RAPPORT VAN BEVINDINGEN KWALITEITSONDERZOEK. Stichting Samenwerkingsverband v(s)o Eemland

Transcriptie

1 RAPPORT VAN BEVINDINGEN KWALITEITSONDERZOEK Stichting Samenwerkingsverband v(s)o Eemland Plaats : Leusden Administratienummer : VO2602 Bestuursnummer : Onderzoeksnummer : Datum onderzoek : 12 maart 2015 Datum vaststelling : 29 mei 2015

2 Pagina 2 van 14

3 INHOUDSOPGAVE 1 INLEIDING BEVINDINGEN REACTIE VAN HET BESTUUR Pagina 3 van 14

4 Pagina 4 van 14

5 1 INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een kwaliteitsonderzoek uit bij Stichting Samenwerkingsverband v(s)o Eemland. Binnen de gemeenten Amersfoort, Baarn, Bunschoten, Leusden, Soest en Woudenberg vormen 15 besturen, waarvan 4 besturen via opting-in, met 36 vestigingen gezamenlijk het samenwerkingsverband. In dit rapport geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Kwaliteitsonderzoek In het schooljaar 2014/2015 voert de inspectie een kwaliteitsonderzoek uit bij alle 152 samenwerkingsverbanden. Het doel van deze kwaliteitsonderzoeken is tweeledig: 1. stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment; 2. toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden. Bij alle samenwerkingsverbanden controleert en rapporteert de inspectie of zij voldoen aan de wet- en regelgeving. Nieuw in schooljaar 2014/2015 is dat ieder samenwerkingsverband - indien nodig - in het rapport verbeterpunten voor de kwaliteit krijgt aangereikt, gerelateerd aan het waarderingskader van de inspectie. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij dit kwaliteitsonderzoek op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Het document is te vinden op Onderzoeksopzet Het onderzoek start met een bureauanalyse van het ondersteuningsplan en overige gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn. Het betreft de volgende documenten: Ondersteuningsplan Samenwerkingsverband V(S)O Eemland inclusief meerjarenbegroting (7 april 2014); Uitwerking ontwikkelagenda 2014 (september 2014); Beschikking éénmalige Ontwikkel-/Impulsgelden schooljaar (september 2014); Zorgplatform Eemland VO (oktober 2014); Pagina 5 van 14

6 Monitor SWV V(S)O Eemland (november 2014); Managementsamenvatting Onderwijsexperiment (december 2014); Eindrapportage van het Regionaal Netwerk Passend Onderwijs Eemland voor het Onderwijsexperiment (17 december 2014); Verantwoordingsdocument eenmalige ontwikkel/impulsgelden , (zonder datum); Uitbetaling schooljaar 2014/2015 vanuit SWV V(S)O Eemland (zonder datum); Plan van Aanpak V(S)O en sociale wijkteams (januari 2015); Werkwijze en criteria toelaatbaarheidsverklaring (februari 2015); Financiën (februari 2015); Website samenwerkingsverband ( geraadpleegd op 11 maart 2015); Kengetallen samenwerkingsverband ( geraadpleegd op 11 maart 2015). Hierna vond op 12 maart 2015 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie: een presentatie kreeg van het samenwerkingsverband over de stand van zaken en actuele ontwikkelingen binnen het samenwerkingsverband; een gesprek voerde: over de rol die het samenwerkingsverband speelt binnen de verbinding onderwijs en zorg; over de ondersteuning en de afgifte van toelaatbaarheidsverklaringen; met leden van de ondersteuningsplanraad over zijn rol bij het samenwerkingsverband; met het bestuur met onder andere aandacht voor het intern toezicht. Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en het management van het samenwerkingsverband. Opbouw rapport In hoofdstuk 2 staat de hoofdlijn van de bevindingen uit het onderzoek (2.1), gevolgd door een toelichting (2.2). De bevindingen over de naleving van de wettelijke voorschriften geeft de inspectie in dat hoofdstuk weer in een afzonderlijke paragraaf (2.3). Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag. Pagina 6 van 14

7 2 BEVINDINGEN 2.1 Hoofdlijn De invulling van passend onderwijs in het samenwerkingsverband v(s)o Eemland is onlosmakelijk verbonden met de status als landelijk experiment in de jaren 2009 tot Als voorloper op passend onderwijs is het samenwerkingsverband geconfronteerd met de gewijzigde politieke realiteit en ontwikkelingen. Het tot tweemaal toe uitstellen van passend onderwijs, de gewijzigde regio-indeling en de knip tussen primair en voortgezet onderwijs vroegen flexibiliteit en aanpassing. Dit heeft bewerkstelligd dat er een stevige band is gegroeid tussen de verschillende partners in het samenwerkingsverband. Daarnaast is er veel kennis en onderling vertrouwen opgebouwd. Het samenwerkingsverband legt de verantwoordelijkheid voor de ondersteuning van leerlingen voor het grootste deel bij de deelnemende schoolbesturen. Voor de basisondersteuning heeft het samenwerkingsverband gekozen voor een relatief hoog niveau. Het verband is zich ervan bewust dat dit betekent dat alle scholen bereid en bekwaam moeten zijn om in te spelen op verschillende ondersteuningsbehoeften. Volgens het bestuur is dat op dit moment een uitdaging voor verschillende scholen. Het vergroten van de deskundigheid op scholen om leerlingen met ondersteuningsbehoeften zelf op te vangen leidt, naar de mening van het samenwerkingsverband, tot een afnemende uitstroom naar het voortgezet speciaal onderwijs en tot verruiming van ondersteuningsmogelijkheden. Het samenwerkingsverband heeft met alle scholen afspraken gemaakt hoe zij de deskundigheid aan de poort invullen. Bij de aanmelding van een leerling brengt een intakefunctionaris de ondersteuningsbehoefte in kaart, waardoor er afstemming plaatsvindt van het profiel van een school en de vraag van een leerling. Verder kenmerkt de ondersteuningsstructuur zich door een aantal 'Professionele Momenten' (PM's). Dit zijn vastgelegde overlegmomenten over ondersteuningsbehoeften van leerlingen. Binnen dit overleg lijkt de handelingsverlegenheid van een docent het belangrijkste aanknopingspunt. Het ondersteuningsplan is voor één jaar vastgesteld en het nieuwe plan zal vóór 1 mei 2015 bij de inspectie zijn. Inmiddels zijn 'nieuwe' onderdelen of uitwerkingen van het ondersteuningsplan al operationeel. Op financieel gebied is er naar mening van de inspectie sprake van een solide begroting en ook het verantwoordingstraject is ingevuld. Binnenkort vindt een bestuurlijke evaluatie plaats. De inspectie constateert met genoegen de aanwezigheid van een toezichtkader dat de basis legt voor het intern toezicht. Pagina 7 van 14

8 Een mogelijke aanvulling van de indicatoren met een normering zou een volgende stap kunnen zijn. De verantwoordelijkheid voor de toelating tot het praktijkonderwijs en het leerwegondersteunend onderwijs ligt, anders dan bij de overige samenwerkingsverbanden voortgezet onderwijs, al bij samenwerkingsverband v(s)o Eemland. Het samenwerkingsverband heeft met inachtneming van de landelijke criteria een procedure uitgewerkt met weinig administratieve belasting, handelingsgericht werken en samenwerking tussen primair en voortgezet onderwijs en voelt zich op dit gebied een voorloper. Hieronder volgt een nadere toelichting op de bevindingen, gerelateerd aan het waarderingskader. 2.2 Toelichting Kwaliteitsaspect 1: Resultaten Het samenwerkingsverband stelt middelen beschikbaar aan de reguliere scholen om zelf de ondersteuning te organiseren. Er is sprake van een relatief hoog niveau van basisondersteuning en geen duidelijke markering wanneer er sprake is van extra ondersteuning binnen de school. Deze kan dus per school verschillen. Aangezien in de procedures het ontwikkelingsperspectief (opp) een belangrijke plaats inneemt, is het van belang het opp als onderdeel van een werkdocument te zien en niet als document dat als voorwaarde voor de aanvraag voor een arrangement of toelaatbaarheidsverklaring dient. Het samenwerkingsverband richt een beperkt aantal voorzieningen in waarbij de toekenning via een zorgadviesteam/toelatingscommissie verloopt. In situaties waarbij een leerling aangewezen is op het voortgezet speciaal onderwijs vormt de toelatingscommissie het sluitstuk van de procedure. Dit leidt ertoe dat geen leerlingen van passende ondersteuning verstoken blijven, verwijtbaar aan het samenwerkingsverband. Verder heeft het samenwerkingsverband oog voor dilemma s die de praktijk laten zien zoals thuisnabij onderwijs, de uitval op het voortgezet speciaal onderwijs en de relatie met niet-bekostigd onderwijs. De scholen in het samenwerkingsverband hebben hun ondersteuningsstructuur ingericht op basis van 'Professionele Momenten' (PM's). Elke school kent vijf Professionele Momenten. Naast het intakemoment en een aantal interne overlegmomenten sluiten de scholen deze PM-structuur in voorkomende situaties af met een intern zorgteam. Bij het zorgadviesteam zijn externe partners betrokken. Het interne zorgteam kan een aanmelding doen bij het Bovenschools Zorgplatform dat arrangementen toe kan wijzen of adviseert over de aanvraag van een toelaatbaarheidsverklaring. De toelaatbaarheidscommissie Pagina 8 van 14

9 heeft inmiddels ongeveer veertig aanvragen behandeld. Slechts in één situatie was er sprake van een bezwaar, dat overigens intern is opgelost. De procedure en het beleid met betrekking tot de herindicatie van vso-leerlingen is beschreven en vormt een onderdeel van het nieuwe ondersteuningsplan. Door de status van experiment geldt voor het samenwerkingsverband een financieel kader dat afwijkt van andere samenwerkingsverbanden voortgezet onderwijs. Met het ministerie zijn afspraken gemaakt over de verdeling van de experimentsubsidie tussen het samenwerkingsverband primair onderwijs en het samenwerkingsverband v(s)o Eemland. Naast afspraken over het vereveningsbudget betreft dat afspraken over de leerlinggebonden financiering, de groeibekostiging en het overgangsjaar 2014/2015. Het samenwerkingsverband werkt met een meerjarenbegroting waarin het beleid uit het ondersteuningsplan is vertaald in gekwantificeerde doelstellingen. De meerjarenbegroting op zijn beurt is vertaald in een begroting op jaarbasis. Het samenwerkingsverband stelt dat scholen zelf in staat zijn ondersteuning te organiseren en streeft vanuit een lerende organisatie naar een balans tussen visieontwikkeling en effectieve praktijkervaring. Om zicht te houden op kwalitatieve doelen bezoekt het management structureel scholen en haalt daarmee gericht informatie op. Ervaringen en observaties deelt de directeur met het bestuur van het samenwerkingsverband niet - uitsluitend - op basis van vertrouwen maar tevens op grond van feitelijke waarneming. Over de keuzes die het samenwerkingsverband maakt, zijn de scholen tevreden. Onder de noemer 'collectieve ambitie' deelt het samenwerkingsverband de uitvoering en uitwerking van het beleid met zorgcoördinatoren, intakefunctionarissen en intern deskundigen en stelt op grond van deze uitwisseling ontwikkelingsdoelen op. Naast het vaststellen van doelen zou het koppelen van normen aan deze doelen een meerwaarde hebben. Wat betreft de kwantitatieve resultaten beperkt het samenwerkingsverband zich tot het ontbreken van thuiszitters en het opereren binnen het beschikbare financiële kader. Binnen de regio Eemland vindt intensieve samenwerking plaats tussen relevante ketenpartners. Vanuit het 'op overeenstemming gericht overleg' (oogo) is een ontwikkelagenda opgesteld, waarin een aantal thema s is benoemd. De aansluiting en afstemming tussen jeugdhulp en onderwijs vindt plaats bij de Professionele Momenten en verschilt per school. Onderwijs en gemeenten zijn op zoek naar logische en handige verbindingen tussen jeugdhulp en onderwijs. Van een definitief plaatje is op dit ogenblik nog geen sprake. In het overgangsjaar Pagina 9 van 14

10 2015 is er ruimte voor gevarieerde vormen van samenwerking. Verder vond tot december 2014 een pilot met zes regionale scholen voor voortgezet onderwijs plaats, waarbij vroegtijdige signalering en het direct inschakelen van wijkteams centraal stond. Binnen Eemland functioneert een werkgroep leerplicht, die de weg naar gezamenlijk beleid plaveit. Aandacht vragen in het bijzonder de vrijstellingen en het verwijzen naar voortgezet speciaal onderwijs door externen. Volgens de definitie van Ingrado zijn er geen thuiszitters, maar hierbij blijft het absoluut verzuim buiten beeld. Kwaliteitsaspect 2: Management en organisatie Het samenwerkingsverband heeft zijn missie en visie geformuleerd. De missie is uitgewerkt in een strategisch beleid en bevat een karakteristiek van het samenwerkingsverband, een visie op de toekomst en daarop aansluitende strategische doelen. Het besturingsmodel van het samenwerkingsverband past bij de missie en de beleidsvoornemens. Binnenkort vindt een bestuurlijke evaluatie plaats. De taken en de operationele bevoegdheden van de verschillende organen binnen het samenwerkingsverband zijn eenduidig belegd. Er is sprake van één bestuurlijk orgaan waarbinnen de taken en bevoegdheden zijn gescheiden. Het bestuur van het samenwerkingsverband kent een onafhankelijk voorzitter, die geen stemrecht heeft. Daarnaast kent het samenwerkingsverband het directieberaad, het overleg met zorgcoördinatoren, de 'orthokringen' en zijn er overlegmomenten tussen intakefunctionarissen. De positionering van het directieberaad is opgenomen in het huidige ondersteuningsplan en in het nieuwe ondersteuningsplan is een organogram opgenomen. Ook is in het ondersteuningsplan een toelichting gegeven op de wijze waarop de diverse gremia zich tot elkaar verhouden. Tussen het samenwerkingsverband en de ondersteuningsplanraad is, na een wat moeizame start, waardering voor elkaars rol. Het ondersteuningsplan is voor één jaar vastgesteld. Inmiddels ligt er een nieuw conceptondersteuningsplan voor. De ondersteuningsplanraad denkt aan een basisplan voor vier jaar, waarbij men meer keren per jaar aanvullingen of aanpassingen bespreekt in de vorm van een activiteitenplan. De toewijzing van middelen voor ondersteuning en de inhoudelijke indicatoren die het samenwerkingsverband gebruikt om extra ondersteuning toe te kennen, staan deels in het ondersteuningsplan en deels op de website. In het nieuwe Pagina 10 van 14

11 ondersteuningsplan zullen beide zaken een plek krijgen. Onduidelijk is welke overwegingen meespelen bij het toekennen van ondersteuning tijdens de Professionele Momenten in scholen. Een belangrijke indicator lijkt handelingsverlegenheid te zijn. Hierin schuilt volgens de inspectie een risico. Leerlingen krijgen wel ondersteuning of een arrangement maar er ontbreekt een impuls naar de school om het handelingsrepertoire te vergroten of te verbeteren. Het scherper formuleren en vastleggen van overwegingen kan daarbij behulpzaam zijn. De middelen en het initiatief om het handelingsrepertoire uit te breiden vallen onder de verantwoordelijkheid van de school. Zowel het signaleringssysteem als de begeleidingsstructuur zijn binnen de scholen gepositioneerd. De termijnen voor de toelaatbaarheidsbepaling en termijnen voor de stappen in de plaatsingsprocedure heeft het samenwerkingsverband beschreven. Onduidelijk is de doorlooptijd binnen de ondersteuningsstructuur van de school. Het samenwerkingsverband profileert zich in de regio actief als dienstverlener voor passend onderwijs. Daartoe beschikt het in elk geval over adequate informatievoorzieningen ten behoeve van belanghebbenden bij het samenwerkingsverband en overige voorzieningen zoals cluster 1 en cluster 2, over voorzieningen in de sfeer van de jeugdhulpverlening en over de overstapmogelijkheden naar vervolgvoorzieningen. De website is informatief maar vraagt op een aantal punten nog nadere en specifiekere uitwerking. De directeur van het samenwerkingsverband treedt op als uitvoerend bestuurder. De schoolbesturen functioneren als algemeen bestuur en zijn tevens werkgever. Het algemeen bestuur mandateert bevoegdheden naar de directeur. In november 2013 heeft het bestuur van het samenwerkingsverband het toezichtkader vastgesteld. Dit kader beschrijft de beoogde resultaten van de stichting, de bevoegdheden van de directeur hierbij en de interne werkwijze van het bestuur. Tot slot beschrijft het kader hoe bestuur en directeur samenwerken. Jaarlijks rapporteert de intern toezichthouder schriftelijk over zijn bevindingen, conclusies en beleidsaanbevelingen. De inspectie constateert dat het samenwerkingsverband met deze werkwijze actief invulling geeft aan het intern toezicht. Kwaliteitsaspect 3: Kwaliteitszorg Het samenwerkingsverband vertaalt tenminste eens per vier jaar de beleidsdoelstellingen naar kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (inclusief bekostigingsaspecten). Een onderdeel daarvan is het in overleg met belanghebbenden vaststellen van acceptabele normen voor die resultaten. Pagina 11 van 14

12 Een aspect van de kwaliteitszorg is het tevredenheidsonderzoek voor ouders en leerlingen. Dit onderzoek kan, aangevuld met visitaties, een goed beeld geven van de stand van zaken binnen het samenwerkingsverband. Daarnaast vormen de indicatoren die gebruikt zijn bij het vaststellen van basisondersteuning, een belangrijk onderdeel van de kwaliteitszorg. Naast de digitale kijkwijzer is het samenwerkingsverband in afwachting van de monitor die de VO-raad ontwikkelt. De kwaliteitszorg krijgt de komende tijd verdere invulling. Door het vaststellen van kritische normen die gekoppeld zijn aan de doelen kan het samenwerkingsverband tot een goed kwaliteitsbeleid komen. Tevredenheidonderzoek en afspraken over mogelijke interventies leiden vervolgens tot transparantie en verdere ontwikkeling. Een punt dat aandacht behoeft, is de interventieruimte van het samenwerkingsverband als blijkt dat de kwaliteit van ondersteuning van een school niet voldoende is. 2.3 Naleving wet- en regelgeving Voorschriften ondersteuningsplan Het ondersteuningsplan moet aan een aantal wettelijke voorschriften voldoen. Daarvoor is het nog nodig dat het samenwerkingsverband onderstaande onderdeel opneemt of nader uitwerkt: Procedure en beleid terug- of overplaatsing naar het voortgezet onderwijs vanuit vso (artikel 17a WVO, lid 8d). Programmatisch handhaven Bij het bevorderen van de naleving van wettelijke regels, gebruikt de inspectie ook het uitgangspunt van programmatisch handhaven (Jaarwerkplan 2014). Jaarlijks kiest de inspectie een aantal onderdelen van wet- en regelgeving die gericht aandacht krijgen. Onderstaande tabel bevat de onderdelen die voor het schooljaar 2014/2015 zijn vastgesteld voor de controle op de naleving door de samenwerkingsverbanden. Per onderdeel toont de tabel of het samenwerkingsverband aan de voorschriften voldoet. Naleving wet- en regelgeving Voldoende Onvoldoende N.1 De tijdige (hernieuwde) vaststelling van het ondersteuningsplan en het insturen aan de inspectie - De artikelen 18a, tiende lid, WPO en 17a tiende lid, WVO. Pagina 12 van 14

13 Naleving wet- en regelgeving Voldoende Onvoldoende N.2 De naleving van de regels met betrekking tot de (hernieuwde) vaststelling van het ondersteuningsplan en de instemming van de ondersteuningsplanraad - De artikelen 18a, zevende lid, WPO en 17a, zevende lid, WVO en artikel 14a WMS. N.3 Het ondersteuningsplan wordt niet eerder vastgesteld dan nadat overleg (oogo) heeft plaatsgevonden met gemeente(n) en met het samenwerkingsverband, waarvan het gebied (gedeeltelijk) samenvalt - De artikelen 18a, negende lid, WPO en 17a, negende lid,wvo. N.4 Het deskundigenadvies - De artikelen 18a, elfde lid WPO jo artikel Besluit bekostiging WPO en 17a WVO, twaalfde lid jo artikel 15a Inrichtingsbesluit WVO. Pagina 13 van 14

14 3 REACTIE VAN HET BESTUUR In zijn reactie d.d. 12 mei 2015 deelt het bestuur mee dat het de bevindingen uit dit rapport bij de verdere ontwikkeling van het samenwerkingsverband op de volgende wijze zal betrekken of al heeft betrokken. Naast een aantal feitelijke en inhoudelijke opmerkingen heeft het bestuur zijn reactie benut om aan te geven op welke wijze de, door de inspectie geconstateerde, ontbrekende wettelijke items binnen het Ondersteuningsplan 2014/ 2015, terugkomen in het Ondersteuningsplan Het Ondersteuningsplan is inmiddels digitaal aangeleverd bij de inspectie. Verder uit het bestuur waardering voor de wijze waarop het rapport is opgesteld en de manier waarop de inspectie de bevindingen van het kwaliteitsonderzoek van 12 maart jl. heeft verwoord. Pagina 14 van 14