BEKNOPT VERSLAG SIMULATIE BIJ STICHTING SWV VO TWENTE OOST (STICHTING VO2302)

Transcriptie

1 BEKNOPT VERSLAG SIMULATIE BIJ STICHTING SWV VO TWENTE OOST (STICHTING VO2302) Plaats : Enschede Bestuursnummer : Samenwerkingsverband : VO2302 Onderzoek uitgevoerd op : 11 februari 2014 Rapport vastgesteld te Utrecht op 24 maart 2014 Documentnummer:

2 Pagina 2 van 10

3 1. INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een simulatie uit bij Stichting SWV VO Twente Oost. Binnen de gemeenten Borne, Dinkelland, Enschede, Hengelo, Hof van Twente, Losser en Oldenzaal vormen 8 schoolbesturen met 33 vestigingen voor voortgezet onderwijs (vo) en 6 vestigingen voor voortgezet speciaal onderwijs (vso) gezamenlijk het samenwerkingsverband. In dit verslag geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Simulatie Een simulatie houdt in dat de inspectie een kwaliteitsonderzoek nabootst ook al is het samenwerkingsverband nog niet volledig ingericht. In het schooljaar 2013/2014, voorafgaand aan de inwerkingtreding van de zorgplicht, wil de inspectie simulaties uitvoeren bij alle samenwerkingsverbanden. Het doel van een simulatie is tweeledig: 1. het stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een kwaliteitsonderzoek na te bootsen en zo een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment, afgezet tegen het waarderingskader van de inspectie; 2. toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden, zowel inhoudelijk als op de totstandkoming van de rechtspersoon en de inspraak door de ondersteuningsplanraad. Voor de inspectie levert die simulatieronde informatie op over de wenselijke en redelijke normering van de indicatoren, de werking van het risicomodel en de kwaliteit van het toezichtkader. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij deze simulatie op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Onderzoeksopzet De simulatie start met een bureauanalyse van documenten en gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn en een analyse van documenten die het samenwerkingsverband aan de inspectie toestuurde of uitreikte. Het betreft de volgende documenten, op volgorde van versiedatum en voor zover relevant voor dit onderzoek: - Statuten (notariële akte, d.d. 30 september 2013); - Activiteitenplanning (28 november 2013); - Meerjarenbegroting (18 december 2013); - De Onderwijsleersituatie centraal: Ondersteuningsplan (versie 1.4, 27 januari 2014); - Bronnenboek bij het Ondersteuningsplan (versie 1.4, 27 januari 2014); - Website: - Kengetallen samenwerkingsverband ( geraadpleegd op 10 februari 2014). Hierna vond op 11 februari 2014 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie: - presentaties kreeg van het samenwerkingsverband over de context van het samenwerkingsverband en het (concept)ondersteuningsplan; Pagina 3 van 10

4 - een gesprek voerde met vertegenwoordigers van de ondersteuningsplanraad en het praktijkonderwijs; - ontwikkelingen besprak in het voortgezet speciaal onderwijs met vertegenwoordigers; - een gesprek voerde met het bestuur met speciale aandacht voor onder andere de wijze van financieel beheer en de ontwikkeling van het management en de organisatie. Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en het management van het samenwerkingsverband. Opbouw verslag In hoofdstuk 2 staan de bevindingen uit het onderzoek op hoofdlijnen, een beeld van de ontwikkeling van het samenwerkingsverband op het gebied van management en organisatie en een overzicht van de bevindingen van het ondersteuningsplan. Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag. Pagina 4 van 10

5 2. BEVINDINGEN 2.1 Hoofdlijn Het samenwerkingsverband werkt in goede harmonie en met oog voor geleidelijkheid en realisme aan de vormgeving van passend onderwijs. De Stichting SWV VO Twente Oost is volgens de gegevens van 2013 met ca leerlingen een samenwerkingsverband van grote omvang 1. Het deelnamepercentage van het voortgezet speciaal onderwijs (vso) wisselt per jaar en ligt ruim 1,4 procent hoger dan het landelijk gemiddelde. Dit verschil is vrijwel uitsluitend bepaald door leerlingen in categorie 1 (cluster 4, zmlk en lz). Het deelnamepercentage van leerlingen met leerwegondersteuning (lwoo) is met ruim 14 procent ongeveer 4 procent hoger dan het landelijk gemiddelde. Het deelnamepercentage aan het praktijkonderwijs (3,53%) is 0,6 procent hoger dan landelijk gemiddeld (2,93%). Het aantal leerlingen met een indicatie voor vso dat regulier onderwijs volgt met leerlinggebonden financiering (446 leerlingen), ligt met 0,2 procent iets boven het landelijk gemiddelde van 1,94 procent. De deelname aan het vso leidt voor dit samenwerkingsverband tot een negatieve verevening: 3.3 miljoen van het huidige ondersteuningsbudget. Een eventuele financiële correctie van de lwoo-deelname kan alleen maar slecht uitpakken. Daarmee is sprake van een zeer ongunstige financiële uitgangspositie en is de noodzaak groot om (op korte termijn) maatregelen te nemen om het gevoerde beleid te wijzigen. Het bestuur heeft verschillende scenario s naast elkaar gelegd en men heeft besloten tot een lineaire afbouw. Uitgangspunt is dat het realiseren van de verevening behoort tot de eigen verantwoordelijkheid van de besturen. Het samenwerkingsverband is al in een vroegtijdig stadium gestart met de voorbereiding van passend onderwijs. De wettelijke termijnen zijn en worden derhalve gehaald. De benodigde documenten (reglementen/statuten) zijn vastgesteld. Er is een conceptondersteuningsplan dat voorligt bij de ondersteuningsplanraad. Deze raad is in juni 2013 voor het eerst bij elkaar gekomen en heeft zich, met ondersteuning van een extern deskundige, grondig voorbereid op de taak waar het voor staat. Het (concept) ondersteuningsplan is op 15 januari 2014 in het op overeenstemming gericht overleg (oogo) besproken en goedgekeurd. Het samenwerkingsverband heeft de keuze gemaakt voor een platte organisatie waar de schoolbesturen verantwoordelijk zijn voor goede ondersteuning. Er zullen geen gezamenlijke bovenschoolse voorzieningen worden ingericht en elke school/elk bestuur maakt een eigen keuze voor interne zorgstructuren. Binnen de begroting is een relatief laag bedrag vrijgemaakt voor de directeur en de Advies Commissie Toelaatbaarheid en Leerlingondersteuning (ACTL). De inspectie ziet enkele risico s bij dit samenwerkingsverband. Een belangrijk risico is de financiële situatie: er is sprake van een negatieve verevening. Een tweede risico ziet de inspectie in de inrichting van het samenwerkingsverband versus de autonomie van de scholen. Het is in de huidige situatie onvoldoende scherp waar de autonomie van de school eindigt en waar de doorzettingsmacht en de (invloed) sturingskracht van het samenwerkingsverband ligt. Het samenwerkingsverband wil de scholen niet inhoudelijk sturen, maar kaders aangeven en het proces monitoren. De verantwoordelijkheid 1 Cijfers ontleend aan kengetallen vo, 2013, Pagina 5 van 10

6 van het dagelijks bestuur (uitvoeren beleid) en het algemeen bestuur (toezicht) moet zich nog verder uitkristalliseren. 2.2 Management en organisatie van het samenwerkingsverband Het samenwerkingsverband kiest voor het one tier-bestuursmodel. Het algemeen bestuur, dat uit evenveel leden bestaat als er aangeslotenen zijn, fungeert als intern toezichthouder. Het bestuur moet het toezichtkader nog opstellen. Het bestuur van het samenwerkingsverband ziet deze bestuursvorm als een groeimodel, waar in deze fase van ontwikkeling taken moeilijk te scheiden zijn, maar waar dit op termijn moet worden gerealiseerd. Het is de inspectie niet duidelijk of met deze toezichtconstructie de bestuurders niet in een situatie van tegenstrijdig belang kunnen komen, namelijk het belang van het bestuur van de school versus het belang van het samenwerkingsverband. Bovendien is het de vraag of de toezichthouder voldoende het publieke belang kan behartigen dat het samenwerkingsverband dient. Zoals hierboven al aangegeven wil het samenwerkingsverband de scholen niet inhoudelijk sturen, maar kaders aangeven en het proces monitoren. Per 1 november 2013 is een directeur benoemd, die zonder directe staf werkt. De directeur heeft een spin-in-web functie naar de plaatselijke commissies primair- en voortgezet onderwijs, de in te stellen adviescommissie en de kwaliteitsnetwerken van ondersteuningscoördinatoren en het bestuur. Er is geen hiërarchische verhouding tussen de directeur en de ACTL en het Netwerk van Ondersteuningscoördinatoren. Het samenwerkingsverband is verdeeld in drie subregio s: Enschede, Hengelo en Noord Oost Twente. 2.3 (Concept)ondersteuningsplan Kerndocument voor het samenwerkingsverband is het ondersteuningsplan. In deze paragraaf beschrijft de inspectie de stand van zaken bij de ontwikkeling, de opbouw, de inhoud en de status van het conceptondersteuningsplan. Het ondersteuningsplan, zoals dat voor 1 februari 2014 aan de ondersteuningsplanraad is voorgelegd en op 15 januari 2014 is besproken in het oogo, is geschreven als werk in uitvoering. Het plan is onder begeleiding van een extern deskundige in gezamenlijkheid gemaakt. De bestuurders hebben werkafspraken geformuleerd die het fundament leggen en in verschillende werkgroepen is een en ander uitgewerkt. Om te voldoen aan de wettelijke voorschriften is het nodig dat het samenwerkingsverband onderstaande onderdelen opneemt in het ondersteuningsplan en/of waar hieronder vermeld, nader uitwerkt. Het onderstaande overzicht dient niet als een beoordeling van het samenwerkingsverband, maar als een handreiking om de ontwikkeling van het beleid van het samenwerkingsverband verder te ondersteunen. 1 Instemming, overleg, vaststelling en toezending (Artikel 14a Wms, Artikel 17a Wvo lid 7, 9, 10) De inspectie benadrukt dat het samenwerkingsverband het ondersteuningsplan voor 1 mei 2014 aan de inspectie moet zenden. 2 Geheel van ondersteuningsvoorzieningen (Artikel 17a Wvo lid 8a) Het bestuur heeft een nulmeting gehouden op alle betrokken scholen aan de hand van een scoringslijst. Hiermee is voor elke school de huidige situatie ten aanzien van twaalf velden in beeld gebracht. De resultaten zijn opgenomen in het bronnenboek. Vanwege de beperkte Pagina 6 van 10

7 respons zijn de resultaten niet valide, zodat het samenwerkingsverband er vooralsnog geen conclusies uit kan trekken. Na analyse zal het samenwerkingsverband een basisprofiel moeten formuleren, waarbij het een realistisch perspectief formuleert. De inspectie dringt aan op enige spoed, daar de termijn tot 1 augustus 2014 kort is en de ondersteuningsprofielen van de scholen gebaseerd moeten zijn op het basisprofiel. Het samenwerkingsverband stelt zich ten doel een samenhangend geheel van ondersteuningsvoorzieningen binnen en tussen scholen te realiseren. Om te bepalen welke extra ondersteuning van toepassing is (extra middelen of ondersteuning, voorzieningen binnen het samenwerkingsverband, het vso of de geïndiceerde jeugdhulpverlening), is het zaak een volledig overzicht te hebben van alle scholen in het samenwerkingsverband. Vanaf augustus 2014 moet het beleid dat het samenwerkingsverband ontwikkelt operationeel zijn. Hier dringt de tijd. Het samenwerkingsverband zal stevig moeten investeren om de spankracht van scholen te vergroten waardoor meer leerlingen in de reguliere setting een plek vinden. Bij een belangrijk onderwerp van het ondersteuningsplan het vaststellen van het niveau van basisondersteuning zijn wel standaarden vastgesteld maar zijn deze onvoldoende geconcretiseerd. Hierdoor blijft het onduidelijk wat ouders en leerlingen van een school mogen verwachten. 3 Procedures en criteria toewijzing middelen (Artikel 17a Wvo lid 8b) Het samenwerkingsverband heeft in het ondersteuningsplan de processen van toelating, aanvraag voor extra ondersteuning, de zorgtoewijzing en de rollen van de verschillende hierbij betrokken organen, vastgelegd. Men maakt onderscheid tussen drie niveaus van ondersteuning: de ondersteuning in en door de reguliere school door docent(en) en mentor; de ondersteuning in en door de reguliere school door mentor en zorgcoördinator; de eventuele extra ondersteuning (vso), zowel tijdelijk als permanent. Criteria voor toewijzing van de middelen zijn niet duidelijk terug te vinden; het samenwerkingsverband zal deze moeten ontwikkelen. Het samenwerkingsverband huldigt het principe: geld volgt de leerling. Dit principe vertaalt het samenwerkingsverband in twee geldstromen: 1. een bedrag (onder beheer van het samenwerkingsverband) dat is bedoeld voor de centrale functies, en 2. een bedrag (onder beheer van de school) voor de extra onderwijsondersteuning en specialismen (waaronder vormen van extra ondersteuning in de eigen school) en voor verwijzing naar vormen van extra ondersteuning buiten de school (bijvoorbeeld verwijzing vso). Er is geen impulsmaatregel op het niveau van het samenwerkingsverband, die scholen motiveert de opvangcapaciteit te vergroten. De verantwoordelijkheid voor het bereiken van de verevening ligt bij de individuele schoolbesturen. Het samenwerkingsverband volgt de ontwikkeling en kan slechts na enige tijd plannen wegen en/of bijstellen op grond van resultaten. 4 Procedures en criteria plaatsing leerlingen (Artikel 17a Wvo lid 8c,8d, 12 en 13 en Artikel XVII Wet passend onderwijs lid 1) Het bestuur heeft juli 2013 in een Adviescommissie Toelaatbaarheid en Leerlingondersteuning (ACTL) ingericht, die dit schooljaar als pilot aan de slag is gegaan. Daarbij werkt de commissie aan de hand van een protocol. Naast het protocol is ook een huishoudelijk reglement en privacyreglement opgesteld. In de pilotfase beoordeelt de ACTL over geanonimiseerde dossiers ten einde de werkwijze te verbeteren en te versterken. Bij de pilot werkt de commissie met het Vraag Profiel Instrument (VPI). Dit is een handelingsgericht instrument voor het bepalen Pagina 7 van 10

8 van onderwijszorgbehoeften van een leerling enerzijds en de benodigde ondersteuning anderzijds. Het gaat daarbij om ondersteuning die nodig is voor de leerling én voor de betreffende leraar / school. In samenwerking met het primair onderwijs heeft het samenwerkingsverband een projectgroep opgericht met als doel de overgang van primair onderwijs naar voortgezet onderwijs sterker te maken. De stroomlijning moet vroeger, adequater, breder en efficiënter. Om dit doel te bereiken is een projectplan gemaakt en zijn gezamenlijke standaarden bepaald. Per subregio is een commissie ingesteld. De concrete invulling kan en mag per subregio verschillen, maar de uitgangspunten zijn gelijk. Via een plaatsingswijzer po-vo wil het samenwerkingsverband meer inzicht krijgen op verwijzingen naar het vso en eventueel bijsturen. 5 Kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (Artikel 17a Wvo lid 8e) Kwalitatieve resultaten beschrijft het samenwerkingsverband niet. Het samenwerkingsverband geeft het kwaliteitsbeleid o.a. vorm door een jaarlijkse afname van het ZEK (zelf evaluatie kader) basisprofiel, door een 3-maandelijkse rapportage van de ACTL en een jaarlijkse rapportage vanuit de subregionale commissies. Wanneer het samenwerkingsverband in het kader van kwaliteitszorg beleid wil evalueren, bijstellen en ontwerpen, is het noodzakelijk voorafgaand hieraan vast te stellen welke kwalitatieve resultaten het wil behalen. Voor wat betreft de te behalen kwantitatieve resultaten beperkt het samenwerkingsverband zich tot het formuleren van een taakstelling in het beperken van de omvang van het aantal leerlingen dat zware ondersteuning ontvangt in de vorm van vso. 6 Informeren ouders (Artikel 17a Wvo lid 8f) Het bestuur is zich ervan bewust dat ouders voldoende informatie ter beschikking moeten hebben voordat passend onderwijs start. In het ondersteuningsplan is de paragraaf over leerlingen en ouders beperkt ingevuld. Het bestuur verwijst naar de website van de scholen voor de ondersteuningsprofielen en de site van het samenwerkingsverband. Ouders zijn actief betrokken bij het gehele proces middels medezeggenschapsraden. De verantwoordelijkheid voor het informeren van ouders ligt bij de scholen. Het is noodzakelijk dat de scholen en het samenwerkingsverband alle ouders voldoende informeren over de situatie per 1 augustus 2014, de ondersteuningsvoorzieningen en over de onafhankelijke ondersteuningsmogelijkheden voor ouders. 7 Peildatum en bekostigingsaspecten (Artikel 17a Wvo, lid 8g en 8h) De gepresenteerde conceptmeerjarenbegroting is een verdeelmodel dat het samenwerkingsverband verder zal uitwerken. Om de negatieve vereveningsdoelstelling van 3,3 miljoen te realiseren heeft het samenwerkingsverband verschillende scenario s bestudeerd. Het bestuur heeft in het conceptmeerjarenbegroting gekozen voor een scenario waarin het samenwerkingsverband stuurt op afname van het vso categorie 1 naar het vo met de volgende kenmerken: te werken met een lineaire afbouw van het aantal leerlingen van het vso; te starten met een afbouw in 2014; in een periode van vier jaar het aantal leerlingen in het vso te reduceren naar net iets boven het landelijk percentage vso. Het swv zal dit uitgangspunt over twee jaar evalueren of eerder op aangeven van de aangesloten besturen. Pagina 8 van 10

9 Verder gaat het conceptmeerjarenbegroting uit van een halvering van de middelen leerlinggebonden financiering (lgf) vanaf Verder ligt er een voorstel waarin één van de aangesloten besturen compensatie krijgt van het samenwerkingsverband voor lgf-middelen in verband met onevenredige uitwerking voor dit bestuur van deze lijn. Dit voorstel is nog niet verwerkt in het conceptmeerjarenbegroting. Het samenwerkingsverband wil de overhead op het niveau van het samenwerkingsverband beperkt houden. Er is een post van 0,26 miljoen opgenomen voor de directeur, financiën en monitoring, bemensing ACTL en instandhouding kwaliteitsnetwerken van ondersteuningscoördinatoren. De middelen die overblijven, na afdracht voor vso en overhead, voor zowel de lichte als de zware ondersteuning vloeien naar de besturen. De allocatie is gebaseerd op het aantal leerlingen. Over de besteding en de verantwoording van deze middelen heeft het bestuur nog geen afspraken gemaakt. Hierdoor is een risico aanwezig dat het samenwerkingsverband de middelen niet voor ondersteuning inzet én dat het samenwerkingsverband niet kan sturen op en verantwoorden over de inzet van de middelen. Het samenwerkingsverband kiest voor opting out waarbij ieder schoolbestuur zelf verantwoordelijk is voor het oplossen van de formatie-inzet in verband met het verplaatsen van de lgf-middelen van de scholen naar het samenwerkingsverband. Het ligt in de bedoeling dat men twaalf fte aan ambulante begeleiders in de schoolformatie opneemt. Definitieve besluitvorming hierover moet nog plaats vinden. Er zijn geen afspraken tussen het samenwerkingsverband en de besturen gemaakt over de omvang van het weerstandvermogen. Dit houdt een risico in voor de solvabiliteit. Pagina 9 van 10

10 3. REACTIE VAN HET BESTUUR In een schriftelijke reactie d.d. 13 maart 2014 deelt het bestuur mee dat het de bevindingen uit dit verslag bij de verdere ontwikkeling van het samenwerkingsverband op de volgende wijze zal betrekken. De meerjarenbegroting en de consequenties van de verevening voor het samenwerkingsverband, evenals de verdeling van middelen, laat het bestuur nogmaals doorrekenen door een extern bureau. Uitgangspunt zijn de genomen besluiten ten aanzien van de verdeling van middelen, en de laatste cijfers en systematiek van OCW. Half april verwacht het bestuur de resultaten hiervan te kunnen bespreken. In juni 2014 zal het bestuur het one tier-model evalueren. Het basisprofiel stelt het bestuur uiterlijk in april vast. Op dit moment wordt een overzicht opgesteld van de schoolondersteuningsprofielen op het niveau van het samenwerkingsverband. Aan de hand hiervan zal het bestuur beschrijven waar het komend jaar in geïnvesteerd moet worden, teneinde in de komende jaren meer leerlingen passend onderwijs te kunnen bieden binnen de reguliere setting. Binnen het samenwerkingsverband heeft het bestuur afgesproken de in- en doorstroom van leerlingen naar het vso driemaandelijks te monitoren. Zo nodig wordt er bijgestuurd. De doorzettingsmacht van het samenwerkingsverband ligt daarbij in het signaleren en aanpakken van eventuele scheefgroei. Pagina 10 van 10