RAPPORT VAN BEVINDINGEN KWALITEITSONDERZOEK. Stichting samenwerkingsverband PO

Transcriptie

1 RAPPORT VAN BEVINDINGEN KWALITEITSONDERZOEK Stichting samenwerkingsverband PO Plaats : Emmen Administratienummer : PO2202 Bestuursnummer : Onderzoeksnummer : Datum onderzoek : 7 april 2015 Datum vaststelling : 9 juli 2015

2 Pagina 2 van 13

3 INHOUDSOPGAVE 1 INLEIDING BEVINDINGEN REACTIE VAN HET BESTUUR Pagina 3 van 13

4 Pagina 4 van 13

5 1 INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een kwaliteitsonderzoek uit bij de 'stichting samenwerkingsverband PO'. Binnen de gemeenten Emmen en Borger-Odoorn vormen 10 schoolbesturen met in totaal ruim 80 vestigingen gezamenlijk het samenwerkingsverband. In dit rapport geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Kwaliteitsonderzoek In het schooljaar 2014/2015 voert de inspectie een kwaliteitsonderzoek uit bij alle 152 samenwerkingsverbanden. Het doel van deze kwaliteitsonderzoeken is tweeledig: 1. stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment; 2. toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden. Bij alle samenwerkingsverbanden controleert en rapporteert de inspectie of zij voldoen aan de wet- en regelgeving. Nieuw in schooljaar 2014/2015 is dat ieder samenwerkingsverband - indien nodig - in het rapport verbeterpunten voor de kwaliteit krijgt aangereikt, gerelateerd aan het waarderingskader van de inspectie. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij dit kwaliteitsonderzoek op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Het document is te vinden op Onderzoeksopzet Het onderzoek start met een bureauanalyse van het ondersteuningsplan en overige gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn. Het betreft de volgende documenten: Het ondersteuningsplan inclusief een bronnenboek/bijlagen; Het bronnenboek bij documenten inspectiebezoek van het SWV PO2202/ bijlagen; Website samenwerkingsverband ( geraadpleegd op 2 april 2015); Kengetallen samenwerkingsverband ( geraadpleegd op 2 april 2015). Pagina 5 van 13

6 Hierna vond op 7 april 2015 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie: een toelichting kreeg van het samenwerkingsverband over de stand van zaken en actuele ontwikkelingen binnen het samenwerkingsverband; een gesprek voerde: over de rol die het samenwerkingsverband speelt binnen de verbinding onderwijs en jeugdzorg; over de ondersteuningstoewijzing; met (een afvaardiging van) de ondersteuningsplanraad over zijn rol bij het samenwerkingsverband; met het bestuur met onder andere aandacht voor het intern toezicht. Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en het management van het samenwerkingsverband. Opbouw rapport In hoofdstuk 2 staat de hoofdlijn van de bevindingen uit het onderzoek (2.1), gevolgd door een toelichting (2.2). De bevindingen over de naleving van de wettelijke voorschriften geeft de inspectie in dat hoofdstuk weer in een afzonderlijke paragraaf (2.3). Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag. Pagina 6 van 13

7 2 BEVINDINGEN 2.1 Hoofdlijn Het samenwerkingsverband PO ziet zijn ondersteuningsplan als een groeidocument dat het voorlopig jaarlijks kan bijstellen. De inspectie constateert dat belangrijke onderwerpen uit het opgenomen jaarplan in ontwikkeling zijn of inmiddels zijn gerealiseerd. Het samenwerkingsverband heeft bij de verdeling van de middelen een uitgesproken keuze gemaakt voor het schoolmodel. De individuele schoolbesturen hebben de verantwoordelijkheid en de middelen om het gewenste niveau van basisondersteuning binnen de eigen basisscholen te realiseren en lichtere arrangementen te verstrekken. Het samenwerkingsverband beperkt zich tot extra ondersteuning in speciaal (basis)onderwijs. Vooralsnog is het zicht beperkt op de mate waarin het samenwerkingsverband daarmee een dekkend geheel aan ondersteuning realiseert. Vermeldenswaard is dat met ingang van komend schooljaar in de regio van het samenwerkingsverband een voorziening voor leerlingen met gedragsproblematiek wordt gevestigd. Het samenwerkingsverband heeft een commissie van advies ingesteld voor toelating tot de vormen van speciaal (basis)onderwijs. De commissie lijkt erin te slagen om binnen de vereiste termijnen tot een toelaatbaarheidsverklaring te komen en leerlingen krijgen over het geheel genomen snel een plaats op de nieuwe school. Voor deze procedures is recent een specifieke monitor ingericht. Onlangs heeft het bestuur ook een uniform handelingsgericht instrument vastgesteld voor gebruik bij de toelatingsprocedure. Het samenwerkingsverband hanteert dit instrument echter niet (uniform) bij het verstrekken van lichtere arrangementen door de schoolbesturen. Naast de activiteiten rond toelating is het uitwerken van een kwaliteitsmonitor een belangrijk onderwerp op de werkagenda van het samenwerkingsverband. Het is de bedoeling dat deze monitor gaat fungeren voor zelfevaluatie en verantwoording door de deelnemende schoolbesturen. De inspectie vraagt zich af of de voorgestelde monitor de belangrijke resultaten voldoende in beeld brengt. Dit geldt met name voor het zicht op de feitelijke kwaliteit van basisondersteuning en de resultaten bij leerlingen die lichtere vormen van extra ondersteuning ontvangen. Het samenwerkingsverband heeft een beleidsarme meerjarenbegroting. De financiële cyclus van planning en control is extern belegd en het bestuur van het samenwerkingsverband blijft periodiek goed op de hoogte van de financiële toestand. Pagina 7 van 13

8 Over de transitie jeugdzorg vindt overleg plaats met de beide gemeenten. Het tempo van ontwikkeling lijkt te verschillen. De kwaliteit waarmee de sociale teams vlot ondersteuningsvragen kunnen behandelen, moet voor het onderwijs nog blijken. De bestuurlijke organisatie van het samenwerkingsverband is duidelijker geworden met de invulling van een dagelijks bestuur, een coördinator en een toezichthoudend bestuur. Daaronder fungeert een integrale werkgroep die gemeenschappelijke onderwerpen uit het jaarplan nader uitwerkt en tevens dient als gremium voor het uitwisselen van ervaringen tussen de besturen. De communicatie met ouders en leraren is hoofdzakelijk belegd bij de schoolbesturen. Het intern toezicht is nog onvoldoende uitgewerkt. Het samenwerkingsverband is zich hiervan bewust en wil geleidelijk toewerken naar een betere scheiding van bestuur en intern toezicht. Belangrijke elementen van de kwaliteitszorg zijn het systematisch volgen van de toelaatbaarheidsverklaringen en plaatsing van leerlingen en de monitoring van de inzet van middelen en resultaten die de individuele schoolbesturen behalen. Het eerste lijkt nu geregeld te zijn. Voor het tweede moet blijken of de verantwoording van de inzet van middelen door de schoolbesturen voldoende informatie biedt in relatie tot de kwalitatieve doelen van het samenwerkingsverband. De inspectie mist een focus in de zelfevaluatie op het realiseren van ontwikkelingsperspectieven bij leerlingen met lichtere extra ondersteuningsvragen in het reguliere basisonderwijs. Het jaarplan en de werkagenda kunnen dienen als instrumenten om planmatig te werken aan kwaliteitsverbetering. Dit vergt echter wel een normering en specificatie van te behalen doelen. Hieronder volgt een nadere toelichting op de bevindingen, gerelateerd aan het waarderingskader. 2.2 Toelichting Kwaliteitsaspect 1: Resultaten Vrijwel alle leerlingen die een beroep doen op extra ondersteuning kunnen in de eigen regio terecht voor een ondersteuningsvoorziening. Deze voorzieningen zijn alle in Emmen gevestigd, ook de nieuwe voorziening voor leerlingen met gedragsproblematiek. Aangezien het een geografisch grote regio is, is het logisch dat de besturen zich inspannen om meer leerlingen in het regulier basisonderwijs te houden. Het samenwerkingsverband is echter nog zoekende om duidelijk zich te krijgen op de kwaliteit van basisondersteuning en het arrangeren van lichtere vormen van extra ondersteuning. Arrangementen zijn volgens afspraak maatwerk en worden door de individuele schoolbesturen Pagina 8 van 13

9 verstrekt. Daarmee ontstaat tevens het risico op ongelijke behandeling bij leerlingen met vergelijkbare ondersteuningsbehoeften. Na de beginperiode groeit de commissie van advies in haar taak. Er zijn nu zo'n dertig toelaatbaarheidsverklaringen afgegeven, waarvan een vijftal na het inwinnen van aanvullende informatie of een mondelinge toelichting. De verwachting is dat het nieuwe instrument voor de toeleiding naar de commissie meer structuur en richting geeft aan de gewenste dossiervorming. Een andere waarborg is dat aanvragen altijd eerst de expertiseteams van de afzonderlijke besturen passeren. Voor het toeleiden naar de verschillende vormen van speciaal (basis)onderwijs hanteert de commissie 'op de achtergrond' nog oude richtlijnen als handvat. De mogelijkheid voor terugplaatsing komt beperkt aan de orde in het nieuwe instrument. De herindicatie van zittende soleerlingen is besproken en grotendeels gepland. Het samenwerkingsverband heeft een meerjarenbegroting waarin de verwachte krimp is verwerkt. Het samenwerkingsverband hanteert een solidariteitsfonds voor onderinstroom en leerlingen met zware ondersteuningsbehoeften die mogelijk slechts een deel van de basisschoolperiode in een reguliere school kunnen verblijven. Er is weinig overhead en veel middelen zetten de schoolbesturen naar eigen inzicht in voor passend onderwijs. Het is de vraag of het bestuur van het samenwerkingsverband de doelmatigheid van die inzet op korte termijn kan beoordelen. Financieel lijkt het bestuur van het samenwerkingsverband goed 'in control' te zijn, onder meer door de kwartaalrapportages die het opmaakt. Het samenwerkingsverband is van oordeel dat het goed zicht heeft op de risicogroep voor thuiszitten. Het betreft met name een zevental leerlingen uit de regio Emmen, waarvan er inmiddels drie onderwijs volgen. Enkele thuiszitters zijn leerlingen met ontheffing van de leerplicht, waarvan ouders nu een beroep op onderwijs willen doen. Het samenwerkingsverband onderhoudt functionele contacten met relevante ketenpartners, zoals de afdelingen leerplicht in beide gemeenten. Er is een protocol voor crisisplaatsing. Het samenwerkingsverband spant zich in om een geïntegreerde aanpak van zorg en onderwijs te realiseren. De verbinding is veelal gelegd, bijvoorbeeld in de vorm van schoolmaatschappelijk werk. Voor een deel moet zich dit echter nog uitkristalliseren, maar gesprekspartners geven aan dat het beleidsmatige besef 'we hebben elkaar nodig' duidelijk aanwezig is. In het handelingsgerichte instrument is plaats ingebouwd voor ondersteuningsbehoeften op het gebied van zorg. Pagina 9 van 13

10 Kwaliteitsaspect 2: Management en organisatie Het samenwerkingsverband heeft een missie en visie gekoppeld aan de wetgeving. De vertaling van uitgangspunten naar doelen en normen vraagt voor een deel om concretisering. Dit staat los van de vraag of de schoolbesturen deze afzonderlijk of in gezamenlijkheid willen realiseren. Het samenwerkingsverband heeft een organisatieschema waaruit blijkt waarop de verschillende organen aanspreekbaar zijn. De taken en de operationele bevoegdheden van de verschillende organen binnen het samenwerkingsverband zijn eenduidig belegd. Het bestuurlijk overleg in het samenwerkingsverband is voldoende gericht op de realisatie van haar beleid. De ondersteuningsplanraad is actief betrokken bij de voortgang van het jaarplan/werkagenda. De integrale werkgroep heeft een ontwikkelfunctie in het kader van dat jaarplan en verzorgt tevens ervaringsuitwisseling tussen schoolbesturen. Een belangrijk deel van de inspanningen voor passend onderwijs liggen op het schoolbestuurlijke niveau. Daarbij is de eigen overlegstructuur in beeld. Volgens het dagelijks bestuur beschikt elk bestuur over een expertiseteam met benodigde deskundigheid, heeft elke school een zorgteam en vindt er binnen de besturen functioneel overleg plaats op directieniveau en tussen intern begeleiders over passend onderwijs. Daarnaast spelen de leden van de integrale werkgroep een belangrijke rol in de verbinding tussen het samenwerkingsverband en de scholen. Vanuit elk schoolbestuur is er een afgevaardigde in de integrale werkgroep, die de intern begeleiders van het eigen schoolbestuur meeneemt in de ontwikkelingen. Het samenwerkingsverband heeft een procedure vastgesteld met de gemeenten om te komen tot een op overeenstemming gericht overleg. Het samenwerkingsverband heeft het goede voornemen om aan het eind van het schooljaar een 'kennisdag passend onderwijs' te organiseren waarin de ervaringsuitwisseling breed plaatsvindt. Het samenwerkingsverband kan zich op zijn website nog duidelijker profileren door specifieke informatie voor de eigen regio op te nemen en voor zover nodig door te linken naar informatie van afzonderlijke scholen of schoolbesturen. Het intern toezicht is formeel onafhankelijk van het bestuur van het samenwerkingsverband ingericht. Het bestuur heeft voorstellen om de scheiding tussen bestuur en intern toezicht scherper aan te brengen. Op dit moment is Pagina 10 van 13

11 de uitvoering van het intern toezicht nog onvoldoende systematisch en planmatig georganiseerd. Kwaliteitsaspect 3: Kwaliteitszorg De kwaliteitszorg krijgt vorm aan de hand van een notitie over monitoring die bestuurlijk is vastgesteld. De kwantitatieve doelen van het samenwerkingsverband richten zich op stabilisatie of vermindering van deelname van leerlingen aan het speciaal (basis)onderwijs. De kwalitatieve doelen zijn veel minder eenvoudig in beeld te brengen en het ontbreekt nog vaak aan een concrete norm voor de te bereiken kwaliteit. De inspectie heeft naar aanleiding van de notitie over de monitoring met name het scherper volgen van de leerlingen met ontwikkelingsperspectieven in het regulier basisonderwijs aan de orde gesteld. Ook de verantwoording van de inzet van middelen levert een evaluatieve puzzel op. Er wordt gevraagd naar plannen van individuele scholen en een verantwoording op bestuursniveau van resultaten. Kritische kanttekeningen zijn er ten slotte voor de wijze waarop het samenwerkingsverband in kaart wil brengen of de informatievoorziening en communicatie (via het samenwerkingsverband en de afzonderlijke schoolbesturen) op orde is. De focus ligt hier weinig op dataverzameling bij de feitelijke doelgroepen. Het samenwerkingsverband heeft het ondersteuningsplan voor een jaar vastgesteld en werkt aan de hand van een jaarplan planmatig aan kwaliteitsverbetering. Dit levert vervolgens een bijgesteld ondersteuningsplan op en een nieuw jaarplan. Het eerste jaarverslag verschijnt in Het samenwerkingsverband heeft nog geen eenduidige uitwerking voor het peilen van tevredenheid van belanghebbenden, zoals leraren en ouders. De gedachte om gebruik te maken van gegevens die al verzameld worden is weliswaar aantrekkelijk, maar vaak weinig toegespitst op passend onderwijs. Focus op specifieke inhoud en doelgroepen kunnen helpen om een doelmatige werkwijze te realiseren. 2.3 Naleving wet- en regelgeving Voorschriften ondersteuningsplan Het ondersteuningsplan moet aan een aantal wettelijke voorschriften voldoen. Daarvoor is het nog nodig dat het samenwerkingsverband onderstaande onderdelen opneemt of nader uitwerkt: Geheel van ondersteuningsvoorzieningen (artikel 18a WPO, lid 8a); Procedures en criteria plaatsing leerlingen (artikel 18a WPO, lid 8c); Pagina 11 van 13

12 Procedure en beleid terug- of overplaatsing naar het basisonderwijs vanuit s(b)o (artikel 18a WPO, lid 8d); Herindicatie zittende so-leerlingen (artikel XVII Wet passend onderwijs, lid 1); Kwalitatieve resultaten (artikel 18a WPO, lid 8e); Informeren ouders (artikel 18a WPO, lid 8f). Programmatisch handhaven Bij het bevorderen van de naleving van wettelijke regels, gebruikt de inspectie ook het uitgangspunt van programmatisch handhaven (Jaarwerkplan 2014). Jaarlijks kiest de inspectie een aantal onderdelen van wet- en regelgeving die gericht aandacht krijgen. Onderstaande tabel bevat de onderdelen die voor het schooljaar 2014/2015 zijn vastgesteld voor de controle op de naleving door de samenwerkingsverbanden. Per onderdeel toont de tabel of het samenwerkingsverband aan de voorschriften voldoet. Naleving wet- en regelgeving Voldoende Onvoldoende N.1 De tijdige (hernieuwde) vaststelling van het ondersteuningsplan en het insturen aan de inspectie - De artikelen 18a, tiende lid, WPO en 17a tiende lid, WVO. N.2 De naleving van de regels met betrekking tot de (hernieuwde) vaststelling van het ondersteuningsplan en de instemming van de ondersteuningsplanraad - De artikelen 18a, zevende lid, WPO en 17a, zevende lid, WVO en artikel 14a WMS. N.3 Het ondersteuningsplan wordt niet eerder vastgesteld dan nadat overleg (oogo) heeft plaatsgevonden met gemeente(n) en met het samenwerkingsverband, waarvan het gebied (gedeeltelijk) samenvalt - De artikelen 18a, negende lid, WPO en 17a, negende lid,wvo. N.4 Het deskundigenadvies - De artikelen 18a, elfde lid WPO jo artikel Besluit bekostiging WPO en 17a WVO, twaalfde lid jo artikel 15a Inrichtingsbesluit WVO. Pagina 12 van 13

13 3 REACTIE VAN HET BESTUUR Het bestuur van het SWV PO heeft zich in de vergadering van 21 mei 2015 zorgvuldig gebogen over de inhoud van het conceptrapport van bevindingen. Unaniem geven de bestuursleden vervolgens aan dat het bestuur zich kan vinden in de weergave van de bevindingen en de inhoud van het rapport. Conform de bepalingen in paragraaf 2.3 zal het bestuur de aanvullende stukken en onderdelen nog voor de zomervakantie bespreken met de ondersteuningsplanraad, de gemeenten en de aanpalende samenwerkingsverbanden. Direct daarna vindt verzending plaats naar de inspectie. Pagina 13 van 13