BEKNOPT VERSLAG SIMULATIE BIJ STICHTING SAMENWERKINGSVERBAND KOP VAN NOORD- HOLLAND, PASSEND PRIMAIR ONDERWIJS

Transcriptie

1 BEKNOPT VERSLAG SIMULATIE BIJ STICHTING SAMENWERKINGSVERBAND KOP VAN NOORD- HOLLAND, PASSEND PRIMAIR ONDERWIJS Plaats : Den Helder Bestuursnummer : Samenwerkingsverband : PO2701 Onderzoek uitgevoerd op : 15 mei 2014 Rapport vastgesteld te Utrecht op 13 oktober 2014 Documentnummer:

2 Pagina 2 van 11

3 1. INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een simulatie uit bij de Stichting samenwerkingsverband Kop van Noord-Holland, Passend Primair Onderwijs. Binnen de gemeenten Texel, Den Helder, Hollands Kroon en Groot Schagen vormen 12 schoolbesturen met in totaal 88 vestigingen gezamenlijk het samenwerkingsverband. In dit verslag geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Simulatie Een simulatie houdt in dat de inspectie een kwaliteitsonderzoek nabootst ook al is het samenwerkingsverband nog niet volledig ingericht. In het schooljaar 2013/2014, voorafgaand aan de inwerkingtreding van de zorgplicht, wil de inspectie simulaties uitvoeren bij alle samenwerkingsverbanden. Het doel van een simulatie is tweeledig: 1. het stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een kwaliteitsonderzoek na te bootsen en zo een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment, afgezet tegen het waarderingskader van de inspectie; 2. toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden, zowel inhoudelijk als op de totstandkoming van de rechtspersoon en de inspraak door de ondersteuningsplanraad. Voor de inspectie levert die simulatieronde informatie op over de wenselijke en redelijke normering van de indicatoren, de werking van het risicomodel en de kwaliteit van het toezichtkader. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij deze simulatie op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Onderzoeksopzet De simulatie start met een bureauanalyse van documenten en gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn en een analyse van documenten die het samenwerkingsverband aan de inspectie toestuurde of uitreikte. Het betreft de volgende documenten, op volgorde van versiedatum en voor zover relevant voor dit onderzoek: - Statuten (notariële acte d.d. 13 september 2013); - Ondersteuningsplan (definitief, zonder datum); - Website: (geraadpleegd op 13 mei 2014); - Kengetallen samenwerkingsverband (geraadpleegd op 13 mei 2014). Hierna vond op 15 mei 2014 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie: - presentaties kreeg van het samenwerkingsverband over de context van het samenwerkingsverband en onderwerpen uit het ondersteuningsplan; - een gesprek voerde met ouders, leraren en andere betrokkenen in het samenwerkingsverband; - een gesprek voerde met de betrokkenen over ontwikkelingen in het speciaal basisonderwijs en (voortgezet) speciaal onderwijs. Pagina 3 van 11

4 - een gesprek voerde met het bestuur met speciale aandacht voor onder andere de wijze van financieel beheer en de ontwikkeling van het management en de organisatie. Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en het management van het samenwerkingsverband. Opbouw verslag In hoofdstuk 2 staan de bevindingen uit het onderzoek op hoofdlijnen, een beeld van de ontwikkeling van het samenwerkingsverband op het gebied van management en organisatie en een overzicht van de bevindingen van het ondersteuningsplan. Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag. Pagina 4 van 11

5 2. BEVINDINGEN 2.1 Hoofdlijn De belangrijkste constatering voor Stichting samenwerkingsverband Kop van Noord-Holland, Passend Primair Onderwijs (verder samenwerkingsverband), is dat er in de afgelopen jaren bij de bestuurders veel onderling vertrouwen is opgebouwd. Een van de werkwijzen die goed heeft gefunctioneerd, is het verdelen van uit te werken deelaspecten over werkgroepjes van verschillende samenstelling. De uitwerking geldt voor alle scholen van het samenwerkingsverband. Door deze werkwijze heeft er een cultuuromslag plaatsgevonden die nu ook zijn beslag krijgt binnen de scholen. Het bestuur is trots op het samenwerkingsverband. Het nieuwe samenwerkingsverband is samengesteld uit drie samenwerkingsverbanden Weer Samen Naar School (WSNS). Het nieuwe samenwerkingsverband heeft veel contacten met het samenwerkingsverband voortgezet onderwijs (vo), gemeenten en de zorgsector. Dit komt onder meer tot uitdrukking in de gezamenlijke website voor de samenwerkingsverbanden primair en voortgezet onderwijs (po en vo). Verder werkt het samenwerkingsverband interzuilair in negen scholengroepen waarin de scholen evenredig per regio zijn verdeeld. De expertise die schooloverstijgend is, kan betrokken worden van een zogenaamd Ondersteuningsteam schoolgroep (OTG). Er zijn drie OTG-en die ieder drie scholengroepen ondersteunen. Ook vanuit de gemeente is daarvoor expertise beschikbaar vanuit jeugdzorg zoals schoolmaatschappelijk werk. Een complicatie daarbij is dat beide regio-indelingen, de negen scholengroepen van het samenwerkingsverband en de dertien wijkteams vanuit de gemeenten, niet overeenkomen. Er is verder een kernbestuur van het Bestuurlijk Overleg Jeugd, Onderwijs en Zorg (BOJOZ), waarin onder meer het samenwerkingsverband, gemeenten en zorginstellingen zitting hebben die de afstemming over desbetreffende afspraken coördineren. De structuur van de ondersteuning, basiskwaliteit, basisondersteuning, extra ondersteuning en diepte-ondersteuning zijn in het ondersteuningsplan overzichtelijk weergegeven. De nadere uitwerking daarvan volgt in de komende planperiode. Nadat het op overeenstemming gericht overleg in december 2013 heeft plaatsgevonden, heeft de ondersteuningsplanraad zijn goedkeuring gegeven aan het ondersteuningsplan. Het bestuur heeft dit vastgesteld en op 28 april 2014 naar de inspectie verzonden. Naast het positieve beeld dat er een goede basis is gelegd voor passend onderwijs en waarbij algemene afspraken zijn vastgelegd in het ondersteuningsplan, staat het bestuur voor de nodige uitdagingen. Op grond van de presentatie en de gesprekken geeft de inspectie een aantal aandachtpunten ter overweging: - De communicatie naar ouders en leraren is nog een onderwerp van aandacht. Uit de gesprekken met ouders en leraren komt naar voren dat het voor hen lastig is de juiste informatie te vergaren over de noodzakelijk ondersteuning voor hun kinderen. Verder bestaan er verschillende beelden bij ouders over leerlingen die naar bepaalde scholen gaan op basis van het schoolondersteuningsprofiel. Als voorbeeld een overweging van ouders: Wanneer een school goede ondersteuning kan bieden aan leerlingen met een stoornis in het autistisch spectrum trekken ouders daaruit mogelijkerwijs de conclusie dat Pagina 5 van 11

6 desbetreffende school veel leerlingen met deze problematiek heeft. Dat kan bepaalde ouders/leerlingen trekken, maar juist ook afhouden. - De thuiszittersproblematiek is op dit moment alleen geïnventariseerd voor de leerlingen die op een school zijn ingeschreven. Het absolute verzuim en de ontheffingen zijn niet in beeld. De gemeentelijke functie leerplicht speelt in het voorkomen van lang thuiszitten van leerlingen een belangrijke rol en wordt vanaf 1 januari 2015 ondergebracht in het gemeenschappelijk Administratie en Kennis Centrum (AKC) van de vier gemeenten. Bij het voorkomen van langdurig thuiszitten is een heldere afstemming tussen school, CTO, AKC en mogelijk in het verlengde daarvan het wijkteam, een belangrijke voorwaarde. - De scholengroepen staan centraal voor de uitvoering van de ondersteuning. In de praktijk moet de uitwerking van de centrale rol zich nog bewijzen. Ook is de positie van de scholengroep bij de beleidsontwikkeling onduidelijk. - Naast de verevening is de krimp in de regio een belangrijk risico waar het samenwerkingsverband mee te maken heeft. - Voor alle leerlingen, die een school voor speciaal onderwijs bezoeken en waarvan de indicatie afloopt voor 1 augustus 2014 geeft het samenwerkingsverband onvoorwaardelijk een toelaatbaarheidsverklaring af. In de geest van het ondersteuningsplan waarin is aangegeven dat de behoefte van de leerling centraal staat, is het de vraag of het afgeven van de toelaatbaarheidsverklaring hieraan altijd recht doet. - De kwaliteitszorg is nog in ontwikkeling en daarmee zijn de verwachtingen in termen van kwalitatieve en kwantitatieve doelen maar ook de monitoring niet bekend. Om een toelaatbaarheidsverklaring af te geven moeten transparante en heldere criteria of procesindicatoren een rol spelen. Het formuleren van deze indicatoren verdient nog aandacht. 2.2 Management en organisatie van het samenwerkingsverband Als besturingsmodel is gekozen voor de stichtingsvorm. Daarvoor heeft het samenwerkingsverband een organisatie opgezet met een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een coördinator. Zowel het dagelijks bestuur als het algemeen bestuur hebben een onafhankelijk voorzitter. Daarnaast zijn er negen scholengroepen opgericht waarin de scholen in regio s zijn onderverdeeld. De scholengroepen zijn evenwel geen rechtspersoon. Het speciaal (basis)onderwijs brengt haar expertise in bij de scholengroepen. Het algemeen bestuur heeft een toezichthoudende taak. Het toezichtkader is evenals het reglement in ontwikkeling. Het dagelijks bestuur heeft onder meer als taak het leiding geven aan de dagelijkse gang van zaken en de voorbereiding en uitvoering van het beleid van het samenwerkingsverband. Verder geeft het veel uitvoerende en ondersteunende taken in handen van de coördinator. Het bestuur van het samenwerkingsverband heeft zijn missie en visie beschreven in het ondersteuningsplan en tevens de strategische doelen daarbij aangegeven. Het samenwerkingsverband heeft zelf geen personeel in dienst, maar huurt de benodigde expertise van elders in met als doel om elk kind een passende onderwijsplek te bieden. Voor de coördinatie en afstemming tussen de verschillende partners (het BOJOZ) is er een kernbestuur in het leven geroepen. Hierin hebben onder andere schoolbesturen, gemeenten, samenwerkingsverband en jeugdzorginstellingen zitting. Verder is er een actieve betrokkenheid door intern begeleiders en directeuren bij de uitvoering van het beleid. Het samenwerkingsverband heeft een organisatieschema. De taken en de operationele bevoegdheden van de verschillende organen binnen het samenwerkingsverband zijn globaal beschreven in de statuten. Pagina 6 van 11

7 2.3 Ondersteuningsplan Kerndocument voor het samenwerkingsverband is het ondersteuningsplan. In deze paragraaf beschouwt de inspectie de ontwikkeling, de opbouw en de inhoud van het ondersteuningsplan. Bij het tot stand komen van het ondersteuningsplan zijn in de afgelopen periode meerdere werkgroepen actief geweest om nieuw beleid te ontwikkelen en te beschrijven. Sommige voorstellen zullen zich in de praktijk nog moeten bewijzen. Nadat het op overeenstemmingsgericht overleg (oogo) eind 2013 heeft plaatsgevonden heeft de ondersteuningsplanraad zijn goedkeuring gegeven aan het ondersteuningsplan. Het bestuur heeft deze vastgesteld op 28 april 2014 en naar de inspectie verzonden. Om te voldoen aan de wettelijke voorschriften is het nodig dat het samenwerkingsverband onderstaande onderdelen heeft opgenomen in het ondersteuningsplan en, voor zover hieronder vermeld, nog nader uitwerkt. Het onderstaande overzicht dient niet als een beoordeling van het samenwerkingsverband, maar als een handreiking om de ontwikkeling van het beleid van het samenwerkingsverband verder te ondersteunen. 1 Instemming, overleg, vaststelling en toezending (Artikel 14a Wms, Artikel 18a Wpo lid 7, 9, 10) Het samenwerkingsverband heeft 13 december 2013 over het ondersteuningsplan op overeenstemming gericht overleg (oogo) gevoerd met alle gemeenten binnen de regio. Hieraan vooraf is een Procedure op overeenstemminggericht overleg door betrokkenen geaccordeerd. Ook zijn de contacten met de omringende samenwerkingsverbanden voor primair onderwijs (po) en voortgezet onderwijs (vo) gelegd. De ondersteuningsplanraad heeft vroeg in het proces kennisgenomen van de overwegingen en keuzes van het samenwerkingsverband voor het ondersteuningsplan. Hierna stemde de ondersteuningsplanraad in met het ondersteuningsplan. Op 28 april 2014 is het ondersteuningsplan door het bestuur vastgesteld. 2 Geheel van ondersteuningsvoorzieningen (Artikel 18a Wpo lid 8a) In het ondersteuningsplan beschrijft het samenwerkingsverband de verantwoordelijkheden en de vormgeving van de basiskwaliteit, basisondersteuning, extra ondersteuning en diepteondersteuning. Veel van de verantwoordelijkheden legt het neer bij de scholengroepen. De kwaliteit van de basisondersteuning is gebaseerd op vijf criteria, te weten: - op elke school ondersteuningsteams; - een ondergrens aan de formatie van de intern begeleiders (ib); - orthopedagogische faciliteiten; - aanwezigheid van schoolmaatschappelijk werk; - aanwezigheid van specifieke deskundigheid. Verder is er per drie scholengroepen een Ondersteuningsteam schoolgroepen (OTG) beschikbaar voor extra ondersteuning. Dit OTG wijst arrangementen toe aan de hand van (nu nog) een groeidocument onderwijsbehoefte. De school kan direct bij het OTG terecht voor extra ondersteuning. Verder is er diepte-ondersteuning beschikbaar wat plaatsing op het speciaal (basis)onderwijs inhoudt. De Commissie Toelating Onderwijsvoorzieningen (CTO) geeft daarvoor toelaatbaarheidsverklaringen af. 3 Procedures en criteria toewijzing middelen (Artikel 18a Wpo lid 8b) Pagina 7 van 11

8 Voor de basisondersteuning ontvangen de scholen jaarlijks een bedrag van 80 per leerling van het samenwerkingsverband. Daarnaast stelt het (van derden ingehuurde) expertise beschikbaar en reserveert het centraal middelen voor het versterken van de basisondersteuning. Iedere school heeft een Ondersteuningsteam (OT) dat besluit over ondersteuning binnen de basisondersteuning en eventueel escaleert naar het OTG van de eigen scholengroep, wanneer de nodige ondersteuning de basisondersteuningsmogelijkheden van de school te boven gaat. Voor de extra ondersteuning is vanuit het samenwerkingsverband een budget beschikbaar. Daarnaast is er een kleine vergoeding voor de directeuren die de scholengroepen trekken en is er een budget voor (de expertise voor) de drie OTG s. De scholen voor speciaal (basis)onderwijs (sbo en so) ontvangen hun middelen direct via DUO of via het samenwerkingsverband, inclusief de middelen voor diepte-ondersteuning aan het basisonderwijs. Ondersteuning die de basisondersteuning (ten laste van de scholen) en de extra ondersteuning (ten laste van de scholengroepen) te boven gaan, komen voor rekening van het samenwerkingsverband. Hiervoor reserveert het bedragen in de meerjarenbegroting. Over toelating tot deze voorzieningen en over plaatsing in s(b)o-scholen beslist de CTO. Voor het afgeven van een toelaatbaarheidsverklaring heeft het samenwerkingsverband de CTO die volgens een vaste procedure werkt. 4 Procedures en criteria plaatsing leerlingen (Artikel 18a Wpo lid 8c,8d, 11 en 12 en Artikel XVII Wet passend onderwijs lid 1) Een procedure voor de plaatsing van leerlingen op het speciaal (basis)onderwijs is in ontwikkeling. Per 1 augustus 2014 is hiervoor een protocol beschikbaar. De CTO gaat hierbij echter uit van tijdelijke plaatsingen en gaat daarbij na of een plaatsing op een andere reguliere basisschool mogelijk is. Ook bestaat er een verkorte plaatsingsroute voor leerlingen van vier jaar. De ouders van een kind waarvoor een plaatsing op speciaal (basis)onderwijs al duidelijk is, kunnen direct in contact treden met de CTO. Uitgangspunt is dat alle leerlingen die in aanmerking komen voor plaatsing in het speciaal (basis) onderwijs via de CTO naar een passende plek worden geleid. Bij plaatsing in het basisonderwijs kent de CTO, indien gewenst, direct een arrangement toe en informeert daarover het betreffende ondersteuningsteam scholengroepen. Bij het sbo zijn geen wachtlijsten. Men streeft naar directe plaatsing. Voor ernstige meervoudige beperkte leerlingen (emb) is eveneens een aparte procedure vastgesteld. Het samenwerkingsverband is verder aangesloten bij de Landelijke Bezwaaradviescommissie Toelaatbaarheidsverklaring sbo/(v)so. 5 Kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (Artikel 18a Wpo lid 8e) De kwaliteitszorg is als geheel in ontwikkeling. Kwalitatieve en kwantitatieve doelen zijn niet beschreven evenmin als de wijze waarop monitoring plaats gaat vinden. 6 Informeren ouders (Artikel 18a Wpo lid 8f) De ouders zijn op dit moment onvoldoende geïnformeerd over de veranderingen van de ondersteuning van hun kinderen. Het samenwerkingsverband heeft aangegeven een website in te richten waarop alle relevante informatie voor ouders te vinden is. Naast de website geeft het samenwerkingsverband de Kopkrant uit. Verder stimuleert het samenwerkingsverband scholen informatie te delen met ouders. Overigens is er wel informatie voorhanden maar maken ouders en leraren daar geen of weinig gebruik van. De inspectie verwacht dat niet alle Pagina 8 van 11

9 ouders voldoende geïnformeerd worden met een website en informatie verstrekken via de scholen. Het samenwerkingsverband moet nadenken over andere actieve informatievormen. Nieuwsbrieven zouden hierbij helpen, naast een verplichte tekst in de schoolgidsen van alle betrokken scholen. Voorlichting van intern begeleiders over arrangeren, procedures en verwijzing moet daarbij bijzondere krijgen. 7 Bekostigingsaspecten (Artikel 18a Wpo lid 8g t/m j) Het ondersteuningsplan bevat een meerjarenbegroting waarin de te verwachten baten inclusief krimp en verevening zijn opgenomen. Onder de begrote uitgaven onderscheidt het samenwerkingsverband bijdragen (financieel of personeel of in kind ) aan de scholen voor de basisondersteuning/het OT en aan de scholengroepen voor de extra ondersteuning/het OTG. Verder zijn er de afdrachten aan het speciaal onderwijs en de budgetten voor de centrale ondersteuningsvoorzieningen zoals de plusvoorziening en de plusklassen. De uitgaven bevatten ook posten voor het centrale apparaat. Een en ander correspondeert met de uitgangspunten zoals het bestuur in het ondersteuningsplan verwoordt. Het ondersteuningsplan vermeldt de aantallen leerlingen van de laatste jaren, maar er is geen expliciete raming/extrapolatie van de leerlingenstromen naar de toekomst waarmee baten en lasten in de meerjarenbegroting worden onderbouwd. Aan de formele vereisten om een regeling te treffen voor enkele bijzondere situaties (Artikel 18a Wpo lid 8g t/m j) die een beroep kunnen doen op middelen van het samenwerkingsverband, is in het ondersteuningsplan niet voldaan, maar de meerjarenbegroting bevat wel een voorziening hiervoor c.q. een (gering en afnemend) overschot. Het samenwerkingsverband vertrouwt er kennelijk op dat de uitgaven binnen de begrotingskaders zullen blijven, maar specificeert niet (zie ook boven) of en hoe het de ontwikkelingen monitort en hoe het kan en zal bijsturen indien nodig. Pagina 9 van 11

10 3. REACTIE VAN HET BESTUUR Het bestuur reageert op 8 oktober 2014 dat het de bevindingen uit het verslag bij de verdere ontwikkeling van het samenwerkingsverband op de volgende wijze zal betrekken of al heeft betrokken. 2.1 Hoofdlijn - De werkwijze die goed heeft gefunctioneerd is het onderbrengen van inhoudelijke portefeuilles bij de bestuursleden, die daarmee direct verantwoordelijkheid kregen voor een aantal inhoudelijke ontwikkelingen in het nieuwe samenwerkingsverband. Zij zijn in de uitvoering ondersteund door een projectleider en in een aantal gevallen formeerde die een werkgroep. - Het nieuwe samenwerkingsverband is de opvolger van het samenwerkingsverband WSNS dat al sinds 1 januari 2006 functioneert. Dat samenwerkingsverband is geformeerd uit drie voormalige, kleinere samenwerkingsverbanden. - De thuiszittersproblematiek gaat het samenwerkingsverband in regionaal verband oppakken. Er is inmiddels een eerste contact gelegd met een vertegenwoordiger van het AKC i.o. De aanpak wordt opgenomen in de bijstelling van het ondersteuningsplan voor de periode 2015/ De invloed op beleidsontwikkeling vanuit de scholengroepen zal de komende jaren gaan groeien omdat zij de beschikking hebben over een budget dat voor een gedeelte vrij inzetbaar is voor activiteiten, gerelateerd aan passend onderwijs. Er is sprake van een groeiproces dat overigens enthousiast en creatief wordt opgepakt door de scholengroepen. - Samen met het Commissie Toewijzing Ondersteuning (CTO) worden dit jaar procesindicatoren opgesteld in het kader van de afgifte van toelaatbaarheidsverklaringen. De indicatoren worden opgenomen in het ondersteuningsplan versie 2015/ Ondersteuningsplan Vermeldenswaard is hier dat het samenwerkingsverband beschikt over een dieptevoorziening voor onderwijs aan hoogbegaafde leerlingen, waar de CTO ook een toelaatbaarheidsverklaring voor dient af te geven voordat van plaatsing sprake kan zijn De scholen voor speciaal (basis)onderwijs ontvangen hun middelen direct van DUO. Er gaan naar twee scholen voor speciaal basisonderwijs extra middelen om ervoor te zorgen dat er geen wachtlijst ontstaat in de loop van het jaar. Het samenwerkingsverband bekostigt op elke school vanaf het begin van het schooljaar een extra groep die doorgaans in de loop van het jaar volledig gevuld raakt. Deze systematiek voorkomt de druk van 1 oktober en maakt een tweede teldatum overbodig De CTO gaat zeker niet altijd uit van tijdelijke plaatsingen maar kent dat instrument wel. Het merendeel van de leerlingen krijgt echter direct een permanente plaatsing Informatie van ouders en leraren blijft vooralsnog via de website van het samenwerkingsverband en de uitgave van de Kopkrant plaatsvinden. Voor de schoolgidsen is inmiddels een centrale tekst opgesteld en verstrekt. Voor intern begeleiders en ambulant begeleiders zijn in het voorjaar 2014 bijeenkomsten georganiseerd om de nieuwe werkwijze en daarbij behorende instrumenten (Groeidocument) toe te lichten. Een positieve, informerende werking gaat uit van de Pagina 10 van 11

11 deelname van ouders aan het Ondersteuningsteam (OT). Daarover bereiken ons heel positieve signalen. Zowel ouders als scholen lijken zeer enthousiast Niet in het ondersteuningsplan opgenomen maar wel in ons treasury-statuut vastgelegd is een vaste reserve van ,- die het samenwerkingsverband aanhoudt voor bijzondere situaties en onverwachte overschrijdingen. Deze middelen zijn niet in de begroting opgenomen omdat ze voortkomen uit het voormalige samenwerkingsverband WSNS. Een en ander bevindt zich deze maanden in de afwikkelingsfase. Pagina 11 van 11