulatie uit bij Samenwerkingsverband Driegang. Binnen de gemeenten Gorinchem, Hardinxveld-Giessendam, Giessenlanden, Leerdam, Lingewaal, Molenwaard, Woudrichem, Werkendam en Zederik vormen 37 schoolbesturen met in totaal 96 vestigingen gezamenlijk het samenwerkingsverband. In dit verslag geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Simulatie Een simulatie houdt in dat de inspectie een kwaliteitsonderzoek nabootst ook al is het samenwerkingsverband nog niet volledig ingericht. In het schooljaar 2013/2014, voorafgaand aan de inwerkingtreding van de zorgplicht, wil de inspectie simulaties uitvoeren bij alle samenwerkingsverbanden. Het doel van een simulatie is tweeledig: 1. het stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een kwaliteitsonderzoek na te bootsen en zo een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment, afgezet tegen het waarderingskader van de inspectie; 2. toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden, zowel inhoudelijk als op de totstandkoming van de rechtspersoon en de inspraak door de ondersteuningsplanraad. Voor de inspectie levert die simulatieronde informatie op over de wenselijke en redelijke normering van de indicatoren, de werking van het risicomodel en de kwaliteit van het toezichtkader. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij deze simulatie op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Onderzoeksopzet De simulatie start met een bureauanalyse van documenten en gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn en een analyse van documenten die het samenwerkingsverband aan de inspectie toestuurde of uitreikte. Het betreft de volgende documenten, op volgorde van versiedatum en voor zover relevant voor dit onderzoek: - Statuten (notariële akte d.d. 29 oktober 2013); - Ondersteuningsplan inclusief meerjarenbegroting (versie 8 april 2014); - Kengetallen samenwerkingsverband (geraadpleegd op 17 juni 2014). Hierna vond op 19 juni 2014 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie: - presentaties kreeg van het samenwerkingsverband over: de context van het samenwerkingsverband en onderwerpen uit het ondersteuningsplan; de drie kamers die binnen het samenwerkingsverband functioneren. - een gesprek voerde met: Pagina 3 van 10

4 leden van de ondersteuningsplanraad, de secretaris van de REA-regio Alblasserwaard - Vijfheerenlanden en een beleidsmedewerker van de gemeente Hardinxveld-Giessendam; een vertegenwoordiger van het speciaal onderwijs; het bestuur met speciale aandacht voor onder andere de wijze van financieel beheer en de ontwikkeling van het management en de organisatie. Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en het management van het samenwerkingsverband. Opbouw verslag In hoofdstuk 2 staan de bevindingen uit het onderzoek op hoofdlijnen, een beeld van de ontwikkeling van het samenwerkingsverband op het gebied van management en organisatie en een overzicht van de bevindingen van het ondersteuningsplan. Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag. Pagina 4 van 10

5 2. BEVINDINGEN 2.1 Hoofdlijn De drie Weer Samen Naar School (WSNS) verbanden Rivierengebied Midden-Nederland, Alblasserwaard West en EC De Rotonde vormen het fundament van het samenwerkingsverband Driegang. Deze voormalige WSNS-samenwerkingsverbanden zullen als drie kamers binnen het samenwerkingsverband blijven functioneren. De besturen hechten aan de autonomie en identiteit van de afzonderlijke kamers. Gezien het succesvolle beleid van de afgelopen jaren is er naar de mening van het bestuur geen noodzaak om veel te veranderen. De kamers zullen dan ook min of meer zelfstandig opereren onder leiding van een kamercoördinator. De visie op passend onderwijs brengt de kamers ertoe verschillende keuzes te maken. Deze variëren van expertise rondom het speciaal (basis)onderwijs tot het leggen van eigenaarschap bij de schoolbesturen (scholen). Op een aantal gebieden zoeken de kamers in de toekomst samenwerking. Het betreft dan zaken als kennisdeling, aanbieden van expertise en ondersteuning, scholing en samenwerking met het voortgezet onderwijs en de gemeenten. Het samenwerkingsverband is onder leiding van een parttime, algemeen coördinator verantwoordelijk voor de randvoorwaarden: wettelijke taken (afgifte toelaatbaarheidsverklaringen en afleggen van verantwoording); het bekostigen van het centrale bestuur en beheer; het bekostigen van de leerlingen die vóór 1 augustus 2014 in het speciaal onderwijs zijn geplaatst; het verdelen van de overige financiële middelen van het samenwerkingsverband over de kamers naar rato van het ongewogen aantal basisschoolleerlingen van de besturen in de drie kamers. Op kamerniveau krijgt passend onderwijs vorm en daar liggen taken als: het bestuur van het speciaal basisonderwijs; de route van toelaatbaarheid; het organiseren van het deskundigenadvies voorafgaand aan toelating tot het speciaal (basis)onderwijs. Het bestuur van het samenwerkingsverband bereidt het beleid voor en is betrokken bij de uitvoering. Het bestuur legt verantwoording af aan de algemene ledenvergadering (ALV). De leden van het bestuur maken geen deel uit van de algemene ledenvergadering. De ALV is beleidsbepalend en houdt toezicht. Daartoe stelt de ALV een toezichtkader op. Het ondersteuningsplan beschrijft op een heldere manier hoe betrokkenen inhoud gaan geven aan passend onderwijs met behoud van verworvenheden en ervaringen. De positieve verevening doet volgens het samenwerkingsverband - vermoeden dat de scholen er in slagen voor veel leerlingen een passend aanbod te realiseren. Toch benoemt de inspectie een aantal aandachtspunten voor het samenwerkingsverband. - In het ondersteuningsplan stelt het samenwerkingsverband de basisondersteuning voor alle scholen vast. Ouders moeten vanaf 1 augustus 2014 op de hoogte zijn wat de scholen van het samenwerkingsverband aan basisondersteuning bieden. Verdere concretisering Pagina 5 van 10

6 van deze basisondersteuning heeft aandacht nodig. De constatering dat het totaal van alle scholen (nog) niet voldoet aan de basisondersteuning geeft aan dat de tijd gaat dringen. - De inspectie constateert dat de kamers goed functioneren en ouders weinig tot geen hinder hebben van de verschillende invulling van de kamers. Ouders kunnen binnen het samenwerkingsverband vrij kiezen voor arrangementen, ook al worden die door een andere kamer aangeboden. Hierdoor ontstaan echter wel interne leerlingenstromen, die een extra administratieve last vragen. Standaardisatie van sturingsinformatie kan belangrijk zijn. - De positie van de kamercoördinator verdient verdere uitwerking. Onduidelijk is welke taken en bevoegdheden bij de kamercoördinator gelegd zijn en hoe deze zich verhouden met de taken en bevoegdheden van de algemeen coördinator. Informeel lijken zaken te lopen maar formeel vraagt het benoemen en beleggen van taken en bevoegdheden de aandacht. - De meerjarenbegroting van het samenwerkingsverband is beleidsarm en geeft geen inzicht in de activiteiten op kamerniveau. - De vertaling van de schoolondersteuningsprofielen op kamerniveau naar het niveau van het samenwerkingsverband geeft inzicht of er sprake is van een dekkend aanbod. Door een monitor in te richten zal het samenwerkingsverband zicht krijgen op de kwaliteit van de extra ondersteuning en daar waar nodig gerichte acties kunnen inzetten. Ook blijkt dan of er inderdaad sprake is van een dekkend aanbod. - Uit de simulatie van de inspectie bleek dat er tevens zorgplannen op kamerniveau zijn. Deze plannen geven concreter aan wat in de kamers aan ondersteuning gerealiseerd is. Om goed zicht te hebben op de activiteiten van het samenwerkingsverband zijn deze zorgplannen essentieel. Het bestuur geeft aan te willen overwegen in hoeverre de zorgplannen per kamer deel uit kunnen maken van het ondersteuningsplan en op welke manier de ondersteuningsplanraad de informatie uit de zorgplannen kan betrekken bij zijn instemming. - Tot slot vraagt de inspectie aandacht voor de communicatie met ouders en leraren. De afstemming van de informatie van scholen, besturen en kamers vraagt om een regierol van het samenwerkingsverband. Deze rol is nog onvoldoende ingevuld naar mening van de inspectie. Wel zijn een publieksversie van het ondersteuningsplan en een website genoemd, maar verdere concretisering moet nog plaats vinden. 2.2 Management en organisatie van het samenwerkingsverband Het samenwerkingsverband kent een vereniging met een bestuur waarvan de leden geen deel uitmaken van de algemene ledenvergadering. De besturen van de scholen in de regio zijn de leden van het samenwerkingsverband, ingedeeld in drie kamers. Iedere kamer en de besturen van de cluster 3- respectievelijk 4-scholen voor speciaal onderwijs in de regio dragen bindend één van de vijf bestuursleden voor. Elke kamer doet een bindende voordracht voor een kamercoördinator en voor de medewerkers van het samenwerkingsverband die werkzaamheden voor hun kamer verrichten. Er is sprake van een functionele scheiding van intern toezicht en bestuur. Als zodanig voldoet het samenwerkingsverband aan de code goed bestuur. Het bestuur heeft een aantal uitvoerende taken bij een algemeen coördinator belegd. Deze taken zijn beschreven. De vier uren, die de algemeen coördinator beschikbaar heeft om taken uit te voeren, lijken aan de krappe kant maar de toekomst zal leren of de omvang voldoende is. De kamers staan onder leiding van een kamercoördinator: de voormalige coördinatoren WSNS. Het is niet duidelijk op welke manier de organisatie van de kamers is ingericht en hoe scholen betrokken zijn bij het beleid. De zorgplannen per kamer geven hier wellicht inzicht in maar deze vormen geen onderdeel van het ondersteuningsplan. Pagina 6 van 10

7 2.3 Ondersteuningsplan Kerndocument voor het samenwerkingsverband is het ondersteuningsplan. In deze paragraaf beschouwt de inspectie de ontwikkeling, de opbouw en de inhoud van het ondersteuningsplan. Het ondersteuningsplan is onder enige tijdsdruk vastgesteld. De leden van de ondersteuningsplanraad zijn afkomstig uit een van de medezeggenschapsraden van de drie kamers. De voordracht van leden van de raad is op verschillende manier tot stand gekomen: soms via verkiezingen, soms via aanwijzing. Om te voldoen aan de wettelijke voorschriften is het nodig dat het samenwerkingsverband onderstaande onderdelen heeft opgenomen in het ondersteuningsplan en, voor zover hieronder vermeld, nog nader uitwerkt. Het onderstaande overzicht dient niet als een beoordeling van het samenwerkingsverband, maar als een handreiking om de ontwikkeling van het beleid van het samenwerkingsverband verder te ondersteunen. 1 Instemming, overleg, vaststelling en toezending (Artikel 14a Wms, Artikel 18a Wpo lid 7, 9, 10) De ondersteuningsplanraad heeft op 31 maart 2014 ingestemd met het ondersteuningsplan. Hierbij is door de ondersteuningsplanraad een aantal aandachtspunten besproken. Een bespreekpunt was de informatie op kamerniveau. De zorgplannen van de drie kamers geven meer inzicht in de voornemens van het samenwerkingsverband. Het bestuur heeft de ondersteuningsplanraad verder toegezegd dat er een publieksversie van het ondersteuningsplan komt. De ondersteuningsplanraad verwacht geen grote veranderingen na 1 augustus Ook met het voortgezet onderwijs is overleg gevoerd. Het samenwerkingsverband heeft met twee samenwerkingsverbanden voortgezet onderwijs te maken: VO2814 Stichting Samenwerkingsverband VO passend onderwijs Gorinchem e.o. en VO3009 Stichting Samenwerkingsverband Voortgezet Onderwijs De Langstraat (de gemeente Woudrichem). Met het samenwerkingsverband voortgezet onderwijs is weinig contact. Dit krijgt de komende maanden aandacht. Samen met de gemeenten is een gemeenschappelijke paragraaf opgesteld ten behoeve van het ondersteuningsplan. Tevens is een ontwikkelagenda opgesteld. De betreffende ambtenaar constateert dat het verbinden van onderwijs met jeugd een knelpunt blijft. Maar tevens ziet hij een beduidend, positieve verbetering door de invoering passend onderwijs. 2 Geheel van ondersteuningsvoorzieningen (Artikel 18a Wpo lid 8a) In het ondersteuningsplan constateert het samenwerkingsverband niet te beschikken over actuele cijfers over thuiszitters. Dit ligt echter genuanceerder. De definitie die men gebruikt blijkt tot verwarring te leiden. Afstemming en vaststelling van deze definitie met de gemeenten zal meer helderheid kunnen verschaffen over thuiszitters. Het samenwerkingsverband stelt in het ondersteuningsplan vast dat het ambitieniveau wat basisondersteuning betreft in augustus 2018 bereikt moet zijn. De inspectie hoopt en neemt aan dat deze ambitie al eerder bereikt is. Op 1 augustus 2014 moet vastgesteld zijn welke basisondersteuning alle scholen realiseren. Overigens is het opstellen van het schoolondersteuningsprofiel zaak van de betreffende school en het bestuur en vormt geen onderdeel van het ondersteuningsplan. Een overzicht van arrangementen en een analyse van de leerlingenstromen kan duidelijkheid geven over mogelijke witte vlekken in het aanbod. Wellicht een overweging waard. Iedere kamer stelt een eigen zorgplan vast. (Desbetreffende zorgplannen waren in het kader van deze simulatie niet beschikbaar). Pagina 7 van 10

8 3 Procedures en criteria toewijzing middelen (Artikel 18a Wpo lid 8b) Het uitgangspunt van het allocatiemodel is dat de beschikbare middelen zoveel mogelijk naar rato van het aantal leerlingen naar de drie kamers gaan. Het samenwerkingsverband beschikt behalve over de middelen voor het centrale bestuur en beheer ook over de financiële middelen voor de per 1 augustus 2014 in het speciaal (basis)onderwijs aanwezige leerlingen. De personele verplichtingen van het speciaal onderwijs in het kader van de ambulante begeleiding worden door het samenwerkingsverband overgenomen desbetreffende middelen en verplichtingen zijn ook aan de betrokken kamers toebedeeld. Het is onduidelijk hoe de kamers de beschikbare middelen inzetten. Tijdens de simulatie werd hiervoor naar de zorgplannen per kamer verwezen. Uit het ondersteuningsplan blijkt dat de kamers verschillende termijnen voor de toewijzing van extra ondersteuning gebruiken. De inspectie adviseert deze termijnen binnen het samenwerkingsverband af te stemmen. 4 Procedures en criteria plaatsing leerlingen (Artikel 18a Wpo lid 8c,8d, 11 en 12 en Artikel XVII Wet passend onderwijs lid 1) Voor het toekennen van een toelaatbaarheidsverklaring is de handelingsverlegenheid van de school een belangrijk criterium voor de kamers. Omdat deze handelingsverlegenheid per school en kamer kan verschillen kan een verdere concretisering van criteria of procesindicatoren bij de toeleidingsroute naar s(b)o de transparantie en eenduidigheid bevorderen. Terugplaatsing komt weinig voor. De aandacht hiervoor en het concrete terugplaatsingsbeleid verschilt per kamer. 5 Kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (Artikel 18a Wpo lid 8e) Samenwerkingsverband Driegang stelt vooralsnog geen kwantitatieve doelen vast als het gaat om verwijzings- of deelnamepercentage s(b)o. Daarmee is er ook geen onderbouwde raming van leerlingenaantallen die aan de meerjarenbegroting ten grondslag ligt, behalve het doortrekken van de trendmatige krimp. De afgelopen jaren is succesvol het deelnamepercentage teruggedrongen tot een niveau dat beduidend onder het landelijk gemiddelde ligt. Het voorlopige doel is de stabilisatie van het huidige deelnamepercentage. Het samenwerkingsverband gaat er verder vanuit dat in 2018 alle scholen een basisarrangement van de inspectie hebben. Een goed voornemen maar het is onduidelijk hoe men dit gaat monitoren en hoe besturen dit doel gaan bereiken. Het samenwerkingsverband gaat de komende maanden een kwaliteitszorgsysteem ontwikkelen. Een aandachtspunt is het handelen wanneer besturen afspraken niet nakomen. Het is goed zeker in de constructie met kamers vast te leggen waar deze taak belegd is en met welke bevoegdheden. 6 Informeren ouders (Artikel 18a Wpo lid 8f) De ouders zijn een belangrijke partner in het samenwerkingsverband. Op verschillende momenten in de procedure zijn ouders betrokken. Deze betrokkenheid verschilt echter per kamer. Het streven is om ouders als ervaringspartner te betrekken bij het realiseren van extra ondersteuning. Naast de reguliere procedures die ouders ter beschikking staan, biedt het samenwerkingsverband ouders de mogelijkheid tot een second opinion. Hiervoor kunnen ouders dan terecht bij een andere kamer van het samenwerkingsverband. De communicatie met scholen en ouders is per kamer geregeld. De communicatie vanuit het samenwerkingsverband verdient aandacht. Het samenwerkingsverband kan bij de informatieverstrekking een regierol hebben. Het voornemen om een publieksversie van het ondersteuningsplan te maken, past hier bijvoorbeeld in. Pagina 8 van 10

9 7 Bekostigingsaspecten (Artikel 18a Wpo lid 8g t/m j) De meerjarenbegroting van het samenwerkingsverband is beleidsarm en geeft geen inzicht in de activiteiten op kamerniveau. Het blijft onduidelijk hoe de kamers middelen inzetten en welke effecten men wil bereiken. De relatie tussen beleidskeuzes op kamerniveau en hoe deze een plek krijgen op het niveau van het samenwerkingsverband is onvoldoende duidelijk. De begroting brengt wel de krimp en de verevening in beeld, alsmede de (beperkte) centrale organisatiekosten. In het eerste jaar gaan de rugzakjes naar de betreffende besturen / scholen en ook de zittende leerlingen s(b)o behouden voor de duur van hun verblijf financiering direct vanuit de middelen van het samenwerkingsverband. De afbouw van deze kosten verloopt in de meerjarenbegroting te traag. Voor nieuwe plaatsingen in het s(b)o gaan desbetreffende kamers betalen, inclusief voor de zgn. onderinstroom woonachtig in de verschillende kamers. De middelen die het samenwerkingsverband niet centraal besteedt, worden met uitzondering van een opbouw van een algemene reserve naar rato van het aantal leerlingen verdeeld over de drie kamers. Hoe vervolgens de kamers deze middelen aanwenden, kan blijken uit de begrotingen van de kamers, maar die waren in het kader van dit onderzoek niet beschikbaar. Behoudens de algemene uitgangspunten hiervoor (zoveel mogelijk de middelen naar de kamers) heeft het samenwerkingsverband geen formele invulling gegeven aan de situaties zoals genoemd onder punt g t/m j van lid 8 van artikel 18a van de Wpo). Pagina 9 van 10

10 3. REACTIE VAN HET BESTUUR In een brief d.d. 11 september 2014 deelt het bestuur mee dat het verslag een goede weergave is van de zaken die zijn besproken. Het bestuur is het eens met de geconstateerde bevindingen/ontwikkelpunten in het verslag en zal deze bij de verdere ontwikkeling van het samenwerkingsverband betrekken. Het samenwerkingsverband zal in de periode september 2014 januari 2015: - de zorgplannen op kamerniveau beschrijven met een daarbij behorende deelbegroting; - de website in de lucht brengen; - een publieksversie van het ondersteuningsplan opstellen; - de positie van de algemeen coördinator in relatie met de kamercoördinatoren verder uitwerken. Pagina 10 van 10